P R O G R A M A C O M P A L
UNITED NATIONS CONFERENCE ON TRADE AND DEVELOPMENT (UNCTAD)
ESTUDIO SECTORIAL DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO EN COLOMBIA
Informe Final
Erika Bibiana Pedraza Guevara
Bogotá, 21 de Febrero de 2014
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TABLA DE CONTENIDOS
ACRÓNIMOS Y ABREVIATURAS 8
EXECUTIVE SUMMARY 9
RESÚMEN EJECUTIVO 11
INTRODUCCIÓN 13
1 MARCO LEGAL Y REGULATORIO DE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO 15
1.1 Definición 15
1.2 Marco legal nacional 16 1.2.1 Antecedentes 16 1.2.2 Marco jurídico de los servicios públicos domiciliarios 16 1.2.3 Institucionalidad sectorial 20 1.2.4 Reglamentación técnica 21 1.2.5 Regulación de costos y tarifas 26
2 CARACTERIZACIÓN DE LA OFERTA Y LA DEMANDA DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO 30
2.1 Caracterización de la oferta 30 2.1.1 Prestadores por tipo y tamaño 30 2.1.2 Participación de grupos económicos a nivel nacional 45
2.2 Caracterización de la Demanda 47 2.2.1 Cobertura 47 2.2.2 Tarifas 48 2.2.3 Producción de residuos 49
3 CADENA DE VALOR DE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO 53
3.1 Caracteristicas económicas 53 3.1.1 Recolección y transporte 53 3.1.2 Barrido y limpieza 55 3.1.3 Disposición final 55 3.1.4 Aprovechamiento 56
3.2 Fallas de mercado 56
3.3 Desintegración vertical y mercados conexos 59
3.4 Coordinación institucional 61
3
4 MERCADO RELEVANTE 64
4.1 Delimitación 64 4.1.1 Mercado de producto 64 4.1.2 Mercado geográfico 67
4.2 Definición 67
5 ANÁLISIS DE LOS MERCADOS RELEVANTES 68
5.1 Medellín 68 5.1.1 Descripción de las actividades de recolección y transporte 68 5.1.2 Descripción de la actividad de aprovechamiento 69 5.1.3 Análisis cuotas de mercado y medidas de concentración 70 5.1.4 Condiciones de competencia 72
5.2 Yopal 73 5.2.1 Descripción de las actividades de recolección y transporte 73 5.2.2 Análisis cuotas de mercado y medidas de concentración 74 5.2.3 Condiciones de competencia 76
5.3 Cartagena 77 5.3.1 Descripción de las actividades de recolección y transporte 77 5.3.2 Análisis cuotas de mercado y medidas de concentración 79 5.3.3 Condiciones de competencia 81
5.4 Bogotá 81 5.4.1 Descripción de las actividades de recolección y transporte 81 5.4.2 Descripción de la actividad de aprovechamiento 84 5.4.3 Análisis cuotas de mercado y medidas de concentración 85
5.5 Área Metropolitana de Bucaramanga 86 5.5.1 Descripción de las actividades de recolección y transporte 86 5.5.2 Descripción de la actividad de aprovechamiento 88 5.5.3 Análisis cuotas de mercado y medidas de concentración 89 5.5.4 Condiciones de competencia 90
6 DIAGNÓSTICO DE LA COMPETENCIA EN LA RECOLECCIÓN Y TRANSPORTE DE RESIDUOS SÓLIDOS 93
6.1 Abuso de posición de dominio 94 6.1.1 Barreras a la desvinculación de usuarios 94 6.1.2 Conflictos de barrido 99
6.2 Competencia desleal 101 6.2.1 Prácticas para vincular nuevos usuarios 101
6.3 Prácticas restrictivas a la competencia 103 6.3.1 Prácticas tarifarias 103 6.3.2 Restricción de suscripción a convenio de facturación conjunta 103
4
6.4 Conducta anticompetitivas de agentes externos al mercado 105
7 RECOMENDACIONES 106
7.1 Abuso de posición de dominio en el mercado 106 7.1.1 Barreras a la desvinculación de usuarios 106 7.1.2 Conflictos de barrido 107
7.2 Competencia desleal 108
7.3 Prácticas restrictivas a la competencia 108 7.3.1 Prácticas tarifarias 108 7.3.2 Restricción de suscripción de convenio de facturación conjunta 109
7.4 Conducta anticompetitivas de agentes externos al mercado 110
8 CONCLUSIONES 111
9 BIBLIOGRAFIA 113
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 1 Prestadores registrados en la SSPD por servicios año 2010 ...................................................... 32
Tabla 2 Participación de prestadores del servicio de aseo según clase de naturaleza jurídica y tamaño 2009 y 2010 ................................................................................................................................... 33
Tabla 3 Frecuencia de recolección y transporte por naturaleza jurídica (Número de veces por semana) 2010 ............................................................................................................................................... 35
Tabla 4 Principales prestadores del servicio de recolección y transporte Junio de 2012 ...................... 37
Tabla 5 Frecuencia residencial de barrido y limpieza de áreas públicas (veces/semana) 2007 y 2009 . 39
Tabla 6 Promedio rendimiento de barrido y limpieza (kilómetros diarios por operario) ...................... 39
Tabla 7 Sistemas de Disposición final de las Ciudades Capitales -‐ Año 2011 ......................................... 41
Tabla 8 Sistemas de Disposición final de las Ciudades Capitales -‐ Año 2011 ......................................... 42
Tabla 9 Evolución del número de empresas que realizan la actividad ................................................... 43
Tabla 10 Empresas del servicio de aseo que realizan la actividad ......................................................... 44
Tabla 11 Prestadores del servicio de aseo operando plantas de aprovechamiento .............................. 44
Tabla 12 Principales grupos económicos y sus correspondientes empresas del servicio público de aseo ....................................................................................................................................................... 45
Tabla 13 Variación anual de la tarifa promedio del servicio de aseo (Bogotá, Medellín, Barranquilla y Cali) 1997-‐2003 .............................................................................................................................. 48
Tabla 14 Demanda del servicio (toneladas recolectadas por mes) 2007 y 2009 ................................... 52
Tabla 15 Principales características económicas de las actividades del servicio de aseo ...................... 58
Tabla 16 Índices de concentración Yopal ............................................................................................... 75
Tabla 17 Índices de dominancia Yopal ................................................................................................... 76
Tabla 18 Índices de concentración Cartagena ........................................................................................ 80
Tabla 19 Índices de dominancia Cartagena ............................................................................................ 81
Tabla 20 Índices de concentración Bogotá ............................................................................................. 86
Tabla 21 Índices de dominancia Bogotá ................................................................................................. 86
Tabla 22 Índices de concentración Área Metropolitana de Bucaramanga ............................................ 90
Tabla 23 Índices de dominancia Área Metropolitana de Bucaramanga ................................................. 90
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ÍNDICE DE CUADROS
Cuadro No. 1 Materialización del esquema de competencia……………………………………………….19
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 1 Institucionalidad Sector Agua Potable y Saneamiento Básico .................................................. 20
Figura 2 Mapa de las áreas de prestación del servicio de aseo en Cartagena ....................................... 78
ÍNDICE DE GRÁFICAS
Gráfica 1 Evolución del número de prestadores del servicio público de aseo inscritos ......................... 30
Gráfica 2 Prestadores del servicio público de aseo por tamaño 2006, 2009 y 2010 .............................. 31
Gráfica 3 Número de prestadores del servicio público de aseo por servicio 2006, 2009 y 2010 ........... 31
Gráfica 4 Porcentaje de prestadores del servicio de aseo por organización jurídica 2006, ................... 33
Gráfica 5 Prestadores del servicio público de aseo por clase de naturaleza jurídica ............................. 33
Gráfica 6 Número de prestadores del servicio público de aseo por actividad ....................................... 34
Gráfica 7 Número de sitios de disposición final 2007, 2010 y 2011 ....................................................... 40
Gráfica 8 Número de municipios por sitios de disposición final 2007, 2010 y 2011 .............................. 41
Gráfica 9 Evolución cobertura del servicio de aseo en las áreas urbanas por número de habitantes 1993-‐2005 ..................................................................................................................................... 47
Gráfica 10 Evolución de la tarifa (con subsidios y contribuciones) por estrato residencial 2006-‐2009 (Tarifa media – pesos constantes de 2012) ................................................................................... 49
Gráfica 11 Evolución de la producción de residuos sólidos por suscriptor ............................................ 51
Gráfica 12 Evolución de la producción de residuos sólidos por suscriptor ............................................ 51
Gráfica 13 Evolución la tasa de crecimiento y el número total de suscriptores Medellín ..................... 71
Gráfica 14 Evolución número de suscriptores por tipo Medellín ........................................................... 72
Gráfica 15 Evolución del número de suscriptores por mes Yopal Año 2013 .......................................... 74
Gráfica 16 Evolución del número de suscriptores por mes Cartagena Año 2013 .................................. 79
Gráfica 17 Evolución del número de toneladas recogida por mes Cartagena Año 2012 ....................... 80
Gráfica 18 Evolución del número de suscriptores por mes Bogotá Año 2013 ....................................... 85
Gráfica 19 Participación del número de suscriptores por empresa Área Metropolitana de Bucaramanga – Año 2013 .............................................................................................................. 89
ACRÓNIMOS Y ABREVIATURAS
AMB Área Metropolitana de Bucaramanga
ASEs Áreas de Servicio Exclusivo
CCU Contrato de Condiciones Uniformes
CRA Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico
ESP Empresas de Servicios Públicos
EICE Empresa Industrial y Comercial del Estado
FSRI Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos
Kg Kilogramos
MPR Material Potecialmente Reciclable
PGIRS Plan para la Gestión Integral de Residuos Sólidos
PQRs Preguntas, Quejas y Reclamos
RUPS Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos
SIC Superintendencia de Industria y Comercio
SSPD Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
SUI Sistema Único de Información
UAESP Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos
EXECUTIVE SUMMARY
In Colombia, the waste management, defined as a public utility, includes the municipal solid waste collection and transport, as well as the activities of treatment and disposal. Furthermore, there are some activities that have been included on this definition such as mowing the lawn and tree pruning on public areas, washing these areas, and the transfer, treatment and utilization of waste from these activities. Taking into account these activities and their features it is difficult to ensure that the private sector is interested in their provision. Therefore, the Government must guarantee their provision. The inadequate provision or inexistence of waste management might produce negative impacts on landscape and environment, with important effects on population health. From the point of view of households, sweeping and cleaning of roads and public areas, the collection and transport of solid waste and disposal (or utilization) are the most important activities. In particular, the collection and transport of solid waste is the more relevant activity for consumers because it occurs in front of them and they are concerned about getting their waste collected and removed, as well as not receiving waste from other households. When analyzing economic characteristics, the final disposal of solid waste is a natural monopoly given the high sunk costs related to open, operate and close landfills. In contrast, perhaps significant economies of scale and scope in other activities, such as the collection and transport of solid waste, the existence of monopoly depends on the size of these economies. Meanwhile, there are positive externalities and public goods in the activity of sweeping and cleaning of roads and public areas, so it is necessary to impose and enforce rules in order to produce efficient outcomes when competition is allowed between waste collection operators. The market of waste management has had substantial changes during the last twenty years. The Public Utilities Act -‐ Act 142 of 1994 -‐ adopted a scheme of competition, so the entrance of private operators was promoted, generating a higher level of competition. In addition, this Act promoted the provision of this public utlity with criteria of cost-‐efficiency, coverage and quality. The entry of new players to the market has led to increased coverage and improved the development of activities with major technical and environmental standards. Moreover, the free competition has generated that some specialized providers in the collection and transport of solid waste have entered in several municipalities. In general, these providers tend to be private companies and operate in relatively large municipalities (more than 2,500 consumers). Meanwhile, the development of regional markets has also had important effects on waste disposal, consolidating the number of specialized providers in the country. Nevertheless, the smaller municipalities are lagging behind the increased competition and specialization in utility delivery. Although it has been a reduction of public owned companies (EICE) and direct municipal providers in recent years, the size of some markets does not generate sufficient incentives for the entry of specialized operators. Of the 1,200 operators registered in 2010 in the Superintendency of Public Utilities, the vast majority (39%) are
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direct municipal providers, while 15% are public owned companies (EICE). Meanwhile, private companies account for 34% of all providers. The remaining 12% refers to authorized organizations . Furthermore, it has been recognized that in the country there were the conditions for the implementation of the two basic schemes of competence: concurrency providers scheme, called "in the market competition " and "competition for the market". Under the first scheme there are not restrictions for the entry of providers to the market, so consumers select the provider of their preference. In contrast, in the scheme of "competition for the market", municipalities develop a bidding process to deliver an specific area to a unique provider. The most relevant example of this scheme is the establishment of Exclusive Areas, under which it is possible to give a single operator the waste management in a certain area, for a limited time, preventing other providers from entering to this area. Nevertheless, after two decades of the competition scheme, it has been perceived an emphasis on the "competition for the market", usually by utility concession to a private operator, or the association of an operator with a municipality, instead of the "in the market competition". As a result, in several large cities there are a unique provider, operating in practice like monopoly. On the other hand, although the Act 142 of 1994 forbidden discriminatory practices, abusive or restrictive practices that have the purpose or effect of reducing competition, in some markets competitors have developed anticompetitive conducts. Among these practices it has been common to find delays in the process of untying utility consumers, promising lower tariffs in the future if consumers remain at the actual company, referring about the competitors with inappropiate information and promising aditional activities beyond those established on ordinary waste management contract. Similarly, there has been evidence that in some cases anticompetitive behavior involved the exercise of multiple practices to reduce competition in the market.
RESÚMEN EJECUTIVO En Colombia el servicio público de aseo se define a partir de la recolección municipal de residuos sólidos y las actividades de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de los mismos. Adicionalmente este servicio incorpora las actividades complementarias de corte de césped y poda de árboles, lavado de estas áreas, transferencia, tratamiento y aprovechamiento de los residuos originados por estas actividades. Teniendo en cuenta los diferentes componentes de este servicio y las características de cada una de ellos no es posible asegurar que existan agentes privados interesados en su provisión. Por tanto, el Estado debe suministrarlo, debido a que el costo de su no provisión es muy alto. La no provisión o inadecuada provisión del servicio de aseo puede producir impactos negativos desde el punto de vista ambiental y paisajístico, con efectos importantes sobre la salud de la población. Desde el punto de vista de la generación de residuos sólidos las actividades de barrido y limpieza de vías y áreas públicas, la recolección y transporte de residuos y la disposición final y/o aprovechamiento de tales residuos son las actividades más visibles para el usuario. A su vez dentro de estas actividades, la recolección y transporte de residuos sólidos se constituye en la actividad principal para el usuario porque ocurre frente a su predio y éste está interesado en que sus residuos sean recogidos y retirados, así como en no recibir residuos de otros usuarios. Al considerar las características económicas del servicio público de aseo se observa el surgimiento del monopolio natural en la actividad de disposición final de residuos sólidos, la cual tiene asociados costos hundidos altos en la medida en la que esta actividad se realiza generalmente mediante la operación de rellenos sanitarios. En las otras actividades del servicio de aseo, si bien hay presencia de importantes economías de escala y de alcance, como sucede en la recolección y transporte de residuos, no se generan las condiciones para que exista un monopolio natural en sentido estricto, dependiendo del tamaño de estas economías. Entre tanto, en la actividad de barrido y limpieza de vías y áreas públicas se evidencia la presencia de bienes públicos y externalidades positivas, por lo que es necesario asegurar la imposición de reglas claras para evitar que la competencia entre prestadores genere resultados ineficientes para la sociedad. El funcionamiento del mercado de la prestación del servicio público de aseo en el país ha tenido cambios sustanciales durante los últimos veinte años. A partir del esquema de libre competencia adoptado por la Ley de Servicios Públicos Domiciliarios – Ley 142 de 1994 – se promovió la entrada de capital privado al sector, generando un mayor nivel de competencia por los usuarios del servicio, y fomentando la prestación de esta actividad con criterios de costo-‐eficiencia, cobertura y calidad. La entrada de nuevos actores ha permitido incrementar las coberturas del servicio y mejorar el desarrollo de la actividad bajo el cumplimiento de estándares técnicos y ambientales. Adicionalmente, la dinámica generada a partir de la libre competencia ha generado la especialización de algunos prestadores, principalmente en la actividad de recolección y transporte de residuos sólidos, lo cual ha favorecido su presencia en varios municipios. En términos generales, los prestadores especializados tienden a constituirse como sociedades (Empresas de Servicios Públicos) y proveer sus servicios en municipios relativamente
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grandes, es decir, de más de 2,500 suscriptores. Entre tanto, la regionalización de mercados también ha tenido efectos importantes en la actividad de disposición final, contribuyendo en la consolidación y especialización del número de prestadores en el país. No obstante lo anterior, los municipios menores se encuentran rezagados de la mayor competencia y especialización en la prestación del servicio. En efecto, si bien durante los últimos años se ha evidenciado una reducción del número de Empresas Industriales y Comerciales del Estado (EICE) y de los municipios directos prestadores del servicio, todavía el tamaño de estos mercados no genera los incentivos suficientes para la entrada de operadores especializados. De los 1,200 operadores del servicio registrados en el año 2010 en la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, su gran mayoría (39%) corresponden a municipos que realizan la prestación directa del servicio, mientras que el 15% son EICE. Entre tanto, las sociedades, organizadas como Empresas de Servicios Públicos, explican el 34% del total de prestadores. El 12% restante hace referencia a organizaciones autorizadas. De otra parte, al analizar el esquema de competencia en la recolección y transporte de residuos en el país es posible concluir que se dieron las condiciones para la implementación de dos esquemas básicos de prestación: esquema de concurrencia de oferentes, denominado “competencia en el mercado” y esquema de “competencia por el mercado”. Bajo el primero de estos esquemas no existen restricciones para la libre entrada de prestadores al mercado, de modo que el usuario elige el prestador de su preferencia. En contraste, en el esquema de “competencia por el mercado”, la entidad territorial desarrolla procesos de licitación pública para adjudicar una concesión, siendo el ejemplo más relevante el establecimiento de Áreas de Servicio Exclusivo, bajo las cuales es posible otorgar a un único operador la prestación del servicio por un tiempo limitado en un área determinada, impidiendo que otros prestadores ingresen en dicha área. No obstante lo anterior, y después de dos décadas de entrada en vigencia del régimen de competencia se percibe un énfasis en la “competencia por el mercado”, generalmente mediante la concesión del servicio a un operador privado, ó la asociación de un operador con una entidad territorial, en lugar de la “competencia en el mercado”. Como consecuencia, en varias ciudades capitales se ha configurado la existencia de un único prestador del servicio, operando en la práctica como monopolios. Adicionalmente, si bien la Ley 142 de 1994 dispuso de manera explícita la prohibición de ejercer prácticas discriminatorias, abusivas o restrictivas que tengan como objetivo o efecto generar competencia desleal o restringir en forma indebida la competencia, el análisis de algunos mercados relevantes permite señalar que algunos prestadores del servicio público de aseo han ejercido conductas anticompetitivas buscando reducir la libre competencia por los usuarios, especialmente en aquellos mercados en los que existe “competencia en el mercado”. Entre estas prácticas se encuentran las demoras en el trámite de desvinculación de usuarios del servicio, prometer menores tarifas por el servicio de aseo si no se efectúa la desvinculación, referirse acerca de la empresas competidoras con señalamientos incorrectos, ofrecer celebrar contratos especiales de aseo cuando en realidad corresponden a contratos ordinarios, entrabar procesos de facturación conjunta del servicio, entre otras. Igualmente, se evidencia que en algunas situaciones las conductas anticompetitivas de los prestadores se adicionan una tras otra, razón por la cual se evidencian el ejercicio de múltiples prácticas que tienen un único objetivo: reducir la libre competencia por los usuarios del mercado.
INTRODUCCIÓN
Este documento tiene como propósito fundamental presentar una descripción general de la estructura del mercado asociado a la prestación del servicio público de aseo en Colombia, así como del nivel de competencia que se evidencia en unos mercados relevantes determinados, partiendo de la definición y las características de cada una de las actividades que hacen parte de la prestación de este servicio.
Este estudio se realiza en el marco del programa de Competencia y Protección al Consumidor en América Latina – COMPAL –, el cual es liderado por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y el Desarrollo -‐ UNCTAD -‐.
Con anterioridad a la Ley 142 de 1994, Ley de Servicos Públicos Domiciliarios, la organización industrial de la prestación del servicio público de aseo se caracterizaba por presentar un carácter de monopolio público, debido al carácter local de este servicio. No obstante, con la expedición de la Ley 142 de 1994, la cual buscó establecer un esquema de competencia en la cadena de prestación de los servicios públicos, permitiendo a su vez la generación de eficiencia, y facilitando la fijación de tarifas competitivas para los usuarios, se generó un nuevo esquema de organización, con importantes consecuencias en estos mercados.
Uno de los principales efectos de la implementación de la Ley de Servicos Públicos Domiciliarios sobre el mercado del servicio de aseo ha sido la entrada de empresas privadas como prestadores de las actividades asociadas a este servicio. Igualmente, con la operación del nuevo régimen se ha generado la competencia directa por los usuarios finales en algunos mercados, evidenciando el surgimiento de potenciales conductas anticompetitivas, las cuales deben ser analizadas con el propósito de asegurar que el esquema de competencia promovido por la Ley 142 efectivamente se realice.
Teniendo en cuenta lo anterior, el presente documento busca promover la discusión y el análisis de la estructura y características de la prestación del servicio público de aseo, con el propósito de generar algunas recomendaciones que permitan enfrentar los retos que en materia del esquema de competencia se han generado.
Con este fin, la primera parte del documento contiene una presentación de las generalidades del servicio público de aseo, destacando la normatividad asociada al sector, así como los antecedentes normativos y la reglamentación vigente más importante.
La segunda sección del documento hace una descripción de la prestación actual del servicio desde el lado de la oferta y la demanda. De este modo, en primer lugar se exponen las principales características de las empresas prestadoras de este servicio, señalando los cambios que han tenido durante los últimos años. Posteriormente se hace referencia a la demanda del servicio de aseo, evidenciando la evolución de la cobertura del servicio, las tarifas asociadas al mismo y los niveles de producción de residuos sólidos.
Luego la tercera sección presenta una descripción de la cadena de valor del servicio público de aseo, destacando las características económicas más relevantes de cada una de las actividades que componen ese servicio.
Adicionalmente, en la cuarta sección se incorpora un análisis de la definición del mercado relevante asociado a este servicio. Para ello se tienen en cuenta las dimensiones de mercado desde el punto de vista geográfico y de producto. Entre tanto, la quinta sección expone un
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análisis de competencia de los mercados relevantes seleccionados, para lo cual se tienen en cuenta los índices de concentración y dominancia presentes en ellos.
En la sexta sección se realiza una identificación y descripción de las principales conductas anticompetitivas que se han evidenciado en la prestación del servicio de aseo, para luego, en la séptima sección presentar algunas recomendaciones al respecto.
Finalmente, en la última sección se presentan las conclusiones del estudio.
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1 MARCO LEGAL Y REGULATORIO DE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO
1.1 Definición
Inicialmente la Ley 142 de 1994, conocida como la Ley de Servicios Públicos Domiciliarios, definió el servicio público de aseo a partir de la recolección municipal de residuos sólidos y las actividades de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de los mismos. Posteriormente la Ley 689 de 2001 incorporó las actividades complementarias de corte de césped y poda de árboles, lavado de estas áreas, transferencia, tratamiento y aprovechamiento de los residuos originados por estas actividades. En consecuencia, la definición del servicio quedó en los siguientes términos1:
“Servicio público de aseo. Es el servicio de recolección municipal de residuos, principalmente sólidos. También se aplicará esta ley a las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos.
Igualmente incluye, entre otras, las actividades complementarias de corte de césped y poda de árboles ubicados en las vías y áreas públicas; de lavado de estas áreas, transferencia, tratamiento y aprovechamiento”.
Entre tanto, el servicio especial de aseo se definió a partir de la recolección de residuos sólidos especiales, tales como residuos hospitalarios y peligrosos2.
Más recientemente, el Decreto 2981 de 2013 “Por el cual se reglamenta el servicio público de aseo”, en su artículo 14 estableció que las actividades que hacen parte del servicio público de aseo son las siguientes:
(i) Recolección; (ii) Transporte; (iii) Barrido y limpieza de vías y áreas públicas; (iv) Corte de césped y poda de árboles ubicados en las vías y áreas públicas; (v) Transferencia; (vi) Tratamiento; (vii) Aprovechamiento; (viii) Disposición final; (ix) Lavado de áreas públicas;
1 Artículo 14, numeral 14.24, modificado por el artículo 1 de la Ley 689 de 2001. El Decreto 1713 de 2002, derogado por el Decreto 2981 de 2013, había definido el servicio público domiciliario de aseo como aquel asociado al manejo de residuos sólidos de origen residencial y otros residuos que pudieran ser manejados según la capacidad de la persona prestadora del servicio de aseo. Sin embargo, el Decreto 2981 de 2013 al derogar explíctamente el Decreto 1713 de 2002 derogó esta definición. 2 “Servicio especial de aseo. Es el relacionado con las actividades de recolección, transporte y tratamiento de residuos sólidos que por su naturaleza, composición, tamaño, volumen y peso no puedan ser recolectados, manejados, tratados o dispuestos normalmente por la persona prestadora del servicio, de acuerdo con lo establecido en este decreto. Incluye las actividades de corte de césped y poda de árboles ubicados en las vías y áreas públicas; la recolección, transporte, transferencia, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de los residuos originados por estas actividades; el lavado de las áreas en mención; y el aprovechamiento de los residuos sólidos de origen residencial y de aquellos provenientes del barrido y limpieza de vías y áreas públicas.”
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Igualmente, es importante mencionar que el numeral 14.19 de la Ley 142 de 1994 al hacer referencia al saneamiento básico establece que estas actividades corresponden “a las actividades propias del conjunto de los servicios domiciliarios de alcantarillado y aseo”. Sin embargo, no se puede afirmar que el servicio público de aseo es comparable con el servicio público de alcantarillado. Si bien estos dos servicios comparten una característica común, y es que los usuarios son indiferentes con respecto al uso ó destino final de un bien y sólo desean desahacerse de éste3, como es el caso de los residuos sólidos para el servicio de aseo, y los vertimientos para el servicio de alcantarillado, el servicio de aseo no requiere prestarse a través de redes, lo cual reduce la presencia de costos hundidos, que básicamente se encuentran en la actividad de disposición final de residuos, y por ende se facilita la separación de actividades entre prestadores.
1.2 Marco legal nacional
1.2.1 Antecedentes La primera normatividad aplicable a los residuos sólidos se encuentra en los artículos 34 a 38 del Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente (Decreto-‐Ley 2811 de 1974). En este código se establecía la necesidad de adoptar los mejores métodos para el tratamiento, procesamiento o disposición final de los residuos dando relevancia a la reintegración económica de los residuos aprovechables y el perfeccionamiento de los métodos de tratamiento y disposición de los residuos sólidos no aprovechables.
Posteriormente en el Código Sanitario Nacional (Ley 9 de 1979) se prohibió la separación de los residuos sólidos en las vías públicas, la necesidad de establecer frecuencias de recolección que impidieran la acumulación de éstos, así como la disposición de residuos únicamente en lugares autorizados. Igualmente, se especificaron algunas condiciones técnicas que debían cumplir los vehículos de recolección de residuos. Sin embargo, sólo hasta el Decreto 605 de 1996, promulgado con posterioridad a la Constitución Política por el entonces Ministerio de Desarrollo Económico, la gestión de residuos sólidos tuvo el carácter de servicio público.
1.2.2 Marco jurídico de los servicios públicos domiciliarios La expedición de la Constitución Política de 1991 generó los lineamientos necesarios para crear un nuevo establecimiento en la prestación de los servicios públicos domiciliarios en el país, incluyendo la prestación del servicio de aseo.
3 Una característica propia del servicio público de aseo es que debido a que los usuarios no se preocupan por el tratamiento que reciben los residuos sólidos, se suele presentar el problema del polizón (free-‐rider), en la medida que agentes se pueden beneficiar de la recolección y transporte de residuos, sin que tengan que pagar por esta actividad.
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De manera general en esta Carta Política se estableció la naturaleza de los servicios públicos domiciliarios, las responsabilidades entre el sector público y el sector privado, así como las condiciones de competencia en el sector. Si bien en el artículo 333 de la Constitución se señaló que “la actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común”, promoviendo de este modo la libre competencia económica, también se reconoció que los servicios públicos tienen algunas características particulares que implican una política de competencia diferente respecto de la política de competencia general. En este sentido, el artículo 365 de la Constitución Política de 1991 dispuso que “Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado”, señalando que “Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.” Como consecuencia de lo anterior, el artículo 365 afirma que los servicios podrán ser provistos por el Estado (directa o indirectamente), por comunidades organizadas, o por agentes particulares, señalando que “el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios.”
Entre tanto, el artículo 367 de la Constitución Política estableció que los munipicios prestarían directamente los servicios públicos cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitieran, y señaló que la Ley determinaría las competencias y responsabilidades de la prestación de los servicios públicos domiciliarios, así como su cobertura, calidad, financiación y régimen tarifario. Adicionalmente, el artículo 369 ibídem contempló que por ley se reglamentarían los deberes y derechos de los usuarios y sus formas de participación en la gestión y fiscalización de los servicios públicos, mientras que el artículo 370 determinó que el Presidente de la República ejercería el control y la vigilancia de los servicios públicos por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Así, en el marco de estas disposiciones se expide la Ley 142 de 1994, con el objeto de crear las condiciones necesarias para promover la competencia en la prestación de los servicios públicos, dada la presencia de monopolios estatales que hasta ese momento era característica en el sector. Esta ley se promulgó con el fin de cumplir con los siguientes objetivos (CRA, 2001 Pág. 115 y 116):
! Ampliar las coberturas deficitarias en algunas áreas, especialmente las relacionadas con las de saneamiento básico y con bajo cubrimiento en los sectores más pobres de la población.
! Asegurar la continuidad en la financiación de infraestructura, destinando recursos para su inversión.
! Fortalecer el proceso de descentralización y autonomía municipal en la prestación de los servicios.
! Promover el mejoramiento de la gestión empresarial de las entidades que prestan el servicio.
Así mismo la ley favoreció la prestación de los servicios por medio de empresas especializadas bien fuera de naturaleza pública, mixta o privada, dejando excepcionalmente la posibilidad de que el municipio prestara el servicio directamente 4 . A su vez, la
4 El artículo 6 de la Ley 142 de 1994 señala que la prestación directa del servicio sólo es posible cuando la entidad territorial establezca que no existe una empresa interesada en prestar el servicio, o cuando los costos de
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responsabilidad de las entidades territoriales para asegurar la prestación del servicio público de aseo a todos sus habitantes quedó confirmada en el artículo 6 del Decreto 2981 de 2013. Entre tanto la responsabilidad en el manejo de los residuos sólidos, así como el impacto de las actividades del servicio público de aseo recae en la persona prestadora del servicio a partir del momento en que deba efectuar la recolección de los residuos5.
En relación con la definición del servicio público de aseo, el numeral 14.24 del artículo 14 de la Ley 142, modificado por el artículo 1 de la Ley 689 de 2001, asocio este servicio a la recolección municipal de residuos, principalmente sólidos, incorporando las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de estos residuos. Adicionalmente el servicio público de aseo abarca las actividades complementarias de corte de césped y poda de árboles en vías y áreas públicas; de lavado de estas áreas, transferencia, tratamiento y aprovechamiento.
Ahora bien, en relación con el esquema de competencia en el sector, la Ley 142 de 1994 propuso un arreglo especial para la prestación de los servicios públicos, aplicable también para el servicio de aseo, al introducir la posibilidad de que una zona determinada fuera atendida por un único prestador mediante un proceso de licitación pública, a través de la figura de las denominadas Áreas de Servicio Exclusivo (ASEs), las cuales se definieron en el artículo 40 de esta ley en los siguientes términos:
“Areas de Servicio Exclusivo. Por motivos de interés social y con el propósito de que la cobertura de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, saneamiento ambiental, distribución domiciliaria de gas combustible por red y distribución domiciliaria de energía eléctrica, se pueda extender a las personas de menores ingresos, la entidad o entidades territoriales componentes, podrán establecer mediante invitación pública, áreas de servicio exclusivas, en las cuales podrá acordarse que ninguna otra empresa de servicios públicos pueda ofrecer los mismos servicios en la misma área durante un tiempo determinado. Los contratos que se suscriban deberán en todo caso precisar el espacio geográfico en el cual se prestará el servicio, los niveles de calidad que debe asegurar el contratista y las obligaciones del mismo respecto del servicio. También podrán pactarse nuevos aportes públicos para extender el servicio.”
