dragan ĐukanoviĆ · web view1. kasniji istorijski razvoj ovih zemalja i naroda, koji ih...

JUŽNOSLOVENSKE ZEMLJE: UPOREDNA ANALIZA OSNOVNIH USTAVNIH KONCEPCIJA

Dragan ĐUKANOVIĆ1

OSNOVNE USTAVNE KONCEPCIJE U ZEMLJAMA BIVŠE JUGOSLAVIJE - UPOREDNA ANALIZA

ABSTRACTThis article focuses on the constitutional framework of the states

established within the borders of the former SFR of Yugoslavia. The author analyses particularly the following issues: constitutional definitions of the states, human rights regulation, organization of the governance, organization of the states, status of the local governement and constitutional protection of the ethnic minorities rights.

Uvodne napomeneJužni Sloveni su šira etnička grupacija čije narode odlikuje zajedničko poreklo. U

ovoj grupaciji naroda se nalaze Slovenci, Hrvati, Bošnjaci, Srbi, Crnogorci i Makedonci. Za države čije preovlađujuće stanovništvo čine Južni Sloveni mogu se koristiti različiti termini – u prošlosti jugoslovenske, danas južnoslovenske. Ove zemlje je moguće, u zavisnosti od sfere interesovanja, izučavati sa nekoliko različitih aspekata - sa etničkog, geografskog i političkog aspekta. Ukoliko se kao ključan uzme etnički aspekt, južnoslovenskim državama se smatraju države Jugoistočne Evrope, odnosno Balkana,2 u kojima je većina stanovništva srodnog slovenskog porekla. Južnoslovenske zemlje u geografskom smislu predstavljaju područje Zapadnog Balkana, koje je omeđeno Alpima, rubovima Panonske nizije, rekom Dunavom, Starom Planinom, gornjim tokom reke Vardar i Jadranom. Ukoliko bi se prostor odredio u političko-geografskom smislu onda bi on podrazumevao teritoriju nekadašnje Jugoslavije, koja je nastala ujedinjenjem južnoslovenskih naroda 1918. godine.

Južni Sloveni su naselili ovaj prostor doseljavanjem na Balkan u prvoj polovini VII veka. Među prvim Slovenima koji su naselili ovaj prostor bili su Srbi i Hrvati, jedina dva južnoslovenska plemena koja su do današnjeg vremena sačuvala svoja stara plemenska imena. Pleme koje je naselilo krajnji severo-zapad ovog područja, Slovenci, dobilo je svoje nacionalno ime tek u prvoj polovini XIX veka. Slovensko pleme koje se naselilo na krajnjem jugoistoku ovog područja jesu Makedonski Sloveni - Makedonci, koji su ime dobili po helenskoj provinciji koju su naselili. Središnje delove ovog prostora su naselili Hrvati, Bošnjaci i Srbi, dok su se na jugu jadranskog priobalja nastanili Crnogorci, koji su današnju etničku odrednicu dobili tek krajem XVI veka.

1. Kasniji istorijski razvoj ovih zemalja i naroda, koji ih naseljavalju, uslovio je njihovo naknadno razlikovanje. Početkom VIII veka je izvršeno pokrštavanje Južnih Slovena i njihovo prevođenje sa stare slovenske religije3 na hrišćanstvo. Posle podele hrišćanstva 1054. godine na Istočno i Zapadno, severnija južnoslovenska plemena

1 Mr Dragan Đukanović, saradnik Instituta za međunarodnu politiku i privredu, Beograd.2 Naziv Balkansko poluostrvo je prvi u stručnoj literaturi upotrebio nemački geograf Johan August Zeune, «koji je želeo da i jugoistočni prostor evropskog kopna, analogno Pirinejskom i Apeninskom poluotoku, dobije ime po glavnom gorju«, (Citat: »Balkan«, u: Enciklopedija leksikografskog zavoda, Tom I, Zagreb, 1955, str. 361.)3 Videti: Mircea Eliade, Ioan P. Cuoliano, «Vodič kroz svetske religije», Narodna knjga, Alfa, Beograd, 1996, str. 268-270.

1


(Slovenci i Hrvati) prihvataju rimokatoličku veroispovest, dok južna (Srbi, Crnogorci i Makedonci), pod dominacijom Vizantije, prihvataju pravoslavlje. Jedino su stanovnici središnje južnoslovenske zemlje, Bosne,4 pod uticajem tadašnjih novih stremljenja u hrišćanstvu uslovljenih dualizmom, primili bogumilsku veroispovest. Nakon turske okupacije većina ovog stanovništva u Bosni prihvata islam.5

I kasniji istorijski razvoj uslovio je produbljivanje razlika koje su nametnute od strane zavojevača. Tako se Slovenci i Hrvati razvijaju pod uticajem zapadnih imperija, dok su Srbi, Crnogorci i Makedonci nastavili svoj razvitak pod uticajem Vizantije sve do njene propasti i potpadanja pod tursku vlast.

Prvobitna, a zatim i sednjevekovna Srbija je nastala južno od Dunava. Središte razvoja Hrvatske je prvobitno bilo smešteno u jadranskom priobalju i Gornjem Pounju (današnja Bihaćka oblast), ali se kasnije pomeralo prema severozapadu. Bosna je centralna južnoslovenska zemlja čije se sedište nalazilo u blizini izvora istoimene reke i prvi put se pominje u X veku. Crna Gora je dugo, sve do početka XX veka, imala vlastitu državnu formu, dok se makedonska nacionalna samobitnost javila najpre kroz jak nacionalni pokret početkom XX veka, a u državno-pravnom smislu se otelotvorila polovinom istog veka.

Premda su ove zemlje često menjale svoje gospodare, bitno je istaći nekoliko osnovnih činjenica vezanih za tok savremene političke istorije ovog područja. Početkom XVIII veka svi Južni Sloveni, sa izuzetkom Crnogoraca, bili su pod stranom vlašću. Slovenci, Hrvati i Srbi u Sloveniji, Hrvatskoj i današnjoj Vojvodini bili su pod vlašću Austro-Ugarske. Samo je jedan manji deo Hrvatske uživao autonomiju, a Srbi u Južnoj Ugarskoj (današnjoj Vojvodini) su uživali izvesnu versko-prosvetnu samoupravu. Slovenci su bili podeljeni u nekoliko pokrajina u kojima su, isključujući Kranjsku, imali manjinu stanovništva.

Srbija, Bosna i Hercegovina i Makedonija su, kao i veći deo današnje Crne Gore, ostale pod turskom vlašću sve do druge polovine XIX i početka XX veka.

Početak XIX veka odlikuju probuđena nacionalna osećanja Južnih Slovena. Tako se u Srbiji 1804. godine diže ustanak protiv turske vlasti, dok se jaki, na prvom mestu pokreti vezani za kulturni preporod, javljaju u Hrvatskoj, Sloveniji i Vojvodini.

Srbija i Crna Gora posle Berlinskog kongresa (1878) dobijaju državnu samostalnost i međunarodno priznanje, dok veći deo današnje Crne Gore i Makedonije ostaje pod turskom vlašću sve do početka XX veka. Bosna i Hercegovina je, kao dotadašnja najsevernija turska pokrajina, okupirana od strane Austro-Ugarske 1878. godine. 1908. godine je izvršena i aneksija ove zemlje.

2. Ideja o objedinjavanju Južnih Slovena u jednu državu nije nova.6 Njeni koreni su vezani za početak XVI veka, ali je do izražaja došla posebno posle Prvog svetskog rata. Prva zajednica južnoslovenskih naroda je Kraljevina Srba, Hrvata i Slovenaca,7

nastala 1918. godine. Desetak godina kasnije ova je država preimenovana u Kraljevinu Jugoslaviju. Pored monarhističkog oblika uređenja, Kraljevina Jugoslavija je imala unitarnu strukturu, čime su gušeni zahtevi naroda za negovanjem vlastitog identiteta. Ova

4 Videti: Nada Klaić, «Srednjevekovna Bosna», GZH, Zagreb, 1989, str. 32-35.5 Ćiril Petešić, «Bogomilstvo i islam», Fokus, br. 9/81, Zagreb, str. 24-28.6 U početku su nosioci ove ideje bili književnici i narodni prosvetitelji (Ivan Gundulić, Dositej Obradović, Ljudevit Gaj, biskup Josip Juraj Strossmeyer, Janez Blavajs, Petar Petrović-Njegoš, braća Miladinov, Vuk Stefanović-Karadžić, Osman Đikić, Nikola Tesla, Mihailo Pupin, Miroslav Krleža i drugi). Videti: «Jugoslovenstvo», Mala politička enciklopedija, Savremena administracija, Beograd, 1966, str. 461-462.7 Videti: «Istorija naroda Jugoslavije», Prosveta, Beograd, 1964.

2


državna konstrukcija nestaje u vihoru Drugog svetskog rata, dok se druga Jugoslavija rađa tokom antifašističke borbe južnoslovenskih naroda (1941-5). Osnovni temelji na kojima je počivala druga Jugoslavija bili su federalizam i republikansko uređenje.

Posleratna Jugoslavija se intenzivno razvijala kao jedinstvena država, ali se unutar nje paralelno razvija i pokušaj osamostaljivanja konstitutivnih činilaca (šest republika i dve pokrajine). Poslednji ustav8 druge Jugoslavije, donet 1974. godine, samo je dodatno podstakao tendencije ka stvaranju samostalnih država uvodeći polukonfederalne elemente. Ove tendencije dovele su do raspada druge Jugoslavije i do osamostaljivanja većine republika. Tako 1991. godine nezavisnost proglašavaju Republika Slovenija, Republika Hrvatska i Republika Makedonija, dok godinu dana kasnije Bosna i Hercegovina takođe proglašava svoju državnu nezavisnost. Na žalost, disolucija Jugoslavije nije prošla bez ratnih sukoba, od kojih je najduže trajao sukob u Bosni i Hercegovini.

3. Republika Slovenija donosi Ustav9 1990, dok nešto kasnije, tokom iste godine, novi konstitutivni akt donosi i Republika Hrvatska.10 Obe države su proglasile i samostalnost već tokom naredne godine. Tokom sukoba etničkih zajednica u Bosni i Hercegovini na teritoriji koju je kontrolisala probošnjačka bosanskohercegovačka vlada na snazi je ostao Ustav iz 1974. (prečišćen tekst).11 U isto vreme, na teritoriji koju su kontrolisali bosanskohercegovački Srbi, je važio Ustav Republike Srpske (1992).12 Nakon eskalacije etničkih sukoba između Bošnjaka i Hrvata, 1994. je donet Ustav Federacije Bosne i Hercegovine,13 kojim se regulišu odnosi ove dve etničke zajednice na teritorijama koje su kontrolisale probošnjačka Armija Bosne i Hercegovine i Hrvatsko vijeće obrane. Od ove dve paradržavne tvorevine se 1995. konstituiše država Bosna i Hercegovina zaključivanjem Dejtonskog mirovnog sporazuma, čijim se aneksom 4. utvrđuju ustavni aranžmani.14 Bosna i Hercegovina postaje složena država, sastavljena iz dva entiteta Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske.

Iako je vlastitu državnu samostalnost stekla u ovom periodu, Republika Makedonija je to ostvarila bez ratnih sukoba. Sobranje Makedonije je novi ustav15 ove zemlje donelo 1991.