De este modo, las ASEs se establecieron como una excepción al principio de competencia, siempre y cuando se justificara la necesidad de expandir el servicio a zonas de bajos ingresos, las cuales suelen resultar poco atractivas para los operadores desde el punto de vista económico (CRA, 2007 Pág. 73 y 74)6.
Teniendo en cuenta los cambios en el esquema de operación de los servicios públicos, el Cuadro No. 1 presenta un resumen de la materialización del esquema de competencia en la prestación del servicio de aseo en el país.
prestación directa resulten inferiores a los de las empresas interesadas en proveerlo, previo el proceso de invitación pública a empresas de servicios públicos, otros municipios y el Departamento. 5 Artículo 7 del Decreto 2981 de 2013. 6 No obstante, cuando en condiciones de competencia se posible atender a usuarios de menores ingresos, la competencia debe prevalecer en relación con las ASEs.
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Cuadro 1. Materialización del esquema de competencia
El esquema de competencia en el servicio público de aseo ha tenido efectos importantes en los mercados de operación del servicio. Sin embargo, después de casi 20 años de entrada en vigencia de este régimen, se observa en el país un énfasis en la “competencia por el mercado”, generalmente de la concesión del servicio a un operador privado, ó la asociación de un operador con el municipio, en lugar de una “competencia en el mercado”, es decir, por los usuarios.
Con posterioridad a la expedición de la Ley 142 de 1994 se dieron cambios en aquellas ciudades que enfrentaban dificultades para garantizar una prestación adecuada en términos de cobertura y calidad, y luego en municipios en los que no se había configurado un monopolio público.
A pesar del bajo número de empresas especializadas en este servicio en el año 1996 (87, de las cuales 38 eran privadas según el Inventario Sanitario Nacional del Sector) para este año ya se observaba la configuración de operadores interesados en recolectar y transportar residuos en más de 1 mercado: 7 empresas privadas tenían presencia en más de 2 municipios (la totalidad ó parte de éste). Además empresas privadas habían ingresado en ciudades de más de 400,000 habitantes (Bogotá, Santa Marta y Cúcuta).
En Bogotá, y ante la crisis financiera que obligó a liquidar la Empresa Distrital de Aseo (EDIS), en el año 1994 se entregó, mediante concesión, la operación del servicio a 5 empresas privadas para que cubrieran las 7 áreas en que se dividió la ciudad. Después del proceso licitatorio al adoptar ASEs, 4 empresas privadas iniciaron operaciones en el año 2003. En contraste, Empresas Varias de Medellín, EICE, se mantenía como el único operador del servicio en esta ciudad, si bien otros prestadores habían intentado ingresar al mercado. La situación en Cali no era muy diferente dado que la empresa municipal (Emsirva) mantenía una posición fuerte aun cuando otros operadores habían iniciado operaciones en el municipio.
Sin embargo, para el año 2003 se observaba una mayor presencia de prestadores especializados en el país. Durante el período 1996-‐2003 el número de entidades públicas y entidades comunitarias que prestaban el servicio de aseo disminuyó, mientras que el número de operadores privados aumentaba. Ciudades como Bucaramanga, con más de 400,000 habitantes, presenciaron la entrada del sector privado para esta época. En el año 1996 la prestación del servicio la realizaba Empresas Públicas de Bucaramanga, la cual se escindió dando creación a la Empresa de Aseo de Bucaramanga, que en el año 2003 operaba la mitad del municipio, y subcontrataba con un operador la prestación en la otra mitad. Así mismo, se evidenciaba la entrada de otros operadores, quienes tenían una participación muy baja del mercado.
Varias entidades públicas de ciudades intermedias han dejado de prestar el servicio de aseo. Entre ellas se destacan: EIS Cúcuta (dada la entrada de 2 operadores en el año 2002 bajo esquema de una ASE), EPA de Armenia (quien entregó el servicio en concesión a un operador privado en el año 2003), Emdupar de Valledupar, ESPI de Ibagué, Empresas públicas de los municipios de Bello, Itagüi, Sogamoso y Tunja y la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Dosquebradas. Entre tanto, recientemente la competencia en el mercado se ha acentuado en ciudades como Pereira, Dosquebradas, Ibagué y en el Área Metropolitana de Bucaramanga.
Fuente: Econometría 2004a, Pág. 13 a 16 y CRA 2007, Pág. 77 a 81.
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1.2.3 Institucionalidad sectorial Con el propósito de comprender las diferentes entidades del orden nacional, regional y local que están relacionadas con la prestación del servicio público de aseo resulta conveniente considerar la Figura 1, la cual presenta la estructura institucional del Sector Agua Potable y Saneamiento Básico.
Figura 1 Institucionalidad Sector Agua Potable y Saneamiento Básico
Fuente: Departamento Nacional de Planeación Pág Web https://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=LBRXzrdDrqA%3d&tabid=238
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A nivel nacional el Ministerio de Vivienda es el encargado de diseñar e implementar la política del sector, incluyendo la determinación de los requerimientos técnicos para la infraestructura y equipos asociados a la prestación de los servicios. La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) es la entidad competente para regular la actividad de los prestadores de los servicios, tal y como dispuso la Ley 142 de 19947. Esta entidad se encuentra adscrita al Ministerio de Vivienda y es un organismo con independencia administrativa, operativa y técnica. Está integrada por dicho ministerio y el de Salud y Protección Social, por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y, por 4 expertos comisionados designados por el Presidente de la República. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) forma parte también de la Comisión y cuenta con voz pero no voto. A esta entidad le fueron delegadas las tareas de inspección, vigilancia y control de los servicios públicos (CRA, 2007 Pág. 10.) Entre tanto, el Departamento Nacional de Planeación articula la elaboración, ejecución y seguimiento del Plan Nacional de Desarrollo y diseña e implementa las políticas sectoriales impartidas por la Presidencia de la República. Asimismo, el DNP fomenta la ejecución de proyectos específicos en el sector mediante las asociaciones público-‐privadas. Por su parte el Ministerio de Hacienda y Crédito Público administra los recursos del sector central (gasto público y financiamiento) y transfiere los recursos que por Ley se dirige a los municipios (CRA, 2007 Pág. 11.) A nivel regional, las Corporaciones Autónomas Regionales tienen la responsabilidad de coordinar y asesorar los planes de desarrollo asociados al medio ambiente y los recursos naturales renovables. Estas entidades son las competentes para otorgar licencias ambientales a los rellenos sanitarios. Finalmente la Financiera de Desarrollo Territorial (Findeter) otorga crédito, aportes no reembolsables y asistencia técnica a los entes territoriales, con el fin de fortalecer su capacidad de gestión (CRA, 2007 Pág. 11.).
1.2.4 Reglamentación técnica
La Ley 632 de 20008 especificó inicialmente esquemas diferenciales para la prestación del servicio público de aseo, al señalar que para grandes generadores los municipios y distritos podrían aplicar el esquema de la libre competencia y concurrencia de prestadores, mientras que para usuarios residenciales y pequeños productores los municipios y distritos podrían asignar áreas de servicio exclusivo, por medio de la celebración de contratos de concesión, previa la realización de licitación pública. Sin embargo estos esquemas fueron derogados por el artículo 66 de la Ley 1537 de 2012. Entre tanto, la reglamentación de los requisitos y procedimientos que deben cumplir los municipios y distritos para el otorgamiento de las Áreas de Servicio Exclusivo en el servicio público de aseo se efectuó a partir del Decreto 891 de 2002.
7 “Artículo 73. Las comisiones de regulación tienen la función de regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la competencia no sea, de hecho, posible; y, en los demás casos, la de promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abusos de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad.(…)” 8 “Por la cual se modifican parcialmente las Leyes 142, 143 de 1994, 223 de 1995 y 286 de 1996”
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Por su parte, el Decreto 1713 de 20029, recientemente derogado, introdujo una serie de principios para favorecer la prestación del servicio en el marco de la “Gestión integral de los residuos sólidos” al fijar que este servicio debía realizarse asegurando el acceso a todos los habitantes de un municipio con criterios de calidad y continuidad, incluyendo aquellos de zonas marginadas. Igualmente estableció que los municipios y distritos debían formular un Plan para la Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS), concibiendo este Plan como un instrumento de planificación que buscara coordinar la prestación del servicio de aseo con las actividades de aprovechamiento de residuos y la elaboración de programas y proyectos de inversión con metas y plazos definidos10.
Los principios establecidos en este decreto se han mantenido a la fecha, y se incorporaron recientemente en el Decreto 2981 de 2013. En efecto, el Decreto 2981 además de incluir los principios de cobertura, continuidad y calidad del servicio público de aseo, adicionó el de Economías de escala, en el siguiente sentido:
“Artículo 10. Economías de escala. El municipio o distrito, al adoptar el respectivo Plan de Gestión Integral de los Residuos Sólidos, deberá propender porque en la prestación del servicio de aseo se logren economías de escala teniendo en cuenta variables tales como: cantidad de residuos a manejar en cada una de las etapas de la gestión, nivel del servicio,·∙ calidad del servicio, densidad de las viviendas, innovación tecnológica de equipo, gestión administrativa, operativa y de mantenimiento del servicio, la asociación de municipios para la conformación de esquemas regionales, las condiciones y la localización de los componentes del sistema”.
Así mismo, este decreto definió los PGIRS como el instrumento de planeación municipal o regional11 articulado a partir de un conjunto de objetivos, metas, programas, proyectos, actividades y recursos para el manejo de los residuos, el cual se ejecutará durante un período determinado y deberá ser evaluado. Para su elaboración este Plan se deberá, basar en un diagnóstico inicial, en una proyección futura y en un plan financiero viable que permita asegurar el mejoramiento continuo del manejo de residuos y la prestación del servicio de aseo a nivel municipal o regional.
Respecto a la disposición final de los residuos sólidos, una de las normas más importantes que se ha implementado recientemente es el Decreto 838 de 2005, mediante el cual se establecieron las condiciones para fomentar la planificación, construcción y operación de sistemas de disposición final por medio de la tecnología de rellenos sanitarios. Así mismo, este decreto señaló el procedimiento que deben seguir las entidades territoriales para identificar e incorporar áreas de disposición final en sus Planes de Ordenamiento Territorial (POT), facilitando de este modo la implementación de soluciones adecuadas desde el punto de vista ambiental y técnico.
A su vez, la Resolución 1390 de 2005 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, fijó el cierre de todos los sitios de disposición final inadecuados, y en cambio promovió la utilización de rellenos sanitarios, preferiblemente de gran escala, permitiendo a municipios y prestadores del servicio la restauración o transformación técnica de sitios
9 Derogado por el Decreto 2981 de 2013. 10 Como resultado de estas disposiciones el Ministerio a través de la Resolución 1045 de 2003 definió la adopción de la metodología que deben emplear las entidades territoriales para elaborar los PGIRS. 11 Definido por uno o más ente territoriales.
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inadecuados en celdas temporales con condiciones controladas de operación (SSPD, 2010 Pág 44)12.
De modo complementario a estas normas, la Resolución 1459 de 200513 determinó los criterios de priorización de las inversiones en el servicio de aseo, dando relevancia a la construcción de rellenos sanitarios cuando no se disponga de una solución ambiental y técnica adecuada, mientras que el Decreto 1220 de 2005 determinó que la construcción y operación de rellenos sanitarios requiere necesariamente de licenciamiento ambiental.
1.2.4.1 Facturación conjunta
Las actividades de saneamiento básico, correspondientes a la prestación de los servicios públicos de alcantarillado y aseo, se constituyen en servicios de interés social para el bienestar de la comunidad, y por ello no es posible suspender su prestación.
Por esta razón, y con el fin de garantizar la continuidad en la prestación del servicio público de aseo, fue indispensable incorporar en la normatividad asociada a los servicios públicos domiciliarios la obligación de las entidades prestadoras de otros servicios de facilitarles a los prestadores del servicio de aseo el proceso de facturación, distribución y recaudo de pagos.
En este sentido, en el artículo 146 de la Ley 142 de 1994, el cual hace referencia a la medición del consumo, se dispone lo siguiente: “Las empresas podrán emitir factura conjunta para el cobro de los diferentes servicios que hacen parte de su objeto y para aquellos prestados por otras empresas de servicios públicos, para los que han celebrado convenios con tal propósito”.
De manera complementaria el artículo 147 de la Ley en mención, al explicar la naturaleza y requisitos de las facturas, señala entre otras cosas, lo siguiente:
“(…) en las facturas en las que se cobren varios servicios, será obligatorio totalizar por separado cada servicio, cada uno de los cuales podrá ser pagado independientemente de los demás con excepción del servicio público domiciliario de aseo y demás servicios de saneamiento básico.”
(…)
“Parágrafo. Cuando se facturen los servicios de saneamiento básico y en particular los de aseo público y alcantarillado, conjuntamente con otro servicio público domiciliario, no podrá cancelarse este último con independencia de los servicios de saneamiento básico, aseo o alcantarillado, salvo en aquellos casos en que exista
12 La fecha para el cierre definitivo de las celdas transitorias se ha venido ampliando en el tiempo. La Resolución 1590 de 2005 dispuso que los municipios con población menor o igual a 100.00 habitantes, y que cumplieran ciertos requisitos técnicos podrían construir celdas para la disposición final transitoria de residuos sólidos, por un plazo de 3 años a partir del 29 de septiembre de 2005. Luego, la Resolución 1684 de 2008 modificó parcialmente la Resolución 1390 ampliando el plazo establecido a las celdas para la disposición final transitoria por un año más, siempre y cuando la celda tuviera capacidad para continuar recibiendo residuos sólidos de manera técnicamente adecuada, plazo que fue ampliado un año más por la Resolución 1822 de 2009. Posteriormente la 1529 de 2010, modificatoria de la Resolución 1684 de 2008 determinó que “las actividades de cierre, clausura y restauración ambiental de las celdas transitorias, no podrán superar el término de 12 meses contado a partir del 30 de septiembre de 2010”. 13 Modificatoria de la Resolución 1096 de 2000 “Reglamento Técnico del Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico –RAS”.
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prueba de mediar petición, queja o recurso debidamente interpuesto ante la entidad prestataria del servicio de saneamiento básico, aseo o alcantarillado.”
En consecuencia, los usuarios del servicio público de aseo público no podrán realizar el pago del servicio con el cual se efectúa la facturación conjunta de forma independiente a menos que se haya interpuesto recurso o petición respecto de la factura, ante la entidad que presta el servicio público de aseo. De esta forma, los convenios de facturación conjunta tienen como propósito principal asegurar la continuidad en la prestación de los servicios de saneamiento básico, dado que por interés general no se puede suspender la prestación de estas actividades.
De otra parte, según lo establecido en el artículo 4 del Decreto 2668 de 199914, es obligatorio para las entidades prestadoras de los servicios públicos domiciliarios facturar los servicios de alcantarillado y aseo, como también suscribir el convenio de facturación conjunta, salvo que existan razones técnicas insalvables comprobables, que justifiquen la imposibilidad de hacerlo. En efecto, esta norma afirma que dicha justificación debe ser acreditada ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios por la empresa concedente, entendida como aquella que podría tener las condiciones para poder facturar en forma conjunta. Como consecuencia, un prestador del servicio público de aseo puede presentar la solicitud de facturación conjunta a un prestador de los servicios de acueducto, energía eléctrica o gas por redes, y será obligatorio que éstos últimos realicen la facturación conjunta, salvo que existan razones técnicas insalvables comprobables que justifiquen la imposibilidad para hacerlo. A su vez, para asegurar que el cobro del servicio público de aseo se realice conjuntamente con otros servicios que sí permiten la suspensión por la falta de pago, se requiere la existencia de dos empresas que presten servicios públicos a un mismo usuario y que el consumo de cada uno éstos pueda ser cobrado conjuntamente en una misma factura (Concepto SSPD 552 de 2010)15.
Ahora bien, lo que se ha observado en el sector es que la mayoría de prestadores del servicio público de aseo tienden a facturar con prestadores del servicio público domiciliario de acueducto, debido a que tienen cobertura para los mismos usuarios. No obstante, en algunos casos las coberturas para estos servicios no son iguales, por lo que no es posible la facturación conjunta con este servicio. En este caso, el prestador debe decidir con qué empresa podría realizar su facturación, encontrándose en varios casos que es posible hacerlo con el prestador del servicio público de energía eléctrica.
Respecto a las empresas de energía eléctrica, la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), expidió la Resolución CREG 006 de 2000 mediante la cual dispuso en su artículo 3 que las empresas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible debían exigir a las empresas que solicitan la facturación conjunta anexar la siguiente información con el objeto de determinar si existen razones técnicas insalvables para la facturación conjunta, según lo contenido en el Decreto 2668 de 1999 (Concepto SSPD 165 de 2012)16:
! Estudio de rotación de cartera de la empresa solicitante;
14 "Por el cual se reglamentan los artículos 11 en los numerales 11.1, 11.6 y 146 de la Ley 142 de 1994". 15 Tomado de http://basedoc.superservicios.gov.co/ark-‐legal/SSPD/details?docId=6429ed4c-‐e333-‐46b9-‐9da4-‐44497c69b07b&channel=%2fF%2fFACTURACION+CONJUNTA&subEspacio=, Consultado el 11 de octubre de 2013 16 Tomado de http://basedoc.superservicios.gov.co/ark-‐legal/SSPD/details?docId=eaa86ced-‐7d1f-‐4274-‐8faa-‐dc45f01e86ab&channel=%2fF%2fFACTURACION+CONJUNTA%2fDISPOSICIONES+GENERALES&subEspacio, Consultado el 11 de octubre de 2013.
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! Estudio de compatibilización de predios a facturar; ! Información completa sobre el número de usuarios a facturar y detalle completo
de los mecanismos o parámetros de determinación del consumo de conformidad con lo establecido en el Artículo 144 de la Ley 142 de 1994.
Por tanto, si se evidencia que se presenta cualquiera de las siguientes condiciones: (i) Que la rotación de cartera de la empresa solicitante es mayor que la de la empresa distribuidora-‐comercializadora o comercializadora de electricidad o gas combustible que recibió la solicitud; ó (ii) Que el número de usuarios de la empresa solicitante es mayor que los usuarios atendidos y facturados por la empresa que recibió la solicitud, se entiende que existen razones técnicas insalvables, las cuales deberán ser acreditadas por la empresa que recibió la solicitud ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD, 2012).
De otra parte, el Decreto 1987 de 200017, cuyo ámbito de aplicación son los prestadores de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, en su artículo 2 dispone:
“Artículo 2°. Obligación de facturar. Las entidades de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, suscribirán el convenio de facturación conjunta, distribución de ésta y/o recaudo de pago, y prestarán este servicio a las personas prestadoras de servicios de saneamiento básico, de conformidad con la regulación que al respecto expida la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, en los términos del artículo cuarto del presente decreto y ejecutarlo en la forma convenida, sin perjuicio de que este servicio se pueda contratar con empresas prestadoras de otros servicios públicos domiciliarios.
Parágrafo 1°. El presente artículo no será aplicable a aquellas entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios que, por razones técnicas insalvables, justifiquen la imposibilidad de hacerlo ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Parágrafo 2°. La entidad que asuma el proceso de facturación conjunta, distribución de ésta y/o recaudo de pago, con las personas prestadoras de servicios de saneamiento básico no podrá imponer condiciones que atenten contra la libre competencia, ni abusar de una posible posición dominante”.
Además, el artículo 4 de este decreto determinó que la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), regulará las condiciones generales y particulares con arreglo a las cuales las empresas concedentes y solicitantes deberán celebrar los convenios de facturación conjunta.
Así las cosas, la Resolución CRA 271 de 200318 definió la facturación conjunta como “el conjunto de actividades tendientes a garantizar el recaudo de pagos por la prestación de los servicios de saneamiento básico y, consecuentemente, la continuidad de los mismos”.
Igualmente mediante la Sección 1.3.22 de la Resolución CRA No. 151 de 2001, complementada y modificada por la Resolución CRA No. 422 de 2007, se establecieron las disposiciones, requisitos y procedimiento aplicables a los convenios de facturación conjunta, tales como condiciones mínimas del convenio, lineamientos para la suscripción y metodología de cálculo de los costos.
17 "Por el cual se reglamenta el artículo 11 de la Ley 142 de 1994 y se dictan otras disposiciones". 18 “Por la cual se modifica el Artículo 1.2.1.1 y la Sección 5.2.1 del capítulo 2, del Título V de la Resolución CRA N° 151 de 2001”.
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Finalmente, debe mencionarse que el Decreto 2981 de 2013, expedido recientemente, al hacer referencia a la gestión comercial del servicio público de aseo confirmó la importancia de realizar la facturación conjunta del servicio al disponer lo siguiente:
“Artículo 97. Facturación conjunta del servicio público de aseo. Quienes presten cualquiera de los servicios públicos a los que se refiere la Ley 142 de 1994, prestarán oportunamente el servicio de facturación conjunta a las personas prestadoras del servicio de aseo, reconociendo por tal actividad el costo de estas más una utilidad razonable.
En los casos en que en el convenio de facturación conjunta se haya acordado el recaudo, el prestador responsable de esta actividad deberá transferir al prestador del servicio de aseo las sumas recaudadas en un plazo no mayor a treinta (30) días”
1.2.5 Regulación de costos y tarifas
En relación con el régimen tarifario aplicable a los prestadores de servicios públicos domiciliarios, la Ley 142 de 1994 estableció que dichos prestadores estarían sujetos a las modalidades de libertad regulada y libertad vigilada, o un régimen de libertad, teniendo en cuenta el nivel de competencia en la prestación de los servicios.
En este sentido, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico determinó mediante la Resolución No. 03 de 1996 que todos los prestadores de los servicios de agua potable y saneamiento básico debían vincularse al régimen de libertad regulada para la aplicación de las metodologías tarifarias.
Como consecuencia, la Comisión fija los criterios y la metodología con arreglo a los cuales los prestadores de estos servicios puedan determinar o modificar los precios máximos para los servicios ofrecidos a los usuarios, teniendo en cuenta los criterios tarifarios señalados en la Ley 142 de 1994: i) Eficiencia económica; ii) Neutralidad; ii) Solidaridad; iv) Suficiencia financiera, v) Simplicidad y vi) Transparencia.
1.2.5.1 Primera etapa tarifaria
Las primeras metodologías tarifarias para el servicio público de aseo fueron expedidas por medio de las Resoluciones CRA No. 19 de 1996 y CRA No. 15 de 1997, las cuales fueron incorporadas en la Resolución CRA No. 151 de 2001.
La Resolución CRA No. 19 de 1996 estableció la forma de cálculo de las tarifas del servicio de aseo para los prestadores con menos de 8,000 usuarios, con base en el cálculo de costos medios de prestación para dos componentes: (i) El componente domiciliario, asociado a las actividades de recolección y transporte y disposición final de los residuos; y (ii) El componente de barrido y impieza de áreas públicas (González y Pedraza, 2011 Pág 9).
A su vez, la Resolución CRA No. 15 de 1997 expidió la metodología tarifaria para prestadores con más de 8.000 usuarios, por medio del establecimiento de precios techo para tres componentes: (i) Recolección y transporte; (ii) Disposición final; y (iii) Barrido y limpieza; reconociendo las posibilidades de competencia entre prestadores y fomentanto su eficiencia
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económica de los mismos (González y Pedraza, 2011 Pág 8). Para el componente de barrido y limpieza se determinó que el costo estuviera definido como un porcentaje del costo de recolección y transporte y del costo de disposición final. Para el componente de recolección y transporte se fijó a su vez un precio máximo, mientras que el costo de disposición final se definió a partir de la tecnología empleada para el manejo de los residuos sólidos (relleno sanitario, enterramiento y botaderos a cielo abierto), siendo mayor el costo reconocido en el caso de los rellenos sanitarios.
Igualmente, esta metodología tarifaria fijó como parámetro de medición del consumo, es decir, de los residuos sólidos recogidos, 120 Kilogramos por suscriptor al mes.
1.2.5.2 Metodología tarifaria vigente
En el año 2005 se expidieron las Resoluciones CRA No. 351 y 352, dando inicio a la actual etapa tarifaria. Esta metodología buscó, mediante la fijación de precios techo para todos sus componentes, el cubrimiento de costos eficientes y suficientes para todas las actividades, promoviendo la desagregacion de actividades por medio de la separación de costos.
Entre las principales diferencias con respecto al marco tarifario anterior se señalan las siguientes (CRA, 2007 Pág. 76 y González y Pedraza, 2011 Pág 10 y 11):
! Unificación de metodologías tarifarias. Adopción de única metodología tarifaria sin diferenciar el tamaño de los prestadores.
! Medición de los residuos por áreas de prestación. La medición de residuos se efectúan en los sitios de disposición final y luego se distribuye este peso entre los suscriptores de cada área.
! Incentivos a la regionalización de los rellenos sanitarios y el aprovechamiento de residuos en la fuente. El costo de la actividad de tratamiento y disposición final disminuye cuando varios municipios disponen en un mismo relleno sanitario regional. Además, la única tecnología aceptada para la disposición final es el relleno sanitario.
! Desagregación de costos por componente. Se promueve la transparencia en el cálculo de la tarifa final al incorporar un precio máximo para cada actividad. Se incorpora igualmente un componente explícito que reconoce el transporte de residuos sólidos a grandes distancias (Tramo excedente).
! Aprovechamiento de residuos en la fuente. Se reconocen incentivos en pesos por tonelada a quien aproveche los residuos. Los usuarios pueden obtener menores tarifas al realizar actividades de separación de residuos en la fuente.
Ahora bien, en relación con el cálculo de los costos techo para cada uno de los componentes de la metodología tarifaria vigente, estos costos están construidos con base en los siguientes elementos (González y Pedraza 2011, Pág. 9 y 10):
(i) Comercialización y manejo del recaudo. En este componente se reconocen los costos de mantener y disponer un catastro actualizado, facturar y recaudar las facturas, así como atender a los usuarios, incluyendo la realización de campañas informativas. Este
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componente reconoce igualmente un factor por riesgo de recaudo, para evitar afectar la suficiencia financiera de algunos prestadores.
(ii) Barrido y limpieza. Este componente reconoce los costos que asume un prestador por barrer y limpiar las vías y áreas públicas, incluyendo el barrido de parques y plazas. El costo máximo se determinó a partir de la consideración del barrido mecánico y el barrido manual, dando mayor peso al barrido manual por ser el más representativo en el país.
(iii) Recolección y transporte. Este componente incorpora los costos de recolectar y
transportar los residuos sólidos. Se define con base en dos elementos:
! La recolección y transporte hasta una distancia máxima de 20 kilómetros entre el área de prestación del servicio y el relleno sanitario.
! El transporte excedente, el cual existe únicamente cuando el sitio de disposición final queda a una distancia mayor a 20 kilómetros. Este costo se expresa mediante de una función techo decreciente debido a la presencia de economías de escala que implican menores costos de transferir y transportar los residuos a mayor distancia, dada la utilización de vehículos de mayor capacidad que la de los vehículos compactadores.
(iv) Disposición final. Este componente se define mediante una función techo que disminuye
con el número de toneladas dispuestas, dada la presencia de costos hundidos y costos marginales decrecientes que permiten generar economías de escala. Por tanto, esta función techo promueve la existencia de rellenos sanitarios regionales.
De este modo, la obtención de la tarifa final del servicio público de aseo se calcula a partir de estos componentes. Finalmente, en relación las actividades de reciclaje y aprovechamiento de residuos sólidos la metodología tarifaria incorporó un incentivo explícito en el artículo 17 de la Resolución CRA No. 351 de 2005, el cual dispone lo siguiente:
"Artículo 17. Aprovechamiento. Como incentivo a las actividades de aprovechamiento, éstas se considerarán para efectos de tarifa, como una actividad de disposición final, cuyo costo máximo será igual al valor que genera indiferencia en el costo de disposición final al suscriptor, ajustado por las diferencias generados por concepto de tramo excedente."
Este incentivo se sustentó en lo señalado en su momento en el artículo 5 del Decreto 1505 de 2005, que modificó el Decreto 1713 de 200219. En consecuencia, se estimó que el beneficio del aprovechamiento de los residuos, incluyendo aquellos recursos asociados al
19 "Artículo 5o. Se podrán trasladar al usuario del servicio público domiciliario de aseo, los costos de las actividades de recolección y transporte de los residuos domiciliarios aprovechables siempre que la remuneración de estas actividades más los costos del servicio relacionado con los residuos no aprovechables, sea inferior o iqual a la que paqaría el usuario por la recolección, transporte, transferencia, tratamiento y disposición final en el evento en que no se efectuara la reincorporación de los residuos aprovechables al ciclo económico productivo.". Sin embargo, debe recordarse que recientemente el Decreto 2981 de 2013 derogó de manera explícita el Decreto 1713 de 2002 y el Decreto 1505 de 2003.
29
incentivo, le permitiría al prestador del servicio público de aseo obtener una ganancia para que realizara esta actividad20.
Además, el artículo 39 de la Resolución CRA No. 351 de 2005 le permite a la empresa de aseo, la posibilidad de establecer incentivos para los usuarios que realicen separación en la fuente, disponiendo que para el cálculo de las tarifas los prestadores podrán incluir un valor inferior al precio techo para aquellos suscriptores que hagan separación en la fuente de los residuos, tal como se señale en el Contrato de Condiciones Uniformes (CCU)21.
20 Concepto 20311 de 2012 Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico. Tomado de http://basedoc.superservicios.gov.co/ark-‐legal/SSPD/details;jsessionid=77D3B9A0D1849C3DC6BF06F30CD2B9D6?docId=0496456d-‐7b4b-‐4875-‐9ec3-‐a8f8a3745c47&channel=%2FConceptos%2FConceptos+SSPD%2F2012&subEspacio=, consultado el 28 de noviembre de 2013. 21 Ibidem.
30
2 CARACTERIZACIÓN DE LA OFERTA Y LA DEMANDA DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO
2.1 Caracterización de la oferta
2.1.1 Prestadores por tipo y tamaño La información contenida en los Estudios Sectoriales de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) con base en el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos (RUPS), permite concluir que durante los últimos años el número de prestadores del servicio de aseo se ha incrementado, si bien esta tendencia se desacelera para los años 2009 y 2010. En efecto, mientras que durante los años 2007 y 2008 se evidencian tasas de crecimiento de 28% en el número de operadores inscritos, para el año 2009 esta tasa de crecimiento se reduce a 12.3% y en el año 2010 incluso es negativa (-‐1.4%). El menor crecimiento en el número de prestadores durante los últimos años se explica por varias razones, algunas de ellas asociadas con las actividades de inspección, vigilancia y control realizadas por la SSPD, y otras relacionadas directamente con el funcionamiento de este mercado. En primer lugar, debe señalarse que durante los años 2006 a 2009 la SSPD, con apoyo de otras entidades del orden nacional, entre ellas la Procuraduría General de la Nación, realizó un trabajo de identificación de prestadores de sevicios públicos que si bien venían operando en el país, no habían cumplido con su obligación de inscribirse ante la SSPD. A su vez, en el año 2010 la SSPD llevó a cabo un proceso de depuración de prestadores, con el propósito de incluir dentro del RUPS únicamente a aquellos prestadores que efectivamente estaban operando hasta ese año (SSPD, 2011a Pág. 30).
Gráfica 1 Evolución del número de prestadores del servicio público de aseo inscritos en el RUPS 2006-‐2010
Fuente: Estudio Sectorial del Servicio Público de Aseo 2010 y Estudio Sectorial de Aseo 2006-‐2009, Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD).
662 849
1089
1223 1206
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
2006 2007 2008 2009 2010
31
De otra parte, la dinámica en la prestación del servicio de aseo ha generado la especialización de algunos prestadores, principalmente en la actividad de recolección y transporte, que ha favorecido su presencia en varios municipios. A su vez, la regionalización que se ha presentado en la actividad de disposición final de residuos, ha contribuido también en la consolidación del número de prestadores en el país. No obstante lo anterior, la mayor parte de los prestadores del servicio público de aseo son prestadores que operan en mercados pequeños, dado que atienden menos de 2,500 suscriptores, evidenciando la característica del mercado local del servicio.
Gráfica 2 Prestadores del servicio público de aseo por tamaño 2006, 2009 y 2010
Fuente: Estudio Sectorial del Servicio Público de Aseo 2010 y Estudio Sectorial de Aseo 2006-‐2009, Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD).