Republika Srbija i Republika Crna Gora su zajedno formirale Saveznu Republiku Jugoslaviju, proglašenjem ustava16 1992 godine. Republika Srbija je svoj ustav17 donela dve godine pre konstituisanja savezne države, 1990, dok je Republika Crna Gora svoj konstitutivni akt proglasila18 1992. Nakon vojne intervencije Severnoatlantskog saveza na SR Jugoslaviju, na teritoriji ove zemlje koju dominantno naseljavaju etnički Albanci–Kosovu, raspoređuju se međunarodne vojne snage sa ciljem da uspostave suštinsku 8 Ustav Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije, Savremena administracija, Beograd, 1974.9 Ustav Republike Slovenije, u: "Novi ustavi na tlu bivše Jugoslavije", Međunarodna politika, Pravni fakultet, Fakultet političkih nauka, Beograd, 1995, str. 89-126.10 Ustav Republike Hrvatske, «Novi ustavi na tlu bivše Jugoslavije«, op. cit, str. 39-88. i prečišćen tekst Ustava Republike Hrvatske, Internet, 15/03/02, http://www.vlada.hr/ustav.html.11 Ustav Republike Bosne i Hercegovine, u «Novi ustavi na tlu bivše Jugoslavije», op. cit, str. 159-248.12 Ustav Republike Srpske, «Novi ustavi na tlu bivše Jugoslavije», op. cit., str. 249-280.13 Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, Internet, 15/03/02, http:// www.fbihvlada.gov.ba/bosanski/federacija/ustav_bh.html.14 Ustav Bosne i Hercegovine, u: "Dejtonski sporazum"(specijalno izdanje), Naša Borba, Beograd, 1996, str. 64-83.15 Ustav Republike Makedonije, «Novi ustavi na tlu bivše Jugoslavije», op. cit, str. 127-158.16 Ustav Savezne Republike Jugoslavije, «Novi ustavi na tlu bivše Jugoslavije«, op.cit, str. 7-38.17 Ustav Republike Srbije, Službeni glasnik RS, Beograd, 1990.18 Ustav Republike Crne Gore, Internet, 13/03/02, http://www.montenet.org/ustav.html.

3


autonomiju. Maja 2001. godine međunarodna uprava na Kosovu donosi Ustavni okvir za privremenu samoupravu.19 Pošto je treća Jugoslavija, sastavljena od Republike Srbije i Crne Gore zapala u duboku institucionalnu i pravnu krizu, na inicijativu Evropske unije je marta 2002. godine potpisan sporazum pod nazivom Polazne odnove za preuređenje odnosa Srbije i Crne Gore,20 čime se konstituiše nova državna zajednica. To se potkrepljuje "faktičkim stanjem i istorijskim pravom obeju država-članica"21 da potvrde svoje elemente državnosti. Novi naziv državne zajednice je Srbija i Crna Gora. Tek nakon osamnaest meseci pregovora i usaglašavanja unutar Komisije za pisanje Ustavne povelje, ovaj dokument jeusvojen početkom februara 2004. godine.22

Da bi se potpunije razumeli ustavni koncepti novonastalih država na tlu bivše Jugoslavije, na samom početku je neophodno napomenuti da je struktura njihovih konstitutivnih akata slična i da podrazumeva sledeće aspekte: osnovne ustavne okvire, ljudska prava i slobode, horizontalnu i vertikalnu strukturu organizacije vlasti, lokalnu samoupravu i delove vezane za način izmene ovih akata.

1. Osnovni konstitutivni okviri novostvorenih država bivše JugoslavijeSvi ustavi novostvorenih država na tlu bivše Jugoslavije počinju svečarskim

uvodnim tekstom (preambulom), a zatim slede ključna državna određenja kroz opšte odredbe. Analiza ovih delova ustava ukazuje na potragu za istorijskim kontinuitetom državnosti na koji se ustavotvorci pozivaju, kao i na izvore suvereniteta. Ustavi ovih zemalja različito određuju nosioce državnog suvereniteta: narod, građani, stanovništvo ili države-članice (ponegde su navedeni i narod i građani).

Slovenija. U preambuli Ustava Republike Slovenije se izvor njene državnosti traži u neotuđivom «pravu slovenačkog naroda na samoopredeljenje«,23 što je potvrđeno i "viševekovnom borbom za narodno oslobođenje."24 Opšte odredbe Ustava Republike Slovenije definišu ovu zemlju kao »demokratsku republiku« i »državu svih svojih građanki i građana, (koja je) zasnovana na trajnom i neotuđivom pravu slovenačkog naroda na samoopredeljenje«.25 Ovakva ustavna definicija podjednako ukazuje na činjenicu da su nosioci državnog suvereniteta i građani i slovenački narod. U Republici Sloveniji, kako predviđa njen konstitutivni akt »vlast pripada narodu« i građani «vrše vlast neposredno i kroz izbore na principu podele vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku«.26

Hrvatska. Izvornim odredbama Ustava Republike Hrvatske (prečišćeni tekst) se navode istorijski fakti koji se odnose na »viševekovnu nacionalnu osobenost i razvoj državotvorne misli«.27 Različite forme "hrvatske državne samobitnosti", od hrvatskih kneževina u VII veku, preko srednjevekovne samostalne Hrvatske i kasnije samobitnosti ove zemlje unutar Ugarske, Kraljevine Srba, Hrvata i Slovenaca i druge Jugoslavije, istorijski temelj su na kojem počiva današnja Republika Hrvatska. Dalje se u preambuli navodi i stav da je temelj novoj hrvatskoj državnosti postavljen »voljom hrvatskog naroda« kao «nacionalne države hrvatskog naroda i države pripadnika onih naroda i 19 Ustavni okvir za privremenu samoupravu na Kosovu, UNMIK, reg 2001, maj 2001.20 Polazne osnove za preuređenje odnosa Srbije i Crne Gore, «Danas», Beograd, 15. mart 2002, str. 14-15.21 Ibidem22 Ustavna povelja državne zajednice Srbija i Crna Gora, 6. febrauar 2004.23 Ustav Republike Slovenije, preambula, alineja 2.24 Ibidem.25 Ibidem, član 3.26 Ibidem, član 3, stav 2.27 Ustav Republike Hrvatske, preambula, alineja 1.

4


manjina, koji su njezini državljani».28 Ustav Republike Hrvatske ovu zemlju definiše i kao »jedinstvenu i nedeljivu, demokratsku i socijalnu državu«29 u kojoj »vlast proizilazi iz naroda i pripada narodu, kao zajednici slobodnih i ravnopravnih državljana«.30

Bosna i Hercegovina. Preambula Ustava Bosne i Hercegovine (1995) se poziva na opšte proklamovane principe i standarde koji su utvrđeni principima i ciljevima Povelje Ujedinjenih nacija. Time se dodatno podvlači i do tada građanskim ratom ugrožen princip državnosti, suvereniteta, nezavisnosti i integriteta Bosne i Hercegovine. U preambuli31 se navodi da su nosioci suvereniteta u ovoj državi »Bošnjaci, Hrvati i Srbi, kao konstitutivni narodi (zajedno sa ostalima) i građani Bosne i Hercegovine«. Konstitutivnost podrazumeva potpunu jednakopravnost tri naroda, koja su zajedno sa »ostalima« (Jevrejima, Ukrajincima, Romima, Crnogorcima, Albanicima i drugima) nosioci suvereniteta. U drugom delu ove ustavno-pravne definicije se ističe i to da su i građani nosioci suvereniteta. Član I Ustava Bosne i Hercegovine definiše kontinuitet bosanskohercegovačke državnosti u odnosu na raniju Republiku Bosnu i Hercegovinu, koja je međunarodno priznata 1992. godine i predviđa modifikaciju njenog imena. U drugom stavu ovog člana se navodi da je Bosna i Hercegovina »demokratska, pravna država sa slobodnim i demokratskim izborima«.32 Ovim članom se predviđa složena struktura BiH, koja se sastoji iz dva entiteta: Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske. Prvobitno ustavno definisanje bosanskohercegovačkih entiteta kao isključivo nacionalnih prostora, što podrazumeva da je Republika Srpska »država srpskog naroda«,33 a Federacija Bosne i Hercegovine bošnjačko-hrvatski entitet danas dobija druge obrise. Naime, na osnovu inicijative za ocenu ustavnosti konstitutivnih akata oba bosanskohercegovačka entiteta, koja je pokrenuta 1998. godine, Ustavni sud Bosne i Hercegovine34 je proglasio navedene odredbe entitetskih ustava neusaglašenim sa Ustavom Bosne i Hercegovine kao najvišim pravnim aktom ove zemlje. Usledila je procedura izmene entitetskih ustava, što je omogućilo konstitutivnost svih naroda na tlu cele Bosne i Hercegovine.35 Srbi će tako, pored Bošnjaka i Hrvata, biti konstitutivni narod u Federaciji Bosne i Hercegovine, a Bošnjaci i Hrvati, pored Srba u Republici Srpskoj. To naravno utiče i na šire promene entitetskih ustava, koje će se odnositi na entitetska obeležja, službene jezike i način predstavljanja sva tri konstitutivna naroda u entitetskim organima vlasti.

Srbija i Crna Gora. Sporazum o novim principima odnosa Srbije i Crne Gore iz marta 2002. godine insistira na potvrđivanju "elemenata državnosti Srbije i Crne Gore, koji proizilaze iz sadašnjeg faktičkog stanja i istorijskih prava obeju država".36 Na osnovu preambule Ustavne povelje državne zajednice Srbija i Crna Gora se navodi da su države članice osnovni nocioci suvereniteta. Državna zajednica stoga počiva na ravnopravnosti država članica, kao osnovnom ustavnom principu, koji se pored navodjenja u preambuli pominje i u članu 2. ovog dokumenta.28 Ibidem, preambula, alineja 2.29 Ibidem, član 1, stav 1.30 Ibidem, član 1, stav 2.31 Ustav Bosne i Hercegovine, preambula, alineja 10.32 Ibidem, član 1, stav 2.33 Ustav Republike Srpske, član 1. 34 Videti odluke Ustavnog suda BiH od 28-30. januara 2000, 18-19. februara 2000, 30. juna i 1. jula 2000 i 18-19. avgusta 2000. Izvor: Internet, 12/12/01/, http:// www.ustavnisud.ba/odluke. html.35 Videti: Dragan Đukanović, Bosna i Hercegovina: izmene entitetskih ustava, Međunarodna politika, br. 1106, Beograd, 2002, str. 16-18.36 Polazne osnove za preuređenje odnosa Srbije i Crne Gore, «Danas», Beograd, 15. mart 2002, str. 14-15.

5


Republika Srbija je Ustavom (1990) definisana kao »demokratska država svih građana koji u njoj žive, zasnovana na slobodama i pravima čoveka i građanina, na vladavini prava i na socijalnoj pravdi«.37 Međutim, u preambularnom delu Ustava se ističe zajednička »borba srpskog naroda« da zajedno sa pripadnicima drugih naroda i građana stvore modernu Srbiju.

Ustav Republike Crne Gore (1992) u preambularnom delu iznosi »istorijsko pravo crnogorskog naroda na sopstvenu državu«.38 Član 1. Ustava ističe da je Crna Gora »demokratska, socijalna i ekološka država«39 i da se organizacija vlasti u njoj zasniva na republikanskom obliku vladavine. U narednom članu se ističe da "suverenitet pripada građanima".40

Posle uspostavljanja međunarodne uprave u južnoj srpskoj pokrajini- Kosovu, Specijalni predstavnik Generalnog sekretara Ujedinjenih nacija je 2001. godine doneo Ustavni okvir za privremenu samoupravu na Kosovu. U preambuli Ustavnih okvira se ističu »legitimne težnje stanovništva Kosova« za samoupravom, ekonomskim napretkom, poštovanjem ljudskih i prava nacionalnih zajednica. U Poglavlju 1. (Osnovne odredbe) Ustavnih okvira se ističe da je »Kosovo entitet pod privremenom međunarodnom upravom koji, sa svojim stanovništvom, ima jedinstvene istorijske, pravne, kulturne i jezičke atribute«.41 U ovom konstitutivnom aktu se pod »stanovništvom« podrazumevaju svi građani Kosova.

Makedonija. Republika Makedonija se članom 1. Ustava definiše kao »suverena, samostalna, demokratska i socijalna država«, dok se u članu 2. ističe da »suverenitet proizilazi od građana i pripada građanima«. U nedavno izmenjenoj preambuli makedonskog ustava stoji da »građani Makedonije, makedonski narod kao i građani koji žive unutar njenih granica, albanski narod, turski narod, vlaški narod, srpski narod, romski narod i drugi, preuzimaju odgovornost za suverenitet i jedinstvo njihove domovine«.42 Ovim se pored već proklamovanog građanskog ustrojstva Makedonije podvlači i ravnopravnost svih naroda, odnosno etničkih zajednica koji u njoj žive. Preambula ukazuje i na istorijski kontinuitet makedonske državnosti od Kruševske republike (1093) i odluka Antifašističkog Sobranja Narodnog Oslobođenja Makedonije (ASNOM) koje su donete tokom Drugog svetskog rata, do položaja Makedonije kao federalne jedinice u nekadašnjoj Jugoslaviji.