Igualmente, es relevante analizar la distribución de los prestadores del servicio de aseo, teniendo en cuenta los servicios públicos domicilarios que ofrecen de manera conjunta. Gráfica 3 Número de prestadores del servicio público de aseo por servicio 2006, 2009 y
2010
Fuente: Estudio Sectorial del Servicio Público de Aseo 2010 y Estudio Sectorial de Aseo 2006-‐2009, Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD).
71% 76% 73%
29% 24% 27%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
2006 2009 2010
Menos de 2,500 suscriptores Más de 2,500 suscriptores
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
Aseo Alcantarillado y Aseo
Acueducto y Aseo AAA
2006 2009 2010
32
Como se observa, en promedio el 66% de los prestadores inscritos en la SSPD proveen conjuntamente los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, mientras que aproximadamente el 28% de ellos son prestadores únicamente del servicio público de aseo. A su vez, un número muy bajo de prestadores del servicio de aseo (menos de 40 para el período analizado) prestan este servicio con el servicio de acueducto ó con alcantarillado. Ahora bien, los prestadores del servicio de aseo que ofrecen únicamente este servicio tienden a ser prestadores especializados, constituidos como sociedades (Empresas de Servicios Públicos -‐ ESP) y operan en municipios relativamente grandes. La información de la Tabla 1 muestra como el 50.92% de los prestadores clasificados como grandes se dedican exlusivamente a prestar el servicio de aseo.
Tabla 1 Prestadores registrados en la SSPD por servicios año 2010
Tipo de servicios Pequeños prestadores
(menos de 2,500 suscriptores)
Grandes prestadores (más de 2,500 suscriptores)
Aseo 18.93% 50.92% AAA 73.35% 47.83%
Acueducto y aseo 4.87% 0.92%
Alcantarillado y aseo 2.83% 0.30% Total 100.0% 100.0% Fuente: Estudio Sectorial del Servicio Público de Aseo 2010 Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD).
En cuanto a la organización jurídica de los prestadores del servicio público de aseo, en los últimos años se evidencia una reducción del número de Empresas Industriales y Comerciales del Estado (EICE) y de los municipios directos prestadores del servicio, así como un aumento de la participación de las sociedades, reflejando la mayor especialización en la provisión de este servicio. Así en el año 2006 los prestadores conformados como Empresas de Servicios Públicos (ESP) representaban el 24.6% del total de prestadores, mientras en el año 2010 correspondían al 34.2% de los prestadores. Sin embargo, los municipios prestadores directos continúan siendo la mayoría, debido a que la prestación del servicio en algunos municipos pequeños no es interesante para operadores privados debido a las bajas economías de escala que existen y las dificultades para prestar el servicio desde el punto de vista económico, cultural e incluso geográfico (SSPD, 2011a Pág. 36). Ahora bien, de acuerdo con lo señalado en el Estudio Sectorial del año 2010 (SSPD, 2011a Pág. 35), de 413 empresas con naturaleza jurídica “Sociedades por Acciones”, las cuales prestan únicamente el servicio de aseo, el 68% de éstas son sociedades por acciones privadas ó mixtas, demostrando la entrada de inversión privada al sector, dadas las menores barreras de entrada a este mercado.
Al considerar la evolución en la clase de naturaleza jurídica de los prestadores del servicio público de aseo se observa durante los últimos años un crecimiento en el número de prestadores de naturaleza mixta y privada, mientras que a partir del año 2009 se destaca una reducción en los prestadores de naturaleza pública.
33
Gráfica 4 Porcentaje de prestadores del servicio de aseo por organización jurídica 2006,
2009 y 2010
Fuente: Estudio Sectorial del Servicio Público de Aseo 2010 y Estudio Sectorial de Aseo 2006-‐2009, Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD).
Gráfica 5 Prestadores del servicio público de aseo por clase de naturaleza jurídica 2006-‐2010
Fuente: Estudio Sectorial del Servicio Público de Aseo 2010 y Estudio Sectorial de Aseo 2006-‐2009, Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD).
Tabla 2 Participación de prestadores del servicio de aseo según clase de naturaleza jurídica
y tamaño 2009 y 2010
Pequeños prestadores (menos de 2,500 suscriptores)
Grandes prestadores (más de 2,500 suscriptores)
Año Mixta Privada Pública Mixta Privada Pública
2009 11% 16% 73% 7% 40% 53%
2010 15% 16% 69% 9% 39% 52% Fuente: Estudio Sectorial del Servicio Público de Aseo 2010 Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD).
2006 2009 2010
Emp. Ind. y Com. del Estado 21.1% 14.6% 14.8%
Municipio (Prestación directa) 48.2% 45.8% 38.9%
Organización Autorizada 6.0% 9.2% 12.0%
Sociedades (ESP) 24.6% 30.5% 34.2%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
0 100 200 300 400 500 600 700 800 900
2006 2007 2008 2009 2010
Mixta Privada Pública
34
En el caso de los pequeños prestadores se evidencia que los prestadores de naturaleza pública representan el mayor porcentaje, con participaciones del 73% y 69% para los años 2009 y 2010. Entre tanto para el caso de grandes prestadores las empresas de naturaleza pública exhiben una participación menor (entre el 53% y 52%), mientras que los prestadores privados corresponden al 39% de los prestadores de mayor tamaño, lo cual se explica por la entrada de capital privado a la prestación del servicio en los mercados más grandes.
Respecto a las actividades del servicio público de aseo que adelantan los prestadores inscritos en la SSPD se destaca que la mayoría de ellos realiza la recolección y transporte de residuos sólidos, la cual presenta altos márgenes de rentabilidad en comparación con otras actividades, como es el caso del barrido y limpieza de vías y áreas públicas. Esta última actividad se caracteriza por exhibir altos costos de operación dada la longitud de kilómetros de barrido y las diferencias en la densidad de usuarios entre los diferentes mercados (SSPD, 2011a Pág. 64).
Gráfica 6 Número de prestadores del servicio público de aseo por actividad
Fuente: Estudio Sectorial del Servicio Público de Aseo 2010 Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD).
Igualmente se observa que el número de prestadores que manifestaron desarrollar la actividades más relevantes del servicio, esto es recolección y transporte, barrido y limpieza de vías y disposición final no se modificó sustancialmente entre los años 2009 y 2010. No obstante, en el caso de la actividad de aprovechamiento se destaca un crecimiento del 39% en el número de prestadores que reportan realizar esta actividad para el período analizado. De otra parte, las actividades de corte y poda de zonas verdes y lavado de áreas públicas son prestadas por un menor grupo de prestadores.
Ahora bien, en relación con la realización conjunta de actividades, se destaca que el 7% de los prestadores desarrolla todas las actividades del servicio, el 29% de éstos realiza las actividades de disposición final y aprovechamiento, el 40% las actividades de disposición
907
816
556
397
193
198
922
851
576
398
269
195
0 200 400 600 800 1000
Recolección y transporte
Barrido y limpieza
Disposición final
Corte y poda de zonas verdes
Aprovechamiento
Lavado de áreas públicas
2010
2009
35
final y recolección y transporte, mientras que el 58% provee las actividades de recolección y transporte y barrido y limpieza de vías y áreas públicas (SSPD, 2011a Pág. 66). En consecuencia se evidencia una tendencia de los prestadores a realizar más de una actividad del servicio de aseo, posiblemente debido al interés de obtener economías de alcance.
2.1.1.1 Prestadores de la actividad de recolección y transporte
Con base en una muestra de 174 prestadores del servicio de recoleccion, de los cuales el 46% atiende entre 2,500 y 25,000 suscriptores, el 34% atiende hasta 25,000 suscriptores y el 20% restante se encuentra en mercados de más de 25,000, la SSPD obtuvo algunos indicadores de la prestación del servicio (SSPD, 2011a Pág. 66).
En primer lugar se observa que la frecuencia de recolección y transporte para el año 2010 es cerca de 2.4 veces por semana. Igualmente, se evidencia una relación directa entre las frecuencias de recolección ofrecidas a los suscriptores y el número de suscriptores atendidos (Tabla 3).
A su vez, cuando el número de suscriptores es mayor a los 25,000, los operadores privados evidencian una mayor frecuencia del servicio de recolección y transporte según el área de prestación.
En cuanto a la frecuencia de recolección por naturaleza jurídica se destaca que las empresas privadas en promedio recogen 2.51 veces por semana, seguidas de las empresas mixtas (2.36) y en último lugar están las públicas (2.11).
Tabla 3 Frecuencia de recolección y transporte por naturaleza jurídica (Número de veces por semana) 2010
Rango de suscriptores Mixta Oficial Privada
0 – 2,500 2.29 2.09 2.25 2,500 – 25,000 2.31 2.13 2.56
25,000 – 80,000 2.48 N.D 2.72
Mayor a 80,000 N.D N.D 2.70 N.D No disponible Fuente: Estudio Sectorial del Servicio Público de Aseo 2010 Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD).
Ahora bien, desde el punto de vista del esquema de competencia en la prestación del servicio de aseo, en el país se dieron las condiciones para la implementación de los dos esquemas básicos de prestación: esquema de competencia y concurrencia de oferentes, denominado “competencia en el mercado” y esquema de “competencia por el mercado”.
El esquema de “competencia en el mercado” se deriva del esquema de libre entrada promovido por la Ley de Servicios Públicos Domiciliarios (Ley 142 de 1994). Bajo este esquema no existen restricciones para la libre entrada de prestadores del servicio. Por tanto, el usuario podría elegir con libertad el prestador de su preferencia.
Entre tanto, en el esquema de “competencia por el mercado”, se asocia a aquellas situaciones en las que un municipio desarrolla procesos de licitación pública para adjudicar una concesión. El ejemplo más relevante de este tipo de competencia es el establecimiento de Áreas de Servicio Exclusivo, las cuales permiten otorgar a un único operador la prestación
36
del servicio por un tiempo limitado en un área determinada, impidiendo que otros prestadores puedan ofrecer los servicios en dicha área. De acuerdo con lo señalado en la Ley 142 de 1994 y el Decreto 891 de 2002, la fijación de ASEs en el servicio público de aseo se sustenta en la necesidad de asegurar la extensión de la cobertura del servicio a los usuarios de menores ingresos.
No obstante lo anterior, en el país se han evidenciado algunas variantes de estos esquemas, las cuales se pueden clasificar en tres grupos (Econometría, 2004 Pág. 78):
(i) Concesión del servicio a un operador; (ii) Operación directa del servicio por parte del municipio mediante la
subcontratación de algunas actividades con operadores privados; y (iii) Asociación del municipio con un prestador particular;
La concesión del servicio a un operador se ha evidenciado a través de la entrega de la prestación del servicio a un tercero, algunas veces mediante procesos de licitación pública.
Entre tanto, la operación directa del servicio por un municipio ha estado acompañada en ocasiones por la tercerización con un operador especializado de parte de las actividades que componen el servicio, por ejemplo, el barrido y limpieza y la recolección y transporte de residuos, en muchos casos mediante contrataciones directas.
Por último, la asociación del municipio con un prestador particular generalmente bajo la conformación de una nueva empresa, implica en la mayoría de los casos el compromiso por parte del municipio de asegurar que otros prestadores no ingresen al mercado, beneficiando al municipio al conseguir un inversionista y al prestador del servicio al permitirle obtener un mercado determinado (Econometría, 2004 Pág. 78).
En consecuencia, estas tres variantes de los esquemas de prestación del servicio si bien se podrían clasificar dentro del esquema de “competencia en el mercado”, en realidad operan como monopolios. En efecto, la concesión del servicio y la asociación del municipio con un particular son monopolios de hecho durante la vigencia de la concesión ó la asociación. A su vez, la prestación directa del servicio por el municipio también se puede considerar como un monopolio, en la medida que la empresa pública estará interesada en mantener el acceso restringido a ese mercado.
Por tanto, en el país se ha evidenciado más una “competencia por el mercado” del servicio de aseo a nivel municipal, más que la “competencia en el mercado” por los usuarios finales, la cual a su vez no se ha dado necesariamente a través de procesos licitatorios. De otra parte, se observa que el sector privado se ha dirigido a los mercados de mayor tamaño, por lo que existe un gran número de municipios menores que continúan siendo atendidos directamente por las empresas municipales. A continuación se muestra un resumen de los prestadores del servicio de recolección y transporte para las principales ciudades del país a Junio de 2012, con su correspondiente número de suscriptores.
37
Tabla 4 Principales prestadores del servicio de recolección y transporte Junio de 2012
Municipio Principal(es) prestador(es) del servicio de recolección y transporte
Número de suscriptores Junio de 2012
Observaciones
Barranquilla SOCIEDAD DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE BARRANQUILLA S.A. E.S.P.
234,311 Contrato de concesión con el Distrito
Bogotá, D.C.
ASEO TÉCNICO DE LA SABANA S.A. E.S.P. 341,123
Áreas de Servicio Exclusivo hasta el año 2011
CIUDAD LIMPIA BOGOTÁ S.A. E.S.P. 435,822
ASEO CAPITAL S.A. / CONSORCIO ASEO CAPITAL E.S.P. CARÁCTER PRIVADO 476,303
LIMPIEZA METROPOLITANA S.A E.S.P. 866,597
Bucaramanga
EMPRESA DE ASEO DE BUCARAMANGA S.A. E.S.P. 108,130
Competencia en el mercado REDIBA S.A ES.P 2,307
LIMPIEZA URBANA S.A. E.S.P. 17,934
Cali
CIUDAD LIMPIA BOGOTÁ S.A. E.S.P. 93,548
Contrato con el Municipio
LIMPIEZA Y SERVICIOS PÚBLICOS S.A. E.S.P. 9,390
EMPRESA METROPOLITANA DE ASEO DE CALI S.A E. S. P. 161,396
PROMOAMBIENTAL VALLE S.A. E.S.P. 152,506
PROMOAMBIENTAL CALI S.A. E.S.P. 188,372(a)
Cartagena
PROMOTORA AMBIENTAL CARIBE S.A. E.S.P. 97,147
Áreas de Servicio Exclusivo hasta junio de 2014
URBASER COLOMBIA S.A. E.S.P. 106,862
Cúcuta
PROACTIVA ORIENTE S.A. E.S.P. 93,729 Competencia en el mercado. Anteriormente Área de Servicio Exclusivo (Res. CRA 134 de 2000) ASEO URBANO S.A. E.S.P. 84,711
38
Ibagué
INTERASEO DEL SUR S.A. E.S.P. 114,177
Competencia en el mercado
ECO PIJAOS S.A. 11,034
Manizales EMPRESA METROPOLITANA DE ASEO S.A. E.S.P. 93,249 Competencia en el mercado.
Empresa mixta.
Medellín EMPRESAS VARIAS DE MEDELLIN E.S. P. 635,559 Competencia en el mercado. Empresa Industrial y Comercial del Estado.
Montería SERVICIOS GENERALES EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DE CARACTER PRIVADO
72,539 Contrato de concesión con el Municipio
Neiva EMPRESAS PUBLICAS DE NEIVA E.S.P. 84,364 Competencia en el mercado. Empresa pública.
Pasto EMPRESA METROPOLITANA DE ASEO DE PASTO S.A. E.S.P. 87,612 Competencia en el mercado.
Empresa mixta.
Pereira
ATESA DE OCCIDENTE S.A E.S.P. 152,291
Competencia en el mercado ASOCIACION DE SUSCRIPTORES DE LA EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS TRIBUNAS CORCEGA E.S.P
1,102
Santa Marta INTERASEO S.A E.S.P 86,824 Competencia en el mercado
Valledupar ASEO DEL NORTE S.A. E.S.P. 76,359 Competencia en el mercado
Villavicencio BIOAGRICOLA DEL LLANO S.A EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS 110,170 Competencia en el mercado
Yopal
ASEO URBANO S.A. E.S.P. N.D.
Competencia en el mercado EMPRESA DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE YOPAL E.I.C.E E.S.P.
31,302
Yumbo SERVICIOS GENERALES EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DE CARACTER PRIVADO
27,393
Actualmente tiene Área de Servicio Exclusivo (Res. CRA 554 de 2011). Anteriormente tenía también ASE (Res. CRA 258 de 2003)
(a) Esta cifra corresponde al mes de Agosto de 2012. N.D No disponible. Fuente: Sistema Único de Información (SUI) de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD).
2.1.1.2 Prestadores de la actividad de barrido y limpieza
Con base en una muestra de 241 prestadores del servicio público de aseo que reportaron realizar la actividad de barrido y limpieza (200 empresas oficiales, 39 privadas y 2 mixtas) para los años 2007 y 2009, la SSPD calculó algunos indicadores de esta actividad.
39
Tabla 5 Frecuencia residencial de barrido y limpieza de áreas públicas (veces/semana)
2007 y 2009
Rango de suscriptores Año 2007 Año 2009
Mixta Privada Pública Mixta Privada Pública
<2,500 -‐ -‐ 3.12 -‐ -‐ 3.26
2,501 – 25,000 -‐ 3.76 2.80 -‐ 3.65 2.94
25,001 – 400,000 2.50 3.86 1.67 3.00 3.81 3.67
>400,000 -‐ 2.00 2.00 2.00 2.00
Promedio 2.50 3.21 2.39 3.00 3.15 2,97 Fuente: Estudio Sectorial de Aseo 2006-‐2009, Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD).
Respecto a la frecuencia residencial del servicio de barrido y limpieza de vías y áreas públicas se observa un incremento entre los años 2007 y 2009 al pasar de un promedio general de 2.7 a 3.04 veces por semana22. A su vez, se destaca que las empresas privadas exhiben las mayores frecuencias de recolección, aunque el promedio de la frecuencia se redujo para el período analizado. Por el contrario, la frecuencia de barrido y limpieza aumentó para las empresas oficiales en todos los rangos de suscriptores, reflejando la mayor importancia que está tomando esta actividad dentro del concepto de calidad del servicio público de aseo. Ahora bien, al considerar la eficiencia de la actividad de barrido y limpieza, medida por el promedio del número de kilómetros diarios barrido por operario, se percibe un incremento en la eficiencia entre los años 2007 y 2009 (5.65 kilómetros barridos por operario día frente a 6.34). Esta eficiencia a su vez está asociada directamente con la capacidad del prestador para optimizar su recurso humano operativo (SSPD, 2010a Pág. 41).
Tabla 6 Promedio rendimiento de barrido y limpieza (kilómetros diarios por operario) 2007 y 2009
Rango de suscriptores Año 2007 Año 2009
Mixta Privada Pública Mixta Privada Pública
<2,500 3.85 4.35
2,501 – 25,000 6.87 3.55 8.08 5.28
25,001 – 400,000 4.87 8.21 6.48 4.87 11.93 6.4
>400,000 8.35 3.25 8.36 2.78
Promedio 4.87 7.81 4.28 4.87 9.46 4.7 Fuente: Estudio Sectorial de Aseo 2006-‐2009, Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD).
22 El Título F del Reglamento Técnico de Agua Potable y Saneamiento Básico dispone que la frecuencia de la actividad de barrido y limpieza depende de las necesidades del municipio. Entre tanto, la Resolución CRA 351 de 2005, por medio de la cual se fijo la metodología tarifaria vigente indicó que la frecuencia de barrido sería de (2) dos para municipios de primera categoría y especial y una (1) para las otras categorías.
40
2.1.1.3 Prestadores de la actividad de disposición final
Una de las principales consecuencias de la adopción de la Resolución 1390 de 2005, y de los incentivos económicos contenidos en la metodología tarifaria de la Resolución CRA No. 351 de 2005 ha sido el mejoramiento en las condiciones de manejo y disposición final de los residuos sólidos, lo cual se ha visto reflejado en el cambio de la utilización de tecnologías de tratamiento de los mismos.
Los sistemas de disposición se clasifican en dos grandes categorías dependiendo del manejo apropiado o no de los residuos. Los rellenos sanitarios (ó celdas transitorias) y las plantas integrales se consideran sitios de disposición final adecuados. Mientras que en los rellenos sanitarios se hace la confinación definitiva de los residuos sólidos, en particular, de los residuos no aprovechables, en las plantas integrales se puede manejar tanto los residuos aprovechables, los cuales se integran al ciclo económico mediante diferentes técnicas (reutilización, reciclaje, compostaje, lombricultura, incineración con fines de energía, entre otros), como aquellos residuos que no son aprovechables (SSPD, 2010a Pág. 45).
Por su parte, el enterramiento, los botaderos a cielo abierto, y la disposición de residuos en cuerpos de agua ó la quema de los mismos, se consideran sistemas inadecuados de disposición final.
De acuerdo con la información de la SSPD, los rellenos sanitarios se constituyen en la principal tecnología de disposición final de residuos sólidos actualmente. En efecto, mientras en el año 2007 los botaderos a cielo abierto representaban el 55% de los sitios de disposición final, en los años 2010 y 2011 corresponden al 33% y 37% del total de sitios respectivamente.
A su vez, el número de sitios de enterramiento se redujo cerca de la mitad en el período 2007 – 2010, al igual que el número de cuerpos de agua utilizados como sitio de disposición de residuos. Por último, si bien el número de sitios en los que se realiza la quema de residuos a cielo abierto es bajo, representando cerca del 1% del total de sitios para el período analizado, es preocupante que dicha técnica no se haya eliminado definitivamente.
Gráfica 7 Número de sitios de disposición final 2007, 2010 y 2011
Fuente: Situación de la disposición final de residuos sólidos en Colombia – Diagnóstico 2011-‐ y Estudio Sectorial de Aseo 2006-‐2009, Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD).
2007 2010 2011
Relleno sanitario 195 229 206
Celdas transitorias 79 27
Planta integral 34 39 35
Botaderos a cielo abierto 360 193 176
Enterramiento 46 34 24
Cuerpo de agua 19 8 7
Quema 6 6 5
0 50
100 150 200 250 300 350 400
41
De otra parte, es importante resaltar que aunque el número de rellenos sanitarios tuvo un crecimiento entre los años 2007 a 2010, esta tendencia parece revertirse para el año 2011 debido a la consolidación de rellenos sanitarios regionales que reciben los residuos sólidos de varios municipios.
Gráfica 8 Número de municipios por sitios de disposición final 2007, 2010 y 2011
Fuente: Situación de la disposición final de residuos sólidos en Colombia – Diagnóstico 2011-‐ y Estudio Sectorial de Aseo 2006-‐2009, Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD).
Como se observa en la Gráfica anterior cada vez es más común que los municipios dispongan sus residuos sólidos en rellenos sanitarios, en contraste con la disposición en sitios inadecuados, como son los botaderos a cielo abierto. Los departamentos en los que un mayor número de municipios disponen en sitios inadecuados son Bolívar, Chocó, Santander, Cauca, Nariño y Magdalena (SSPD, 2011b Pág. 11).
La Tabla que se presenta a continuación contiene información para las capitales de Departamento respecto al tipo y sitio de disposición final que utilizan actualmente. De las ciudades capitales se evidencia que la mayoría de ella utiliza rellenos sanitarios como tecnología de disposición final. Sin embargo, seis capitales (Arauca, Riohacha, Mitú, Quibdó, Puerto Inírida y Leticia) aún disponen en botaderos a cielo abierto.
Tabla 7 Sistemas de Disposición final de las Ciudades Capitales -‐ Año 2011
Departamento Municipio Tipo de sistema Sitio de disposición final
Amazonas Leticia Botadero a cielo abierto Sitio de disposición final de Leticia
Antioquia Medellín Relleno sanitario Parque Ambiental La Pradera
Arauca Arauca Botadero a cielo abierto Botadero de basura municipal de Arauca
San Andrés y Catalina San Andrés Relleno sanitario Magic Garden
Atlántico Barraquilla Relleno sanitario Parque Ambiental Los Pocitos
Bolívar Cartagena Relleno sanitario Parque Ambiental Loma de los Cocos
Boyacá Tunja Relleno sanitario Relleno Sanitario Pirgua
Caldas Manizales Relleno sanitario La Esmeralda
543
764 800
395
199 190
0
200
400
600
800
1000
2007 2010 2011
Relleno sanitario Botaderos a cielo abierto Planta integral Enterramiento
42
Caquetá Florencia Relleno sanitario La Esperanza
Casanare Yopal Relleno sanitario Macondo
Cauca Popayán Relleno sanitario El Ojito
César Valledupar Relleno sanitario Los Corazones
Chocó Quibdó Botadero a cielo abierto Botadero a cielo abierto Marmolejo
Córdoba Montería Relleno sanitario Relleno Sanitario Loma Grande
Cundinamarca Bogotá D.C. (*) Relleno sanitario Relleno Sanitario Doña Juana
Guainía Puerto Inírida Botadero a cielo abierto Botadero a cielo abierto Inírida
Guajira Riohacha Botadero a cielo abierto Botadero a cielo abierto Riohacha
Guaviare San José del Guaviare Relleno sanitario El Algarrobo
Huila Neiva Relleno sanitario Relleno Sanitario Los Ángelus
Magdalena Santa Marta Relleno sanitario Relleno Sanitario Palanga
Meta Villavicencio Relleno sanitario El Reciclante
Nariño Pasto Relleno sanitario Relleno Sanitario Antanas
Norte de Santander Cúcuta Relleno sanitario Guayabal
Putumayo Mocoa Planta Integral Manejo integral de residuos sólidos Vereda Medio Afán
Quindío Armenia Relleno sanitario Relleno Sanitario Andalucía
Risaralda Pereira Relleno sanitario Relleno Sanitario La Glorita
Santander Bucaramanga Relleno sanitario El Carrasco
Sucre Sincelejo Relleno sanitario El Oasis
Tolima Ibagué Relleno sanitario Parque Industrial La Miel
Valle del Cauca Cali Relleno sanitario Relleno Sanitario El Guabal
Vaupés Mitú Botadero a cielo abierto Botadero a cielo abierto Mitú
Vichada Puerto Carreño Relleno sanitario Riolandia Fuente: Situación de la disposición final de residuos sólidos en Colombia – Diagnóstico 2011-‐ , Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD).
Respecto a la cantidad de residuos sólidos dispuestos por departamento, la SSPD suele clasificar a los departamentos en tres grupos como se observa a continuación. Debe resaltarse que en las 32 capitales de departamento se genera el 65.3% de las toneladas generadas en el país. A su vez, 26 ciudades utilizan rellenos sanitarios, disponiendo cerca de 17.065 toneladas por día, mientras que las ciudades restantes disponen en sitios inadecuados, llevando en promedio 263 toneladas por día.
Tabla 8 Sistemas de Disposición final de las Ciudades Capitales -‐ Año 2011
Grupo Toneladas diarias Departamentos
I 0 -‐ 200 Guainía, Vaupés, Amazonas, Vichada, Guaviare, San Andrés y Providencia, Putumayo, Arauca, Chocó, Caquetá y Casanare
II 200 – 1,000 Guajira, Cauca, Sucre, Huila, Nariño, Caldas, Meta, Córdoba, Quindío, César, Risaralda, Boyacá, Magdalena, Boyacá, Tolima, Norte de Santander y Santander
43
III 1,000 -‐ 7,500 Bolívar, Atlántico, Valle del Cauca, Antioquia y Cundinamarca
Fuente: Situación de la disposición final de residuos sólidos en Colombia – Diagnóstico 2011-‐ , Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD).
2.1.1.4 Prestadores de la actividad de aprovechamiento
De acuerdo con las cifras reportadas en el RUPS de la SSPD, en el país se ha incrementado el número de prestadores que efectúan la actividad de aprovechamiento. En efecto, en el año 2005 tan sólo 34 prestadores del servicio de aseo reportaron desarrollar esta actividad, número que se incrementó a 193 empresas en el año 2010 y a 269 en el año 2011. No obstante, debe reconocerse que en términos generales la actividad de aprovechamiento es realizada principalmente por cooperativas, fundaciones y organizaciones sin ánimo de lucro, la mayoría de las cuales no se ha conformado como prestador del servicio de aseo, razón por la cual se dificulta obtener información confiable sobre el estado y desarrollo de esta actividad en el país.
Entre las principales causas del incremento del número de operadores que desarrolla esta actividad, más allá de las mejoras en el reporte de información de la SSPD, se encuentra la identificación de oportunidades de negocio por parte de los prestadores del servicio de aseo, la importancia de la disminución del impacto ambiental causado por la no incorporación al ciclo económico de materiales que pueden ser reutilizados, así como la implementación de politicas públicas para favorecer esta actividad (SSPD, 2010a Pág 103).
Tabla 9 Evolución del número de empresas que realizan la actividad
de aprovechamiento 2005, 2008, 2010 y 2011
Años 2005 2008 2010 2011
Número de empresas con la actividad de aprovechamiento 34 87 193 269
Fuente: Estudio Sectorial del Servicio Público de Aseo 2006-‐2009 y Estudio Sectorial del Servicio Público de Aseo 2010 Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD).
Ahora bien, según la naturaleza del capital la mayor parte de empresas que realizaron aprovechamiento durante el año 2011 corresponde a empresas oficiales (53%), el 28% a empresas mixtas y el restante 19% a empresas privadas.
A su vez resulta relevante considerar que esta actividad es llevada a cabo principamente por prestadores de menor tamaño. En efecto, para el año 2011 se evidencia que 199 empresas de menos de 2,500 suscriptores reportó ejercer esta actividad, representando el 74% del total de empresas, seguidas de 63 empresas (23%) que tienen entre 2,500 y 25,000 usuarios. En contraste tan sólo 5 empresas de más de 80,000 suscriptores manifestaron realizar esta actividad, evidenciando que los prestadores especializados de recolección y transporte se encuentran poco motivados para ejercer esta actividad.
44
Tabla 10 Empresas del servicio de aseo que realizan la actividad de aprovechamiento por tipo de organización y tamaño -‐ Año 2011
Rango de suscriptor Mixta Oficial Privada
0 – 2,500 39 119 41
2,500 – 25,000 33 23 7 25,000 – 80,000 2
Mayor a 80,000 1 1 3
Total 75 143 51 Fuente: Estudio Sectorial del Servicio Público de Aseo 2010 Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD).
Al considerar los departamentos donde se desarrolla con mayor relevancia la operación de plantas de aprovechamiento se destacan: Antioquia con 64 prestadores, Boyacá con 36, Santander con 23, Nariño con 21 y Cundinamarca con 20 (SSPD, 2011a Pág. 83). En contraste, los departamento de San Andrés y Providencia, Guainía, Guaviare y Vaupés no reportan prestadores que realicen esta actividad.
De otra parte, de los 269 prestadores que registraron en el año 2011 llevar a cabo la actividad de aprovechamiento, el 83% de ellos informó operar una planta de aprovechamiento en la cual se realiza compostaje, y de éstos sólo el 20% reporta información a la SSPD relacionada con la operación de dichas plantas (SSPD, 2011a Pág. 83). Respecto al tamaño de las plantas de aprovechamiento23 se tiene que 7 prestadores informaron contar con plantas de un área de operación inferior a 100 m2, 17 de ellos operar plantas entre 100 m2 y 1,000 m2 y 11 prestadores manifestaron tener plantas con áreas superiores a 1,000 m2 (Tabla 11).
Tabla 11 Prestadores del servicio de aseo operando plantas de aprovechamiento
con un área de operación superior a 1,000 m2
Departamento Municipio Empresa del servicio de aseo operadora de planta de aprovechamiento
Antioquia El Carmen de Viboral Empresa de Servicios Públicos de El Carmen de Viboral E.S.P.
Arauca Tame Empresa de Servicios Públicos de Tame Caribabare E.S.P.
Boyacá Aquitania Compañía de Servicios Públicos de Sogamoso S.A. E.S.P.
Boyacá Paipa Red Vital Paipa S.A. E.S.P
Casanare Orocue Empresa Municipal de Servicios Públicos de Orocue S.A. E.S.P.
Cundinamarca Fosca Oficina de Servicios Públicos de Acueducto Alcantarillado y Aseo
23 El área de la plantas incluye los espacios dedicados a realizar las técnicas de aprovechamiento como reciclaje, compostaje y lombricultura.
45
del Municipio de Fosca Cundinamarca
Cundinamarca Sibaté Empresas Públicas Municipales De Sibaté S.C.A E.S.P
Meta Acacías Empresa de Servicios Públicos de Acacias E.S.P.
Nariño San Bernardo Empresa de Servicios Públicos de San Bernardo -‐ Emposan E.S.P.
Valle del Cauca Alcalá Aseo Alcalá S.A E.S.P
Valle del Cauca El Dovio Municipio El Dovio
Fuente: Estudio Sectorial del Servicio Público de Aseo 2010 Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD).