Definicije ovih država i entiteta obuhvataju različite nosioce suvereniteta, od "predominacije njihovog nacionalnog identiteta do etabliranja građanskih društava".43

Ove zemlje tako i dalje lutaju između univerzalnosti građanina kao nosioca suvereniteta i nacije kao po političke činioce poželjnije kategorije na kojoj suverenitet treba da počiva.

2. Ustavno-pravni okviri sloboda i prava čoveka i građanina Svi ustavi južnoslovenskih zemalja u delovima koji slede nakon opštih odredbi

utvrđuju okvire ljudskih prava i sloboda. To podrazumeva osnovna građanska, politička, ekonomska, socijalna i kulturna prava, kao i kolektivna prava pripadnika manjinskih zajednica.

37 Ustav Republike Srbije, član 1.38 Ustav Republike Crne Gore, preambula, alineja 1.39 Ibidem, član 1, stav 1.40 Ibidem, član 2, stav 2.41 Ustavni okvir za samoupravu na Kosovu, poglavlje 1, 1.142 Преgлог аманgманите на Устаb, »Denes«, Skoplje, 24. septembar 2001, str. 10-11.43 Ranko Petkovic, «Predgovor», u: «Novi ustavi na tlu bivše Jugoslavije», op. cit, 1995, str. 6.

6


U svim ovim ustavima je proklamovano načelo opšte jednakosti svih građana i zabrana diskriminacije. U nekima od ustava su posebno istaknuta prava izbeglih i raseljenih lica, kao ugroženih kategorija, na povratak svojim predratnim domovima. Na određeni način utvrđena su i ograničenja ljudskih prava u stanjima ratne opasnosti i ugroženosti.

Slovenija. Ustav Republike Slovenije44 ističe da država štiti ljudska prava i osnovne slobode. To podrazumeva jednakost svih građana pred zakonom, kao elementarnu pretpostavku za poštovanje ljudskih prava i sloboda. Ustav dalje predviđa procedure i načine ostvarivanja ljudskih prava i osnovnih sloboda, neprikosnovenost ljudskog života i zabranu svih oblika torture i diskriminacije. Pored već nabrojanih osnovnih sloboda i prava, specificum slovenačkog Ustava predstavlja detaljno regulisanje ekonomsko-socijalnih prava45 kroz slobodu rada, pravo na socijalnu sigurnost, zdravstvenu zaštitu i regulisanje prava invalida. Oblast obrazovanja46 je u ovom odeljku ustava regulisana kroz obaveznost osnovnog obrazovanja, autonomiju univerziteta, slobodu stvaralaštva, nauke i umetnosti.

Hrvatska. Ustav Republike Hrvatske u trećem delu, pod nazivom »Zaštita ljudskih prava i osnovnih sloboda«,47 pored osnovnih, predviđa i politička, socijalno-ekonomska i kulturna prava. Ustavom Republike Hrvatske je proklamovano načelo jedankosti svih građana bez obzira na rasu, pol, boju kože, pol, jezik, veru i politička ili druga uverenja. Prava i slobode građana su ograničena samo pravima i slobodama drugih ljudi i ustavnim i zakonskim rešenjima. Svako ko se «ogreši» o odredbe Ustava o ljudskim i građanskim pravima, lično je odgovoran i ne može se pravdati «višim nalogom». Ustavom Hrvatske je utvrđeno i pravo manjinskih zajednica na ravnopravnost i izbor svojih predstavnika u organima ove države.

Bosna i Hercegovina. Ustav Bosne i Hercegovine (član II) utvrđuje najširi nivo međunarodno-priznatih sloboda i prava. Za kontrolu sprovođenja ljudskih prava nadležna je Komisija za ljudska prava,48 koja je osnovana u skladu sa Aneksom 6. Dejtonskog mirovnog sporazuma. Jedna od ustavnih odrednica ističe da je Evropska konvencija o zaštiti ljudskih prava49 sastavni deo unutrašnjeg prava Bosne i Hercegovine. Aneks I Ustava Bosne i Hercegovine sadrži spisak konvencija, protokola i međunarodnih dokumenata50 koji regulišu oblast ljudskih prava, a koji će se direktno primenjivati u Bosni i Hercegovini. Ustavom je predviđen i spektar osnovnih ljudskih prava i sloboda kao i princip odsustva diskriminacije u sistemu njihovog sprovođenja. Prva bitna karakteristka bosanskohercegovačkog Ustava u oblasti regulisanja građanskih prava i sloboda se odnosi na to da je njime zagarantovano izričito pravo izbeglih i raseljenih lica na povratak svojim predratnim domovima. Drugo, bitno obeležje u ustavnom rešenju Bosne i Hercegovine se odnosi na punu saradnju sa međunarodnim organizacijama za zaštitu ljudskih prava (član II, stav 8. Ustava BiH) radi njihove zaštite. Prava koja su utvrđena u članu II Ustava Bosne i Hercegovine ne mogu biti umanjena ili isključena iz 44 Ustav Republike Slovenije, odeljak 2, čl. 14-65.45 Ibidem, čl. 49-52.46 Ibidem, čl. 57-60.47 Ustav Republike Hrvatske, odeljak III, čl. 14-69.48 Videti: Aneks 6 Dejtonskog mirovnog sporazuma- Sporazum o ljudskim pravima, u: «Dejtonski sporazum», op. cit, str. 85-97.49 Ustav BiH, čl. II, stav 2.50 Aneks I Ustava BiH-Dodatni sporazumi o ljudskim pravima koji će se primenjivati u Bosni i Hercegovini sadrži 15 naziva dokumenata. Ovi dokumenti se odnose na sprečavanje i kažnjavanje genocida, zaštitu žrtava rata, zaštitu izbeglica, pravima udatih žena, lica bez državljanstva, itd.

7


pravnog sistema ove zemlje i tako nisu podložna izmenama putem amandmana na ustav.51 Ustavi bosanskohercegovačkih entiteta (Republike Srpske i Federacije Bosne i Hercegovine) slično regulišu oblast ljudskih i građanskih prava, stim što se unutar Federacije BiH uvodi i institucija ombudsmana52 kao garanta sprovođenja i poštovanja ljudskih prava.

Srbija i Crna Gora. U članu 8. Ustavne povelje državne zajednice Srbija i Crna Gora je navedeno da će nakon stupanja na snagu ovog dokumenta biti usvojena i Povelja o ljudskim i manjinskim pravima i građanskim slobodama.53 Ona je sastavni deo Ustavne povelje državne zajednice Srbija i Crna Gora. Međutim, države članice su takođe nadležne da utvrđuju i štite corpus ljudskih i manjinska prava i građanskih sloboda na vlastitoj teritoriji u skladu sa svojim konstitutivnim aktima i zakonima.

Ustav Republike Srbije u drugom odeljku navodi slobode, prava i dužnosti čoveka i građanina. Pored postojećih standarda vezanih za ljudska i građanska prava koja podrazumevaju osnovna, politička, socijalna i kulturna prava, ovaj ustav navodi i određene dužnosti građana (odbrana zemlje, sprečavanje kapitulacije ili okupacije zemlje, sprečavanje izdaje, dužnost pridržavanja ustava i zakona, dužnost plaćanja poreza, odgovorno vršenje javnih funkcija i dužnost "da se drugome pruži pomoć u nevolji i da se učestvuje u otklanjanju opšte opasnosti").54

Ustav Republike Crne Gore pored principa slobode i jednakosti svih građana ističe i princip nepovredivosti prava i sloboda. Pravna pomoć za ostvarivanje ljudskih i građanskih prava se ostvaruje kroz advokaturu kao samostalnu službu. Prava i slobode u Ustavu Crne Gore55 su klasifikovana na lična, politička, ekonomska, socijalna i kulturna. Posebno se navodi i pravo na lokalnu samoupravu.56

Ustavni okvir za samoupravu na Kosovu57 na osoben način utvrđuje ljudska prava i slobode. Njime se ističe da sva lica na Kosovu uživaju ista prava i slobode, bez diskriminacije58 po bilo kom osnovu. Celokupna međunarodna regulativa59 koja se odnosi na ljudska prava i slobode koja su utvrđena ovim ustavim aktom predstavlja deo unutrašnjeg prava, na način kako je to nekoliko godina ranije ranije uređeno i u Bosni i Hercegovini. Poglavljem 4. Ustavnih okvira predviđa se širok spektar prava nacionalnih zajednica i njihovih članova na Kosovu. Ovim ustavnim okvirima je utvrđena i institucija ombudsmana,60 koji je nadležan da se bavi svim vidovima eventualne povrede ljudskih i građanskih prava. Ombudsman je dužan da prima sve žalbe građana, da po njima vrši istragu i da preuzima određene mere koje se odnose na nužnost poštovanja prava i sloboda.

Makedonija. U drugom delu Ustava Republike Makedonije se predviđa obim i struktura ljudskih i građanskih prava. Ovim aktom su precizirane uloge Ustavnog suda61 i

51 Ustav Bosne i Hercegovine, član X, stav 2.52 Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, II, B, 1, član 1- 9.53Ustavna povelja državne zajednice Srbija i Crna Gora, op. cit, član 8.54 Ustav Republike Srbije, član 51-54.55 Ustav Republike Crne Gore, odeljak II, 14-76.56 Ibidem, član 66.57 Ustavni okvir za samoupravu na Kosovu, poglavlje 3.58 Ibidem, 3.159 Ibidem, 3.260 Ibidem, poglavlje 10, 10.1-10.361 Ustav Republike Makedonije, član 50.

8


advokature u smislu zaštite62 ljudskih i građanskih prava. Osobenost makedonskog ustavnog rešenja predstavlja deo koji reguliše ravnopravnost regionalnog razvoja.

Svi ustavi nude gotovo istovetna rešenja vezana za oblast ljudskih i građanskih prava. Ustavom Republike Slovenije su predviđeni i oblici pozitivne diskriminacije63

pripadnika etničkih manjina kroz njihovo predstavljanje u najvišem zakonodavnom telu ove zemalje. Nedavno izvršene ustavne promene u Republici Makedoniji, takođe, nude izvesna rešenja koja se mogu podvesti pod pozitivnu diskriminaciju nemakedonskog stanovništva.

Pojedini ustavi se pozivaju na međunarodne standarde ljudskih i građanskih prava. Tako Ustav Republike Hrvatske polazi od temeljnih principa Povelje Ujedinjenih nacija, a Ustav Bosne i Hercegovine ističe direktno važenje svih međunarodnih konvencija vezanih za ljudska i građanska prava na njenoj teritoriji. Međunarodna uprava na Kosovu je u konstitutivnim principima ovog entiteta takođe istakla princip neposrednog važenja međunarodne regulative u oblasti ljudskih prava.

3. Ustrojstvo državne vlasti u južnoslovenskim zemljamaU celini gledano ove zemlje odlikuje sistem podele vlasti. Predsednik države,

pored toga što predstavlja jedinstvo države na međunarodnom, ima značajan nivo ovlašćenja i na unutrašnjem planu. Zakonodavna tela na predlog predsednika (ili Predsedništva u Bosni i Hercegovini), odlučuju o izboru izvršnih organa vlasti i shodno tome o poverenju vladi. Najviše sudske instance u ovim zemljama su vrhovni i ustavni sudovi.

Slovenija. Ustav Republike Slovenije u osnovnim odredbama ističe da je vlast u ovoj zemlji podeljena na zakonodavnu izvršnu i sudsku.64 Državni zbor je najviše zakonodavno telo u Republici Sloveniji, koje sačinjava 90 poslanika, koji su izabrani na opštim, neposrednim izborima. Ustavom je predviđeno da se u sastav Državnog zbora bira i po jedan pripadnik italijanske i mađarske nacionalne zajednice. Način izbora poslanika u Državnom zboru uređuje se posebnim izbornim zakonom, kojeg u skupštinskoj proceduri usvaja dvotrećinska većina poslanika. Dužina trajanja mandata Državnog zbora je ograničena na četiri godine, koji može biti produžen jedino u slučaju vanrednog stanja. Procedura rada ovog organa je utvrđena Poslovnikom o radu, koji predviđa i izbor predsednika Državnog zbora većinom glasova svih poslanika. Državni zbor donosi odluke prostom većinom glasova, osim ukoliko ustavom i zakonom nije predviđena drugačija procedura. Pravo na pokretanje inicijative za predlaganje zakona i njegovo stavljanje na dnevni red zasedanja Državnog zbora ima Vlada, poslanik ili najmanje pet hiljada birača. Posle procedure izglasavanja zakona predsednik Republike proglašava zakon. Ustavom Slovenije je predviđeno i postojanje Državnog saveta, koji predstavlja "zastupništvo nosilaca društvenih, privrednih, stručnih i lokalnih interesa".65

Ovaj organ se sastoji od četrdeset članova, kojeg sačinjavaju predstavnici poslodavaca, zaposlenih, seljaka, zanatlija, predstavnika vanprivrednih delatnosti i predstavnika lokalnih zajednica. Izbor članova Državnog saveta je regulisan posebnim zakonom, kojeg usvaja Državni zbor dvotrećinskom većinom glasova svih poslanika. Osnovne

62 Ibidem, član 53.63 Pozitivna diskriminacija podrazumeva mere za ispravljanje posledica koje je nanela prethodna diskriminacija. Videti: Vojin Dimitrijević, Milan Paunović, «Ljudska prava: udžbenik», Beogradski centar za ljudska prava, Dosije, Beograd, 1997, str. 191-195.64 Ustav Republike Slovenije, član 3.65 Ibidem, član 96.

9


nadležnosti Državnog saveta se odnose na predlaganje zakona, davanje mišljenja o pitanjima iz svoje nadležnosti i da zahteva da Državni zbor ponovo odlučuje o nekim zakonskim predlozima. Predsednik Republike Slovenije predstavlja jedinstvo Republike i ujedno je vrhovni komandant oružanih snaga.66 Predsednik se bira neposredno na izborima na period od 5 godina. Osnovne nadležnosti predsednika Republike Slovenije se odnose na raspisivanje izbora, proglašavanje zakona, imenovanje državnih funkcionera, međunarodne aktivnosti i ratifikaciju međunarodnih ugovora. Državni zbor bira Vladu Republike Slovenije na predlog predsednika Republike, a nakon obavljenih konsultacija sa liderima poslaničkih grupa. O izboru Vlade Državni zbor odlučuje većinom svih poslanika. Najviša sudska vlast pripada Vrhovnom sudu67 koji odlučuje o redovnim i vanrednim pravnim sredstvima. Odeljak 8. Ustava Republike Slovenije predviđa ovlašćenja i sastav Ustavnog suda kao najviše sudske instance u sporovima koji su vezani za ocenu ustavnosti zakona, podzakonskih akata i drugih propisa kao i sporovima o sukobu nadležnosti između organa vlasti.

Hrvatska. Članom 2. Ustava Republike Hrvatske je utvrđeno načelo "deobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku", ali se dodatno navodi da "načelo deobe vlasti uključuje oblike međusobne saradnje i uzajamne provere nosioca vlasti". Najviši zakonodavni organ Republike Hrvatske jeste Hrvatski sabor, kojeg sačinjava najmanje 100, a najviše 160 poslanika koji su izabrani neposredno na izborima na vreme od 4 godine. Hrvatski sabor ima predsednika i potpredsednike koji se biraju iz redova poslanika. Osnovne nadležnosti Hrvatskog sabora se odnose na promenu ustava, usvajanje zakona i državnog budžeta. Odluke se donose prostom većinom glasova svih poslanika, osim kada su na dnevnom redu zakoni koji utvrđuju materiju vezanu za status manjinskih zajednica. Predsednik Republike Hrvatske "predstavlja i zastupa Republiku u zemlji i inostranstvu".68 Izbor predsednika Republike se vrši neposredno na izborima na mandat u trajanju od 5 godina. Nadležnosti predsednika Republike su vezane za raspisivanje izbora za Hrvatski sabor, raspisivanje referenduma, određivanje kandidata za predsednika Vlade i davanje pomilovanja i odlikovanja. Vlada Republike Hrvatske obavlja izvršnu vlast u skladu sa ustavom i zakonom. Nju sačinjavaju predsednik i ministri a najbitnije nadležnosti su predlaganje državnog budžeta, zakona i drugih odluka, kao i donošenje uredbi za izvršavanje zakona. Vlada Republike Hrvatske vodi spoljnu i unutrašnju politiku i vrši nadzor nad radom organa državne uprave i javnih službi. Ustavni sud Republike Hrvatske69 čini trinaest sudija koje bira Hrvatski sabor na vreme od 8 godina. Njegove nadležnosti su vezane za usklađenost zakonskih i podzakonskih akata sa ustavom, kao i na rešavanje eventualnih sporova nastalih između organa državne vlasti.

Bosna i Hercegovina. Najviši organi državne vlasti prema Ustavu Bosne i Hercegovine su Skupština, Predsedništvo, Ministarski savet i Ustavni sud. Skupština70

Bosne i Hercegovine je najviše zakonodavno telo i sastavljeno je od dva veća: (1) Veća naroda i (2) Predstavničkog veća. Ovakvo struktuiranje najvišeg zakonodavnog organa Bosne i Hercegovine ukazuje na njenu složenost i federalnu strukturu, koja se zasniva na formuli «jedna država, dva entiteta i tri konstitutivna naroda». Veće naroda (čl. IV, st. 1. Ustava) se sastoji od 15 poslanika od kojih je 10, odnosno dve trećine, izabrano sa

66 Ibidem, član 102.67 Ibidem, član 127.68 Ustav Republike Hrvatske, član 93.69 Ibidem, član 125.70 Ustav Bosne i Hercegovine, član IV

10


prostora Federacije BiH (po pet predstavnika Bošnjaka i Hrvata koje delegira Predstavnički dom Skupštine Federacije BiH) i 5 poslanika, odnosno jedna trećina, iz Republike Srpske (koje bira Narodna skupština Republike Srpske). Drugi dom, Predstavničko veće čine neposredno izabrani poslanici koje biraju svi građani BiH. On se sastoji od 42 poslanika, (odnosno 28, tj. dve trećine iz Federacije Bosne i Hercegovine i 14 iz Republike Srpske). Oba veća imaju predsednika i dva potpredsednika na kojem se sistemom rotacije smenjuju predstavnici konstitutivnih naroda. Svi zakoni koje donosi Skupština BiH prvo se izglasavaju u Predstavničkom veću, a zatim i u Veću naroda. Odluke se donose većinom svih prisutnih u Predstavničkom veću, odnosno kada su prisutna najmanje 3 predstavnika svakog iz reda svakog od konstitutivnih naroda u Veću naroda.

Predsedništvo71 Bosne i Hercegovine je kolektivni šef države, koji je sačinjen od po jednog predstavnika Bošnjaka, Srba i Hrvata. Članovi Predsedništva se biraju neposredno na izborima u svakom od entiteta (srpski član Predsedništva se bira u entitetu sa srpskom većinom, a bošnjački i hrvatski u Federaciji Bosne i Hercegovine). Mandat člana Predsedništva traje četiri godine a procedure rada se utvrđuju poslovnikom o radu, koji precizira način zakazivanja i vođenja sednica, način izbora predsedavajućeg i konsensualno donošenje odluka. Svaki član Predsedništva može proglasiti odluke ovog tela štetnim po "vitalni interes" naroda kojeg predstavlja pa se tako odluka vraća na potvrđivanje entitetskom zakonodavnom telu (Narodnoj skupštini Republike Srpske i Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine). Ovlašćenja Predsedništva su, na prvom mestu, vezana za međunarodne aktivnosti poput imenovanja ambasadora, predstavljanja u međunarodnim organizacijama i ratifikacije međunarodnih sporazuma. Na unutrašnjem planu Predsedništvo ima nadležnosti koje su vezane za izvršavanje odluka Skupštine Bosne i Hercegovine kao i na predlaganje nosilaca drugih javnih funkcija u državnim organima.

Ministarski savet BiH72 predstavlja pored Predsedništva, drugi organ izvršne vlasti. Izbor Ministarskog saveta se vrši tako što Predsedništvo BiH imenuje mandatara o čijem konceptu rada i personalnim rešenjima vezanim za imenovanje ministara odlučuje Predstavničko veće Skupštine BiH. Iz Federacije BiH se imenuju dve trećine, a iz Republike Srpske jedna trećina ministara i njihovih zamenika. Nadležnosti Saveta ministara su vezane za vođenje spoljne politike, carinske i spoljnotrgovinske politike, finansiranje ustanova i međunarodnih obaveza države, sprovođenje krivičnih zakona na međunarodniom planu te regulisanja međuentitetskih odnosa i veza. Ministri i pomoćnici ministara ne mogu pripadati istom konstitutivnom narodu. Predstanak mandata Ministarskog saveta je moguć kada predsednik ovog tela podnese ostavku ili ako mu Skupština izglasa nepoverenje.

Ustavni sud Bosne i Hercegovine73 je najviša instanca sudske vlasti u ovoj državi. Sačinjava ga 9 sudija sa mandatom koji može trajati i do 70 godina starosti sudije. Četiri sudije su izabrane iz Federacije BiH, a dvojica iz Republike Srpske. Zanimljivo je da 3 člana Ustavnog suda BiH imenuje Evropski sud za ljudska prava. Odluke ovog organa su konačne i obavezujuće. Nadležnosti Ustavnog suda BiH se tiču ocene ustavnosti ustava entiteta, zatim odluka koje donose entiteti, kao i zakona i podzakonskih akata entiteta.

Vlast u Republici Srpskoj se takođe organizuje na načelu podele vlasti. Ustavotvornu i zakonodavnu vlast ostvaruje Narodna skupština i Veće naroda Republike 71 Ibidem, član V72 Ibidem, član V, stav 4.73 Ibidem, član VI

11


Srpske, izvršnu Vlada, a sudsku sudovi. Zaštita načela ustavnosti i zakonitosti je poverena Ustavnom sudu. U Federaciji BiH najvišu zakonodavnu vlast vrši dvodomni Parlament, sastavljen od Zastupničkog doma (100 direktno izabranih poslanika) i Doma naroda (kojeg sačinjava podjednak broj predstavnika Bošnjaka, Hrvata i Srba koji se biraju iz reda poslanika u kantonalnim zakonodavnim telima). Izvršna vlast u ovom bosanskohercegovačkom entitetu pripada predsedniku i potpredsedniku Federacije, kao i Vladi Federacije. I u ovom entitetu postoji Ustavni sud koji reguliše sporove između kantona, kantona i federalne vlasti, opština i kantona i između organa federalne vlasti. Kantoni su konstitutivni činioci Federacije Bosne i Hercegovine i imaju svoja dosta široka ovlašćenja i organe (skupštinu, predsednika, vladu i sudove).74

Srbija i Crna Gora. U članovima 17-58. Ustavne povelje državne zajednice Srbija i Crna Gora su navedeni sastav, nadležnosti i procedure rada institucija državne zajednice - Skupštine, predsednika, Saveta ministara, Suda i Vojske. U članu 17. Ustavne povelje se ističe da državna zajednica Srbija i Crna Gora ima nadležnosti koje su joj poverene ovim konstitutivnim aktom, ali se one ne navode taksativno. Međutim, u članovima 40-45. Ustavne povelje se navode nadležnosti ministarstava u Savetu ministara te se na osnovu toga može zaključiti da su nadležnosti državne zajednice koordinacija politike u oblasti spoljnih poslova, unutrašnjih ekonomskih odnosa, ekonomskih odnosa sa inostranstvom i ljudskih i manjinskih prava. Jedina isključiva nadležnost državne zajednice jeste vođenje odbrambene politike. Države članice mogu zajednički poveriti državnoj zajednici Srbija i Crna Gora dodatne nadležnosti iz kruga svojih ovlašćenja.