2.1.2 Participación de grupos económicos a nivel nacional De acuerdo con un estudio que adelantó Econometría para la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios publicado en el año 2008, es posible identificar 11 grupos económicos mayores en la prestación del servicio público de aseo en el país, los cuales se relacionan en la Tabla que se presenta a continuación. Una característica relevante de estos grupos económicos, es que en la mayoría de los casos, las empresas asociadas a estos grupos operan en mercados geográficos determinados. Las empresas del denominado Grupo 1 prestan sus servicios principalmente en municipios del departamento de Antioquia (Valle de Aburrá), así como en algunos municipios de la Costa Atlántica (Valledupar, Sincelejo y Soledad), mientras que las empresas del Grupo 2 proveen el servicio público de aseo especialmente en municipios del Valle del Cauca. Las empresas del Grupo 3 prestan el servicio de aseo en los municipios de Manizales, Chichiná, Los Patios, Pasto y Yopal. Entre tanto, las empresas del Grupo 4 se concentran en municipios de Antioquia (Golfo de Urabá). Por último, las empresas del Grupo 6 adelantan sus actividades en el departamento de Santander, algunas de ellas en el Área Metropolitana de Bucaramanga (Econometría, 2008 Pág. 51 a 56).
Tabla 12 Principales grupos económicos y sus correspondientes empresas del servicio público de aseo
GRUPO NOMBRE EMPRESA DE ASEO
GRUPO 1
INTERASEO DEL SUR S.A. E.S.P.
EMPRESA DE ASEO SABANETA S.A. E.S.P. EMPRESA DE ASEO DE COPACABANA S.A. E.S.P.
ASEO SIDERENSE S.A. E.S.P.
EMPRESA DE DESECHOS ESPECIALES S.A. E.S.P. INTERASEO S.A. E.S.P
OPERADORES DE SERVICIOS DE LA SIERRA S.A. E.S.P ASEO SINCELEJO LIMPIO S.A. E.S.P.
EMPRESA DE SERVICIO DE ASEO DE VALLEDUPAR S.A. E.S.P
ASEO DEL NORTE S.A. E.S.P.
46
ASEO TÉCNICO DE LA SABANA S.A. E.S.P. INTERASEO DE LA FRONTERA S.A. E.S.P
ASEO ESPECIAL SOLEDAD S.A. E.S.P. ATESA DE OCCIDENTE S.A. E.S.P.
SOCIEDAD DE ASEO DE BELLO S.A. E.S.P.
ASEO CALDAS EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS S.A. SERVIASEO ITAGUI S.A. E.S.P.
EMPRESA DE ASEO PUBLICO DE GIRARDOTA S.A. E.S.P. EMPRESA DE ASEO RIOGRANDE S.A. E.S.P.
GRUPO 2
PROACTIVA ORIENTE S.A. E.S.P. TULUEÑA DE ASEO S.A. E.S.P.
PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P. S.A.
BUGUEÑA DE ASEO S.A. E.S.P. PALMIRANA DE ASEO S.A. E.S.P.
ASEO PRADERA S.A. E.S.P. PROACTIVA DE SERVICIOS S.A. E.S.P.
ASEO EL CERRITO S.A. E.S.P.
GRUPO 3
EMPRESA METROPOLITANA DE ASEO S.A. E.S.P. ASEO URBANO DE LOS PATIOS S.A. E.S.P.
EMPRESA METROPOLITANA DE ASEO DE CHINCHINÁ S.A. E.S.P. EMPRESA METROPOLITANA DE ASEO DE OCCIDENTE S.A. E.S.P.
ASEO URBANO S.A. E.S.P. EMPRESA METROPOLITANA DE ASEO DE PASTO S.A. E.S.P.
GRUPO 4
URABÁ LIMPIO S.A. E.S.P
CARASEO S.A. E.S.P. TURBO LIMPIO S.A. E.S.P
ABORGÁNICOS S.A. E.S.P
GRUPO 5 MPRESA MULTIPROPÓSITO DE CALARCA S.A. E.S.P.
EMPRESAS PUBLICAS DE CALARCA
AGUAS DE LA GUAJIRA S.A. E.S.P.
GRUPO 6
CARA LIMPIA S.A. E.S.P.
METROASEO S.A. E.S.P CONSTRUVICOL S..A
REDIBA S.A. E.S.P
GRUPO 7
EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE BARBOSA S.A. E.S.P.
PARQUES NUEVA MONTERÍA S.A. E.S.P. SERVICIOS GENERALES EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE CARÁCTER PRIVADO S.A. E.S.P.
GRUPO 8 ETAC SA
SERVICIOS AMBIENTALES S.A. E.S.P.
TECNOAMBIENTALES S.A. E.S.P.
GRUPO 9 INVERSIONES Y CONSTRUCCIONES EL TESORO LIMITADA
EMPRESA ECOLÓGICA DE SERVICIOS PÚBLICOS LOS PIJAOS S.A. E.S.P. EMPRESA REGIONAL DE ASEO S.A. E.S.P.
GRUPO 10 ECOCAPITAL INTERNACIONAL S.A. ESP
47
CONSORCIO ASEO CAPITAL EMPRESA DE CARÁCTER PRIVADO
GRUPO 11 EVAS ENVIAMBIENTALES S.A. E.S.P
ENVIASEO E.S.P. EMPRESAS PÚBLICAS SANTA FE DE ANTIOQUIA S.A. E.S.P.
Fuente: Econometría (2008) Pág. 51 a 56
2.2 Caracterización de la Demanda
2.2.1 Cobertura
La prestación del servicio de aseo ha tenido un crecimiento en el nivel de cobertura durante los últimos años. De acuerdo con la información de los Censos de población del DANE, la cobertura de recolección y transporte de residuos sólidos se incrementó significativamente en el período 1993 -‐ 200524. El Gráfico siguiente presenta la evolución de esta cobertura, considerando el tamaño de los municipios. Las ciudades más pequeñas enfrentan los mayores problemas de cobertura, teniendo en cuenta la dificultad de atrar empresas especializadas en la provisión del servicio.
Gráfica 9 Evolución cobertura del servicio de aseo en las áreas urbanas por número de habitantes 1993-‐2005
Fuente: DNP (2008) Documento Conpes No. 3530 Lineamientos y estrategias para fortalecer el servicio público de aseo en el marco de la gestión integral de residuos sólidos
Entre tanto, para el total nacional se estima que al cobertura de recolección de residuos sólidos ascendía a 82.7% en el año 1993, mientras que para el año 2005 aumentó a 94.6%.
24 La pregunta que se ha formulado en el cuestionario de los Censos de población hace referencia a si se cuenta con el servicio de recolección de basuras por parte de un prestador.
64% 65% 68%
83% 91%
86% 82%
86%
95% 98%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
0-‐10,000 10,001-‐50,000 50,001-‐100,000 100,001-‐500,000 >500,000
1993 2005
48
2.2.2 Tarifas
Entre tanto, las tarifas del servicio de aseo aumentaron considerablemente como consecuencia de la implementación del nuevo esquema normativo y regulatorio aplicable a los servicios públicos domiciliarios 25. El incremento en las tarifas del servicio se produjo principalmente debido a que la adopción de la primera metodología tarifaria implicó unos costos de referencia superiores a los aplicados hasta ese momento, por lo que se generó un periodo de transición tarifaria para aumentar las tarifas gradualmente, período que finalizaba en diciembre de 2001 y se extendió hasta diciembre de 200526. En efecto, con anterioridad a la expedición de la Ley 142 de 1994 la prestación del servicio de aseo se caracterizaba por tener bajos estándares de calidad, un bajo cumplimiento de la normatividad ambiental y un rezago en la adopción de tecnologías adecuadas, tanto en relación con los vehículos de recolección como con la disposición final de residuos, lo que se expresaba en unas tarifas que no reflejaban una apropiada operación del servicio (CRA, 2007 Pág.79). La siguiente Tabla muestra la variación promedio anual de las tarifas para las 4 ciudades más grandes del país (Bogotá, Medellín, Barranquilla y Cali) en durante el período 1997-‐2003 para los usuarios residenciales. Debe recordarse que de acuerdo con el régimen de subsidios y contribuciones, la tarifa del estrato 4 corresponde al valor que cubre exactamente los costos de prestación del servicio, por lo que no está afectada por subsidios ni contribuciones. Entre tanto, los usuarios residenciales de menores ingresos reciben subsidio (estratos 1, 2 y 3), mientras que los usuarios residenciales de estratos 5 y 6, así como los usuarios clasificados como pequeños y grandes productores pagan una contribución por el servicio. Como se observa los mayores incrementos se dieron para los estratos 1 al 3, considerando el desmonte de los denominados “subsidios extralegales” para alcanzar los topes máximos de subsidios fijados por la Ley.
Tabla 13 Variación anual de la tarifa promedio del servicio de aseo (Bogotá, Medellín,
Barranquilla y Cali) 1997-‐2003 Estrato 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
1 7.23% 38.88% 14.41% 46.71% 9.02% 11.63% 34.66%
2 7.17% 22.40% -‐3.46% 19.33% 4.02% 5.03% 34.65%
3 7.18% 27.75% -‐14.08% 7.22% 1.66% -‐0.68% 45.10%
25 La primera metodología tarifaria expedida mediante las Resoluciones CRA No. 19 de 1996 y 15 de 1997, recogidas en la Resolución CRA No. 151 de 2001, establecieron los costos de prestación del servicio para los componentes de recolección y transporte, disposición final y barrido y limpieza. 26 El primer período de transición se generó por medio de la Ley 286 de 1996, mientras que con la Ley 632 de 2000 se amplió dicho período.
49
4 7.18% 51.51% -‐17.24% -‐0.01% -‐1.58% -‐13.80% 38.25%
5 7.16% 12.90% -‐18.90% -‐0.23% -‐1.37% -‐5.63% 34.54%
6 7.66% 1.89% -‐20.89% -‐3.13% -‐2.07% -‐12.29% 32.32%
Fuente Domínguez, T. Carolina y Uribe, B. Eduardo (2005). Evolución del servicio de aseo domiciliario durante la última década.
La Gráfica siguiente muestra la evolución de la tarifa promedio para un grupo de empresas del servicio de aseo que atienden los mercados de mayor tamaño. Como se evidencia, la metodología tarifaria vigente, la cual fue de obligatoria implementación a partir del mes de enero de 2007, implicó una reducción de la tarifa, lo cual se explica principalmente por la incorporación de la medición de los residuos en los sitios de disposición final e intermedios, con el fin de calcular la producción de residuos por suscriptor, en lugar de la utilización de un parámetro fijo de consumo (120 Kilogramos por suscriptor-‐mes).
Gráfica 10 Evolución de la tarifa (con subsidios y contribuciones) por estrato residencial
2006-‐2009 (Tarifa media – pesos constantes de 2012)
Fuente Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (2010a). Estudio sectorial de aseo 2006-‐2009.
2.2.3 Producción de residuos
Con anterioridad a la expedición de la primera metodología tarifaria el país no disponía de información confiable de la producción de residuos sólidos por suscriptor, por lo que se estableció un parámetro fijo de medición de residuos para los usuarios residenciales no aforados de 120 kg./suscriptor-‐mes27. Sin embargo, un estudio desarrollado por la época28 27 A este valor se aplicaba un factor de producción de residuos de 1 para los usuarios de estratos 1, 2, 3 y 4, mientras que para los usuarios de estratos 5 y 6 el factor de producción era 1.48 y 1.66 respectivamente. 28 Estudio realizado por Pablo Ramos para la empresa EMSIRVA que prestaba el servicio de aseo en Cali.
2006 2007 2008 2009
Estrato 1 7,244 6,653 6,911 6,694
Estrato 2 8,490 7,695 8,946 8,513
Estrato 3 9,686 9,591 9,991 10,671
Estrato 4 10,956 10,867 11,112 11,064
Estrato5 20,731 17,864 18,607 18,551
Estrato 6 24,186 22,941 25,177 25,302
-‐
5,000
10,000
15,000
20,000
25,000
30,000
50
evidenció que la producción de residuos sólidos por habitante/día se incrementaba de acuerdo con el estrato socioeconómico, teniendo en cuenta que a mayor estrato, mayor ingreso por habitante, y por ende, un mayor consumo, por lo que se generan mayores residuos sólidos con mayores niveles de ingreso29 (CRA, 2006, Pág. 124). Posteriormente, según información analizada por la SSPD en el año 2002 con base en una muestra de 20 prestadores, en el país se generaban cerca de 27.500 toneladas de residuos al día, de las cuales el 40% de estos correspondían a las 4 grandes ciudades (Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla). Según esta información, la producción de residuos por habitante/día era de 0,6 Kg., la cual fluctuaba entre 0.3 y 0.9 Kg., dependiendo de las características socioeconómicas y el tamaño de la población (Arrieta, 2008 Pág. 176). Luego, y en el marco de los estudios previos para el diseño de la segunda metodología tarifaria, información recopilada de prestadores del servicio de aseo en 20 mercados permitió concluir que el parámetro fijo de medición de residuos se encontraba sobreestimado, y que en promedio la producción de residuos por suscriptor residencial correspondía a 62.2 kg./suscriptor-‐mes (CRA, 2007 Pág. 88). Como consecuencia, a partir de la segunda metodología tarifaria se estableció una aproximación a la medición de residuos sólidos y se determinaron unos factores de producción para usuarios residenciales (por estrato) y para pequeños y grandes productores de residuos sólidos (usuarios no residenciales). Desafortunadamente en el país no se ha desarrollado un estudio que analice el efecto de las variaciones de las tarifas sobre la demanda del servicio de recolección y transporte de residuos (elasticidad). Sin embargo, la literatura empírica a nivel internacional ha evidenciado que la elasticidad de la recolección de residuos con respecto al propio precio tiende a ser negativa e inelástica, con valores que fluctúan entre -‐0.03 y -‐0.26 (Linderhorf, et. al., 2003 Pág. 360-‐361)30. En consecuencia, una variación en el precio de la actividad de recolección tiene un efecto muy pequeño en la reducción de producción de residuos. Adicionalmente, también se evidencia una respuesta muy pequeña de la producción de residuos ante cambios en el ingreso de los individuos (inferior a 1). Si bien no se han desarrollado estudios sobre la elasticidad precio del servicio de recolección, a partir de la adopción de la metodología tarifaria vigente ha sido posible recopilar información sobre la producción de residuos por suscriptor. Al considerar la información sobre la producción de residuos por suscriptor-‐mes para el Estrato 4 se evidencia que en general la producción promedio de residuos por suscriptor no ha variado sustancialmente en años recientes, variando entre 0.060 y 0.067 toneladas por suscriptor-‐mes (equivalente a 60-‐67 Kg./suscriptor-‐mes) (Ver Gráfica 11).
29 No obstante, también se menciona que esta tendencia puede verse afectada por otra situación asociada con el estrato socioeconómico, y es que el número de personas por suscriptor residencial se reduce a mayor estrato. En Colombia se ha demostrado que las familias de menores ingresos, es decir, de estrato bajo tienen mayor número de personas por hogar y a su vez mayores hogares por vivienda. 30 Este artículo presenta un resumen de los principales resultados empíricos de los efectos de las variaciones de los precios sobre el consumo de la actividad de recolección y transporte de residuos. La mayor parte de los estudios empíricos se ha desarrollado con base en información de precio por unidad de residuos recolectada, por ej. caneca (volumen), más allá de un precio por unidad de peso.
51
No obsante, esta información muestra el carácter estacional de la producción de residuos sólidos. Durante los últimos meses del año la producción de residuos se incrementa como resultado de los mayores niveles de consumo (Ver Gráfica 12)31.
Gráfica 11 Evolución de la producción de residuos sólidos por suscriptor Estrato 4 (toneladas/suscriptor/mes) 2007-‐2010
Fuente Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (2010a). Estudio sectorial de aseo 2006-‐2009.
Gráfica 12 Evolución de la producción de residuos sólidos por suscriptor Estrato 4 (toneladas/suscriptor/mes) 2010
Fuente: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (2010a). Estudio sectorial de aseo 2006-‐2009.
En cuanto a la demanda total del servicio (toneladas mensuales recolectadas para todos los usuarios) una muestra de 215 prestadores para los años 2007 y 2009 permite concluir que en términos generales la demanda se incrementó cerca de un 3% para este último año en comparación con el año 2007.
31 Para el cálculo de las toneladas presentadas para recolección por suscriptor (TDi )se utiliza el promedio móvil de los últimos cuatro meses, con el fin de evitar una alta variabilidad en los resultados de los pesajes.
0.040
0.045
0.050
0.055
0.060
0.065
0.070
0.075
0.080
2007 2008 2009 2010
0.040
0.045
0.050
0.055
0.060
0.065
0.070
0.075
0.080
Ene Feb Mar Abril May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic
52
Sin embargo, se observa una menor demanda para algunos rangos de suscriptores, así como para la demanda que enfrentan las empresas organizadas con capital mixto. Esta situación se explica en parte por la política de regionalización de rellenos sanitarios y el auge de las plantas de aprovechamiento, lo cual ha generado que la cantidad de residuos producidos se disminuya y se contribuye a un desarrollo sostenible del manejo de los residuos (SSPD, 2010a Pág. 38).
Tabla 14 Demanda del servicio (toneladas recolectadas por mes) 2007 y 2009
Rango de suscriptores Año 2007 Año 2009
Mixta Privada Pública Mixta Privada Pública
<2,500 184 218 5,910 156 203 6,645
2,501 – 25,000 1,535 3,690 16,474 1,224 3,642 18,798
25,001 – 400,000 1600 48,271 16,433 1,450 52,671 17,366
>400,000 112,189 88,342 114,343 86,307
Total 3,319 164,368 127,159 2,830 170,859 129,116 Fuente: Estudio Sectorial de Aseo 2006-‐2009, Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD).
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3 CADENA DE VALOR DE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO
3.1 Caracteristicas económicas
El servicio público de aseo tiene unas características particulares que implican que el Estado debe suministrarlo cuando no existen agentes privados interesados en hacerlo, teniendo en cuenta que el costo de su no provisión es muy alto (Domínguez y Uribe, 2005 Pág. 6). La no provisión o inadecuada provisión del servicio de aseo puede generar impactos negativos desde el punto de vista ambiental y paisajístico, llevando incluso al surgimiento de agentes contaminantes con impactos importantes sobre la salud de la población en general.
Teniendo en cuenta las diferentes actividades que componen el servicio público de aseo, resulta conveniente analizar las características de cada una de ellas con el propósito de concluir sobre su estructura de mercado. A continuación se presenta una descripción de las actividades más relevantes asociadas a este servicio.
3.1.1 Recolección y transporte
La actividad de recolección y transporte de residuos sólidos exhibe una estructura de costos similar a otras industrias de servicios públicos que se proveen por medio de redes, como es el caso de la distribución de gas, televisión y electricidad, dado que el costo marginal de recolectar los residuos de un usuario es bajo cuando el vehículo de recolección está enfrente de este usuario, asumiendo que este vehículo tiene capacidad para transportar dichos residuos (OECD, 2000 Pág. 25).
En efecto, la actividad de recolección y transporte de residuos se caracteriza por evidenciar economías de alcance o densidad32, por lo que resulta más eficiente que un único operador recoja los residuos de dos usuarios contiguos que están en una misma vía, a que cada uno de estos usuarios sea atendido por un operador diferente (Domínguez y Uribe, 2005 Pág. 6 y 7). No obstante, dada la presencia de costos hundidos relativamente bajos en la recolección de residuos y el tamaño de los mercados, es posible evidenciar la presencia de más de un operador en un mismo mercado33.
Entre tanto, si bien la recolección y transporte de residuos exhibe la presencia de economías de escala34, éstas son limitadas y están directamente relacionadas con la escala mínima
32 Las economías de alcance surgen cuando es menos costoso producir dos niveles de producto o servicio de manera conjunta, que producir esos mismos niveles de producto o servicio de manera separada. Estas economías se originan principalmente por las indivisibilidades de los equipos y facilidades de producción, considerando que estos insumos no sean altamente especializados, de modo que puedan ser empleados para producir más de un bien (Church y Ware, 2000 Pág. 58). 33 Esta actividad exhibe costos hundidos bajos en la medida en la que no existen requisitos altos para ejercer la actividad en términos de tecnología, permisos ó conocimientos. Las inversiones más costosas para ejercer esta actividad están asociadas a la adquisición y alistamiento de los vehículos de recolección, para los cuales en muchos casos existen mercados de vehículos usados (OECD, 2000 Pág. 8). 34 Las economías de escala surgen en la medida en la que el costo medio de producir un bien ó servicio se reduce a medida que aumenta la producción de ese bien o servicio. La existencia de economías de escala implica la presencia de rendimientos crecientes de producción desde el punto de vista de la tecnología (Church y Ware 2000, Pág. 54).
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eficiente de los vehículos de recolección (tamaño fijo de los vehículos)35, como tecnología característica. Adicionalmente, estas economías pueden explicarse debido a la especialización y división del trabajo, que permiten mayores niveles de productividad a mayores escalas (SSPD, 2011c Pág. 20).
Algunos estudios revelan que existen economías de escala en la recolección de residuos asociada al uso de camiones de recolección en ciudades de hasta 50.000 habitantes. Sin embargo, para ciudades más grandes, los costos aumentan proporcionalmente con el número de habitantes (OECD, 2000 Pag. 25).
En Colombia, la evidencia empírica ha permitido confirmar la presencia de economías de escala. Un estudio afirma que la escala mínima eficiente se encuentra entre los 10.000 y 40.000 usuarios (Domínguez y Uribe, 2005 Pág. 7)36. Otro estudio más reciente indica que, tal y como sugiere la teoría microeconómica, los costos medios de la recolección y transporte de residuos sólidos en el país tienen forma de U en relación con la escala de producción, de modo que estos costos decrecen hasta alcanzar la escala mínima eficiente, a partir de la cual empiezan a incrementarse debido al agotamiento de las economías de escala. En este estudio realizado por la SSPD se afirma lo siguiente (SSPD, 2011c Pág. 35):
“(…) los prestadores de servicio de Aseo en los pequeños y medianos municipios se encuentran por encima del punto mínimo de eficiencia (donde los costos medios son los mínimos), de ahí que programas o políticas que incentiven procesos de regionalización en la prestación de este servicio en el país, podrían generar un ahorro en costos para éste, derivado de un incremento en el tamaño en la escala de producción.”
De otra parte, es importante considerar que la actividad de recolección y transporte de residuos sólidos de grandes productores no presenta economías de densidad, en la medida en la que en muchos casos el volumen de residuos presentados por un usuario es suficiente para llenar la capacidad de un vehículo de recolección y/o el tipo de residuos generados requiere un tratamiento especial, por lo que esta actividad tiende a facilitar estructuras de mercado en competencia (OECD, 2000 Pág. 25).
Por último, debe señalarse que este componente exhibe externalidades positivas37 debido a que la recolección de residuos sólidos que se efectúa en las vías genera beneficios en términos ambientales y paisajísticos para aquellas personas que transitan las vías y en general para la población que habita cerca de ellas (Domínguez y Uribe, 2005 Pág. 6).
La principal consecuencia de la presencia de externalidades positivas es que el nivel de demanda privada por un bien o servicio es inferior al nivel de demanda eficiente para toda la sociedad. Por tanto, un usuario tendrá una demanda del servicio de recolección y transporte de residuos inferior a la que beneficia a la sociedad, debido a que este usuario percibe únicamente el beneficio privado de la recolección de residuos frente a su predio. Como consecuencia, en algunos casos este usuario podría no estar dispuesto a pagar todos los
35 La escala mínima eficiente se define como aquel nivel de producción en el cual los costos medios de producción se minimizan y las economías de escala se agotan (Church y Ware, 2000 Pág. 54). 36 Se refiere al documento elaborado por Angel Turk, Enrique, “Condiciones generales para la determinación de motivos que justifiquen la declaratoria de las Áreas de Servicio Exclusivo”. Consultoría para la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico CRA, 2003. 37 Las externalidades positivas se generan cuando las acciones de un agente aumentan el bienestar de otros agentes de la economía. De este modo, el beneficio social que se tiene de la acción del agente es mayor que el beneficio privado que percibe este agente por realizar esta acción.
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costos asociados a la recolección y transporte de residuos sólidos, dando lugar al surgimiento del problema del polizón (free-‐rider).
3.1.2 Barrido y limpieza
La actividad de barrido y limpieza de vías y áreas públicas tiene características de “bien público puro”, dado que se constituye en un bien no rival y que no permite la exclusión de terceros. En efecto es un bien no rival porque el consumo del servicio de barrido y limpieza de una vía por un usuario no impide el consumo de este servicio por otro usuario (Domínguez y Uribe, 2005 Pág. 7). Además, excluir a terceros del consumo de este servicio es altamente costoso, por lo que una vez se presta este servicio en una determinada vía se beneficia a todos los usuarios que transitan por ella.
Una consecuencia de las características de no rivalidad y no exclusión de esta actividad es que no siempre es posible garantizar que agentes privados se encuentren dispuestos a proveer este servicio, y por ello se justifica la intervención del Estado.
Respecto a la presencia de economías de densidad, se observa que al igual que con la actividad de recolección y transporte resulta más eficiente que un único operador realice el barrido y la limpieza de una vía a que dos operadores estén operando en ésta. Entre tanto, debido a que la mano de obra representa una alta proporción de los costos de la actividad, hay baja presencia de costos hundidos y la escala mínima eficiente de producción es pequeña, por lo que las economías de escala en este caso son bajas (Domínguez y Uribe, 2005 Pág.7).
3.1.3 Disposición final
La principal característica de la actividad de disposición final es la presencia de costos hundidos altos asociados a la inversiones necesarias para el establecimiento, operación, clausura y post-‐clausura de los sitios de disposición final, lo cual genera barreras a la entrada que otorgan un carácter de monopolio natural a la actividad (Domínguez y Uribe , 2005 Pág.7). Adicionalmente, la existencia de costos hundidos altos genera importantes economías de escala, las cuales se pueden explotar una vez se han asumido las inversiones para dar apertura al sitio.
Las economías de escala de la actividad de disposición final surgen de la infraestructura y equipos utilizados. En general la tecnología más utilizada para estos sitios corresponde a los rellenos sanitarios, lugares en los cuales se acumulan y compactan los residuos sólidos.
Por otra parte, debe mencionarse que una vez los residuos sólidos han sido recogidos, es costoso transportar dichos residuos por otros medios más allá de la utilización de camiones de recolección de gran tamaño. A su vez, los mercados geográficos en los cuales es posible ubicar sitios de disposición final es de alguna manera limitado, dados los requisitos ambientales y técnicos exigidos, por lo que resulta costoso obtener los permisos necesarios para abrir nuevos sitios de disposición final. Esta situación refuerza la presencia de economías de escala de esta actividad, y por ende se incrementan las barreras a la entrada limitando la competencia entre operadores (OECD, 2000 Pág. 26).
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Como consecuencia de lo anterior, la regionalización de los sitios de disposición final suele constituirse en una política sectorial en la mayoría de economías, particularmente en aquellos casos en los que existen varios municipios ó localidades con un bajo número de usuarios que no disponen de los recursos necesarios para cubrir los costos asociados al cumplimiento de los estándares ambientales, sanitarios y técnicos requeridos para contar con un sitio de disposición final independiente (Domínguez y Uribe, 2005 Pág.7).
3.1.4 Aprovechamiento
El aprovechamiento se constituye en una alternativa de disposición final de los residuos sólidos, la cual se realiza por medio de las actividades de reciclaje, reutilización, compostaje, incineración con fines de generación de energía, o cualquier otra alternativa que implique beneficios sanitarios, ambientales y/o económicos (Domínguez y Uribe, 2005 Pág. 8). Cada una de estas actividades se puede llevar a cabo mediante diferentes tecnologías, por lo que no es posible realizar una caracterización económica única del aprovechamiento.
3.2 Fallas de mercado
La libre competencia como mecanismo de asignación de recursos mediante la adopción de decisiones descentralizadas, tanto de productores como de compradores, ha demostrado sus bondades al alcanzar resultados eficientes respecto a la producción de bienes y servicios que requiere una sociedad al menor costo posible. En mercados perfectamente competitivos los precios reflejan no sólo el costo social de producir un bien o servicio, sino también el valor que tiene para la sociedad (Mankiew, 2004 Pág. 7). Si bien es deseable que todos los mercados funcionaran bajo los principios de la libre competencia, ha sido ampliamente reconocido por la literatura económica que existen varias “fallas de mercado” que distorsionan la competencia y por ende no permiten alcanzar resultados eficientes. Como consecuencia, los Gobiernos deben entrar a corregir dichos fallas buscando mejorar los resultados de los mercados mediante la actividad regulatoria. Entre los denominadas “fallas de mercado” se encuentran el poder de mercado38, la información asimétrica39, las externalidades, la presencia de bienes públicos y la existencia de mercados incompletos40. En el mercado del servicio público de aseo se evidencia la presencia de dichas fallas. Como ha sido evidenciado al considerar las características económicas de estas actvidades, es posible que éstas se encuentres en la mayoría de las actividades asociadas a este servicio (Botero, 2008. Pág.2):
38 Entendido como la capacidad de un agente económico ó de un grupo pequeños de agentes que pueden influir en la determinación de los precios de mercado. 39 Se refiere a una situación en la cual un ó varios agentes se encuentran mejor informados que otros, y esta diferencia de información puede afectar la toma de decisiones económicas, y por tanto, la asignación de recursos. 40 Hace referencia a aquellos mercados que no suministran las cantidades deseadas de bienes y servicios que son demandados por los consumidores.
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“El caso de los servicios de “disposición de residuos sólidos” es particularmente complejo, porque involucra en la práctica todos los fallos descritos: poder de mercado, no sólo porque es posible que existan economías de escala, que limiten la cantidad de oferentes en mercados específicos, sino también porque los esquemas institucionales de desarrollo del sector estuvieron asociados a la constitución de “monopolios municipales” que aún tienen vigencia; externalidades, porque la mala disposición de los residuos sólidos de un agente en particular genera externalidades negativas claras sobre los demás; bienes públicos, porque algunos de los componentes del servicio, como el barrido y limpieza de calles, se caracterizan por la no-‐ rivalidad y la no-‐exclusión; asimetría de información, en la forma de “riesgo moral”, porque las acciones del recolector no son completamente visibles para el cliente; y mercados incompletos, porque ha sido lento el desarrollo de los mercados de reciclaje y no hay oferta generalizada de disposición final de los residuos.”
En consecuencia, la existencia de esquemas de libre competencia ó de monopolio para la provisión del servicio de aseo, dependerá de la presencia y magnitud de estas fallas. La Tabla que se presenta a continuación expone un resumen de las principales características económicas de las actividades asociadas a la prestación del servicio público de aseo. Como se mencionó anteriormente, en el servicio público de aseo existen características de monopolio natural en la actividad de disposición final de residuos sólidos, la cual se realiza generalmente en el país mediante la operación de rellenos sanitarios. En las otras actividades del servicio de aseo, si bien hay presencia de economías de escala y de alcance, no existen las condiciones para que surja un monopolio natural en sentido estricto, por lo que la competencia entre prestadores es posible, como es el caso de las actividades de recolección y transporte y limpieza de vías y áreas públicas, teniendo en cuenta el tamaño de los mercados. Sin embargo, debe recordarse que estas actividades se caracterizan por la presencia de bienes públicos y externalidades positivas, por lo que es necesario asegurar la determinación de unas reglas de juego claras para evitar que la competencia entre prestadores lleve a resultados que no sean eficientes para la sociedad. En otras palabras, la presencia de externalidades positivas y características de bienes públicos limitan el nivel de competencia en el mercado, razón por la cual estas “fallas de mercado” impiden un resultado eficiente y competitivo, lo que obliga al Estado a regular la prestación de estas actividades. Si el Estado no ejerciera regulación sobre la actividad de recolección y transporte de residuos sólidos, el usuario podría contratar los servicios de un agente privado que recogiera sus residuos, sin considerar el sitio final donde estos residuos son dispuestos. De este modo la demanda de este usuario por el servicio de recolección y transporte sería menor que la socialmente deseable, dado que el usuario no percibe directamente los beneficios sociales de disponer los residuos en un lugar apropiado.
De manera similar ocurre con la actividad de limpieza de vías y áreas públicas. En la medida que no es posible restringir a un usuario de este servicio (no excluible) y no se puede limitar la demanda de esta actividad cuando otro usuario la está demandando (no rival), la demanda privada por este servicio es inferior a la eficiente desde el punto de vista social.
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Tabla 15 Principales características económicas de las actividades del servicio de aseo
Actividades del servicio público de aseo
Características Económicas
Limpieza de vías y áreas públicas
Recolección y transporte
Disposición final
Costos hundidos Bajos Bajos Altos
Economías de densidad (alcance) Altas Altas Altas
Economías de escala Bajas
Altas pero limitadas por el tamaño del mercado
Altas
Estructura de mercado Monopolio / Competencia
Monopolio / Competencia
Monopolio Natural
Externalidades positivas Sí Sí Sí
Características de bien público puro Sí No No
Motivación para la provisión privada
No Sí Sí
Fuente: Elaboración propia
Por tanto, algunos autores han señalado que las oportunidades para la denominada “competencia en el mercado” en la prestación del servicio de aseo dependen del tamaño de las economías de densidad (OECD, 2000 Pág. 7), de modo que si éstas son importantes habrá poco espacio para este tipo competencia. Estas economías suelen ser importantes en la recolección de residuos de origen residencial, por lo que la mayoría de países tienden a confiar la provisión del servicio de aseo basado en un sistema de “competencia por el mercado”, basada en esquemas licitatorios, más allá de la “competencia en el mercado”. Entre tanto, la “competencia en el mercado” resulta ser más común en la recolección y transporte de residuos de origen industrial y comercial.
A su vez, la eficacia de los procesos de licitación, incluida la provisión de menores precios que aquellos derivados de la provisión interna, dependerá de varios factores, como el caso del nivel de competencia (número y tipo de participantes), la neutralidad competitiva entre los oferentes, la prevención de problemas de captación de rentas, y la capacidad de los gobiernos para mantener los incentivos que garanticen para la inversión, calidad y eficiencia de los precios durante la vigencia del contrato (OECD, 2000 Pág. 8).
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3.3 Desintegración vertical y mercados conexos La desintegración vertical del servicio público de aseo ha llevado a que más de un operador se encuentre en la cadena de provisión de este servicio, por lo que actualmente es común evidenciar que el operador del servicio de recolección y transporte sea diferente del prestador del sitio de disposición final. Además, en mercados altamente competitivos, el prestador que desarrolla la actividad de barrido frente a un predio puede no ser el mismo que realiza la actividad de recolección de residuos de este usuario. Por otro lado, la facturación integral del servicio de aseo se realiza de manera conjunta con otro prestador, bien sea de acueducto ó energía, por lo que se requiere de la articulación de dos empresas para llevar a cabo este proceso. Si bien la desintegración vertical del servicio es deseable debido a que prestadores especializados en una actividad podrían alcanzar menores costos, es necesario asegurar la coordinación entre operadores para la adecuada provisión del servicio. Esta coordinación puede funcionar relativamente bien en aquellas situaciones en las que los prestadores no son competidores directos en un mercado. Sin embargo, en aquellas situaciones en las que se presenta la “competencia en el mercado” en la recolección y transporte de residuos sólidos, se ha observado que el desarrollo de las actividades de comercialización (facturación), barrido y limpieza, y disposición final han presentado ciertas dificultades, con efectos adversos sobre la prestación del servicio: suscriptores que son facturados por el mismo servicio por más de una empresa de recolección, prestadores que se rehúsan a efectuar el barrido de calles, y en menor medida, restricciones al acceso a facilidades esenciales, como es el caso de estaciones de transferencia de residuos y sitios de disposición final. En otras palabras, dada la desintegración vertical del servicio de aseo y la competencia en la recolección y transporte de residuos sólidos, es posible que en los mercados conexos a la recolección se generen problemas que impidan asegurar la prestación eficiente de toda la cadena de valor del servicio público de aseo.
3.3.1.1 Acceso a estaciones de transferencia y sitios de disposición final Respecto al acceso de estaciones de transferencia y sitios de disposición final, y dado su carácter de monopolio natural, la coordinación entre diferentes prestadores se ha facilitado recientemente por la expedición de normatividad específica, así como por la implementación de acciones de regulación, vigilancia y control de las autoridades competentes. Con anterioridad a la expedición del Decreto 2436 de 2008, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios pudo evidenciar que en algunos municipios en los que se presentaba la “competencia en el mercado” por los usuarios, el prestador incumbente del servicio de recolección y transporte, y que a su vez se configuraba en el operador del relleno sanitario al cual se dirigían los residuos sólidos del municipio, ejercía prácticas contrarias a la libre competencia, al generar restricciones para la entrada al relleno sanitario de los vehículos de recolección de la empresa competidora. En consecuencia, el Decreto 2436 de 2008 estableció que en ningún caso los prestadores del servicio de disposición final ó los municipios donde se encuentren localizados los rellenos sanitarios podrían imponer restricciones injustificadas para el acceso a rellenos sanitarios
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y/o estaciones de transferencia, lo cual a su vez fue ratificadado en el artículo 116 del Decreto 2981 de 2013 en los siguientes términos:
“Artículo 116. Restricciones injustificadas para el acceso a rellenos sanitarios y/o estaciones de transferencia. Las autoridades ambientales, las personas prestadoras del servicio público de aseo y de la actividad complementaria de disposición final de residuos sólidos o las entidades territoriales, según el caso, no podrán imponer restricciones injustificadas para el acceso a los rellenos sanitarios y/o estaciones de transferencia de residuos sólidos.
Para los efectos del presente artículo, se consideran restricciones injustificadas al acceso a los rellenos sanitarios o a las estaciones de transferencia de residuos sólidos, las siguientes:
1. Impedir el acceso de residuos sólidos al relleno sanitario o a la estación de
transferencia sin justificación técnica a cualquiera de las personas prestadoras de servicios públicos a que hace referencia el artículo 15 de la Ley 142 de 1994.
2. Impedir el acceso de residuos sólidos al relleno sanitario o a la estación de
transferencia, con fundamento en la región o municipio de origen de los residuos sólidos.
3. Imponer exigencias, características o parámetros técnicos para el acceso de los
residuos sólidos diferentes a las previstas en la normatividad aplicable. 4. Ejercer prácticas tarifarias discriminatorios para el acceso de residuos sólidos al
relleno sanitario o a la estación de transferencia, que se encuentren por fuera de lo establecido en la metodología tarifaria expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico.
Es obligación de los operadores de los rellenos sanitarios suscribir los contratos de acceso a los sitios de disposición de acuerdo con lo establecido en la normatividad vigente y en el Reglamento Operativo de cada relleno sanitario. El servicio de disposición final de residuos sólidos deberá prestarse de manera continua de acuerdo con la normatividad vigente y el Reglamento Operatvo de cada relleno sanitario”.
3.3.1.2 Facturación conjunta Ahora bien, al analizar el desarrollo de la facturación conjunta en el servicio de aseo se ha encontrado que a pesar de la normatividad expedida algunos prestadores no lograr acordar los términos bajo los cuales se realiza este proceso, especialmente en relación con el precio por factura, razón por la cual la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico ha tenido que intervenir en la imposición de condiciones de facturación, cuando la empresa que se espera realizará dicha facturación es un proveedor de los servicios de acueducto y alcantarillado. No obstante, esta Comisión se ha encontrado impedida para imponer las condiciones de facturación cuando el prestador del servicio de aseo está
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interesado en realizar dicho proceso con un prestador del servicio de energía eléctrica, debido a la falta de claridad de su competencia para hacerlo41. Ante esta situación recientemente la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico solicitó al Consejo de Estado aclarar cuál entidad es la competente para imponer las condiciones de facturación conjunta entre un prestador del servicio de aseo y uno de energía eléctrica. Al respecto se señaló que si un operador del servicio de energía eléctrica, como potencial concedente de la facturación conjunta se rehúsa, la Comisión de Regulación de Energía y Gas será la entidad que deberá imponer las condiciones del convenio de facturación, asegurando que el prestador de energía no aplique restricciones o barreras para el no cumplimiento de sus obligaciones42.
3.4 Coordinación institucional En relación con el grado de articulación de las entidades que realizan la inspección, vigilancia y control de los operadores del servicio público de aseo, se observa que con anterioridad a la Ley 1340 de 2009 “Por medio de la cual se dictan normas en materia de protección de la competencia”, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios tenía la facultad de adelantar las investigaciones por presuntas violaciones a las normas de competencia que realizaban las empresas de servicios públicos, teniendo como sustento lo señalado en el artículo 34 de la Ley 142 de 199443, así como lo dispuesto en el numeral 32 del artículo 13 de la Ley 689 de 2001, por medio del cual se establecieron las funciones de la SSPD44 . En el marco de esta normatividad la SSPD realizó varias investigaciones por presuntas prácticas restrictivas de la competencia, abuso de posición dominante, y competencia desleal en la prestación del servicio público de aseo. Como resultado de dichas investigaciones varios prestadores del servicio fueron sancionados, principalmente mediante la imposición de multas.
41 Proceso conflicto de competencia 11001030600020130039100 ante el Consejo de Estado. Tomado de http://www.cra.gov.co/noticias.shtml?apc=daxx-‐1-‐&x=5178, consultado el día 10 de diciembre de 2013. 42 Ibidem. 43 “Artículo 34. Prohibición de prácticas discriminatorias, abusivas o restrictivas. Las empresas de servicios públicos, en todos sus actos y contratos, deben evitar privilegios y discriminaciones injustificados, y abstenerse de toda práctica que tenga la capacidad, el propósito o el efecto de generar competencia desleal o de restringir en forma indebida la competencia. Se consideran restricciones indebidas a la competencia, entre otras, las siguientes: 34.1. El cobro de tarifas que no cubran los gastos de operación de un servicio; 34.2. La prestación gratuita o a precios o tarifas inferiores al costo, de servicios adicionales a los que contempla la tarifa; 34.3. Los acuerdos con otras empresas para repartirse cuotas o clases de servicios, o para establecer tarifas, creando restricciones de oferta o elevando las tarifas por encima de lo que ocurriría en condiciones de competencia; 34.4. Cualquier clase de acuerdo con eventuales opositores o competidores durante el trámite de cualquier acto o contrato en el que deba haber citaciones al público o a eventuales competidores, y que tenga como propósito o como efecto modificar el resultado que se habría obtenido en plena competencia; 34.5. Las que describe el Título V del Libro I del Decreto 410 de 1971 (Código de Comercio) sobre competencia desleal; 34.6. El abuso de la posición dominante al que se refiere el artículo 133 de esta Ley, cualquiera que sea la otra parte contratante y en cualquier clase de contratos.” 44 “32. Adelantar las investigaciones por competencia desleal y prácticas restrictivas de la competencia de los prestadores de servicios públicos domiciliarios e imponer las sanciones respectivas, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 142 de 1994.”
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Sin embargo, y a pesar de los avances que se dieron en esta materia, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios reconoció la dificultad de evitar la realización de dichas prácticas en los mercados en competencia del servicio de aseo en el país, tal y como se evidencia a continuación (SSPD, 2008 Pág. 130 y 131):
“Mientras tanto en materia de competencia, continuará la expectativa de los desarrollos normativos y acciones preventivas que se logren para subsanar las dificultades y malas prácticas en que han incurrido la mayoría de prestadores que adelantan la actividad en libre competencia con otros prestadores en un mismo mercado. Teniendo en cuenta que las múltiples señales dadas por la Superservicios a través de drásticas sanciones, incluida la prohibición de prestación de servicios, no han logrado los efectos inmediatos.
Así mismo, se estará a la expectativa de lo que finalmente ocurra con el proyecto de Ley que promueve la creación de una autoridad única de competencia en el país, que aborde incluso estos casos del servicio de aseo.”
Posteriormente, mediante la expedición de la Ley 1340 de 2009, se delegó a la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) como la Autoridad Nacional de Protección de la Competencia en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 6o. AUTORIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN DE LA COMPETENCIA. La Superintendencia de Industria y Comercio conocerá en forma privativa de las investigaciones administrativas, impondrá las multas y adoptará las demás decisiones administrativas por infracción a las disposiciones sobre protección de la competencia, así como en relación con la vigilancia administrativa del cumplimiento de las disposiciones sobre competencia desleal. PARÁGRAFO. Para el cumplimiento de este objetivo las entidades gubernamentales encargadas de la regulación y del control y vigilancia sobre todos los sectores y actividades económicas prestarán el apoyo técnico que les sea requerido por la Superintendencia de Industria y Comercio.”
Así mismo, y teniendo en cuenta que otras entidades estaban facultadas para conocer de conductas anticompetitivas que ocurrieran en algunos mercados antes de la ley en mención, se creó un régimen de transición45, con el fin de asegurar un empalme adecuado en términos del traslado de competencias.
45 “ARTÍCULO 33. TRANSITORIO. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. Las autoridades de vigilancia y control a las que excepcionalmente la ley haya atribuido facultades específicas en materia de prácticas restrictivas de la competencia y/o control previo de integraciones empresariales, continuarán ejerciendo tales facultades durante los seis (6) meses siguientes a la vigencia de esta ley, de conformidad con los incisos siguientes. Las investigaciones que al finalizar el término establecido en el inciso anterior se encuentren en curso en materia de prácticas restrictivas de la competencia continuarán siendo tramitadas por dichas autoridades. Las demás quejas e investigaciones preliminares en materia de prácticas restrictivas de la competencia deberán ser trasladadas a la Superintendencia de Industria y Comercio. Las informaciones sobre proyectos de integración empresarial presentadas ante otras autoridades antes de finalizar el mismo término, serán tramitadas por la autoridad ante la que se radicó la solicitud. Con todo, antes de proferir la decisión, la autoridad respectiva oirá el concepto del Superintendente de Industria y Comercio.”
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Sin embargo, dadas las diferencias en materia de interpretación del régimen de transición entre la SSPD y la SIC46, el Consejo del Estado definió, por medio de sentencia47, que durante el período de 6 meses de transición la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios continuaría con el ejercicio pleno de sus facultades, es decir, dando culminación a las investigaciones formales en curso y conociendo y recibiendo investigaciones preliminares. Una vez se cumpliera el plazo de 6 meses la SSPD no tendría la facultad de conocer de nuevas investigaciones, enfatizando de este modo la importancia de consolidar a la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) como la única entidad competente para “(…) conocer privativamente las normas de protección de la competencia48”. Como consecuencia, lo que ha sucedido recientemente es que si bien la SSPD evidencia posibles situaciones de restricciones a la competencia en el marco de sus actividades de inspección y vigilancia sobre los prestadores del servicio, ó recibe quejas de usuarios ó prestadores respecto a la presunta existencia de situaciones que afecten la competencia en el servicio de aseo, traslada dicha información a la SIC para que este entidad realice las indagaciones correspondientes y efectúe el trámite correspondiente. Ahora bien, en términos de la coordinación entre las facultades de regulación tarifaria y aquellas que ejerce la SIC como autoridad única de competencia, el artículo 7 de la Ley 1340 estableció la necesidad de que la SIC conociera de los proyectos de regulación, con el propósito de evaluar estas disposiciones en el marco de la libre competencia de los mercados:49
“ARTÍCULO 7o. ABOGACÍA DE LA COMPETENCIA. Además de las disposiciones consagradas en el artículo 2o del Decreto 2153 de 1992, la Superintendencia de Industria y Comercio podrá rendir concepto previo sobre los proyectos de regulación estatal que puedan tener incidencia sobre la libre competencia en los mercados. Para estos efectos las autoridades de regulación informarán a la Superintendencia de Industria y Comercio de los actos administrativos que se pretendan expedir. El concepto emitido por la Superintendencia de Industria y Comercio en este sentido no será vinculante. Sin embargo, si la autoridad respectiva se apartara de dicho concepto, la misma deberá manifestar de manera expresa dentro de las consideraciones de la decisión los motivos por los cuales se aparta.
Como resultado, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico está en la obligación de informar a la SIC sobre los proyectos regulatorios que busque expedir.
46 La SSPD interpretaba que no podía recibir y conocer de quejas e investigaciones (formales e informales) a partir del 24 de julio de 2009, fecha de expedición de la Ley 1390, mientras que la SIC interpretaba que las investigaciones en curso de la SIC continuarían siendo realizadas por la SSPD hasta su culminación, en tanto que las quejas e investigaciones preliminares se tramitarían por la SSPD hasta el 24 de enero de 2010, y las pasaría a la SIC si continuaban en ese estado. 47 Sentencia del Consejo de Estado 15 de octubre de 2009 Expediente No. 11001-‐03-‐06-‐000-‐2009-‐00059-‐00. 48 Ibidem. 49 El artículo 2o. del Decreto 2153 de 1992 fue derogado expresamente por el artículo 19 del Decreto 3523 de 2009.
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4 MERCADO RELEVANTE
4.1 Delimitación
La delimitación del mercado relevante implica considerar todas las alternativas posibles que tienen los consumidores de los bienes o servicios ofrecidos por las empresas establecidas en el mercado, así como aquellas firmas que se pueden considerar como competidoras de éstas. La definición del mercado relevante se enmarca en la definición del mercado producto y del mercado geográfico (Trujillo, 2013 Pág. 28).
De acuerdo con la Comisión Europea de Competencia, el mercado producto comprende la totalidad de los bienes y/o servicios que los consumidores consideran que son sustituibles ó intercambiables teniendo en cuenta sus características, precio o el uso que se haga de ellos.
De este modo, con el fin de delimitar el mercado producto es necesario considerar los agentes que hacen parte de la demanda, la oferta y otros que intervienen en él, así como las características del producto o servicio más relevantes y que, eventualmente, podrían influir en la determinación del precio.
Entre tanto, para definir el mercado geográfico es necesario considerar el espacio en el cual se desarrolla el intercambio de bienes ó servicios.
4.1.1 Mercado de producto
Para definir el mercado relevante desde el punto de vista del producto en la prestación del servicio público de aseo resulta conveniente considerar la definición de este servicio dada por la ley. Como se comentó anteriormente, la Ley 142 de 1994 definió este servicio a partir de la recolección municipal de residuos sólidos y las actividades de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de los mismos. Posteriormente, mediante la Ley 689 de 2001 se adicionaron las actividades complementarias de corte de césped y poda de árboles, lavado de estas áreas, transferencia, tratamiento y aprovechamiento de los residuos originados por estas actividades.
En este sentido se evidencia que la normatividad privilegió la recolección de residuos sólidos como la actividad principal del servicio, limitándola geográficamente a tener un carácter municipal. No obstante, se reconoce que existen otras actividades entre la recolección y la disposición de los residuos, como son el transporte, tratamiento y aprovechamiento (Econometría, 2008 Pág. 1). A su vez, este servicio tiene actividades complementarias como son el corte de césped y poda de árboles, lavado de estas áreas, transferencia y tratamiento y aprovechamiento de estos residuos.
Ahora bien, al considerar los agentes que intervienen en la recolección de residuos sólidos de carácter domiciliar, es necesario tener en cuenta algunas características del servicio que son relevantes para definir el mercado de producto (Econometría, 2008 Pág. 2):
! En primer lugar se debe reconocer que para el usuario final las actividades más importantes del servicio son aquellas que suceden frente a su predio, es decir, la recolección de residuos sólidos y el barrido y limpieza de vías y áreas. Una vez los
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residuos son barridos y recogidos del predio del usuario, éste considera que es responsabilidad del Estado asegurar el manejo adecuado de los mismos, así como la selección del lugar de disposición final. Sin embargo, al usuario final también le interesa el transporte de residuos, en la medida en que requiere que le retiren los residuos de su predio y no recibir residuos de otros usuarios. Por tanto, la recolección y transporte de residuos, así como la limpieza y barrido de vías son las actividades del servicio de aseo que le interesan al usuario.
! La prestación del servicio público de aseo se remunera mediante tarifas que paga el usuario final, las cuales son reguladas por el Estado, quien a su vez es responsable de realizar la supervisión, vigilancia y control de los operadores de este servicio.
! El proceso de catastro y facturación del servicio público de aseo, así como la atención al usuario de las denominadas preguntas, quejas y reclamos (PQRs) por la prestación del servicio las efectúa el operador de recolección y transporte de residuos, el cual generalmente desarrolla el barrido y limpieza frente a su predio. Estas actividades que cubren la relación comercial entre el usuario y el prestador del servicio de aseo suelen denominarse “comercialización”. En consecuencia, el comercializador es quien le factura al usuario final, incluyendo la actividad de disposición, y asume el riesgo de cartera. Igualmente este prestador es el responsable de ofrecer un servicio con calidad y responder las PQRs. Por tanto, en la medida en que este prestador, que a su vez realiza la actividad de recolección y transporte, adquiera una posición dominante, y podría de algún modo abusar de esta posición y afectar al usuario final.
En conclusión, en el mercado de producto es posible considerar dos mercados diferentes en la prestación del servicio público de aseo: (i) El mercado asociado a la recolección y transporte, el cual incluye la comercialización del servicio, en el cual la demanda está dada por los usuarios en general (ciudadanos) y la oferta está representada por los prestadores del servicio de recolección y transporte; y (ii) El mercado de disposición final, en el cual los usuarios del servicio son los operadores de recolección y transporte, mientras que la oferta del mismo la realizan las empresas operadores de los sitios de disposición final. Teniendo en cuenta los objetivos del presente estudio, los cuales están enfocados en profundizar la organización industrial y el nivel de competencia en el servicio de aseo en los mercados locales (municipales) se analizará el mercado de producto asociado a la recolección y transporte de residuos sólidos.
4.1.1.1 Sustituibilidad de la oferta
Al considerar los agentes que participan en la oferta de la actividad de recolección y transporte de residuos sólidos se encuentran los prestadores de esta actividad, quienes generalmente además de proveer el retiro y transporte de residuos hasta el sitio de disposición final también efectúan la limpieza de vías y calles.
Sobre el particular es importante mencionar que el artículo 31 de la Resolución CRA No. 351 de 2005, por la cual se expidió la metodología tarifaria vigente, dispuso que en aquellos casos en que exista más de un prestador del servicio de recolección en el mismo municipio, la responsabilidad por la prestación del barrido y limpieza de la totalidad de las vías y áreas públicas corresponde conjuntamente a todos los prestadores de dicho servicio, quienes
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podrán acordar diversos mecanismos para asegurar la efectiva prestación del servicio en toda el área urbana del respectivo municipio50.
4.1.1.2 Sustituibilidad de la demanda
Desde el punto de vista de la demanda, no existen servicios que se consideren sustitutos de esta actividad, dada la regulación ambiental y técnica que requiere el manejo de los residuos sólidos para evitar problemas de salud pública. En términos generales el usuario está interesado en contratar los servicios de recolección de residuos con un tercero, sin preocuparse por conocer lo que sucede con estos residuos una vez éstos han sido retirados de su predio. El usuario podría contratar a un agente no especializado que retire estos residuos, caso en el cual los residuos serán recogidos y manipulados sin garantizar las condiciones técnicas y ambientales necesarias para evitar la producción de agentes contaminantes. El uso de vehículos de tracción animal es un ejemplo de la tecnología que se utilizaría en estos casos.
Otra alternativa para garantizar la eliminación de los residuos es la incineración de los mismos por el usuario. Sin embargo, los impactos negativos de esta medida tanto para el usuario como para aquellos residentes cercanos impiden la realización de esta práctica, la cual ha sido desincentivada fuertemente por el Estado.
Una tercera alternativa que podría considerar el usuario para deshacerse de sus residuos consiste en la disposición de los mismos en fuentes de agua cercanas como ríos y caños. No obstante la dificultad de acceder a estas fuentes, especialmente en las áreas urbanas, implica que el usuario debe igualmente contratar a un tercero para que haga la recolección y transporte de los residuos. En cualquier caso, la disposición de residuos sólidos en fuentes de agua genera igualmente impactos negativos sobre el medio ambiente, y por ende, sobre la salud pública, por lo cual esta práctica ha sido igualmente desincentivada por los gobiernos.
Por último, un usuario podría considerar la alternativa de retirar sus residuos a un lugar cercano de su hogar, como un parque ó a una zona verde de espacio público, caso en el cual no tendría que pagar por la recolección y transporte de los mismos. Sin embargo, y dado que esta alternativa podría resultar interesante económicamente en la medida en la que no se paga por el servicio, en Colombia la facturación del servicio público de aseo se realiza de manera conjunta con otro servicio público domiciliario que se pueda suspender por el no pago de la factura, como es el caso del servicio de acueducto ó energía eléctrica, evitando de este modo el surgimiento del problema del polizón (free-‐rider).
50 En un mercado donde existen varios prestadores compitiendo es factible que se presenten inequidades en relación con el número de kilómetros a barrer por cada prestador, debido a las condiciones diferentes de prestación, como es el caso de la densidad de usuarios donde se practica el barrido. Para ello, la metodología de la Resolución CRA 351 de 2005 planteó que los kilómetros barridos por cada prestador fueran proporcionales al número de usuarios de cada prestador de los componentes de recolección y transporte. Por tanto, en el caso en que exista más de un prestador del servicio de aseo en un municipio, el prestador de la actividad de barrido y limpieza puede no corresponder con el prestador de la actividad de recolección. No obstante, frente al usuario el prestador de recolección y transporte es el responsable de la ejecución de este componente del servicio. A su vez, dado que la responsabilidad del barrido está en cabeza del prestador de recolección y transporte, éste será también quien garantice su facturación, independientemente de los convenios que se deban hacer con quien vaya a realizar dicha actividad.
67
En conclusión, las alternativas para el retiro y manejo de los residuos sólidos diferentes a la recolección y transporte de los mismos por un operador especializado (prestador del servicio de aseo) impide asegurar el cumplimiento de estándares técnicos y ambientales, con efectos adversos sobre la salud de los residentes de una localidad. Por tanto, no se considera la existencia de sustitutos de este servicio desde el punto de vista de la demanda.
4.1.2 Mercado geográfico
Como se afirmó anteriormente, la definición normativa del servicio público de aseo le da un carácter eminentemente municipal. El barrido y limpieza de vías y calles, así como la recolección y transporte de residuos se lleva a cabo localmente, dentro del perímetro de un municipio. No obstante, en algunos casos el mercado geográfico podría ser mayor dada la existencia de municipios muy cercanos ó la presencia de Áreas Metropolitanas. En este sentido, la dimensión geográfica que se analizará corresponde al nivel municipal, y en un caso especial al de Área Metropolitana51.
4.2 Definición
Teniendo en cuenta la definición de mercado de producto y mercado geográfico, el análisis de los indicadores de concentración económica se realizará para el mercado relevante correspondiente a la recolección y transporte de residuos sólidos a nivel municipal ó de Área Metropolitana. En particular, se realizará un diagnóstico de competencia en las cinco zonas geográficas determinadas previamente: Bogotá D.C., Cartagena, Bucaramanga y su zona metropolitana, Medellín y Yopal.
51 De otra parte, si se analizara el mercado de producto asociado a la disposición final, se tendría una dimensión geográfica muy diferente, debido a que los sitios de disposición final pueden recibir residuos de varios municipios, en particular, cuando se hace referencia a rellenos sanitarios de carácter regional. En este caso, no se podría hablar de la dimensión geográfica municipio, sino que se tendría que considerar un espacio geográfico mucho mayor, en algunos casos de índole departamental.
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5 ANÁLISIS DE LOS MERCADOS RELEVANTES
5.1 Medellín
5.1.1 Descripción de las actividades de recolección y transporte
Medellín es la segunda ciudad más grande del país. De acuerdo con las cifras de proyección de población para el año 2012 del DANE52, la ciudad de Medellín cuenta con 2,393,011 habitantes, cifra que ascendería a 2,417,325 al finalizar el año 2013.
La prestación el servicio de aseo en esta ciudad es prestado por Empresas Varias de Medellín, empresa creada como organismo autónomo el 11 de septiembre de 1964 a través del Acuerdo del Concejo Municipal de Medellín No.59, bajo la denominación de Empresas Varias Municipales de Medellín, dada la diversidad de servicios que tenía bajo su responsabilidad: Plazas de mercado, Transporte masivo, Matadero y la prestación del servicio de aseo, entre otros53.
Posteriormente, mediante del Acuerdo No. 01 de 1998 del Concejo de Medellín se modificó su razón social, a “Empresas Varias de Medellín E.S.P.” y se transformó a una Empresa Industrial y Comercial del Estado (EICE) que se rige por el derecho privado. Además, teniendo en cuenta lo dispuesto en la Ley 142 de 1.994 se determinó que54: “(…) se prestara únicamente el servicio de aseo entendido como el servicio de recolección municipal de residuos, principalmente sólidos y actividades complementarias de transporte, de barrido y limpieza de vías y áreas públicas, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de los mismos, corte de césped y poda de árboles ubicados en las vías y áreas públicas y los servicios agropecuarios pasaron a ser administrados por particulares”. Recientemente esta empresa se transformó en una empresa oficial de servicios públicos, organizada como una sociedad por acciones, mediante el Acuerdo No. 21 del Concejo de Medellín del 17 de mayo del 2013, y fue adquirida por el Grupo empresarial Empresas Públicas de Medellín (EPM), quien es el principal accionista con el 99.9% de la acciones55.
La prestación del servicio de recolección y transporte de residuos sólidos se efectúa en la ciudad de Medellín y sus cinco corregimientos, con frecuencias de 2 hasta 7 veces semanales. De otra parte, Empresas Varias de Medellín opera actualmente el sitio de disposición final denominado Relleno Sanitario Parque Ambiental La Pradera, ubicado a 57 kilómetros de la ciudad, (municipio de Don Matías) donde se disponen los residuos del municipio de Medellín, el Área Metropolitana del Valle de Aburrá y otras regiones cercanas (CEMPRE, 2011 Pág. 103).
52 Las proyecciones de población se basan en el Censo de población del año 2005. 53 Tomado de http://www.eevvm.com.co/SitePages/historia.aspx, Consultado el 25 de noviembre de 2013. 54 Ibidem. 55 Tomado de http://www.elmundo.com/portal/noticias/territorio/emvarias_a_buscar_nuevos_mercados.php y http://www.caracol.com.co/noticias/bogota/grupo-‐epm-‐participaria-‐en-‐licitacion-‐para-‐el-‐servicio-‐de-‐aseo-‐en-‐bogota/20130221/nota/1846133.aspx., Consultado el 15 de octubre de 2013. Según lo publicado en este último portal “Con la adquisición de Empresas Varias de Medellín, el Grupo EPM concreta el ingreso en el negocio del aseo y se consolida como organización de servicios públicos en la capital de Antioquia y una de las más importantes del país y América Latina. (…) en el negocio de las basuras, se prestará el servicio que viene haciendo Empresas Varias de Medellín en esta ciudad y algunos municipios de la zona metropolitana del Aburrá, y de acuerdo con las perspectivas inmediatas y futuras, podrían incursionar en ese negocio en otras ciudades colombianas, como Bogotá, por ejemplo, al participar en una eventual licitación, pero también en el exterior.”
69
El Área Metropolitana de Medellín está conformada por 9 municipios, incluyendo a Medellín. Hacia el norte se encuentran los municipios de Bello, Copacanaba, Girardota y Barbosa. Hacia el sur se encuentran los municipios de Itagüí, La Estrella, Sabaneta y Caldas. Mientras que Medellín es atendido por Emvarias, 7 de los municipios del Área Metropolitana son atendidos por el Grupo Interaseo, quien ha realizado consorcios con cada uno de los municipios para la prestación del servicio (Econometría, 2004 Pág. 92).
Empresas Varias de Medellín ha sido el operador dominante de la prestación del servicio en esta ciudad. Si bien se ha observado la presencia de otros operadores, estos han sido marginales. En efecto, en el año 2005 la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios reportaba la presencia de otros 2 operadores del servicio de aseo en esta ciudad (Tierra Blanca S.A. E.S.P. y Emviambientales S.A. E.S.P.). No obstante, ninguno de estos 2 operadores se encuentra actualmente inscrito en el RUPS como operador del servicio de recolección y transporte de residuos sólidos en esta ciudad.
Recientemente, debido a una situación de dificultad de la recolección de los residuos sólidos en la ciudad y al incremento en el número de quejas de los usuarios56, Empresas Varias de Medellín firmó un convenio con la Empresa Interaseo Valle de Aburrá, con el propósito de utilizar por tres meses la Estación de Transferencia de Sabaneta57, localizada en el municipio de Sabaneta, para trasladar los residuos de Medellín a tracto camiones y posteriormente dirigirlos hasta el sitio de disposición final La Pradera58.
Finalmente, respecto a la facturación y recaudo del servicio de aseo, ésta se realiza de manera integral con los demás servicios públicos que presta el Grupo de Empresas Públicas de Medellín – EPM.
5.1.2 Descripción de la actividad de aprovechamiento
Empresas Varias de Medellín no realiza actividades de aprovechamiento y reciclaje, actividades que son desarrolladas por las diversas organizaciones de recicladores. Por tanto, Emvarias no tiene rutas selectivas para la recolección y transporte de residuos sólidos potencialmente reciclables. No obstante lo anterior, esta empresa apoya los proyectos liderados por la Secretaría de Medio Ambiente, como entidad ejecutora de la política de residuos en esta ciudad.