Državna zajednica će imati Skupštinu, predsednika, Savet ministara, Sud i Vojsku. Najviši organ zakonodavne vlasti u državnoj zajednici Srbija i Crna Gora jeste Skupština.75 Ona odlučuje o Ustavnoj povelji i donosi zakone i druge akte iz oblasti organizovanja institucija zajednice. Skupština donosi i zakone i druge akte o primeni međunarodnog prava, proglašenju i ukidanju ratnog stanja, vojnim pitanjima, članstvu državne zajednice u međunarodnim organizacijama i o utvrđivanju granica državne zajednice. Skupština je nadležna i za standardizaciju, intelektualnu svojinu, mere, politiku useljavanja, azila i viznog režima, upravljanje graničnim poslovima, ratifikovanje međunarodnih ugovora i utvrđivanje godišnjih prihoda i rashoda državne zajednice. Skupština odlučuje o uklanjanju svih prepreka slobodnom kretanju ljudi, usluga, roba i kapitala, kao i o izboru predsednika državne zajednice i Saveta ministara.Skupština Srbije i Crne Gore je jednodomna i čini je 126 poslanika, od kojih je 91 poslanik iz Srbije i 35 poslanika iz Crne Gore. Poslanici u prvom sazivu Skupštine se biraju posredno, delegiranjem iz skupština država članica i Savezne skupštine SR Jugoslavije. Nakon isteka roka u trajanju od dve godine po donošenju Ustavne povelje poslanici u Skupštini Srbije i Crne Gore će biti birani neposredno na izborima u državama članicama.

Skupština iz reda poslanika bira predsednika i potpredsednika Skupštine, koji ne mogu biti iz iste države članice. Skupština Srbije i Crne Gore donosi odluke prostom većinom, pod uslovom da za odluku glasa većina od ukupnog broja poslanika iz svake države članice.

Predsednik i potpredsednik Skupštine predlažu Skupštini kandidata za predsednika državne zajednice Srbija i Crna Gora.76 Ukoliko kandidat za predsednika ne dobije potrebnu većinu, predsednik i potpredsednik Skupštine u roku od 10 dana predlažu 74 Videti četvrti deo ovog rada pod nazivom «Strukture južnoslovenskih zemalja».75 Ibidem, članovi 19-25.76 Ibidem, članovi 26-32.

12


novog kandidata. Međutim, u slučaju da i taj kandidat ne dobije neophodnu saglasnost Skupštine, ona se raspušta i raspisuju se izbori. Ukoliko novoizabrani predsednik Srbije i Crne Gore dolazi iz iste države članice kao i predsednik Skupštine, predsednik i potpredsednik Skupštine će zameniti funkcije. Mandat predsednika Srbije i Crne Gore traje četiri godine i on ne može biti biran dva puta uzastupno iz iste države članice.

Predsednik Srbije i Crne Gore je ovlašćen da predstavlja državnu zajednicu u zemlji i inostranstvu, predsedava Savetom ministara i rukovodi njegovim radom, kao i da predlaže i razrešava sastav Saveta ministara. U spoljnopolitičke nadležnosti predsednika Srbije i Crne Gore spada donošenje ukaza o postavljenju i opozivu šefova diplomatsko-konzularnih predstavništava državne zajednice u inostranstvu i prijem akreditivnih pisma stranih diplomatskih predstavnika u državnoj zajednici Srbija i Crna Gora. Predsednik državne zajednice dodeljuje odlikovanja i druge počasti i proglašava zakone koje donosi Skupština i propise koje donosi Savet ministara. U nadležnosti predsednika Srbije i Crne Gore je i raspisivanje izbora za Skupštinu Srbije i Crne Gore.

Skupština Srbije i Crne Gore glasa za listu kandidata za članove Saveta ministara77 na predlog predsednika državne zajednice. Ukoliko lista ne dobije potrebnu većinu glasova predsednik državne zajednice može još dva puta predložiti liste kandidata, ako i tada lista kandidata ne bude prihvaćena Skupština se raspušta i raspisiju se izbori.

Savet ministara utvrđuje i sprovodi politiku Srbije i Crne Gore, koordinira rad ministarstava, predlaže Skupštini zakone i druge akte iz nadležnosti ministarstava i donosi podzakonske akte. Savet ministara imenuje i razrešava predstavnike državne zajednice Srbija i Crna Gora u diplomatsko-konzularnim predstavništvima. Za svoj rad Savet ministara je odgovoran Skupštini, a mandat ministra traje četiri godine. Ministri spoljnih poslova i odbrane se na polovini mandata menjaju sa svojim zamednicima koji dolaze iz druge države članice.

U okviru Saveta ministara deluje pet ministarstava - Ministarstvo spoljnih poslova, Ministarstvo odbrane, Ministarstvo za ekonomske odnose sa inostranstvom, Ministarstvo za unutrašnje ekonomske odnose i Ministarstvo za ljudska i manjinska prava.

Odluke u Savetu ministara se donose većinom glasova. Ukoliko je broj glasova prilikom donošenja odluke izjednačen, odlučujući će biti glas predsednika državne zajednice Srbija i Crna Gora, pod uslovom da je za tu odluku glasao najmanje jedan ministar koji dolazi iz druge države članice (u odnosu na predsednika).

Najviša instanca sudske vlasti u državnoj zajednici jeste Sud Srbije i Crne Gore,78

koji je sastavljen od jednakog broja sudija iz obe države članice. Sudije Suda Srbije i Crne Gore se biraju u Skupštini državne zajednice na predlog Saveta ministara. Mandat sudija u Sudu Srbije i Crne Gore traje šest godina, a Ustavnom poveljom nije predviđena mogućnost njihovog ponovnog izbora.

Sud Srbije i Crne Gore je nadležan da rešava sukob nadležnosti između institucija državne zajednice, kao i između institucija Srbije i Crne Gore i država članica. Sud je nadležan i da razmatra žalbe građana, u slučaju kada nisu predviđena druga pravna sredstva i kada je neka od institucija državne zajednice ili država članica ugrozila prava i slobode, koja su garantovana Ustavnom poveljom. U nadležnosti Suda Srbije i Crne Gore spada i rešavanje pitanja usaglašenosti ustava i zakona država članica, kao i zakona i upravnih akata državne zajednice sa Ustavnom poveljom. Sud državne zajednice zauzima

77 Ibidem, članovi 33-45.78 Ibidem, članovi 46-50.

13


pravne stavove i mišljenja koja se odnose na ujednačavanje sudske prakse. Odluke Suda Srbije i Crne Gore su konačne.

Vojska Srbije i Crne Gore79 je pod demokratskom i civilnom kontrolom. Njen osnovni zadatak jeste odbrana Srbije i Crne Gore "u skladu sa principima Ustavne povelje i principima međunarodnog prava koja regulišu upotrebu sile."80 Strategiju odbrane državne zajednice Srbija i Crna Gora utvrđuje Skupština. Vojskom Srbije i Crne Gore komanduje Vrhovni savet odbrane, koga čine predsednici država članica i predsednik Srbije i Crne Gore. Za donošenje odluke u Vrhovnom savetu odbrane je neophodan konsenzus.

Ustavom Republike Srbije81je predviđeno da zakonodavnu vlast u ovoj republici vrši Narodna škupština, zatim da izvršna vlast pripada Vladi, a sudska sudovima. Institucionalni sistem zaštite ustavnosti i zakonitosti predstavlja Ustavni sud. Pored navedenih organa državno jedinstvo izražava predsednik Republike sa visokim stepenom ovlašćenja.

Ustav Republike Crne Gore takođe predviđa princip podele vlasti82 na zakonodavnu, izvršnu i sudsku. Principe ustavnosti i zakonitosti štiti Ustavni sud Republike. Predsednik Republike Crne Gore «predstavlja Crnu Goru».

Ustavnim okvirima za samoupravu na Kosovu83 je preciziranio da će se ovim entitetom "upravljati demokratski, kroz zakonodavne, izvršne i pravosudne organe i institucije u skladu sa Ustavnim okvirom i rezolucijom Saveta bezebdnosti Ujedinjenih nacija br.1244 (1999)". Narednim stavom Ustavnih okvira je precizirano da su "privremene institucije" Kosova: Skupština, predsednik, Vlada i sudovi. U petom poglavlju se navode nadležnosti privremenih institucija samouprave na Kosovu, dok se u devetom poglavlju preciziraju procedure i sastav organa vlasti. Skupština Kosova je najviša predstavnička i zakonodavna institucija samouprave. Nju čini 120 članova koji su izabrani tajnim glasanjem. Stotinu poslaničkih mandata proporcionalno dele, u skladu sa izbornim rezultatima, sve političke stranke, koalicije, nezavisni kandidati i građanske inicijative. Preostali broj poslaničkih mesta (20) je rezervisan za pripadnike ne-albanskih zajednica, što znači da srpskoj zajednici pripada deset poslaničkih mesta, po četiri predstavnicima Roma, Aškalija i Egipćana, tri Bošnjacima, a zajednici Turaka dva. Goransku nacionalnu zajednicu predstavlja jedan poslanik. Mandat Skupštine Kosova traje tri godine. Skupština Kosova bira Predsedništvo Skupštine, koje se sastoji od sedam članova i čiji je cilj da rukovodi radom ovog organa privremene samouprave. Po dva člana se biraju iz najbrojnije i druge po veličini poslaničke grupe, a jednog člana imenuje treća poslanička grupa po redu zastupljenosti. Jedno mesto je rezervisano da pripada strankama koje se izjasne da predstavljaju srpsku zajednicu. Pripadnicima koji predstavljaju nealbansku i nesrpsku zajednicu takođe pripada jedno mesto u Predsedništvu. Član Predsedništva Skupštine koji dobije najeći broj glasova postaje predsednik ovog tela. Pri Skupštini Kosova postoje i funkcionalni odbori, koji razmatraju nacrte zakona, od kojih su najbitniji Odbor za budžet i Odbor za prava i interese nacionalnih zajednica. Skupština Kosova usvaja zakone, potvrđuje izbor Predsedništva Skupštine, bira predsednika i Vladu Kosova i razmatra međunarodne ugovore. Predsednik Kosova predstavlja "jedinstvo stanovništva i garantuje demokratsko 79 Ibidem, članovi 54-58.80 Ibidem, član 55.81 Ustav Republike Srbije, član 9.82 Ustav Republike Crne Gore, član 5.83 Ustavni okvir za samoupravu na Kosovu, član 1.4

14


funkcionisanje privremenih institucija samouprave".84 Mandat predsednika Kosova traje tri godine. Osnovne nadležnosti predsednika Kosova se tiču spoljnopolitičkih aktivnosti, predlaganja mandatara za sastav kosovske Vlade i podnošenju izveštaja Skupštini o opštoj situaciji na Kosovu najmanje jednom godišnje. Vlada Kosova vrši izvršnu vlast i primenjuje zakone koje donosi Skupština. Sudska vlast na Kosovu je poverena opštinskim, okružnim, sudovima za prekršaje i Vrhovnom sudu Kosova. Nadležnosti Vrhovnog suda Kosova, kao najviše sudske instance, se odnose na postupak ocene usaglašenosti zakona sa Ustavnim okvirom ovog entiteta i rešavanja sporova između privremenih institucija samouprave.

Makedonija. Ustavom Republike Makedonije u članu 8. se navodi da je podela vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku jedna od osnovnih vrednosti ustavnog poretka. Najviši organ zakonodavne vlasti u Makedoniji jeste Sobranje, koje se sastoji od 120-140 poslanika. Poslanici se biraju na vreme od četiri godine. Osnovne nadležnosti Sobranja se odnose na donošenje i izmenu ustava, zakona, republičkog budžeta, prostornog plana i međunarodnih ugovora.85 Predsednik Republike Makedonije "predstavlja Republiku" i "vrhovni je komandant oružanih snaga".86 On se bira na opštim izborima na vreme od pet godina. Predsednik je nadležan da određuje mandatara za sastav Vlade, postavlja i opoziva ambasadore i predlaže nosioce javnih funkcija. Vlada Republike Makedonije87 je nosilac izvršne vlasti. Predsednik Republike predlaže mandatara za sastav Vlade. Vlada Makedonije je nadležna da predlaže zakone, budžet, prostorni plan, kao i uredbe i druge podzakonske akte. Vlada samostalno uređuje organizaciju ministastava i organa uprave. Na međunarodnom planu Vlada Makedonije ima nadležnosti u pogledu priznanja država i vlada, uspostavljanja diplomatskih odnosa i otvaranja diplomatsko-konzularnih predstavništva i ambasada. Vrhovna sudska vlast pripada Vrhovnom sudu88 koji je nadležan da obezbeđuje jedinstvenu primenu zakona od strane hijerarhijski nižih sudova. Javno tužilaštvo je jedinstven organ koji goni učinioce krivičnih i drugih dela koja su predviđena zakonom. Ustavni sud89 Republike Makedonije je organ koji štiti ustavnost i zakonitost. Njega sačinjava devet sudija koji se biraju na period od devet godina, bez prava na ponovni izbor.