La Secretaría de Medio Ambiente de Medellín ha liderado procesos de aprovechamiento y recuperación de residuos sólidos. Con este fin se han emitido normas a nivel local que han permitido propender por las actividades de reciclaje y aprovechamiento. Así mediante el
56 De acuerdo con un artículo de Semana.com, las dificultades enfrentadas por Emvarias durante los últimos meses obedecen a que el parque automotor de la empresa obsoleto. En este artículo se señala que: “Los vehículos pasan la mayor parte de su tiempo en costosas reparaciones y, como tienen que salir de circulación, la recolección de las basuras se demora. (…) Pero lo que pasó en el 2013 desbordó los promedios. Sólo en el primer semestre se presentaron 4.526 quejas y en el tercer trimestre fueron 4.281. La respuesta está en las graves fallas en el mantenimiento a los vehículos. Según la Contraloría de Medellín, “las intervenciones a los vehículos no son oportunas y son reiterativas”. Fuera de eso, la misma Contraloría halló debilidades en la adjudicación de los contratos porque se invitan empresas que no cumplen con la experiencia para ejecutarlos.” Tomado de http://www.semana.com/nacion/articulo/procuraduria-‐investiga-‐problema-‐de-‐basuras-‐en-‐medellin/371788-‐3, Consultado el 5 de Febrero de 2013. 57 Esta Estación de Transferencia es operada por Coodesarrollo. Esta Estación permite transportar los residuos sólidos de los municipios de Bello, Caldas, Copacabana, la Estrella, Itagüí, San Pedro y Sabaneta hacia el Relleno Sanitario Centro Industrial del Sur El Guacal. 58 Tomado de http://www.sabaneta.gov.co/SalaPrensa/Paginas/aseo.aspx, consultado el 5 de febrero de 2014.
70
Decreto 440 de 2009 se dispuso que los grandes usuarios y/o suscriptores no residenciales y multiusuarios, así como los generadores de residuos peligrosos y especiales debían implementar un Plan de Manejo Integral de Residuos Sólidos (PMIRS) para lo cual tendrían que considerar los lineamientos establecidos en el Manual para el Manejo Integral de Residuos en el Valle de Aburrá (Resolución 879 de 2007). Igualmente en este decreto se señaló que los usuarios podrían entregar los residuos aprovechables a organizaciones legalmente constituidas que demostraran que pueden realizar la gestión de los residuos según la normatividad aplicable.
Adicionalmente, por medio del Acuerdo Municipal 369 de 2007 se fijó la Política Pública para el fomento de la recuperación de residuos sólidos, con un enfoque productivo que permita la inclusión social, visibilización y dignificación de los recuperadores o recicladores. Para ello, en este Acuerdo se determinan 4 estrategias en el marco del Plan de Acción del Sistema Municipal para el Fomento de la recuperación de residuos sólidos: (i) Educación para la separación en la fuente; (ii) Salud, educación y capacitación para los recuperadores ambientales o recicladores; (iii) Centros de acopio y transformación de residuos sólidos que permitan el aprovechamiento, transformación y comercialización de los residuos sólidos y favorezcan los encadenamientos productivos; (iv) Incentivos económicos a formas asociativas formalmente constituidas y avaladas por el Municipio.
Según un censo realizado por la Alcaldía recientemente, en Medellín existen cerca de 3,300 recicladores59 . Si bien estos recicladores están asociados en diferentes organizaciones formales e informales, una de las organizaciones más relevantes es la Precooperativa Multiactiva de Recicladores de Medellín (RECIDEM), la cual ha suscrito convenios con la Administración de la ciudad para operar los Centros de Acopio Municipal (CAM) que se encuentran en la zona urbana del municipio (No. 1 Barrio Colombia, No. 2 Barrio Prado Centro y No. 3 Barrio Campo Valdés).
Entre tanto los CAM localizados en la zona rural de Medellín han sido operados por la Cooperativa de Trabajo Asociado Recuperar y la Unión Temporal Corporación Azul Horizonte.
Otras asociaciones de recicladores que operan en la ciudad son Actuar Famiempresas, la Precooperativa Reciclemos, Recuperar y Fundación Codesarrollo, las cuales se diferencian en el tipo de actividades que realizan así como en el número de recicladores asociados. Algunas de ellas tienen como propósito fundamental dignificar la labor del reciclador a través de actividades de capacitación y el mejoramiento de sus condiciones de vida (como es el caso de las asociaciones Actuar Famiempresas y la Precooperativa Reciclemos), mientras que otras ofrecen servicios asociados al manejo integral de residuos sólidos y la promoción y capacitación en temas de reciclaje.
5.1.3 Análisis cuotas de mercado y medidas de concentración
Aunque en teoría la prestación del servicio de aseo en Medellín opera bajo un esquema de “competencia en el mercado”, Emvarias E.S.P. mantiene el monopolio de la recolección y transporte de residuos sólidos, evidenciando una alta concentración del mercado. En efecto, de acuerdo con la información reportada en el SUI, Emvarias E.S.P. aparece como el único
59 Tomado de http://www.eltiempo.com/colombia/medellin/ARTICULO-‐WEB-‐NEW_NOTA_INTERIOR-‐12815462.html, Consultado el 5 de diciembre de 2013.
71
operador del servicio de recolección y transporte de residuos sólidos, razón por la cual no se considera necesario calcular las cuotas de mercado y los índices de concentración para este mercado relevante geográfico en particular.
Las Gráficas que se presentan a continuación muestran la evolución del número total de suscriptores durante los últimos años de esta empresa. Se observa que los usuarios residenciales representan el grueso de los suscriptores, con una participación del 93.7% en promedio para el período analizado.
A su vez, dentro de los usuarios residenciales, los usuarios de Estrato 2 ocupan el primer lugar, con una participación del 34.4% en promedio, seguidos de los usuarios de Estrato 3, quienes explican el 30.9% del total de usuarios residenciales.
Respecto a los usuarios no residenciales, los usuarios clasificados como de índole comercial representan el 88.9%, mientras que los usuarios industriales el 10.8%. Los demás usuarios son clasificados como Juntas de Acción Comunal.
En relación con el número de toneladas recogidas por este prestador, para el año 2013 se evidencia que en promedio se recogieron 46,504 toneladas de residuos, de las cuales el 3.44%, es decir, cerca de 1,600 toneladas corresponden a toneladas de la actividad de barrido60.
Finalmente, Emvarias es el prestador responsable de la actividad de barrido de vías y áreas públicas en Medellín. De acuerdo con la información reportada por esta empresa, durante los últimos cinco años se han barrido un total de 106,626 kilómetros -‐ mes, cifra que corresponde a la estimación del número de kilómetros teniendo en cuenta las frecuencias de barrido incorporadas en el PGRIS.
Gráfica 13 Evolución la tasa de crecimiento y el número total de suscriptores Medellín 2007-‐Oct. 2013
Fuente: Información reportada por la empresa
60 Este valor se obtuvo con base en la información del período Enero-‐Octubre de 2013.
3.02%
1.78%
1.45% 1.52%
0.23% -‐0.14%
-‐0.50%
0.00%
0.50%
1.00%
1.50%
2.00%
2.50%
3.00%
3.50%
620,000
630,000
640,000
650,000
660,000
670,000
680,000
690,000
700,000
710,000
720,000
2007 2008 2009 2010 2011 2012 Oct.2013
Número total de usuarios Tasa de crecimiento
72
Gráfica 14 Evolución número de suscriptores por tipo Medellín
2007-‐Oct. 2013
Fuente: Información reportada por la empresa
5.1.4 Condiciones de competencia
De acuerdo con la información de la Evaluación Integral de este prestador, elaborada por la SSPD en el año 2007, la SSPD ha realizado la apertura de investigaciones contra esta empresa por “(…) presuntas prácticas restrictivas de la competencia, limitación a la libre elección del prestador y abuso de posición dominante61”. En el marco de esta investigación, la SSPD formuló los siguientes cargos en su contra62:
(i) Presunta violación a los derechos de los suscriptores a la libre elección del prestador, al rechazar sus solicitudes de desvinculación;
(ii) Restringir en forma indebida la competencia en el mercado de aseo en Medellín, al ejercer presuntos actos de competencia desleal contra la empresa Tierra Blanca S.A. E.S.P63.
Según lo señalado en la Evaluación Integral de este prestador, se analizaron problemas de competencia entre Empresas Varias de Medellín y Tierra Blanca, fijando el compromiso por parte de Empresas Varias de Medellín de desvincular 503 usuarios que habían presentado esta solicitud.
Como consecuencia de lo anterior a través de la Resolución No 20074400030345 del 22 de octubre de 2007, se sancionó a Empresas Varias de Medellín con una multa de $100 millones. Adicionalmente, se le solicitó respetar los derechos de los usuarios y de los demás prestadores de servicios públicos domiciliarios, resolviendo adecuada y oportuna las solicitudes de desvinculación que los usuarios que así lo plantearan.
61 Tomado de http://www.superservicios.gov.co/c/document_library/get_file?folderId=65121&name=DLFE-‐5722.pdf, Consultado el 10 de dicimbre de 2013. 62Ibidem. 63 Actualmente esta empresa no aparece inscrita como prestador de servicios públicos en el Registro Único de Operadores de la SSPD.
560,000
580,000
600,000
620,000
640,000
660,000
680,000
700,000
720,000
2007 2008 2009 2010 2011 2012 Oct. 2013
Residencial Comercial Industrial JAC
73
De acuerdo con lo señalado por el entonces Gerente de Emvarias en ese momento, esta empresa no está en contra de la competencia en el servicio, pero manifiesta que es necesario asegurar que los prestadores del servicio de aseo que ingresen al municipio cumplan con lo señalado en el Decreto 1713 de 200264, y el Decreto Municipal 289 de 2002, éste último por medio del cual se reglamentó parcialmente el Acuerdo No. 23 de 2001 en relación con la operación del servicio de aseo en Medellín y sus corregimientos65.
5.2 Yopal
5.2.1 Descripción de las actividades de recolección y transporte
Este municipio, capital del departamento de Casanare, tenía 129,938 habitantes en el año 2012, según las proyecciones de población del DANE, cifra que aumentaría a 133,230 al finalizar el año 2013.
El operador privado Aseo Urbano S.A. E.S.P., (hoy Aseo Urbano S.A.S E.S.P.), mediante contrato para la prestación del servico público de aseo suscrito en abril del año 2003 con la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Yopal EICE por un período de 8 años, era el operador del servicio de aseo en el municipio hasta el año 2011. Posteriormente a partir del mes de mayo de 2011, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Yopal EICE, (hoy Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal EAAAY EICE), inició operaciones como prestador del servicio público de aseo.
En este sentido, los prestadores EAAAY y Aseo Urbano operan en un esquema de libre competencia las actividades de recolección y transporte de residuos sólidos y barrido y limpieza de vías y áreas públicas en este municipio. Además la EAAAY presta la actividad de disposición final al operar el relleno sanitario Macondo.
Es importante señalar que en el mes de mayo de 2013, la SSPD tomó posesión con fines liquidatorios de la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal66, teniendo en cuenta la situación técnica y operativa que estaba enfrentando la empresa, en particular, en la prestación del servicio de acueducto67. Por lo tanto, se está a la espera de las nuevas
64 “Por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, 632 de 2000 y 689 de 2001”. Derogado por el Decreto 2981 de 2013. 65“De acuerdo con el gerente de EVM, Andrés de Bedout, la denuncia fue interpuesta por la empresa Tierra Blanca, que ingresa al mercado para ofrecer el servicio de recolección de residuos sólidos en la ciudad. "Siempre hemos dicho que la competencia es bienvenida. Pero la empresa sólo puede entrar a operar cuando le demuestre al Alcalde que cumple con los requisitos establecidos en el decreto 1713 y el decreto municipal 289". Hasta el momento, 500 usuarios del servicio de aseo, de los 600.000 que tienen EVM, han decidido cambiar de operador. Pero ante esta solicitud, EVM sostiene que es necesario conocer cómo serán transportados los residuos sólidos, cuál será el sitio de disposición final, cómo se va a manejar el tema tarifario y cómo se garantizará que no habrá afectación de los demás usuarios. Otra de las preocupaciones que manifestó el gerente tiene que ver con el tema del barrido de la ciudad. "Porque hay una serie de avenidas y el centro de la ciudad que lo tenemos que pagar entre todos (…)". Tomado de http://www.elcolombiano.com/BancoConocimiento/E/evm_rechaza_denuncia_de_competencia_desleal/evm_rechaza_denuncia_de_competencia_desleal.asp, Consultado el 28 de noviembre de 2013. 66 Resolución No. SSPD -‐ 20131300012555 del 3 de mayo de 2013. 67 Entre los argumentos que se tuvieron en cuenta para la toma de posesión están: (i) La empresa no adelantó las inversiones en infraestructura para operar el sistema de acueducto en condiciones de continuidad y calidad de agua; (ii) Dadas las suspensiones que se han presentado, existen riesgos de que se presenten de nuevo estas
74
condiciones de funcionamiento de la empresa, dada la posible vinculación de un nuevo operador de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo.
5.2.2 Análisis cuotas de mercado y medidas de concentración
La Gráfica que se presenta a continuación muestra la evolución en el número total de suscriptores durante el año 2013 para los 2 operadores del servicio de aseo del municipio. Se evidencia que actualmente el prestador EAAAY exhibe la mayor participación de mercado, aunque ambas empresas tienen cuotas de mercado relativamente similares. No obstante, estas dos empresas han tenido conflictos respecto al catastro de usuarios del municipio, situación que resolvió recientemente la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), tal y como se explicará más adelante.
Gráfica 15 Evolución del número de suscriptores por mes Yopal Año 2013
Fuente: Información reportada por las empresas
Los índices de concentración del mercado de recolección y transporte en el municipio de Yopal se presentan en la siguiente Tabla68. Estos índices se calcularon para dos momentos diferentes (Agosto del año 2013 y Agosto del año 2012) con el propósito de analizar cómo ha cambiado el nivel de competencia, con base en la información disponible. Igualmente estos índices además de calcularse para el segmento de mercado del total de usuarios, se calcularon también para los segmentos de usuarios residenciales y no residenciales, con el
situaciones, con afectaciones importantes a la comunidad; (iii) El prestador cumplió con los requerimientos de información de los sistemas de acueducto y alcantarillado solicitados por la SSPD; (iv) Persisten deficiencias en la prestación del servicio de acueducto que no han sido resueltas por el operador. 68 El índice de Herfindahl y Hirschman, conocido como HHI, se calcula como el producto de la suma del cuadrado de las participaciones de cada una de las empresas que participan en el mercado. Mientras mayor sea el valor del HHI, mayor será el grado de concentración del mercado. El valor del HHI permite clasificar los mercados en tres segmentos: Un mercado no es concentrado si el HHI es menor que 1000; el mercado es moderadamente concentrado si el valor de este indicador se encuentra entre 1000 y 1800; y se hace referencia a un mercado altamente concentrado, cuando el valor del HHI es superior a 1800. Por su parte los indicadores de concentración Líder y CR2 representan la cuota del líder y de las dos primeras empresas en el mercado, respectivamente.
10,000
12,000
14,000
16,000
18,000
Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto
EAAAY Aseo Urbano
75
objeto de tener una aproximación acerca del nivel de competencia en estos mercados. No obstante, debe tenerse en cuenta que en el mercado de la prestación de recolección y transporte no es posible separar físicamente a cada uno de estos segmentos, debido a que los usuarios residenciales y no residenciales pueden ocupar una misma área geográfica, por lo que es común que un vehículo de recolección recoga y transporte residuos sólidos de estos dos tipos de usuarios.
Tabla 16 Índices de concentración Yopal
Usuarios
Agosto de 2012 Agosto de 2013
HHI Líder CR2 HHI Líder CR2
Total de usuarios 5657.9 68.1% 100.0% 5007.2 51.9% 100.0%
Usuarios residenciales 5597.1 67.3% 100.0% 5000.1 50.2% 100.0%
Usuarios no residenciales 6469.1 77.1% 100.0% 5718.4 69.0% 100.0%
Fuente: Información reportada por las empresas Cálculos: Elaboración propia Como se observa, el índice de concentración HHI refleja que el mercado de recolección y transporte de residuos en este municipio está altamente concentrado, si bien ese nivel de concentración ha disminuido entre los años 2012 y 2013. La cuota de la empresa líder corresponde al 51.9% del total de usuarios para agosto de 2013. Entre tanto, y dado que sólo hay dos prestadores del servicio de aseo en el municipio, la cuota del valor de las dos empresas es 100%. Estas tendencias se mantienen al analizar los segmentos del mercado de usuarios residenciales y usuarios no residenciales. Sin embargo, se observa que la concentración es mayor en el segmento de usuarios no residenciales, a pesar de haberse reducido durante los años 2012 y 2013.
Entre tanto, los índices de dominancia para este mercado se encuentran en la Tabla que se presenta a continuación69:
69 El índice de Kwoka se enfoca en la estructura de las participaciones de mercado de las empresas. Por tanto, cuando la desigualdad entre el tamaño de las empresas se incrementa, aumenta la dominancia y, por ende, el índice se eleva. Este índice se determina mediante la siguiente fórmula: KWOKA = ∑_(i=1)^(n-‐1)▒〖(s_i-‐s_(i+1))〗2 donde Si`s están ordenadas de mayor a menor y corresponden a las participaciones de mercado de las empresas. El índice varía entre 0 y 1, siendo 1 el valor correspondiente a una estructura de mercado de monopolio (SIC, 2013 Pág. 45). De otra parte, el índice de Stenbacka es una aproximación para identificar cuando una empresa tiene una posición dominante en un mercado. Considerando la participación de mercado de la empresa líder y de la segunda empresa más importante, el índice de Stenbacka arroja un umbral de cuota de mercado para determinar si la empresa más grande tiene o no posición de dominio. Cualquier cuota de mercado superior a dicho umbral podría significar a una posición dominante. La fórmula para calcular el umbral de STENBACKA es la siguiente: SD =g(S1,S2)=1/2 (1-‐γ(s_1^2-‐s_2^2 )) Donde S1,S2 corresponden a las participaciones de mercado de las dos empresas más importantes, respectivamente. Por su parte, g es un parámetro específico a cada industria y está relacionado con las barreras a la entrada, los instrumentos de política pública para incentivar la competencia, la regulación económica, la existencia de
76
Tabla 17 Índices de dominancia Yopal
Usuarios
Agosto de 2012 Agosto de 2013
Kwoka Stenbacka Kwoka Stenbacka
Total de usuarios 0.1316 31.9% 0.0014 48.1%
Usuarios residenciales 0.1194 32.7% 0.0000 49.8%
Usuarios no residenciales 0.2938 22.9% 0.1437 31.0%
Fuente: Información reportada por las empresas Cálculos: Elaboración propia En relación con el índice de Kwoka, se evidencia que este valor es bastante bajo, cercano a cero, por lo que se puede concluir que la estructura de mercado no puede considerarse de monopolio. Respecto al índice de Stenbacka, para los dos períodos analizados se evidencia que el umbral arrojado es superado por la participación de mercado de la empresa que posee la mayor participación en el mercado (EAAAY), por lo que en principio se podría afirmar que existe una posible posición dominante por parte de esta empresa70.
5.2.3 Condiciones de competencia
Durante el período de vigencia del contrato entre Aseo Urbano y la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Yopal, ésta última empresa facturó la prestación del servicio de aseo en el marco del convenio de facturación conjunta No. 051 de 2004. Una vez se finalizó dicho contrato Aseo Urbano le solicitó a la EAAAY la suscripción de un nuevo convenio. Sin embargo, teniendo en cuenta que estos 2 operadores no acordaron el establecimiento de dicho convenio en los términos y plazo establecidos en la normatividad vigente, la CRA por medio de la Resolución No. 564 de 2011 fijó las condiciones que debían regir el convenio de facturación conjunta entre la EAAAY y Aseo Urbano, para lo cual se consideraron los acuerdos logrados entre las partes71.
No obstante lo anterior, de acuerdo con lo señalado por esta empresa72 no se pudo dar cumplimiento a dicha medida por lo que sólo hasta el mes de diciembre de 2012 se dio inicio
derechos de propiedad intelectual, entre otros. Para simplificar el análisis, se supondrá que γ = 1 (SIC, 2013 Pág. 45). 70 Sin embargo, esta conclusión debe tomarse con cautela teniendo en cuenta que sólo existen 2 empresas en el mercado relevante, con cuotas de mercado relativamente similares. 71 De acuerdo con lo señalado en la Resolución No. 564 de 2011 durante la etapa de negociación directa que adelantaron las empresas para la suscripción del convenio de facturación conjunta se evidenció que los operadores estaban de acuerdo con la mayor parte del borrador de convenio pero tenían diferencias respecto a la vinculación contractual de usuarios, dado que la EAAAY sugería que ante la finalización del contrato de concesión Aseo Urbano debía revertir o ceder los usuarios a favor de ésta última. Considerando que en un esquema de libre competencia el usuario del servicio tiene libertad de elegir al prestador, en esta resolución no se impusieron las condiciones sobre la vinculación y desvinculación de usuarios. 72 Tomado de http://aseourbano.com.co/uploads/aviso_052013.pdf, consultado el 5 de diciembre de 2013.
77
a la facturación conjunta con la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal EAAAY, en los términos señalados por la Resolución CRA No. 564 de 2011.
Al respecto, debe mencionarse que la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) por medio de los Autos No. 16746 y 31940 de 2012, ordenó a la EAAAY el traslado a la empresa Aseo Urbano de 14.048 usuarios que tenían suscrito Contrato de Condiciones Uniformes (CCU) con ésta última empresa73. Así mismo la SIC le solicitó a la EAAAY permitir la libre vinculación los usuarios a cualquiera de las dos empresas que prestan el servicio de aseo en el municipio.
Igualmente y como resultado de lo señalado en estos Autos la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal realizó la distribución de los kilómetros de cuneta a barrer con la Empresa Aseo Urbano S.A. en formal proporcional a los usuarios que tiene cada empresa74.
5.3 Cartagena
5.3.1 Descripción de las actividades de recolección y transporte
El Distrito Cultural y Turístico de Cartagena de Indias se constituye en la una de las ciudades más grandes del país. Según las proyecciones de población del DANE esta ciudad tenía en el año 2012 967,051 habitantes y a finales del año 2013 esta cifra aumentaría a 978,574.
Actualmente, la prestación del servicio público de aseo en el Distrito de Cartagena de Indias es realizado por 2 empresas (Aseo Urbano de La Costa S.A. E.S.P., antes Urbaser S.A., y Promotora Ambiental del Caribe S.A. E.SP.) bajo el esquema de Áreas de Servicio Exclusivo (ASEs)75, en el cual se incorporaron todos los corregimientos del municipio76.
A pesar de que la verificación de motivos para la existencia de ASEs fue resuelta por la CRA en el año 2001, los contratos de concesión se suscribieron hasta el año 2006, incorporando
73 De acuerdo con lo informado por la empresa según comunicación del 5 de diciembre de 2013 como respuesta al requerimiento de información realizado por la SIC “ (…) Toda esta información es la reportada a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SUI) como corresponde según la normatividad vigente, sin embargo es importante mencionar que corresponde a la liquidada en nuestro sistema comercial como reflejo de la prestación del servicio y del ejercicio comercial de nuestra empresa, pero que no fue cobrada a los usuarios de Mayo 2011 a Noviembre de 2012 dado que la EAAAY negó el servicio de facturación conjunta, razón por la que se interpuso una demanda ante la SIC que se registra en el Expediente 120102102.” 74 Tomado de http://www.prensalibrecasanare.com/principal/8603-‐operadores-‐del-‐servicio-‐de-‐aseo-‐en-‐yopal-‐se-‐dividieron-‐el-‐componente-‐de-‐barrido.html, Consultado el 15 de octubre de 2013. 75 Inicialmente mediante Resolución CRA No. 159 de 2001, la Comisión negó la verificación de los motivos de la existencia de ASES en los contratos que el Distrito de Cartagena suscribiría para la prestación del servicio de aseo. Posteriormente, y ante recurso de reposición interpuesto por el municipio, la CRA verificó la existencia de motivos de las ASES por medio de la Resolución CRA No. 193 de 2001 para el período máximo de vigencia de las ASEs de 8 años señalando que “(…) se establezca la obligación de los prestadores de extender la cobertura al 100% de los usuarios de los estratos 1, 2 y 3, desde el inicio de la operación (…)”. Según esta resolución, el Distrito de Cartagena argumentó que bajo las condiciones de ese momento, no se disponían de los recursos suficientes para extender la cobertura del servicio en la ciudad, la cual era del 74% en el año 2000, por lo que este esquema se constituía como la única alternativa para asegurar la ampliación del servicio, y obtener unas economías que permitieran subsidiar ó llevar el servicio a los usuarios de menor ingreso. 76 Exceptuando a la Isla San Bernardo y las Islas del Rosario, teniendo en cuenta las diferencias en la operatividad del servicio.
78
la obligación por parte de los operadores de la prestación de los servicios de recolección y transporte de residuos sólidos domiciliarios, barrido y limpieza de vías y áreas públicas, así como el corte de césped y poda de árboles del espacio publico77.
Como resultado de la “competencia por el mercado” que se dio en esta ciudad al adoptar las ASEs, la empresa Aseo Urbano de La Costa S.A. E.S.P. tiene asignada el Área de Servicio Exclusivo No. 3 (Sur de la ciudad), la cual corresponde aproximadamente a un área de 45,01,292 Mts2. Entre tanto, la empresa Promotora Ambiental del Caribe S.A. E.S.P. (conocida como Pacaribe) tiene bajo su exclusividad la prestación de las Áreas de Servicio Exclusivo No. 1 y 2 (Zona Norte del Distrito), con un área cercana a 32.020.000 Mts2 (Cartagena Cómo Vamos, 2009 Pág. 5). En la Figura No. 2 se observa la delimitación de las ASEs.
Con anterioridad a la adopción de las actuales ASEs, la prestación del servicio de aseo en esta ciudad había sido contratada desde el año 1993 con el sector privado mediante el esquema de concesión. El servicio era llevado a cabo por 2 operadores (Lime S.A. E.S.P. y Ciudad Limpia del Caribe S.A. E.S.P.), en los componentes de recolección y transporte de residuos, y barrido y limpieza de vías y áreas públicas. Vale señalar que estos prestadores no atendían el área rural del municipio (Econometría 2004, Pág. 88).
Entre tanto, la disposición final de residuos ordinarios del municipio se realiza en el Parque Ambiental Loma de los Cocos, relleno sanitario ubicado en la zona urbana del Distrito. La operación de este relleno es llevada a cabo por la empresa Caribe Verde E.S.P. desde el año 2005, quien tiene un contrato de concesión por 20 años (CEMPRE, 2011 Pág. 75).
Adicionalmente, es necesario mencionar que de acuerdo con la información reportatada por los prestadores actuales de las ASEs, esta empresas no realizan actividades de aprovechamiento.
Figura 2 Mapa de las áreas de prestación del servicio de aseo en Cartagena
Fuente: Cartagena Cómo Vamos? 2009, Cómo vamos en servicios públicos y vivienda. Tomado de http://www.cartagenacomovamos.org/contenidos/servicios.pdf
77 A través de la Resolución CRA No. 338 de 2005 se inició actuación administrativa para determinar si habían desaparecido los fundamentos de hecho (fácticos) ó de derecho que sustentaron las Resoluciones CRA No. 159 y 193 de 2001. Mediante Resolución CRA No. 341 de 2005 se sustentó que dichos fundamentos no habían desaparecido (por ejemplo, la cobertura del servicio disminuyó a 72.5% entre el año 2000 y el año 2005 en el área urbana), por lo que el Alcalde de Cartagena podría adoptar ASES.
79
Por último, y teniendo en cuenta que en el mes de julio del presente año se vence el plazo de los contratos de ASEs para la prestación del servicio público de aseo en la ciudad, se debe mencionar que la SSPD y la Alcaldía ha mantenido reuniones con las empresas que prestan este servicio para asegurar la prestación adecuada del servicio de recolección de residuos sólidos una vez finalicen las ASEs. En efecto, de acuerdo con un comunicado emitido por la SSPD (SSPD, 2013 Pág. 1) se logró acordar con las empresas prestadoras del servicio público de aseo en la ciudad la prestación del servicio en el marco de la libre competencia, manteniendo las coberturas plenas que se tienen actualmente.
5.3.2 Análisis cuotas de mercado y medidas de concentración
A continuación se presenta la evolución del número total de suscriptores para los dos operadores del servicio de aseo en Cartagena durante el año 2013. Como era de esperarse dada la conformación de las ASEs, los dos operadores tienen una participación equitativa del mercado. Sin embargo se observa que para los dos últimos meses que se tiene información la empresa Promoambiental Caribe ha incrementado su participación respecto a la empresa Aseo Urbano de la Costa.
Igualmente al observar la evolución del número total de toneladas recogidas por estas dos empresas durante el año 2012 se verifica su participación equitativa. Para el año 2012 se recogieron y dispusieron en el Relleno Sanitario cerca de 297,000 toneladas, de las cuales el 52% corresponden a la empresa Aseo Urbano y el 48% a la empresa Promoambiental Caribe.
Gráfica 16 Evolución del número de suscriptores por mes Cartagena Año 201378
Fuente: Información reportada por las empresas
78 Para cada una de las empresas prestadoras, el 5% del total de suscriptores corresponde a suscriptores no residenciales.
100,000
105,000
110,000
115,000
120,000
125,000
130,000
Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto
Proambiental Caribe Aseo Urbano de la Costa
80
Gráfica 17 Evolución del número de toneladas recogida por mes Cartagena Año 2012
Fuente: Información reportada por las empresas
La implementación del esquema de ASEs limita la “competencia en el mercado” de la prestación del servicio de aseo de Cartagena, por lo que cada uno de los concesionarios tiene que operar de manera exclusiva en el área geográfica asignada. No obstante, a manera de referencia se calcularon los índices de concentración y dominancia, con el propósito de que sirvan como punto de comparación con otros mercados relevantes analizados.
Los índices de concentración se presentan a continuación. Estos índices se calcularon para dos momentos diferentes con base en la información disponible. El valor del índice de concentración HHI es alto, evidenciando que el mercado de recolección y transporte de residuos sólidos es altamente concentrado, lo cual es consecuencia del esquema de ASEs adoptado. Esta situación no varía al analizar los segmentos de mercado de usuarios residenciales y usuarios no residenciales.
Tabla 18 Índices de concentración Cartagena
Usuarios
Agosto 2012 Agosto de 2013
HHI Líder CR2 HHI Líder CR2
Total de usuarios 5000.1 50.2% 100.0% 5008.1 52.0% 100.0%
Usuarios residenciales 5000.0 50.1% 100.0% 5008.3 52.0% 100.0%
Usuarios no residenciales 5001.3 50.8% 100.0% 5004.6 51.5% 100.0%
Fuente: Información reportada por las empresas Cálculos: Elaboración propia Los índices de dominancia están calculados en la siguiente Tabla. Como se esperaba el índice de Kwoka es cercano a cero para los dos períodos analizados, lo que evidencia que no existe conformación de monopolio. Entre tanto, el umbral arrojado por el índice de Stenbacka es inferior a la participación de mercado de Promoambiental, la empresa que tiene la mayor
0
2,000
4,000
6,000
8,000
10,000
12,000
14,000
16,000
Ene Feb Mar Abri May Jun Jul Ago Sept Oct Nov Dic
Aseo Urbano Proambiental
81
participación en el mercado, por lo que se podría afirmar que existe una posible posición dominante por parte de esta empresa. No obstante, como se mencionó anteriormente, el cálculo de estos indicadores debe considerarse de referencia en la medida en la que actualmente no existe efectivamente la denominada “competencia en el mercado” dada la existencia de ASEs.
Tabla 19 Índices de dominancia Cartagena
Usuarios
Agosto de 2012 Agosto de 2013
Kwoka Stenbacka Kwoka Stenbacka
Total de usuarios 0.0000 49.8% 0.0016 48.0%
Usuarios residenciales 0.0000 49.9% 0.0017 48.0%
Usuarios no residenciales 0.0003 49.2% 0.0009 48.5%
Fuente: Información reportada por las empresas Cálculos: Elaboración propia
5.3.3 Condiciones de competencia
De acuerdo con información de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD, 2010c Pág. 19), en el mes de junio de 2010 esta Superintendencia sancionó a los dos operadores del servicio público de aseo en Cartagena (Aseo Urbano de la Costa S.A. E.S.P., antes Urbaser y Promoambiental Caribe S.A. E.S.P.) cada una con una multa de $400,000,000 debido al incumplimiento del régimen de tarifas.
Con relación a Aseo Urbano de la Costa, la SSPD evidenció que esta empresa cobró en exceso a los usuarios del servicio, por lo que se le ordenó la devolución de los valores cobrados de más por concepto de la aplicación de la metodología tarifaria establecida en la Resolución CRA No. 351 de 2005, desde enero de 2007 hasta la fecha en que se deje de aplicar dicha metodología (SSPD, 2010c Pág. 19 y 20).
A su vez, la empresa Promotora Ambiental del Caribe fue sancionada al verificar que había omitido girar los recursos correspondientes al Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos (FSRI) del municipio. Por tanto, además de la sanción se le ordenó efectuar el cálculo y traslado periódico al FSRI de los superávit solidarios, tanto de los dejados de facturar como los que facturen a futuro por servicio producto de la facturación del ASE que tiene asignada la empresa (SSPD, 2010c Pág. 19).
5.4 Bogotá
5.4.1 Descripción de las actividades de recolección y transporte
82
Según las cifras de población del DANE la capital del país cuenta con 7,571,35 habitantes en el año 2012 y con 7,674, 366 para el año 2013.
La Empresa Distrital de Servicios Públicos (EDIS) prestó el servicio de aseo en la ciudad desde el año 1958 hasta 1989, fecha a partir de la cual se inició la subcontratación del servicio con operadores privados. A inicios de los noventa el servicio de recolección era prestado por 4 empresas: Lime, Aseo Capital, Ciudad Limpia y la EDIS, quien tenía el mayor número de suscriptores.
En el año 1993, dada la crisis financiera y operativa que enfrentó la EDIS, el Alcalde de la ciudad recibió facultades para liquidar esta empresa y contratar el servicio por medio de un sistema de concesión. En el año 1994, el Alcalde declaró la urgencia manifiesta con el propósito de iniciar el proceso de contratación que permitiera asegurar la prestación del servicio de aseo en las 7 zonas en las que se dividió la ciudad. Como resultado este proceso 4 empresas (Ciudad Limpia, Lime Bogotá, Aseo Capital y Corpoaseo Total) suscribieron contratos de concesión con el Distrito para las actividades de recolección y transporte de residuos sólidos de origen residencial y el barrido y limpieza de vías y calles. Estos contratos fueron prorrogados inicialmente hasta 1999 y posteriormente hasta el año 2002. Dentro de las prórrogas negociadas se incorporó el concepto de área limpia, y se incluyó en la prestación del servicio la obligación de realizar las actividades de corte de césped de áreas verdes, sin modificar las tarifas del servicio.
Posteriormente, y ante la aprobación por parte de la CRA de incorporar seis ASEs en los contratos de concesión que firmaría el Distrito Capital para la prestación del servicio público de aseo79, se suscribieron contratos con los operadores Lime S.A. E.S.P., Atesa S.A. E.S.P., Consorcio Aseo Capital S.A. E.S.P. y Ciudad Limpia S.A. E.S.P. por un período de 7 años a partir del 2003, el cual fue ampliado un año más80.
Recientemente, desde finales del año 2012 el Distrito implementó un nuevo esquema de prestación del servicio público de aseo en la ciudad. Para ello se suscribió en primer lugar el Convenio interadministrativo No. 17 de 2012 entre la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (UAESP) y la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB) en el cual se señala que la EAAB sería responsable de la gestión y operación del servicio de aseo en toda la ciudad, sin cláusulas de exclusividad. Igualmente en un otrosí a este convenio se manifiestó que por medio de contrato la UAESP podría sustraer parte de dicha cobertura para entregarla a otro operador81.
Posteriormente el Distrito expidió el Decreto 564 de 201282 mediante el cual se dispone de la adopción de un esquema de prestación del servicio de aseo transitorio. Así mismo, se señala que para que una empresa pueda prestar el servicio de aseo en la ciudad deberá acreditar los requisitos exigidos por la ley ante la UAESP o la EAAB E.S.P.83, suscribiendo contrato con alguna de estas empresas84.
79 Resolución CRA No. 235 de 2002. 80 La Resolución CRA No. 512 de 2010 amplió el plazo de la Resolución CRA No. 235 de 2002. 81 Oficio de la SSPD al Alcalde Mayor con radicado SSPD No. 20134330060861 del 18 de Febrero de 2013. 82 “Por medio del cual se adoptan disposiciones para asegurar la prestación del servicio público de aseo en el Distrito Capital en acatamiento de las órdenes impartidas por la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia T-‐724 de 2003 y en los Autos números 268 de 2010, 275 de 2011 y 084 de 2012”. 83 De acuerdo con lo planteado en el oficio con radicado SSPD No. 20134330060861 del 18 de Febrero de 2013, la SSPD señala que “(…) el Decreto 564 de 2012 expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá estableció una restricción para la prestación del servicio en la ciudad de Bogotá: Impuso el requisito de una acreditación de idoneidad ante la UAESP y la consiguiente suscripción de un contrato, con la EAAB E.S.P. o con la misma UAESP. El artículo 8 de este Decreto prescribe la forma en que la prestación del servicio en la ciudad puede ser asumida por empresas de
83
En el esquema planteado la EAAB E.S.P. a su vez contrató como operador del servicio a una de sus filiales, la empresa Aguas de Bogotá E.S.P., mientras que la UAESP suscribió contratos de operación con las empresas Ciudad Limpia Bogotá S.A. E.SP., Consorcio Aseo Capital S.A. E.S.P., Limpieza Metropolitana S.A. E.S.P. y Aseo Técnico de la Sabana S.A. E.S.P.
No obstante lo anterior, de acuerdo con lo analizado por la SSPD, existen diferencias entre el contrato suscrito entre Ciudad Limpia Bogotá S.A. E.S.P. y los demás suscritos con las empresas privadas, porque en el contrato suscrito con Ciudad Limpia Bogotá S.A. E.S.P. se le da mayor relevancia al tema de autonomía en la prestación del servicio (actividades operativas y administrativas que componen el servicio). De este modo, para la SSPD la empresa Ciudad Limpia Bogotá S.A. E.S.P. es prestadora del servicio de aseo en la zona 6 de Bogotá, dado que firmó contrato con la UAESP y a partir de dicho contrato se le sustrajo de la cobertura del 100% que tenía la EAAB. Entre tanto, las empresas Aguas de Bogotá E.S.P., Consorcio Aseo Capital S.A. E.S.P., Limpieza Metropolitana S.A. E.S.P. y Aseo Técnico de la Sabana S.A. E.S.P. son únicamente “operadores” dentro del nuevo esquema de prestación, si bien recae bajo la responsabilidad de la EAAB la titularidad de la prestación del servicio85. Igualmente se considera a la EAAB E.S.P. y a Ciudad Limpia Bogotá S.A. E.S.P. como autoridades tarifarias locales86.
De otra parte, por medio del Acuerdo No. 13 del 19 de septiembre de 2013 la denominación de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá se modificó a Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Bogotá E.S.P., pudiéndose identificar con la sigla EAB E.S.P.
De este modo, actualmente la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Bogotá, a través de su filial Aguas Bogotá es el prestador responsable del servicio público de aseo en las zonas 2, 3 y 5 (localidades de Engativá, Fontibón, Santa Fé, Los Mártires, Candelaria, Chapinero, Teusaquillo, Barrios Unidos, San Cristóbal, Rafael Uribe Uribe, Antonio Nariño y Usme) del Distrito Capital, donde presta el servicio directamente 87 . Igualmente es el operador del servicio de aseo en la zona 1 (localidades de Suba y Usaquén) y zona 4 (localidad de Ciudad Bolívar) donde se presta el servicio por medio de los operadores Lime
servicios públicos pertenecientes al Distrito, mediante un contrato o convenio suscrito con la UAESP. En todo caso la EAAB ESP ya cumplía este requisito. Este decreto de manera indirecta le concede la exclusividad en la prestación del servicio a esta empresa, por cuanto la entrada como prestador queda restringida a la suscripción de contratos para tal efecto con la UAESP o con la misma EAAB E.S.P. si ésta cediera parte de su posición.(…)” 84 “ARTÍCULO 6°.-‐ Cumplimiento de la facultad de supervisión, coordinación y control del servicio de aseo. De conformidad con el artículo 116 del Acuerdo Distrital 257 del 30 de noviembre de 2006, para que una persona jurídica de naturaleza pública o privada pueda prestar en la ciudad de Bogotá Distrito Capital el servicio público de aseo, deberá acreditar ante la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos – UAESP los requisitos exigidos en la ley y suscribir con dicha Unidad, o con la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá. E.S.P. – EAAB, un contrato en el cual se especifique el alcance de sus obligaciones y, particularmente, la forma cómo se cumplirán las actividades de supervisión, coordinación y control del servicio a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos – UAESP. PARÁGRAFO. Para la organización del servicio, en los convenios o contratos a los que hace referencia este artículo, podrá aplicarse la delimitación de las zonas en las que actualmente se desarrolla la operación, hasta la fecha en que se celebren nuevos contratos de concesión para las áreas de servicio exclusivo que sean propuestas por la UAESP y verificadas por la CRA, en los términos de la ley.” 85 Como consecuencia, la SSPD le solicitó a las empresas Consorcio Aseo Capital S.A. E.S.P., Limpieza Metropolitana S.A. E.S.P. y Aseo Técnico de la Sabana S.A. E.S.P. cancelar su registro como prestadores del servicio en el RUPS desde el 18 de diciembre de 2012. 86 La entidad tarifaria local es aquella persona natural o jurídica que tiene la facultad de definir las tarifas a cobrar en un municipio ó distrito. Puede ser el alcalde municipal/distrital o la Junta a la que se refiere el inciso 6 del artículo 6 de la Ley 142 de 1994 ó la Junta Directiva de la persona prestadora, o quien haga sus veces. 87 Atesa S.A. E.S.P. tenía contrato suscrito hasta el 22 de abril de 2013. Sin embargo, una vez finalizó dicho contrato esta empresa se retiró como operador en este esquema. Atesa S.A. E.S.P. estaba operando las localidades de Fontibón y Engativá.
84
S.A. E.S.P. y Consorcio Aseo Capital S.A. E.S.P. Entre tanto, el operador Ciudad Limpia Bogotá S.A. E.S.P. es el prestador en las zona 6 (localidad de Bosa y Kennedy)88.
5.4.2 Descripción de la actividad de aprovechamiento
Hasta hace poco en Bogotá, las actividades de aprovechamiento de residuos se venían implementando en el marco de Programa Distrital de Reciclaje, cuya finalidad era aprovechar la mayor cantidad de residuos e incluir a los recicladores de oficio en este esquema. Con este fin, el programa se definió a partir de 4 elementos: (i) Educación ciudadana respecto a la separación en la fuente para generar, separar y presentar material potencialmente reciclable (material inorgánico); (ii) Utilización de Rutas Selectivas de recolección de este material por parte de los concesionarios del servicio de aseo; (iii) Recepción, clasificación y beneficio del material potencialmente reciclable en el Centro de Reciclaje de la Alquería; y (iv) Inclusión social de la población recicladora de oficio a través de proyectos productivos que garantizaran la transformación y comercialización del material reciclable (CEMPRE, 2011 Pág. 30).
El Centro de Reciclaje de la Alquería fue creado por la Alcaldía Distrital en el año 2006 con el propósito de recibir, clasificar, almacenar y comercializar el material potencialmente reciclable recolectado en las Rutas de Recolección Selectivas. Desde agosto de 2008 ese Centro es operado por la Unión Temporal de Recicladores, conformada por tres asociaciones de recicladores: Asociación Cooperativa de Recicladores de Bogotá (ARB), ARAMBIENTAL y ARUB (CEMPRE, 2011 Pág. 34). Allí operan cerca de 55 recicladores de oficio pertenecientes a una de estas organizaciones89.
En el marco del esquema de ASEs que tenía anteriormente la ciudad se habían definido Rutas de Recolección Selectiva, las cuales permitieron recoger el material potecialmente reciclable y dirigirlo al Centro de Reciclaje de la Alquería.
Más recientemente, el Distrito formuló el Plan de Inclusión de la Población Recicladora en Bogotá (UAESP, 2013 Pág. 2-‐8), mediante el cual se acogieron las órdenes proferidas por la Honorable Corte Constitucional en el Auto No. 275 de 201190 y los compromisos del Distrito con esta población. Este Plan se esctructuró bajo cuatro objetivos: (i) Garantizar que el 100% de la población de Bogotá conozca el programa Basura cero; (ii) Reorganizar el servicio público de aseo reorientado hacia el aprovechamiento, de modo tal que los recicladores de oficio participen como operadores del mismo en óptimas condiciones; (iii) Desarrollar el Marco Regulatorio que garantice la reorganización del servicio público de aseo orientado al aprovechamiento; (iv) Brindar el acompañamiento requerido por la población recicladora en materia de inclusión social en el marco de la Institucionalidad Distrital.
Respecto al segundo de estos objetivos el Distrito señala que se ha avanzado en la bancarización de recicladores y en la remuneración de recicladores por las actividades de recolección y transporte de material potecialmente reciclable (MPR) en los centros de pesaje habilitados por la UAESP. Así mismo se hace referencia al avance que se ha tenido en la
88 Información reportada por la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Bogotá. 89 Para trabajar en este Centro se requiere ser reciclador de oficio y pertenecer a alguna organización de recicladores en estado de vulnerabilidad y pobreza. Tomado de: http://www.bogota.gov.co/localidades/kennedy/La-‐Alqueria-‐unico-‐centro-‐de-‐reciclaje-‐en-‐Bogota, Consultado el 7 de diciembre de 2013. 90 Referencia: Solicitud de cumplimiento de la Sentencia T-‐724 de 2003 y del Auto 268 de 2010.
85
sustitución de vehículos de tracción animal por parte de los carreteros recicladores (UAESP, 2013 Pág. 4-‐5).
Adicionalmente el Distrito ha venido apoyando a las organizaciones de recicladores para que funcionen como operadoras del servicio público de aseo en el componente de reciclaje, según lo contenido en el Auto 275 del 2011, para lo cual se ha apoyado la verificación del cumplimiento de los estándares jurídicos, financieros, contables y desde el punto de vista organizacional (UAESP, 2013 Pág. 4-‐6).
5.4.3 Análisis cuotas de mercado y medidas de concentración
A continuación se muestra la evolución del número total de suscriptores durante el año 2013 para los 2 operadores del servicio de aseo en el Distrito Capital. La EAB tiene la mayor participación en el mercado.
El valor del índice HHI señala que el mercado de recolección y transporte de residuos sólidos está actualmente concentrado en la ciudad. Igualmente se observa que el valor de este índice se ha incrementado para el período de referencia. A su vez, el mayor nivel de concentración se mantiene entre los segmentos de mercado de usuarios residenciales y usuarios no residenciales.
Entre tanto, el índice de Kwoka presenta valores relativamente bajos, si bien el valor de este índice también aumenta para el período en comparación. No obstante, dado que este índice se encuentra definido entre 0 y 1, estos valores no parecen ser relevantes en relación con la dominancia para afirmar que exista monopolio en este mercado.
En cuanto al índice de Stenbacka, el umbral arrojado para los tres segmentos del mercado es inferior a la participación de mercado de la empresa que posee la mayor cuota (EAB) para el último período analizado (Agosto 2013), por lo que en principio se podría afirmar que existe una posible posición dominante por parte de esta empresa.
Gráfica 18 Evolución del número de suscriptores por mes Bogotá Año 2013
Fuente: Información reportada por las empresas
100,000
300,000
500,000
700,000
900,000
1,100,000
1,300,000
1,500,000
1,700,000
Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto
EAB Ciudad Limpia
86
Tabla 20 Índices de concentración Bogotá
Usuarios
Agosto de 2012 Agosto de 2013
HHI Líder CR2 HHI Líder CR2
Total de usuarios 2,808 35.5% 67.1% 6,783 79.9% 100.0%
Usuarios residenciales 2,806 37.5% 66.0% 6,714 79.3% 100.0%
Usuarios no residenciales 3,544 52.1% 74.5% 7,340 84.2% 100.0%
Fuente: Información reportada por las empresas Cálculos: Elaboración propia
Tabla 21 Índices de dominancia Bogotá
Usuarios
Agosto de 2012 Agosto de 2013
Kwoka Stenbacka Kwoka Stenbacka
Total de usuarios 0.0839 48.7% 0.3566 20.1%
Usuarios residenciales 0.0625 47.0% 0.3429 20.7%
Usuarios no residenciales 0.0018 38.9% 0.4680 15.8%
Fuente: Información reportada por las empresas Cálculos: Elaboración propia
5.5 Área Metropolitana de Bucaramanga
5.5.1 Descripción de las actividades de recolección y transporte
Según las cifras de proyección de población del DANE, el Área Metropolitana de Bucaramanga, conformada por los municipios de Bucaramanga, Floridablanca, Girón y Piedecuesta, tenía en el año 2012 una población de 1,094,472 habitantes, mientras que en el año 2013 esta cifra sería de 1,104,045.
En el Área Metropolitana de Bucaramanga (AMB) la prestación del servicio de aseo se ha dado bajo un esquema de libre competencia ó “competencia en el mercado”, razón por la cual los operadores de un municipio han ingresado con relativa facilidad a los mercados vecinos. Como consecuencia, se han presentado problemas en la prestación del servicio, por la presencia de 2 ó más empresas en una misma área de prestación. Las actividades en las cuales se evidencia competencia son las correspondientes a la recolección y transporte de residuos, y en menor medida el barrido y limpieza de vías y áreas públicas.
Actualmente los municipios del AMB presentan características similares de prestación del servicio: en Bucaramanga, Floridablanca y Piedecuesta existe un prestador municipal que atiende un porcentaje importante del mercado municipal, en tanto que los demás
87
operadores son privados. En el municipio de Girón, los operadores establecidos son privados y uno de ellos, posee la mayor participación del mercado.
En los años noventa, la empresa pública responsable de la prestación de la recolección y transporte de residuos sólidos en Bucaramanga, Empresas Públicas de Bucaramanga, se escindió en el año 1998, dando paso a la creación de la Empresa de Aseo de Bucaramanga EMAB S.A. E.S.P., empresa de economía mixta de orden municipal, quien es la principal operadora del servicio de aseo en esta ciudad. Adicionalmente la EMAB S.A. E.S.P. maneja el componente de disposición final, teniendo en cuenta que opera el Relleno Sanitario El Carrasco.
Desde su creación la EMAB S.A. E.S.P., subcontrató las actividades de recolección y transporte de residuos sólidos, y el barrido y limpieza de vías y áreas con la empresa REDIBA S.A., empresa privada, la cual estaba enfocada en atender las zonas del municipio en donde se encontraban los usuarios de mayores ingresos, es decir, los estratos altos, teniendo una participación cercana al 50% de la ciudad (Econometría 2004a, Pág. 117).
Luego, en el año 2002 se constityó la empresa Ciudad Capital S.A. E.S.P., la cual sólo pudo entrar a prestar efectivamente el servicio de recolección y transporte residuos sólidos en el municipio de Bucaramanga en el mes de marzo de 2003 debido a que la EMAB S.A. E.S.P. le negó el acceso al Relleno Sanitario El Carrasco, único sitio existente para disponer los residuos del área metropolitana. (Econometría 2004b, Pág. 11)
Posteriormente otras empresas ingresaron a ofrecer sus servicios en el municipio de Bucaramanga, entre ellas se encuentran: Metroaseo S.A. E.S.P, Limpieza Urbana S.A. E.S.P. y Rediba S.A. E.S.P. A su vez la EMAB S.A. E.S.P. ingresó en el municipio de Girón. Actualmente las empresas prestadoras de la recolección y transporte de residuos en Bucaramanga son: la Empresa de Aseo de Bucaramanga S.A. E.S.P., Limpieza Urbana S.A. E.S.P. y Rediba S.A. E.S.P.91
Limpieza Urbana S.A. E.S.P. es un operador privado que presta el servicio de aseo en los 4 municipios del Área Metropolitana de Bucaramanga desde el año 2005. Presta la actividades de recolección y transporte y barrido y limpieza de calles. La disposición de residuos la efectúa igualmente en Relleno Saniario de El Carrasco. Entre tanto, Rediba S.A. E.S.P. es prestador privado del servicio de aseo, realizando las actividades de recolección, transporte y barrido de residuos sólidos que opera en los municipios de Barrancabermeja (2002), Floridablanca (2008) y Bucaramanga (2010). Más recientemente en el año 2010, la EMAB S.A. E.S.P., por medio de un proceso de invitación pública, contrató con la empresa Aseo Chicamocha S.A. E.S.P., hoy Proactiva Chicamocha S.A. E.S.P. la prestación de las actividades de barrido y limpieza de calles y la recolección y transporte de residuos, así como la comercialización del servicio en las zonas Centro, Occidente, Oriente y Sur de la ciudad, y la operación del Relleno Sanitario El Carrasco92. Posteriormente, a finales del año 2012 este prestador retomó las actividades
91 De acuerdo con la información del SUI de la SSPD, la empresa Ciudad Capital S.A. E.S.P., prestó actividades en Bucaramanga hasta el año 2008. 92 Esta subcontratación no exime a la EMAB S.A. E.S.P. de sus responsabilidades frente al usuario, dado que Proactiva Chicamocha S.A. E.S.P. opera en nombre y representación de la EMAB, y el usuario tiene suscrito y vigente el contrato de condiciones uniformes con ésta última empresa.
88
subcontratadas en la zona centro, y la gestión comercial de las zonas que atiende directamente, quedando Proactiva Chicamocha operando en las demás zonas93.
De otra parte, el principal prestador del servicio público de aseo en Floridablanca es la Empresa Municipal de Aseo, Alcantarillado y Acueducto de Floridablanca E.S.P. (EMAF E.S.P.), Empresa Industrial y Comercial del Estado, que inició operaciones en 1996. Recientemente en el año 2007, suscribió un contrato de asociación a riesgo compartido para la prestación de las actividades de barrido y limpieza de calles, y recolección y transporte de residuos sólidos con el operador privado Floridablanca Medio Ambiente S.A. E.S.P. (FMA S.A. E.S.P.) (SSPD, 2012b Pág. 2)94. Otros operadores privados que actualmente se encuentran en el AMB son Cara Limpia S.A. E.S.P., Ruitoque S.A. E.S.P. y Econatural S.A. E.S.P. La primera de estas empresas, corresponde a una empresa privada que atiende los municipios de Piedecuesta y Girón. A su vez, Ruitoque S.A. E.S.P. presta los servicios de recolección y transporte de residuos sólidos en los municipios de Floridablanca, Girón y Piedecuesta. Econatural S.A. E.S.P. por su parte es un operador privado que opera en el municipio de Girón.
5.5.2 Descripción de la actividad de aprovechamiento
Las actividades de aprovechamiento de residuos sólidos en Bucaramanga se han venido desarrollando principalmente a través de organizaciones de base de recicladores, teniendo en cuenta que en esta ciudad no se habían implementado rutas selectivas de residuos potencialmente reciclables. Como resultado, estas asociaciones han adelantado actividades de educación ambiental, recolectando el material potencialmente reciclable directamente de los hogares.
Una de las asociaciones de recicladores más relevantes de esta ciudad es la Cooperativa de Trabajo Asociado, Reciclaje y Servicios (Coopreser), la cual actualmente realiza rutas de recolección selectiva en 70 barrios de la ciudad (estratos 3, 4, 5 y 6), alcanzando un cobertura de 40.000 hogares. Esta cooperativa ayuda a recuperar cerca de 6,000 toneladas anuales de material que es aprovechados por la industria (CEMPRE, 2011 Pág. 66).
No obstante lo anterior, el Alcade de esta ciudad expidió recientemente un decreto para adoptar como obligatorio el proceso de clasificación de residuos sólidos en los hogares, el cual entraría en aplicación a partir del pasado 1 de julio de 2013. El objetivo de esta medida es asegurar que se realice la separación en la fuente de residuos y que se entregue este material reciclable a los recicladores formales que operan en la ciudad. Para ello se estableció que una vez a la semana el operador del servicio de aseo realice la recolección en forma selectiva de los residuos, y posteriormente se haga entrega del material a los recicladores formales95.
93 Según lo señalado en Informe de Gestión realizado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD, 2013a Pág. 4) la Contraloría Municipal instauró una Acción Popular, a la cual se adhirió la EMAB, para dar por terminado el Contrato No. 048 de 2010 suscrito con Aseo Chicamocha S.A. E.S.P. debido a la debilidad financiera en que se afirma se encuentra la EMAB por este contrato. 94 Debe mencionarse que si bien el Contrato de Condiciones Uniformes (CCU) con el usuario ha sido suscrito con la EMAF E.S.P., por lo que la empresa es la responsable de la prestación del servicio al usuario, esta empresa planea ceder el CCU a FMA S.A. E.S.P. por el tiempo que falta del contrato, el cual se extiende hasta el año 2022. 95 Tomado de: http://www.vanguardia.com/santander/bucaramanga/211326-‐bumangueses-‐tendran-‐que-‐reciclar-‐a-‐partir-‐del-‐primero-‐de-‐julio, Consultado el 7 de diciembre de 2013.
89
5.5.3 Análisis cuotas de mercado y medidas de concentración
A continuación se muestra la participación de cada una de las empresas en el número total de suscriptores durante el año 2013 para los prestadores que operan en el AMB. Como se observa, de los 266,790 suscriptores del AMRB, la EMAB S.A. E.S.P., tiene la mayor participación en el mercado con cerca del 46%. Le siguen en orden de importancia los operadores privados REDIBA S.A. E.S.P. y Limpieza Urbana S.A. E.S.P.
Gráfica 19 Participación del número de suscriptores por empresa Área Metropolitana de Bucaramanga – Año 2013
Fuente: Información reportada por las empresas Cálculos: Elaboración propia
Los índices de concentración de la AMB se muestran a continuación para el período diciembre de 2012 y agosto de 2013. Estos índices se calcularon teniendo en cuenta la información de las siguientes empresas: Limpieza Urbana S.A. E.S.P., Rediba S.A. E.S.P., Cara Limpia S.A. E.S.P., Ruitoque S.A. E.S.P., Econatural, la EMAF E.S.P., la EMAB S.A. E.S.P., la EMAFS.A. E.S.P. y la Empresa Empresa Municipal de Servicios Públicos Domiciliarios de Piedecuesta E.S.P (Piedecuestana de Servicios Públicos). El índice de concentración HHI refleja que el mercado de recolección y transporte de residuos en esta área geográfica está relativamente poco concentrado, exceptuando el segmento de usuarios no residenciales, presentando niveles de concentración inferiores al de otros mercados relevantes analizados, en los cuales también se evidencia “competencia en el mercado”. Además se observa que el nivel de concentración se ha mantenido para el período diciembre de 2012 -‐ agosto de 2013. La cuota de la empresa líder corresponde al 45.5% del total de usuarios, mientras que esta participación se incrementa notoriamente para el segmento de usuarios no residenciales, situación que no varía durante el período diciembre de 2012 -‐ agosto de 2013. Entre tanto, se observa que el índicador CR2 llega a valores relativamente altos (superiores al 60%),
EMAB 46%
Rediba 16%
Limpieza Urbana 11%
Piedecuestana de servicios públicos
8%
Cara Limpia 7%
EMAF 7%
Econatural 4%
Ruitoque 1%
90
particularmente en el segmento de usuarios no residenciales, señalando la mayor concentración que se evidencia en este mercado96.
Tabla 22 Índices de concentración Área Metropolitana de Bucaramanga97
Usuarios
Diciembre de 2012 Agosto de 2013
HHI Líder CR2 HHI Líder CR2
Total de usuarios 2,635 45.5% 61.5% 2,639 45.5% 61.9%
Usuarios residenciales 2,461 42.8% 60.0% 2,459 42.7% 60.5%
Usuarios no residenciales 5,774 75.0% 85.5% 6,087 77.0% 88.1%
Fuente: Información reportada por las empresas Cálculos: Elaboración propia
Tabla 23 Índices de dominancia Área Metropolitana de Bucaramanga
Usuarios
Diciembre de 2012 Agosto de 2013
Kwoka Stenbacka Kwoka Stenbacka
Total de usuarios 0.0082 40.9% 0.0081 41.0%
Usuarios residenciales 0.0207 42.3% 0.0212 42.5%
Usuarios no residenciales 0.2493 22.5% 0.2922 20.9%
Fuente: Información reportada por las empresas Cálculos: Elaboración propia
Al considerar los índices de dominancia, se observa que el índice de Kwoka presenta valores cercanos a cero. Por tanto, y teniendo en cuenta que este índice se encuentra definido entre 0 y 1, en donde 1 corresponde a una estructura de mercado de monopolio, es posible concluir que no existe monopolio en este mercado.
Entre tanto, respecto al índice de Stenbacka, el umbral arrojado para los tres segmentos del mercado es menor a la participación de mercado de la empresa que posee la mayor cuota (EMAB S.A. E.S.P.), lo cual permite señalar que podría existir una posible posición dominante por parte de este prestador.
5.5.4 Condiciones de competencia
96 Al analizar los suscriptores no residenciales del AMB se observa que estos suscriptores corresponden principalmente a aquellos de la ciudad de Bucaramanga, razón por la cual resulta evidente la mayor concentración en este segmento. En efecto, en municipios de menor tamaño como Girón y Piedecuesta se observa un bajo número de suscriptores no residenciales. 97 Si bien en los segmentos de total de usuarios y usuarios residenciales, las empresas EMAB. S.A. E.S.P. y Rediba S.A. E.S.P., corresponden a las dos primeras en el mercado por su participación, en el segmento de usuarios no residenciales las dos primeras empresas son EMAB. S.A. E.S.P. y Limpieza Urbana S.A. E.S.P.
91
La denominada “competencia en el mercado” que ha caracterizado la prestación del servicio público de aseo en el Área Metropolitana de Bucaramanga se ha visto acompañada por varios conflictos entre prestadores, muchos de ellos relacionados con los procesos de desvinculación de usuarios y por la no delimitación de las áreas de barrido y limpieza de vías.
Desde el año 2003 se evidencian conflictos por desvinculación de usuarios en el AMB. En efecto, en agosto de 2002 se conformó la empresa Ciudad Capital S.A. E.S.P., quien realizó mercadeo de sus servicios durante los meses de septiembre y noviembre en la ciudad de Bucaramanga. Sin embargo, durante sus primeros meses de funcionamiento encontró dificultades para atraer nuevos clientes porque el proceso de desvinculación de usuarios con el prestador incumbente, la Empresa de Aseo de Bucaramanga EMAB S.A. E.S.P. era dispendioso (Econometría, 2004b Pág. 11)
En consecuencia, CRA adelantó una actuación administrativa en la cual concluyó que la EMAB había ejercido prácticas que dificultaban la vinculación de usuarios con Ciudad Capital S.A. E.S.P., como es la dilatación de este proceso. Por tanto se concluyó que la EMAB S.A. E.S.P. debía disponer de los recursos necesarios para atender, de manera eficiente todas las solicitudes de desvinculación presentadas por sus usuarios98.
Más recientemente y de acuerdo con lo señalado en el Informe de Gestión de la Empresa de Aseo de Bucaramanga S.A. E.S.P., elaborado en el mes de mayo de 2013, (junio de 2012) la SSPD le impuso una multa por valor de $80,000,000 millones. Las razones de esta multa se señalan a continuación (SSPD, 2013a Pág. 14 y 15):
“(…) por presunta restricción al usuario de elegir libremente otro prestador del servicio de aseo en el municipio de Bucaramanga (Santander) conforme a lo establecido en el artículo 9 de la ley 142 de 1994, por presunto incumplimiento al derecho al debido proceso de los usuarios en el trámite de PQRS y por presunto incumplimiento a lo establecido en el último inciso del Articulo 16 de la Resolución CRA 413 de 2006, al exigir requisitos para la desvinculación de usuarios no contemplados en la Ley”.
Igualmente, se le ordenó a la empresa dar el trámite apropiado a la desvinculación de usuarios según lo dispuesto en la normatividad vigente y allegar prueba de dicho proceso a la SSPD. Posteriormente, y después de resuelto un recurso de reposición presentado por la empresa, en el año 2013 la SSPD redujo el monto de la multa de $30,000,000. Sin embargo, las demás obligaciones impuestas se mantuvieron, razón por la cual se reafirmó el cumplimiento de la normatividad en el trámite de desvinculación de usuarios, con la presentación de la desvinculación de los usuarios que solicitaron esta petición. De otra parte, durante el mes de septiembre de 2012 la SSPD recibió denuncias por la presunta violación al debido proceso en el trámite de desvinculación de usuarios por parte de Limpieza Urbana. No obstante, no se comprobó la existencia de requisitos adicionales a los establecidos en la normatividad vigente. Además se verificó la desvinculación de un número de usuarios, dada su libre elección de prestador (SSPD, 2013b Pág. 7). Sin embargo, en el mes de octubre de 2012, la SSPD recibió oficio mediante el cual “(…) se denuncian presuntas prácticas discriminatorias, abusivas o restrictivas que generan competencia desleal en el municipio de Bucaramanga, particularmente, se hace referencia a
98 Resolución CRA No. 262 de 2003, Pág. 43-‐44.
92
la prestación del servicio de manera gratuita y anticipada o a tarifas inferiores al costo real” (SSPD, 2013b Pág. 7). En relación con la empresa Rediba S.A. E.S.P., la SSPD durante el año 2012 recibió denuncias por presuntas irregularidades en el proceso de traslado de usuarios a la empresa EMAF E.S.P., en el municipio de Floridablanca, así como presuntos cobros indebidos al realizarse facturación del servicio a usuarios trasladados a la EMAF E.S.P. (SSPD, 2013c Pág. 8).