4. Strukture novostvorenih državaVišedecenijsko stremljenje južnoslovenskih država ka sticanju nacionalne i

državne suverenosti, uslovilo je, naravno sa manjim izuzecima, izgradnju unitarnih90

struktura ovih država. To je uzrokovano i tradicionalnim stavom da se bilo koji oblik decentralizacije ili autonomije pretvara u paradržavnu formu, čime je dugoročno ugrožen interes države i njenih centralnih organa da suvereno i neposredno vrše vlast. Zato se za

84 Ibidem, odeljak 9, član 2.85 Ustav Republike Makedonije, član 61-78.86 Ibidem, član 79.87 Ibidem, član 88-97.88 Ibidem, član 101.89 Ibidem, član 108-113.90 Unitarna ili »prosta država ima jedinstvenu teritoriju i nedeljivu vlast« (Citat: Momir Milojević, »Složene države i međunarodni odnosi«, Međunarodni problemi, br. 03/01, Beograd, str. 292.)

15


sve zemlje, izuzev Bosne i Hercegovine i SR Jugoslavije, može reći da su unitarne države sa jakom centralnom vlašću i samo formalnim ovlašćenjima nižih struktura.

Najočigledniji primer takvog, unitarnog ustrojstva jeste predviđen Ustavom Republike Slovenije. Iako član 143. Ustava predviđa mogućnost stvaranja širih samoupravnih jedinica i pokrajina to nije primenjeno u praksi. Ustavom je regulisano da se tek nakon formiranja ovih jedinica na njih može preneti deo ovlašćenja, što se reguliše posebnim zakonom.

Ustav Republike Hrvatske, takođe ne predviđa složenu strukturu ove države i utvrđuje postojanje županija kao oblika regionalne samouprave. Županije ne predstavljaju konstitutivne elemente već samo oblik decentralizacije vlasti. Međutim, Ustavni zakon o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj (1991)91 predviđao je mogućnost stvaranja autonomije etničkih zajednica kroz opštine/područja sa posebnim autonomnim položajem. Ovaj akt je ukinut polovinom devedesetih godina. Utvrđivanje ovakvog statusa regija je podrazumevao međunarodni nadzor i saradnju sa drugim organima Republike Hrvatske u cilju stvaranja suštinske samouprave na područjima na kojima žive pripadnici etničkih manjina, na prvom mestu srpske.

Višeslojnost vertikalne organizacije Bosne i Hercegovine je, na prvom mestu, izražena kroz dvoentitetsku strukturu ove zemlje. Ustav Bosne i Hercegovine prepušta visok nivo ovlašćenja entitetima.92 Njima je ostavljena mogućnost sklapanja ugovora o specijalnim i paralelnim odnosima sa susednim državama, pravo na organizovanje vlastitih organa, pravo na entitetska obeležja i druge atribute državnosti. U isključivoj nadležnosti Bosne i Hercegovine je međunarodni odnosi, carinska politika i međuentitetske komunikacije. Koordinacija između entiteta se obavlja preko Predsedništva BiH u već navedenim oblastima. Većina ovlašćenja je tako zadržana na nivou konstitutivnih entiteta, dok se državnost BiH se najpre izražava na međunarodnom planu. Složenost93 vertikalne strukture u BiH upotpunjuju i kantoni/županije94 u Federaciji Bosne i Hercegovine, entitetu sa bošnjačkom i hrvatskom većinom. Kantoni imaju svoje dosta široke nadležnosti i ovlašćenja95 i predstavljaju konstitutivne elemente Federacije Bosne i Hercegovine.

Srbija i Crna Gora. Ustavnom poveljom Srbije i Crne Gore (2004) većina državnih ovlašćenja se prepušta državama-članicama, dok su zajednički organi nadležni da koordiniraju spoljnu politiku, međunarodne i unutrašnje ekonomske odnose i sprovođenje ljudskih i manjinskih prava. Jedina oblast u kojoj zajednica ima isključivu nadležnost jeste odbrana zemlje.

Odeljak VI Ustava Republike Srbije predviđa postojanje dve autonomne pokrajine u sastavu ove države (pokrajine Vojvodina i Kosovo i Metohija). One su obrazovane u skladu sa "posebnim nacionalnim, istorijskim, kulturnim i drugim svojstvima".96 Ustavom Republike Srbije je predviđen stepen nadležnosti pokrajina koje su ovlašćene da donose svoje programe razvoja, budžete, odluke i opšte akte, da izvršavaju zakone i obrazuju

91 Ustavni zakon o ljudskim pravima i slobodama i pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj, u: «Novi ustavi na tlu bivše Jugoslavije», op. cit, str. 69-88.92 Ustav Bosne i Hercegovine, Član III, stav 2.93 «Složena država je sastavljena od više država ili jedinica», (Citat: Momir Milojević, »Složene države i međunarodni odnosi«, op. cit, str. 292.)94 Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, član 2.95 Ibidem, III, čl. 4.96 Ustav Republike Srbije, član 108, stav 1.

16


vlastite organe na osnovu svog statuta. Organi autonomne pokrajine su skupština, izvršno veće i organi uprave.

Republika Crna Gora je unitarno uređena država u kojoj ne postoje nikakvi oblici decentralizacije ili autonomije.

Ustavni okvir za samoupravu na Kosovu takođe ne predviđa nikakve druge oblike teritorijalne organizacije izuzev opština, kao osnovnih jedinica lokalne samouprave.

Postojeće ustrojstvo Republike Makedonije se bazira na unitarističkom principu, ali je u toku snažna međunarodna inicijativa97 sa ciljem stvaranja stvarne decentralizacije vlasti. To se posebno odnosi na one regije u kojima žive pripadnici albanske nacionalne zajednice. Reafirmacija i jačanje uloge lokalne samouprave i stvaranje širih samoupravih područja (zajednica opština) na tlu Zapadne Makedonije može biti model za rešenje antagonizama između etničkih Albanaca i makedonske vlade. Postojeći Ustav Republike Makedonije ne nudi slične mogućnosti.

Može se zaključiti da su svi oblici autonomije ili regionalne samouprave na južnoslovenskom prostoru uslovljeni isključivo višeetničkom strukturom ovih zemalja. Još uvek ne postoji jasna težnja građana za vlastitom identifikacijom sa regionalnom pripadnošću. Tako se, isključujući jednim delom Autonomnu Pokrajinu Vojvodinu koja je u sastavu Republike Srbije, kao ključni princip za formiranje ovih jedinica ne uzima geografski, istorijski ili kulturni, već isključivo nacionalni. Najizrazitiji primeri primene etničkog principa oslikani su u složenoj strukturi države Bosne i Hercegovine. U njenim okvirima postojanje dva, još uvek, isključivo etnička entiteta, ali u okviru jednog od njih, Federacije Bosne i Hercegovine, postoje kantoni, koji su takođe zasnovani na etničkom principu.

5. Oblici lokalne i regionalne samoupraveLokalna samouprava predstavlja ustavom i zakonom osigurano pravo građana da

neposredno i preko svojih izabranih organa učestvuju u vođenju određenih javnih poslova, koji su od zajedničkog interesa za lokalnu zajednicu. Ustavi ovih zemalja slično regulišu lokalnu i regionalnu samoupravu, njena prava, način samoorganizacije, izvore prihoda, samostalnost u odlučivanju i način nadzora od strane centralne vlasti.

Slovenija. Ustav Republike Slovenije u članu 9. predviđa postojanje lokalne samouprave u ovoj zemlji. Međutim, navedena oblast se preciznije obrađuje u članovima 138-144. Ustava. U osnovnim članovima se predviđa ostvarivanje lokalne samouprave »u opštinama i drugim mesnim zajednicama«.98 Osnovna jedinica lokalne samouprave jeste opština, koja predstavlja područje više naselja povezanih zajedničkim potrebama stanovnika. Predviđeno je i da se opština obrazuje nakon održanog referenduma, kojim se ustanovljava volja stanovnika određenog područja vezana za zadovoljavanje zajedničkih potreba. Nadležnosti opštine su vezane za stepen obima lokalnih potreba koje lokalna samouprava treba da zadovolji. Predviđeno je i da država može zakonom preneti pojedine poslove iz vlastite nadležnosti na jedinice lokalne samouprave. Državni organi obavljaju nadzor jedinica lokalne samouprave u pogledu ostvarivanja poverenih im poslova. Drugi oblik lokalne samouprave predstavlja gradska opština/grad, koja status stiče po postupku i uslovima koje predviđa poseban zakon. Lokalne zajednice se finansiraju iz vlastitih prihoda ali se o opštinama koje su slabije razvijene brine država kroz obezbeđivanje dodatnih sredstava za funkcionisanje lokalne samouprave. 97 Интегрален текст на нацрт- gокументот за решавање кризата во Макеgонија, Internet, 20/03/02/, http//:www.makedonia-info.org/Komentari/Stranski_Komentari.html.98 Ustav Republike Slovenije, član 9.

17


Hrvatska. Ustav Republike Hrvatske u šestom odeljku99 precizira odredbe vezane za mesnu, lokalnu i regionalnu samoupravu. Za razliku od Slovenije, Hrvatska ima dva nivoa samouprave: lokalnu i regionalnu. Jedinice lokalne samouprave su opšine i gradovi, a jedinice regionalne samouprave su županije. Sve jedinice lokalne samouprave obavljaju poslove iz vlastitog delokruga preko izabranih organa. Osnovne nadležnosti ovih nivoa samouprave su uređenje naselja i stanovanja, prostorno i urbanističko planiranje, komunalne delatnosti, briga o deci, socijalna pomoć, primarna zdravstvena zaštita, obrazovanje, kultura, sport i zaštita životne sredine. Županije su oblik regionalne samouprave koje se obrazuju po određenim geografskim i istorijskim kriterijumima. One obavljaju širi nivo poslova, što podrazumeva školstvo, zdravstvo, prostorno i urbanističko planiranje, ekonomski razvoj, razvoj saobraćaja i saobraćajne infrastrukture. Županije su slobodne da samostalno uređuju svoje organe (skupštinu, vladu i župana). One ne predstavljaju federalne elemente, već su oblik decentralizacije vlasti. Nadzor nad lokalnom i regionalnom samoupravom vrše organi državne vlasti, dok se finansiranje ovih oblika samouprave vrši putem vlastitih prihoda kojima opštine i županije slobodno raspolažu. Država Hrvatska je dužna da potpomaže slabije jedinice lokalne samouprave. Neposredno učešće građana u političkom procesu na nivou lokalne zajednice ostvaruje se putem narodne inicijative i zborova građana. Na ovaj način je obezbeđeno da građani mogu neposreno vrednovati ostvarivanje poslova iz nadležnosti lokalne samopuprave.

Bosna i Hercegovina. Ustav Bosne i Hercegovine nije regulisao sistem lokalne samouprave što znači da je način njegove organizacije je poveren konstitutivnim entitetima. Ustav Federacije Bosne i Hercegovine (VI, čl. 2.) predviđa da se lokalna samouprava ostvaruje u opštini. Opština ima svoje organe: opštinski savet, predsenika i načelinika opštine. Opština ima i vlastiti sud koji je nadležan za sve građanske i krivične slučajeve. Način finansiranja, nadzora i zaštite lokalne samouprave nije predviđen ustavom ovog enititeta. Ustav Republike Srpske je kao jedan od temeljnih principa ovog bosanskohercegovačkog entiteta iistakao pravo na lokalnu samoupravu. U šestom odeljku Ustav Republike Srpske100 ističe se da je oblast lokalne samouprave utvrđena Zakonom o teritorijalnoj organizaciji. Osnovne jedinice lokalne samouprave u Republici Srpskoj su opština i grad. Opština ima svoje organe koji su birani neposredno na izborima (skupština, predsednik i načelnik). Poslovi koji su im povereni se odnose na lokalni razvoj, donošenje urbanističkog plana i budžeta, organizaciju komunalnih službi, gradsko-građevinsko zemljište, lokalne puteve, kulturu i zdravstvo. Gradu i opštini pripadaju prihodi utvrđeni zakonom i sredstvima vezanim za obavljanje poverenih poslova od strane Vlade Republike Srpske.

Srbija i Crna Gora. U Ustavnoj povelja Srbije i Crne Gore se ne navode osnovni principi lokalne i regionalne samouprave i ta materija je prepuštena dvema državama članicama.

Ustav Republike Srbije ističe da se »teritorijalna organizacija Republike Srbije uređuje zakonom«. U odeljku Ustava koji se odnosi na način teritorijalne organizacije Republike (članovi 113-118. Ustava) ističu se osnovne nadležnosti opštine, poput donošenja programa razvoja, urbanističkog plana, budžeta i završnog računa, razvoja komunalnih delatnosti, gradskog građevinskog zemljišta, izgradnje i održavanja lokalnih puteva, zadovoljavanja kulturnih i zdravstvenih potreba građana. Opština ima statut, na osnovu kojeg uređuje svoju vlastitu organizaciju. Posebnim zakonom o lokalnoj

99 Ustav Republike Hrvatske, odeljak VI, čl. 132-137.100 Ustav Republike Srpske, odeljak VI, čl. 100-103.

18


samoupravi se reguliše način uspostavljanja grada kao zajednice nekoliko opština. Članom 118. Ustava Republike Srbije je regulisan i okvirno utvrđen ustavni položaj grada Beograda, kao glavnog grada.

Ustav Republike Crne Gore u osnovnim odredbama navodi da se ova država »teritorijalno organizuje u opštine«. Članom 12. je navedeno da se zakonom o lokalnoj samoupravi uređuje ova oblast. Član 66. Ustava Republike Crne Gore ističe garancije prava na lokalnu samoupravu, koje se ostvaruje kroz opštinu i glavni grad. Organi lokalne samouprave, utvrđeni ustavom jesu skupština i predsednik oštine. Ovim članom je regulisan i odnos republike, odnosno centralnih vlasti prema lokalnoj samoupravi na način da se republika obavezuje da »pomaže« lokalnu samoupravu.

Ustavni okvir za privremenu samoupravu na Kosovu u poglavlju 1. predviđa da se ovaj entitet »sastoji od opština, koje su osnovne jedinice lokalne samouprave«. Obim nadležnosti lokalne samouprave su utvrđene važećim zakonodavstom UN misije na Kosovu. Privremenim institucijama samouprave su poverena prava na potsticanje međuopštinske saradnje, pomaganje opštinama, vršenje opštinskih usluga, i da obezbeđivanje sredstava za funkcionisanje lokalne samouprave.

Makedonija. Ustav Republike Makedonije u osnovnim odredbama (član 8) navodi da je lokalna samouprava jedna od ključnih vrednosti Republike. Peti odeljak101 Ustava garantuje građanima pravo na lokalnu samoupravu i predviđa opštinu kao osnovnu jedinicu lokalne samouprave. Nadzor nad lokalnom samoupravom obavlja centralna vlast, a Ustavom je određen i status grada Skoplja kao posebne jedinice lokalne samouprave. Nedavno predloženi Mirovni plan za rešenje etničkih sukoba u Republici Makedoniji potencira jače uloge lokalne samouprave kao mogućeg rešenja da se ublaže stalni antagonizmi između etničkih Albanaca i centralnih vlasti ove zemalje. U stavu 1.5. Mirovnog plana se ističe je da razvoj lokalne samouprave "bitan i da suštinski ohrabruje građane da učestvuju u demokratskom životu, kao i da promovišu osobeni nacionalni identitet svoje zajednice.«102 U trećem delu Mirovnog plana se ističe nužnost »razvijanja decentralizovane vlasti«, kroz donošenje novog Zakona o lokalnoj samoupravi koji će biti usaglašen sa Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi. Ovim bi se zakonom u nadležnosti lokalnih vlasti našle javne usluge, urbanistički planovi, životna sredina, pravo na korišćenje jezika i pisma manjinskih zajednica, penzijsko i zdravstveno osiguranje i zaštita. Nakon revizije opštinskih granica, uz međunarodno prisustvo, svakoj zajednici koja ima više od 20% stanovnika u lokalnoj zajednici biće garantovana sva kolektivna prava (pravo na jezik, upotrebu nacionalnih simbola, pravo na nacionalni identitet, itd.) uključujući i pravo na predstavljanje u organima lokalne samouprave. Nakon ustavnih promena u ovoj zemlji krajem 2003. godine usledila je reforma političkog sistema tako što su opštine sa većinskim albalnskim stanovništvom dobile viši stepen lokalne autonomije u odnosu na centralne vlasti.

Isključujući Bosnu i Hercegovinu, gotovo sve ove zemlje na sličan način regulišu sistem lokalne samouprave. To podrazumeva da se ustavom garantuje pravo na lokalnu samoupravu. U posebnim delovima ustava se dodatno potvrđuje pravo na lokalnu samoupravu i daju opšti okviri njegove regulacije (način oblika, formiranja organa, nadležnosti, načina finansiranja, kontrole i nadzora). Obim poslova koje vrše organi lokalne samouprave je, sa manjim izuzecima, sličan kao i način formiranja lokalnih organa. 101 Ustav Republike Makedonije, odeljak V, čl. 114-117.102 Интегрален текст на нацрт – gокументот за решаване на кризата во Макеgонија, Internet, 20/03/02/, http:// www.makedonija-info.org/Komentari/Stranski_Komentari.html.

19


6. Ustavno regulisanje položaja manjinaZapadni Balkan je jedan od evropskih regiona sa najizrazitijim višeetničkim

obeležjima. To se odnosi i na značajnu etničku šarolikost ovih zemalja. Na prvom mestu, etnički su najmešovitiji centralni delovi južnoslovenskih zemalja. Tako je etnička isprepletanost Srba, Hrvata i Bošnjaka najizraženija u središnjem delu ovog prostora, posebno u Bosni i Hercegovini i Hrvatskoj, dok je na Kosovu, kao i u Makedoniji, značajna etnička isprepletanost sa Albancima.

Slovenija. Republika Slovenija u poređenju sa ostalim južnoslovenskim zemljama ima najhomogeniju etničku sliku. U njoj je, prema podacima popisa103 iz 1991. godine, živelo blizu 88% Slovenaca, dok je od nacionalnih manjina najbrojnija bila hrvatska etnička zajednica sa blizu 3% ukupnog stanovništva. Znatno manji broj pripadnika imaju druge manjinske zajednice: Italijani, Mađari i Romi. Ustav Republike Sloveniji ističe da ova država na svojoj teritoriji štiti osnovna ljudska prava i slobode »autohtone italijanske i mađarske manjinske narodne zajednice«.104 U delu ustava posvećenom građanskim i ljudskim pravima predviđena su posebna prava105 italijanske i mađarske narodne zajednice. To podrazumeva slobodu korišćenja nacionalnih simbola, očuvanje nacionalnog identiteta, osnivanje nacionalnih prosvetnih, kulturnih i drugih organizacija, kao i razvijanje privrednih, kulturnih i drugih veza sa matičnom državom. Ustavom je dozvoljeno i obrazovanje na maternjem jeziku, kao i dvojezično školstvo. Država Slovenija je dužna da u skladu sa svojim ustavom pomaže saradnju nacionalnih zajednica sa matičnim državama. Nacionalnim zajednicama je dozvoljeno osnivanje »samoupravnih narodnih zajednica«, koje će promovisati specifičnosti etničkih zajednica. Ustav Republike Slovenije predviđa i mogućnost neposrednog zastupanja etničkih zajednica u organima lokalne samouprave, kao i izbor po jednog poslanika iz reda mađarske i italijanske etničke zajednice u Državni zbor.106 Ustava Republike Slovenije navodi da se položaj i prava romske zajednice utvrđuju posebnim zakonom.

Hrvatska. Prema popisu iz 1991. godine Hrvatska je, slobodno se može reći, imala obeležje multietničke zemlje. U njoj je u predratnom periodu živeo 78% Hrvata, 12% Srba, kao i manji broj Mađara, Italijana, Slovenaca, Jevreja i Rusina. Nakon ratnih sukoba u Republici Hrvatskoj značajno je izmenjena nacionalna struktura ove zemlje tako sa se broj pripadnika srpske etničke zajednice sveo na 4,5% ukupne populacije.107 U preambuli Ustava se kao autohtone nacionalne manjine navode Srbi, Česi, Slovaci, Italijani, Mađari, Jevreji, Nemci, Austrijanci, Ukrajinci i Rusini i njima se garantuju prava u skladu sa principima i normama Ujedinjenih nacija. Članom 12. Ustava Hrvatske je utvrđeno i pravo srpske nacionalne zajednice, da, u skladu sa zakonom, koristi svoje ćirilično pismo. Pre izbijanja sukoba na teritoriji Republike Hrvatske bio je usvojen Ustavni zakon o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina. On je predviđao kulturnu autonomiju, pravo na obrazovanje na maternjem jeziku, kao i proporcionalno učestvovanje u predstavničkim i drugim telima

103 Svi podaci o propisu stanovništva koji je u bivšoj Jugoslaviji bio održan 1991. navedeni su prema Georgeu Brunneru, »National Problems and Ethnic Conflicts in Eastern Europe», Bertelsmann Foundation Publishers, Gűtersloh, 1996.104 Ustav Republike Slovenije, član 5.105 Ibidem, član 64.106 Ibidem, član 65.107 Izvor: Rezultati popisa stanovništva u Republici Hrvatskoj, Internet, 05/07/02/, http://www.dsz.hr/StatInfo/OPCE.html.

20


Republike. Najbitnije je to da se ovim ustavnim zakonom predviđalo i formiranje specijalne samouprave opština/regiona u kojima je živelo srpsko stanovništvo. Ceo mehanizam je podrazumevao i međunarodni nadzor za ostvarivanje ljudskih prava, kao i mogućnost njihove efikasne sudske zaštite. Međutim, ovaj ustavni zakon je ukinut 1995, nakon akcija Hrvatske vojske »Bljesak« i »Oluja«, kojima je teritorija koju su naseljavali i kontrolisali pripadnici »pobunjene« srpske zajednice vraćena pod suverenitet Republike Hrvatske. Tom prilikom je veliki deo etničkih Srba, koji su nastanjivali ovo područje, bio prinuđen da napusti Hrvatsku.

Bosna i Hercegovina. Ova novonastala država ima najsloženiju etničku strukturu od svih južnoslovenskih zemalja. To znači da pored njena tri konstitutivna naroda (Bošnjaka, Srba i Hrvata) u njoj žive i pripadnici drugih naroda, odnosno etničkih manjina: Crnogoraca, Jevreja, Slovenca, Roma, Ukrajinca i drugih, kojih je prema popisu iz 1991. godine bilo nešto više od 2%. Iako je Ustav BiH pored konstitutivnih naroda naveo i »ostale«, njihov status nije do kraja rešen. Zanimljivo je da međunarodna administracija u Bosni i Hercegovini insistira na uključivanju ovih zajednica u politički život države, neretko imenujući pripadnike ovih zajednica za nosioce pojedinih javnih funkcija.

Srbija i Crna Gora. Države članice državne zajednice Srbija i Crna Gora su nadležne da utvrđuju i štite corpus manjinska prava i građanskih sloboda na vlastitoj teritoriji u skladu sa svojim konstitutivnim aktima i zakonima Ipak, Ministarstvo za ljudska i manjinska prava u Savetu ministara državne zajednice Srbije i Crne Gore obezbeđuje koordinaciju sprovođenja međunarodnih konvencija, kao i zaštitu ljudskih prava u slučaju kada njihova zaštita u državama članicama nije obezbeđena. Ustavnom poveljom je utvrđeno i da dostignuti nivo individualnih i kolektivnih ljudskih i manjinskih prava ne može biti umanjen.

Ustavom Republike Srbije nisu definisana prava pripadnika nacionalnih manjina. Ipak, nacionalni princip se pominje kao jedan od ključnih za formiranje autonomnih pokrajina (Vojvodine i Kosova), ali pored geografskog, istorijskog i kulturnog (član 108. Ustava RS).

Ustav Republike Crne Gore u članu 9. navodi da u opštinama u kojima većinu ili značajan deo stanovništva čine pripadnici nacionalnih manjina u službenoj upotrebi se mogu koristiti i njihovi jezici i pisma. U drugom poglavlju ustava (II, 5.) se regulišu posebna prava pripadnika nacionalnih i etničkih grupa. To uključuje zaštitu nacionalnog identiteta u skladu sa međunarodnom regulativom ljudskih i građanskih prava, zatim pravo na korišćenje svog jezika i pisma, kao i pravo školovanja i informisanja na svom jeziku. Pripadnicima etničkih manjina Ustavom Crne Gore108 je dozvoljeno korišćenje nacionalnih simbola i pravo na osnivanje prosvetnih, kulturnih i verskih udruženja. Pripadnicima nacionalnih zajednica se dodatno jamči i pravo zastupljenosti u javnim službama, organima države i lokalne samouprave. Svim pripadnicima nacionalnih zajednica su dozvoljeni kontakti sa građanima izvan Crne Gore, »koji imaju zajedničko etničko poreklo«.109 Ustavom je predviđeno i pravo obraćanja regionalnim, međunarodnim i nevladinim organizacijama, radi zaštite sloboda i prava etničkih manjina. Ustavom je takođe predviđeno i da u pravcu očuvanja vlastitog identiteta (nacionalnog, etničkog, kulturnog, jezičkog i verskog) bude osnovan Savet za zaštitu

108 Ustav Republike Crne Gore, čl. 67-76.109 Ibidem, član 74.

21


nacionalnih zajednica. Ovim savetom predsedava predsednik Republike Crne Gore, a njegov sastav i nadležnosti utvrđuje Skupština.

Ustavnim okvirom za privremenu samoupravu na Kosovu se reguliše zaštita prava svih nacionalnih grupa. Poglavljem 4. Ustavnih okvira se preciziraju prava zajednica i njihovih članova. U opštim odredbama ovog poglavlja se navodi princip neprikosnovenosti prava na nacionalni identitet, ali se ističe i nužnost međuetničke koegzistencije. Među ključna prava nacionalnih zajednica se ubrajaju pravo na korišćenje jezika i pisma, pravo na obrazovanje i pristup informacijama na vlastitom jeziku, pravo na ravnopravnost prilikom zapošljavanja u javnim telima, pravo na saradnju sa svojim zajednicama izvan Kosova i pravo korišćenja nacionalnih simbola. Ovim konstitutivnim aktom se ističu i prava nacionalnih zajednica da osnivaju udruženja radi zaštite svojih interesa, kao i da ostvarjuju kontakte sa međunarodnim organizacijama, osnivaju vlastite medije, škole i druge obrazovne institucije. Dalje se ističu prava na negovanje zajedničkih tradicija i kulturnih spomenika naroda Kosova. Finasiranje organizacija nacionalnih zajednica se obavlja putem dobrovoljnih priloga ili od strane Privremenih institucija Kosova. Zaštita prava zajednica i njihovih članova se obezbeđuje kroz pravednu zastupljenost u organima vlasti na svim nivoima. Institucionalna zaštita prava zajednica se obezbeđuje kroz zastupljenost u Skupštini Kosova i to na način da srpska, romska, aškalijska, egipćanska, bošnjačka, turska i goranska narodna zajednica, zajedno imaju dvadeset od stodavadeset predstavnika u ovom organu. Pri Skupštini Kosova će, u skladu sa Ustavnim okvirima, biti osnovan Odbor za prava i interese zajednica, sastavljen od predstavnika svih nacionalnih zajednica. Ovim dokumentom predviđeno da u Vladi Kosova nekoliko ministara budu iz nealbanskih etničkih zajednica.

Makedonija. Republika Makedonija takođe ima složenu etničku strukturu. U njoj pored Makedonaca postoji i brojna albanska etnička zajednica sa približno 23% ukupne populacije. Međutim, u Makedoniji živi i veliki broj pripadnika turskog, vlaškog, romskog, srpskog i drugih naroda. Posle žestokih oružanih sukoba albanskih pobunjenika i oružanih snaga Republike Makedonije, mirovnim planom,110 koji je predložila Evropska unija (2001) predviđeno je da se putem izmena Ustava zagarantuju prava nemakedonskog stanovništva. U tom smislu je istaknuto pravo na korišćenje svog jezika i simbola, kao i odsustvo svih oblika diskriminacije. To se obezbeđuje postojanjem posebne parlamentarne procedure koja će omogućiti jednakopravnost etničkih zajednica. Sve odluke u telima države i lokalne samouprave koje se odnose na etničke zajednice moraju biti donete dvotrećinskom većinom. Zakoni koji će se ticati nacionalnih zajednica moraće, u skladu sa mirovnim planom, dobiti većinu glasova predstavnika zainteresovanih zajednica. Iako je dosadašnji Ustav Republike Makedonije u članu 19. isticao ključnu ulogu Makedonske pravoslavne crkve, novim tekstom ovog člana predviđeno je njeno izjednačavanje sa Islamskom verskom zajednicom, Evangelističko-metodističkom crkvom111 i drugim verskim zajednicama. Ustavom je predviđeno i osnivanje Saveta za međunacionalne odnose,112 koga sačinjavaju predsednik Sobranja i po dva predstavnika Makedonaca, Albanaca, Turaka, Vlaha, Roma i dva pripadnika iz reda ostalih naroda. Predsednik ovog tela je predsednik Sobranja, koje vrši izbor članova saveta. Savet ima nadležnosti koje se odnose na razmatranje pitanja međunacionalnih

110 Интегрален текст на нацрт- gокументот за решавање кризата во Макеgонија, op. cit. 111 Evangelističko-metodistička crkva se u Makedoniji javlja oko 1880. kada su iseljenici iz ove zemlje po povratku iz inostranstva počeli propovedati metodizam. Videti: Tomislav Branković, "Sekte i politika", Narodna biblioteka «Resavska škola», Despotovac, 2000, str. 59-60.112 Ustav Republike Makedonije, član 78.

22


odnosa u Makedoniji i davanje mišljenja i predloga za njihovo razrešavanje. Sobranje je dužno da razmotri sve predloge koje upućuje Savet za međunacionalne odnosi i da donosi odluke u skladu sa tim.

Ustavima ovih zemalja su formalno-pravno adekvatno rešena pitanja etničkih manjina. Međutim, praksa u primeni ljudskih i građanskih prava ukazuje na mnoge elemente diskriminacije. Nekada je to ugrožavanje ljudskih prava do te mere drastično da su ugrožene i temeljne vrednosti poput života i slobode. Neophodno je da se sve zemlje regiona obavežu na poštovanje međunarodnih konvencija i sporazuma koji regulišu položaj manjinskih grupa. To je na određeni način već u toku kroz procese pridruživanja Savetu Evrope i Evropskoj uniji. Proces ukupne demokratizacije ovih prostora otvoriće mogućnost stvaranja povoljnijeg položaja etničkih manjina i manjinskih grupa uopšte.

ZaključakNakon osamostaljivanja ove zemlje su krenule putem traženja vlastitog identiteta.

To podrazumeva da su i pored nacionalne euforije 90-tih godina XX veka, ove zemlje bile suočene sa realnošću svog višeetničkog sastava i tako prinuđene da se definišu i kao države svih svojih građana. Time je, barem formalno, otvorena mogućnost da se reguliše i položaj građana koji ne pripadaju najbrojnijem narodu, kao i da se proklamuje princip opšte pravne jednakosti.

Ustavno regulisanje oblasti ljudskih i građanskih prava u pojedinim južnoslovenskim zemljama i entitetima u sebi inkorporira međunarodne standarde i konvencije, kao i međunarodne instrumente njihove zaštite. U pojedinim zemljama je istaknuta i socijalna funkcija države, što se može pripisati i višedecenijskom socijalističkom nasleđu. Slovenija, Hrvatska, Srbija, Crna Gora i Makedonija se tako definišu kao socijalne države. U ustavnim aktima, koji su nastali pod dominantnim uticajem međunarodnih aktera (Ustav BiH i Ustavni okvir za samoupravu na Kosovu) ne potencira se socijalna uloga države.

Viševekovna težnja za stvaranjem nacionalne države i nacionalnom homogenizacijom je dovela do stvaranja unitarističke strukture većine ovih država. Na ovim prostorima je dugo smatrano da pojava bilo kojeg oblika decentralizacije ili autonomije vodi ka dezintegraciji države. Naravno, to predstavlja nasleđe određenih ideoloških klišea i izraz je nacionalističke euforije sa kraja XX veka. Upravo je trend regionalizacije i decentralizacije, koji se u južnoslovenskim zemljama nevoljno prihvata, jedan od principa na kojima počivaju savremene demokratije. Međutim, pošto je ovaj region područje velikih suprotnosti, sa druge strane, postojeća, previše složena struktura države Bosne i Hercegovine predstavlja otežavajući faktor za njen budući razvoj kao samostalne države i predstavlja izvor njene eventualne disolucije.

Kada je reč o ključnim odrednicama političkih sitema, oni se u svim zemljama zasnivaju na načelu podele vlasti.

Pravo na lokalnu samoupravu, kao jedno od temeljnih ustavom proklamovanih prava, čije regulisanje pokazuje stepen demokratičnosti države, naglašeno je kao osnovni konstitutivni princip u svim ustavima ovih zemalja. Kada je reč o nosiocima lokalne samouprave, radi se o gotovo identičnoj strukturi. Opštine i gradovi su ključni nosioci lokalne samouprave, dok se u Hrvatskoj uvodi i poseban oblik regionalne samouprave (županije). Ustavom BiH nije regulisana oblast lokalne samouprave i regulisanje njenog položaja je povereno konstitutivnim entitetima.

Višeetničnost ovih zemalja je zahtevala i rešavanje pitanja manjina. U Sloveniji je ustavno regulisan status mađarske i italijanske manjine. U Republici Hrvatskoj se nakon

23


ukidanja Ustavnog zakona o nacionalnim manjinama, koji je regulisao položaj srpske zajednice, položaj ove zajednice naglo izmenio. Međutim, ovoj etničkoj zajednici je ostavljena mogućnost da direktno bira svoje predstavnike u Hrvatskom saboru u skladu sa izbornim zakonom. Položaj «nekonstitutivnih naroda» u Bosni i Hercegovini takođe nije adekvatno rešen i međunarodna administracija uskoro priprema pravna rešenja vezana za njihov status. Ustavom SR Jugoslavije su samo uopšteno navedena prava i slobode pripadnika nacionalnih manjina. Na sličan način je regulisan i položaj etničkih zajednica u Crnoj Gori, dok se regulisanje položaja etničkih manjina u važećem Ustavu Republike Srbije i ne pominje. Kosovskim konstitutivnim aktom su zagarantovana prava svih nacionalnih zajednica, kao i način njihove zastupljenosti u organima vlasti. U Makedoniji se sa novim ustavnim promenama menja i položaj pripadnika nacionalnih zajednica kroz proširivanje ovlašćenja lokalne samouprave i princip predstavljanja ovih zajednica u državnim organima.

Dragan ĐUKANOVIĆBASIC CONSTITUTIONAL CONCEPTIONS IN THE COUNTRIES OF FORMER

YUGOSLAVIA - A COMPARATIVE ANALYSIS

SUMMARYThis article focuses on the constitutional framework of the newly established states within the

borders of the former SFR of Yugoslavia: the Republic of Slovenia, Republic of Croatia, Bosnia and Herzegovina, Federal Republic of Yugoslavia (Serbia and Montenegro) and Republic of Macedonia. For this group of states the author uses the term South Slavic countries because the prevailing population in these countries is of cognate Slavic ethnic origin.

The article is composed of six parts dealing with the most important fields defined by the constitutional law of these countries. Thus, the first part contains constitutional and legal definitions of these countries referring to the historical continuity of national sovereignty and determining the subjects of sovereignty. In the second part of the article the author deals with the regulations in the field of human rights by doing a comparative constitutional analysis of general and some specific features. He says that many solutions related to the frameworks and protection of human rights are similar in these countries noticing the tendency that almost all South Slavic countries have committed themselves to application of international standards and conventions that regulate the above mentioned field. In the third part the author explains the vertical organisation of these countries, thus specifying in more details the structure of states and their determination as unitarian or complex ones. A separate part of the article deals with the organisation of governance in these states. The author points out the fact that all constitutional enactments of South Slavic countries entail the principle of division of power to legislative, executive and judicial ones. He also studies the constitutional regulation of local self-government in these countries. Considering the fact that almost all these countries are multiethnic, the author paid particular attention to the constitutional definition of the position of ethnic minority communities.

24

dragan ĐukanoviĆ · web view1. kasniji istorijski razvoj ovih zemalja i naroda, koji ih...

Documents