93
6 DIAGNÓSTICO DE LA COMPETENCIA EN LA RECOLECCIÓN Y TRANSPORTE DE RESIDUOS SÓLIDOS
Como se ha mencionado anteriormente, la prestación del servicio público de aseo se provee en el marco de la libre competencia. Ello quedó confirmado en el Decreto 2981 expedido a finales del año 2013, en el cual se señala la libre competencia en el servicio público de aseo y en las actividades complementarias, tal y como se presenta a continuación:
“Artículo 12. Libre competencia en el servicio público de aseo y actividades complementarias. Salvo en los casos expresamente consagrados en la Constitución Política y en la ley, existe libertad de competencia en la prestación del servicio público de aseo y sus actividades complementarias, para lo cual, quienes deseen prestarlo deberán adoptar cualquiera de las formas señaladas en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994.
Los prestadores del servicio público de aseo deben someterse a la competencia sin limitaciones de entrada de nuevos competidores, salvo por lo señalado por la Constitución Política, la Ley 142 de 1994 y el presente Decreto, de tal forma que se favorezca la calidad, la eficiencia y la continuidad en la prestación del servicio en los términos establecidos en la normatividad vigente sobre la materia.”
A su vez este decreto señaló la prohibición de realizar prácticas discriminatorias en los siguientes términos:
“Artículo 115. Prácticas discriminatorias. Está expresamente prohibido a las personas prestadoras del servicio público de aseo, en todos sus actos y contratos, discriminar o conceder privilegios, así como toda práctica que tenga la capacidad de generar competencia desleal, de conformidad con lo establecido en el artículo 34 y demás disposiciones legales establecidas en la Ley 142 de 1994.
La persona prestadora debe garantizar bajo las condiciones técnicas establecidas en este decreto la prestación del servicio de aseo en condiciones uniformes a todos los usuarios que lo requieran”.
En efecto, la Ley 142 de 1994 en su artículo 34 dispuso de manera explícita la prohibición de ejercer prácticas discriminatorias, abusivas o restrictivas que tengan como objetivo o efecto generar competencia desleal o restringir en forma indebida la competencia. Entre las restricciones indebidas se señalaron las siguientes:
! El cobro de tarifas que no cubran los gastos de operación de un servicio; ! La prestación gratuita o a tarifas inferiores al costo, de servicios adicionales a los que
contempla la tarifa; ! Los acuerdos con otras empresas para repartirse cuotas o clases de servicios, o para
establecer tarifas, aumentando las tarifas por encima de lo que ocurriría en una situación de competencia;
! Cualquier clase de acuerdo con eventuales competidores durante el trámite de cualquier acto o contrato en el que deba haber citaciones al público o a eventuales competidores, y que tenga como finalidad o efecto modificar el resultado que se habría obtenido en plena competencia;
94
! Los actos de competencia desleal; ! Los abusos de posición dominante en cualquier clase de contratos;
A su vez, dentro de las prácticas tarifarias restrictivas de la competencia (artículo 98 de la Ley 142) se prohibieron las siguientes:
! Otorgar a los usuarios de un mercado competitivo tarifas menores a los costos
operacionales, especialmente cuando esta empresa ofrece sus servicios en otros mercados en los que tiene una posición de dominio;
! Otorgar tarifas inferiores a sus costos operacionales promedio con el propósito de reducir la competencia, evitar la entrada de nuevas empresas u obtener una posición de dominio frente al mercado atendido ó al mercado potencial;
! Discriminar contra unos usuarios que tienen las mismas características comerciales de otros, ofreciendo a los primeros tarifas más altas que a los segundos;
Teniendo en cuenta lo reseñado en las secciones anteriores de este documento, así como el análisis del mercado relevante de recolección y transporte de residuos sólidos, a continuación se presenta una descripción de las principales prácticas anticompetitivas en esta actividad para posteriormente plantear algunas recomendaciones al respecto. Con este fin se propone una clasificación de estas prácticas, no sin antes mencionar que algunas de ellas tienen la particularidad de que una misma conducta puede atentar contra dos o más normas jurídicas de competencia, razón por la cual bajo un mismo acto se pueden vulnerar los derechos de los usuarios en el marco de abuso de posición de dominio, pero igualmente se pueden ver afectados los competidores del servicio en el sentido que se constituyen actos de competencia desleal. En este sentido, la clasificación que se propone tiene por objeto únicamente presentar de una manera organizada las prácticas anticompetitivas más representativas. Igualmente, se evidencia que en algunas situaciones las conductas anticompetitivas de los prestadores se adicionan una tras otra, razón por la cual se evidencian el ejercicio de múltiples prácticas que tienen un único objetivo: reducir la libre competencia por los usuarios del mercado.
6.1 Abuso de posición de dominio
6.1.1 Barreras a la desvinculación de usuarios
En primer lugar, se debe enfatizar que según el numeral 9.2 del artículo 9 de la Ley 142 de 1994, es un derecho de los usuarios la libre elección del prestador del servicio. En este sentido, la Resolución CRA No. 413 de 2006 “Por la cual se señalan criterios generales, de acuerdo con la ley, sobre abuso de posición dominante en los contratos de servicios públicos, y sobre la protección de los derechos de los usuarios, para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo” en su artículo 16 dispone lo siguiente:
“Artículo 16. Desvinculación respecto de un prestador para vinculación con otro prestador del servicio de aseo. Para efectos de la solicitud de terminación del contrato de servicios públicos en el servicio de aseo, entiéndase que no existen terceros afectados cuando la solicitud de terminación del contrato de servicios
95
públicos tiene por objeto la vinculación con otro prestador del mismo servicio. Tampoco existirán terceros afectados cuando, en virtud de la previsión contenida en el artículo 16 de la Ley 142 de 1994, un suscriptor, previa autorización de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, se convierta en productor marginal, independiente o para uso particular.
En consecuencia, cuando se hubiere cumplido el término de permanencia mínima para efectos de la desvinculación, cuando la misma tenga por objeto el cambio de prestador, sólo se podrá exigir constancia expedida por el prestador que asumirá la prestación del servicio, en la que conste su disposición de prestarlo.”
Así las cosas, según lo señalado en este artículo, una vez se hayan cumplido con los requisitos para la desvinculación con un prestador del servicio de aseo y si el usuario ha manifestado su voluntad de ser atendido por otro prestador, y por ende, dar por terminado el contrato de condiciones uniformes dentro del plazo que exige el prestador actual, este prestador no se puede negar a realizar dicha desvinculación cuando no se produzcan efectos a terceros99. Por tanto, para la desvinculación de un usuario únicamente se podrá exigir constancia del prestador que asumirá el servicio de aseo acerca de la disposición de prestar este servicio, considerando que no existe un procedimiento ó reglas adicionales que deban cumplirse para este proceso.
De otra parte, debe mencionarse que en la medida en la que la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) emite concepto de legalidad de las condiciones uniformes de los contratos de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y/o aseo que incorporen en todo ó en parte cláusulas distintas emitidas a esta entidad100, desde el punto de vista de la regulación se verifica la no incorporación de requisitos adicionales ó formalismos que dificulten o impidan la desvinculación de los usuarios del servicio de aseo.
No obstante lo anterior, en la práctica lo que se ha observado es que algunos prestadores ejercen diversas acciones para impedir el proceso de desvinculación de sus usuarios, entre las cuales se encuentran las siguientes (SSPD, 2010a Pág. 173):
! No resolver de fondo las solicitudes de desvinculación de usuarios, dilatando los procesos al posponer las solicitudes presentadas con base en justificaciones indebidas como es la fecha de presentación de dicha solicitud101, la forma de
99 Respecto a la afectación a terceros, debe recordarse que la no prestación del servicio de aseo puede tener afectación a la comunidad en términos ambientales y de salubridad pública. Por esta razón, dentro de la normatividad expedida fue necesario considerar los eventos en los cuales la terminación del contrato del servicio de aseo pudiera afectar a terceros en sus derechos fundamentales. En este sentido, la prestación del servicio de aseo por otro prestador permite asegurar que la comunidad no se verá afectada. Concepto No. 757 de 2012. Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Tomado de http://basedoc.superservicios.gov.co/ark-‐legal/SSPD/details;jsessionid=C1FC234BCFF7B70AAE11265C0E46ABBD?docId=8d282e05-‐defb-‐46a6-‐87cd-‐5e4383bcee00&channel=%2fD%2fDESVINCUALCION+COMO+USUARIO+DEL+SERVICIO+DE+ASEO&subEspacio= el 22 de diciembre de 2013. 100 El clausulado del modelo de Condiciones Uniformes del Contrato para la prestación del servicio público de aseo se encuentra en la Resolución CRA No. 376 de 2006. 101 Según el Concepto No. 5 de 2012 de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, “(…) independientemente de la fecha que se señale en la certificación sobre la iniciación de la prestación del servicio por parte de la nueva empresa, la que tiene relevancia para efectos de la desvinculación del usuario es aquella en la cual manifiesta de manera inequívoca su intención de desvincularse y pasar al otro, es decir, la fecha de radicación de ésta en sede administrativa.” Consultado de http://www.google.com.co/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=7&ved=0CF4QFjAG&url=http%3A%2F%2Fbasedoc.superservicios.gov.co%2Fark-‐legal%2FServletControl%3Bjsessionid%3DD2A54D7FFF33E290C6913E05355295FF%3FdocId%3D2181dcef-‐a794-‐
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presentación de la misma, así como la incapacidad de atender dichas solicitudes cuando se hace referencia a un gran número de usuarios;
! Prorrogar la decisión de desvinculación al prometer al usuario que las tarifas del servicio serán menores que las de otro prestador (competencia) en un tiempo determinado;
! Imponer requisitos adicionales, relacionados con la obligación por parte del usuario de preparar documentos en los que tiene que asumir la carga de una prueba102;
! No otorgar los recursos de la vía gubernativa a los usuarios; ! Modificar el contrato de servicios públicos (contrato de condiciones uniformes) para
imponer barreras a los usuarios en el trámite de las solicitudes de desvinculación;
En este sentido, si un prestador del servicio de aseo realiza exigencias adicionales a las contenidas en la normatividad mencionada, podría estar incurriendo en alguna de las conductas que constituyen abuso de posición dominante de las empresas en los contratos de servicios públicos, tal y como lo establece el artículo 133 de la Ley de Servicios Públicos – Ley 142 de 1994:
“Artículo 133. Abuso de la posición dominante. Se presume que hay abuso de la posición dominante de la empresa de servicios públicos, en los contratos a los que se refiere este libro, en las siguientes cláusulas:
133.1. Las que excluyen o limitan la responsabilidad que corresponde a la empresa de acuerdo a las normas comunes; o las que trasladan al suscriptor o usuario la carga de la prueba que esas normas ponen en cabeza de la empresa;
(…)
133.3. Las que condicionan al consentimiento de la empresa de servicios públicos el ejercicio de cualquier derecho contractual o legal del suscriptor o usuario;
133.4. Las que obligan al suscriptor o usuario a recurrir a la empresa de servicios públicos o a otra persona determinada para adquirir cualquier bien o servicio que no tenga relación directa con el objeto del contrato, o le limitan su libertad para escoger a quien pueda proveerle ese bien o servicio; o lo obligan a comprar más de lo que necesite;
(…)
133.8. Las que obligan al suscriptor o usuario a preparar documentos de cualquier clase, con el objeto de que el suscriptor o usuario tenga que asumir la carga de una prueba que, de otra forma, no le correspondería;
(…) 4503-‐80a0-‐6a95fc7355c5%26docName%3Dcto_sspd_0000085_2012.html%26mimetype%3Dapplication%252Fpdf%26operacion%3DdescargarVista&ei=kSnQUqyWH-‐mqsQTez4HoCw&usg=AFQjCNHLEreKD5gNqxAY_Cz8ZQKi55XYkA&sig2=cbGRU2kQLYX-‐GzGhePwhLw, el 22 de diciembre de 2013. 102 En relación con la exigencia de requisitos adicionales no contemplados en la normatividad vigente se han evidenciado los siguientes: i) Solicitud de presentación personal del usuario en la Oficina de atención al usuario; ii) Solicitud de demostrar por parte del usuario que no existen terceros afectados en casos que no corresponden; iii) Solicitud de certificación de paz y salvo; iv) Huella digital.
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133.19. Las que obligan al suscriptor o usuario a continuar con el contrato por mas de dos años, o por un plazo superior al que autoricen las comisiones por vía general para los contratos con grandes suscriptores o usuarios; pero se permiten los contratos por término indefinido.
(…)
133.21. Las que obligan al suscriptor o usuario a dar preaviso superior a dos meses para la terminación del contrato, salvo que haya permiso expreso de la comisión;
(…)”
No obstante lo anterior, las barreras a la desvinculación de usuarios reflejan uno de los principales conflictos que se presenta entre los prestadores del servicio de aseo, en el marco del cual no sólo se vulnera el derecho del usuario de la libre elección del prestador, sino que además se afecta la competencia en el mercado.
El Área Metropolitana de Bucaramanga representa uno de los mercados en competencia en donde ha sido evidente la dificultad para realizar los procesos de desvinculación de usuarios. Los conflictos por desvinculación de usuarios se remontan al año 2003, período durante el cual la empresa Ciudad Capital S.A. E.S.P. ingresó a ofrecer los servicios de aseo en el municipio de Bucaramanga, donde la Empresa de Aseo de Bucaramanga EMAB S.A. E.S.P., empresa pública, era la incumbente.
Hasta el mes de marzo de 2003 Ciudad Capital S.A. E.S.P. informaba que había reportado cerca de 10,250 solicitudes de vinculación de usuarios de la EMAB. Sin embargo, Ciudad Capital argumentaba que el proceso de desvinculación de la EMAB era dispendioso debido a que no había suficiente capacidad para atender a las preguntas, quejas y reclamos de los usuarios, y por los formalismos innecesarios requeridos (Econometría, 2004b Pág. 11 y 12)103.
Como resultado de la actuación administrativa realizada por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), esta entidad concluyó que la EMAB implementó conductas que dificultaron la operación de Ciudad Capital, entre ellas la dilatación del proceso de desvinculación de usuarios interesados en ser atendidos por Ciudad Capital104. En consecuencia se señaló que la EMAB S.A. E.S.P. debía disponer de “(…) todos los recursos necesarios para atender, de manera oportuna, todas las solicitudes presentadas por sus usuarios, en especial, las relacionadas con la desvinculación de esta empresa”105.
103 Además el conflicto se hacía más grave en la medida en la que Ciudad Capital estaba interesada en realizar la facturación conjunta con la Empresa de Acueducto de Bucaramanga, también de propiedad del municipio. 104 De acuerdo con el contenido de la Resolución CRA No. 262 de 2003 “EMAB demoró sustancialmente la recepción de las peticiones de desvinculación presentadas por los usuarios que deseaban vincularse a CIUDAD CAPITAL” Pág. 30. Además se señala que “(…) esta Comisión concluye que la EMAB ha desatendido las previsiones legales en relación con el proceso de recepción de las solicitudes de desvinculación presentadas por sus usuarios y lo ha limitado a un número que no supera las cincuenta o sesenta peticiones diarias, lo cual contradice las previsiones contenidas en la Ley 142 de 1994, en especial, el derecho de los usuarios a que sus solicitudes sean atenidas oportunamente, lo cual, a su turno, limita el derecho de escoger libremente el prestador del servicio” Pág. 43. 105 Resolución CRA No. 262 de 2003, Pág. 44
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Más recientemente a mediados del año 2012 la Empresa de Aseo de Bucaramanga S.A. E.S.P. fue multada por la SSPD debido a la presunta restricción de permitir que el usuario de aseo elija libremente al prestador, el incumplimiento del proceso en el trámite de preguntas, quejas y reclamos por parte del usuario y el incumplimiento del artículo 16 de la Resolución CRA No. 413 de 2006 (SSPD, 2013a Pág. 14 y 15). Adicionalmente se le solicitó garantizar la desvinculación de usuarios según lo dispuesto en la normatividad vigente y allegar prueba de dicho proceso a la SSPD.
Así mismo, la SSPD ha recibido denuncias por la presunta violación al debido proceso en el trámite de desvinculación de usuarios por parte de Limpieza Urbana S.A. E.S.P. al imponer requisitos adicionales a los establecidos en la normatividad vigente. Sin embargo, no se pudo comprobar que se estuviera presentando esta situación (SSPD, 2013b Pág. 7).
A su vez, la SSPD recibió denuncias por presuntas irregularidades en el proceso de traslado de usuarios de la empresa Rediba S.A. E.S.P., a la EMAF E.S.P., en el municipio de Floridablanca en el año 2012 (SSPD, 2013c Pág. 8).
Ahora bien, dada la continuidad en el ejercicio de esta práctica, el Decreto 2981 del 20 de diciembre de 2013 “Por el cual se reglamenta la prestación del servicio público de aseo" buscó reducir las barreras que han enfrentado los usuarios para desvincularse de su prestador de aseo. Por estas razones en el artículo 111 se incorpora la posibilidad de terminar de manera anticipada el contrato del servicio público de aseo en los siguientes términos:
“Artículo 111. Terminación anticipada del contrato del servicio público de aseo. Todo usuario del servicio público de aseo tiene derecho a terminar anticipadamente el contrato de prestación del servicio público de aseo. Para lo anterior el suscriptor deberá cumplir los siguientes requisitos:
(i) Presentar solicitud ante la persona prestadora, en la cual manifieste su voluntad de desvincularse, cumpliendo para ello con el término de preaviso contemplado en el contrato del servicio público de aseo, el cual no podrá ser superior a dos meses conforme al numeral 21 artículo 133 de la Ley 142 de 1994.
(ii) Acreditar que va a celebrar un nuevo contrato con otra persona prestadora del servicio público de aseo. En este caso, la solicitud de desvinculación deberá ir acompañada de la constancia del nuevo prestador en la que manifieste su disponibilidad para prestar el servicio público de aseo al solicitante determinando la identificación del predio que será atendido.
(iii) En los casos en que no se vaya a vincular a un nuevo prestador, acreditar que dispone de otras alternativas que no causan perjuicios a la comunidad, conforme a lo establecido en el parágrafo del artículo 16 de la Ley 142 de 1994.
(iv) Estar a paz y salvo con la persona prestadora a la cual solicita la terminación anticipada del contrato o haber celebrado un convenio de pago respecto de las obligaciones económicas a su cargo. Si a la fecha de solicitud de terminación del contrato la persona se encuentra a paz y salvo, pero se generan obligaciones con respecto a la fecha efectiva de terminación del
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contrato, el pago de tales obligaciones deberán pactarse en un acuerdo de pago y expedir el respectivo paz y salvo al momento de la solicitud de terminación.
Los prestadores del servicio de aseo que reciban solicitudes de terminación del contrato no podrán negarse a terminarlo por razones distintas de las señaladas en esta norma y no podrán imponer en su contrato documentos o requisitos que impidan este derecho.
La persona prestadora no podrá solicitar requisitos adicionales a los previstos en este artículo.
La persona prestadora del servicio público de aseo deberá tramitar y resolver de fondo la solicitud de terminación anticipada del contrato, en un plazo máximo. de quince (15) días hábiles, so pena de imposición de sanciones por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
La persona prestadora no podrá negar la terminación anticipada del contrato argumentando que la nueva persona prestadora no está en capacidad de prestarlo.”
En este sentido, se espera que con esta nueva reglamentación se disminuyan las limitaciones a la desvinculación de usuarios en mercados donde existe más de un prestador del servicio de recolección y transporte, con el propósito de facilitar la libre elección del prestador por parte del usuario, y por ende promover la competencia en el mercado.
6.1.2 Conflictos de barrido
En la metodología tarifaria vigente del servicio público de aseo se estableció un componente tarifario para cada actividad del servicio (comercialización, barrido y limpieza, recolección y transporte, transporte por tramo excedente y disposición final). Para el cálculo del costo de barrido y limpieza se consideró tanto el número de kilómetros de cuneta barridos en el municipio (según frecuencias), como el número total de suscriptores atendidos, buscando que, independientemente del número de prestadores en el municipio, el costo de esta actividad fuera el mismo para todos los usuarios (costo promedio) debido a las características de “bien público” que tiene esta actividad.
Adicionalmente el artículo 31 de la Resolución CRA No. 351 de 2005 señaló que en aquellos municipios donde existiera más de un prestador del servicio de aseo la responsabilidad del barrido y limpieza de la totalidad de las vías y áreas públicas debía ser conjunta por todos los prestadores, por lo que los kilómetros barridos por cada prestador debían ser proporcionales al número de usuarios de recolección y transporte. Como resultado, el área de barrido y limpieza no necesariamente coincidiría con el área geográfica donde se encuentran los usuarios, por lo que los prestadores del servicio debían acordar los mecanismos para asegurar la efectiva prestación de la actividad de barrido en el área urbana del municipio. En tal sentido, los prestadores debían delimitar las vías y áreas públicas del suelo urbano cuyo barrido y limpieza fuera responsabilidad de cada uno de ellos, así como las frecuencias correspondientes, señalar el responsable de la recolección y transporte de tales residuos, y la forma cómo se distribuirían los costos entre prestadores.
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Igualmente ese artículo dispuso que se entendería que frente al usuario, el responsable de la prestación del servicio de barrido y limpieza sería su prestador de recolección.
No obstante la incorporación de estas medidas en la regulación, se han identificado varios problemas para el desarrollo normal de esta actividad en aquellos municipios en donde existe más de un prestador del servicio de recolección y transporte (mercados en “competencia por el mercado”), lo cual se ha traducido en un bajo número de acuerdos para la determinación geográfica del componente de barrido y limpieza106. Entre las principales causas que se han identificado para la no suscripción de acuerdos de barrido se encuentran las siguientes (SSPD, 2010a Pág. 137):
! Empresas que poseen posición dominante en el mercado no permiten que competidores realicen y cobren esta actividad;
! Bajo interés por entregar información. Algunos prestadores no están dispuestos a revelar información a su competidor sobre los costos de barrido, información que consideran confidencial.
! No reporte de información a la SSPD. Algunos prestadores, en especial los más pequeños, no cuentan con información organizada y reportada al Sistema Único de Información (SUI), por lo que prestadores de mayor tamaño se niegan a suscribir los acuerdos por esta falta de información.
Como consecuencia se han evidenciado varias dificultades para la efectiva prestación y cobro del componente de barrido y limpieza en los municipios en competencia. Entre las dificultades más relevantes se destacan las siguientes (SSPD, 2010 Estudio sectorial 2006-‐2009 Pág. 138):
! Prestación de la actividad de barrido por un único prestador. En algunos casos uno de los prestadores se niega a realizar el barrido y limpieza de vías y calles argumentando que ya existe un prestador que desarrolla esta actividad en todo el municipio. Adicionalmente, este prestador se rehúsa a suscribir un acuerdo de barrido porque el primer operador establecido en el mercado generalmente ha asumido esa responsabilidad como una obligación contractual con el municipio.
! Diferencias respecto a la proporción de áreas barridas. Se ha encontrado que aquellos prestadores que tienen más del 60% del mercado local generalmente desarrollan la actividad de barrido en un área superior a la que le correspondería por los usuarios atendidos, y en ocasiones asumen la responsabilidad de barrer todo el municipio, a pesar de no tener una exigencia contractual. En contraste, los prestadores con una participación de menos de 40% del mercado local tienden a barrer cantidades inferiores a las que correspondería con sus usuarios, ó simplemente evaden el ejercicio de esta actividad.
! Tarifas que no corresponden a la normatividad. Dada la falta de interés por
106 De acuerdo con información de la SSPD, de 10 mercados en competencia por el mercado analizados en el año 2009, (Ibagué, Bucaramanga, Floridablanca, Piedecuesta, Socorro, Girón, Cali, Pereira, Dosquebradas y Cúcuta), sólo se habían firmado 2 acuerdos (Ibagué y Piedecuesta).
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entregar los costos de barrido a los competidores del servicio107, se evidencia que si bien los prestadores implementan la metodología tarifaria vigente, no existe coincidencia en la tarifa cobrada a los diferentes usuarios por parte de los prestadores, situación que demuestra inconsistencias en su cálculo108. En otras palabras, al parecer los prestadores transfieren a los usuarios sus costos particulares, independientemente de los costos de los otros prestadores.
! Doble facturación. En aquellos municipios donde existe un prestador que se ha responsabilizado de efectuar el barrido en todo el municipio puede generarse doble facturación de la actividad de barrido. Por tanto, el prestador al cual está inscrito el usuario efectúa el cobro del barrido, aunque sea otra empresa quien presta el servicio, la cual a su vez también factura esta actividad.
En todos los municipios que hacen parte del Área Metropolitana de Bucaramanga se han evidenciado objeciones para suscribir los acuerdos de barrido, debido principalmente a la falta de definición de los kilómetros de cuneta a barrer y la ausencia de voluntad por definir dicho acuerdo, debido a las diferencias existentes entre las empresas por los procesos de desvinculación de usuarios. Por tanto, y dado que no existe acuerdo entre las empresas sobre el área específica a barrer, en estos municipios la generalidad es que cada prestador barre el área donde se encuentran sus usuarios, causando una doble prestación del servicio de barrido (SSPD, 2010a Pág. 141).
Entre tanto, en el municipio de Piedecuesta se suscribió un acuerdo de barrido, por medio del cual la empresa incumbente (Empresa Municipal de Servicios Públicos Domiciliarios de Piedecuesta E.S.P.) asignó las zonas de barrido que le corresponden a cada operador. Sin embargo, existe inconformidad por parte de los prestadores frente a este acuerdo, debido a que los operadores afirman que los usuarios no identifican con claridad quién es su prestador del servicio recolección y transporte al observar que es otra empresa la que realiza el barrido en su calle, por lo que varios usuarios se ven incentivados a cambiar de prestador.
6.2 Competencia desleal
6.2.1 Prácticas para vincular nuevos usuarios
En ocasiones la ampliación de la participación en el mercado del servicio de recolección y transporte de residuos sólidos ha estado asociada a la utilización de prácticas que atentan la competencia, por lo cual han sido objeto de sanción por parte de las entidades que
107 Se ha evidenciado que la información que reporta un prestador sobre los costos de barrido y limpieza de su competidor en el Sistema Único de Información (SUI) no coincide con la información cargada por la otra empresa (competidor). 108 Para el cálculo del costo de barrido a nivel municipal se requieren los costos individuales de cada prestador, de modo que al usuario se le traslada el promedio de los mismos, y por ende la tarifa que pagan los usuarios debe ser igual, independiente de su operador de recolección y transporte.
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inspección y vigilancia (SSPD, 2010a Pág. 172 y 173). Entre las prácticas indebidas que se han evidenciado a la fecha se destacan las siguientes:
! Desacreditación de la competencia. Un prestador del servicio de aseo puede hacer afirmaciones incorrectas y/o falsas a los usuarios al referirse sobre su competidor, señalando por ejemplo que no es un prestador idóneo para la prestación del servicio de aseo ó que se va a retirar del mercado.
! El prestador actual del servicio de aseo puede amenazar a los usuarios en el sentido de afirmar que si deciden vincularse a otro operador del servicio la policía podrá cerrar o sellar sus viviendas o establecimientos de comercio debido a que ese prestador no cumple con la normatividad vigente.
! Actos de confusión y engaño. Un prestador puede incidir en la decisión de vinculación de un usuario, bajo la promesa de celebrar supuestos contratos “especiales” de aseo que incluyen frecuencias adicionales de recolección y/o barrido de calles ó en horarios preferenciales 109 , pero que en realidad corresponden a contratos ordinarios del servicio público de aseo.
Adicionalmente se han presentado situaciones en las que se dice celebrar el contrato “especial” de aseo y se inicia la prestación del servicio con el usuario (SSPD 2010a, Pág. 173.) “(…) a pesar de hallarse vigente una relación contractual entre el usuario y otro prestador a quien en virtud de dicho contrato se le impide cumplir con sus obligaciones contractuales”
En relación con la realización de prácticas engañosas para vincular nuevos usuarios del servicio de aseo, el Área Metropolitana de Bucaramanga ejemplifica esta situación.
En el marco del conflicto presentado en el año 2003 entre la Empresa de Aseo de Bucaramanga EMAB S.A. E.S.P. y Ciudad Capital S.A. E.S.P., se pudo verificar que la EMAB S.A. E.S.P. repartió entre sus usuarios un volante informativo en el que señalaba los riesgos asociados a la vinculación con un nuevo operador del servicio público de aseo en la ciudad de Bucaramanga 110 . Adicionalmente, y ante la demanda instaurada en la SIC por competencia desleal por Ciudad Capital S.A. E.S.P. en contra de la EMAB S.A. E.S.P., la demandante afirmó que la EMAB S.A. E.S.P. entre los meses de noviembre a diciembre de 2002 y abril a junio de 2003, transmitió un mensaje en contra de Ciudad Capital S.A. E.S.P. por medio de una emisora de radio con influencia en Bucaramanga y los municipios del AMB111.
109 Las frecuencias mínimas de recolección de residuos sólidos, así como aquellas de barrido y limpieza para cada una de las zonas del municipio, deben estar definidas por la entidades territoriales en los denominados Planes de Gestión y Resultados (PGIRS). 110 El contenido de dicho volante según lo señalado en la Resolución CRA No. 262 de 2003 es el siguiente: “La Empresa de Aseo de Bucaramanga, EMAB, advierte a la comunidad que un grupo de personas inescrupulosas al parecer están engañando a la ciudadanía ofreciendo servicios de recolección y transporte de desechos o basuras. Estas personas asaltan la buena fe de la comunidad al hacerle firmar una supuesta encuesta, documento que utilizan para desvincularla de la EMAB y afiliarla a la entidad que ellos dicen representar. (...) Por eso evite, que lo engañen. Denuncie a las personas que con falsos argumentos y competencia desleal pretenden dañar la excelente imagen de la EMAB en beneficio de intereses particulares y personales (...)”. 111 Según lo señalado en la Sentencia No. 28 de 2010 de la SIC el mensaje transmitido fue: “Empresas inescrupulosas están ofreciendo el servicio de aseo en Bucaramanga y su área metropolitana ojo no se deje engañar”.
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Ante estos eventos, la Superintendencia de Industria y Comercio mediante Sentencia No. 28 del 16 de diciembre del año 2010, determinó declarar que la Empresa Municipal de Aseo de Bucaramanga EMAB S.A. E.S.P. infringió el artículo 12 de la Ley 256 de 1996 “Por la cual se dictan normas sobre competencia desleal”112.
6.3 Prácticas restrictivas a la competencia
6.3.1 Prácticas tarifarias
En relación con la realización de prácticas tarifarias restrictivas a la competencia, se ha evidenciado que la más común es el ofrecimiento de servicios adicionales gratuitos (como es el caso de la limpieza de shuts, la realización del corte de césped en jardines interiores ó lavado de áreas comunes internas). Sin embargo, también se ha reportado el ofrecimiento de tarifas inferiores a los costos operacionales.
Adicionalmente, de acuerdo con la SSPD, entre las prácticas que se han demostrado limitan la competencia se destaca la de “Prestar en forma gratuita servicios públicos cuando este solo hecho tenga la capacidad, el propósito o el efecto de generar competencia desleal o de restringir en forma indebida la competencia, como es el caso de prestar el servicio público de aseo que contractualmente corresponde a otro prestador de forma gratuita” (SSPD 2010a, Pág. 173)
De otra parte, y si bien no corresponde en sí misma a una práctica tarifaria restrictiva, pero está muy relacionada con ella, se encuentra la violación a las normas sobre estratificación para ofrecer tarifas más bajas, de modo que sea posible discriminar contra unos clientes que poseen las mismas características comerciales de otros, dando al primer grupo de usuarios tarifas superiores en relación con el segundo grupo.
Finalmente, también se ha evidenciado la realización de prácticas en las que una empresa que provee varios servicios públicos domiciliarios ofrece a sus usuarios tarifas menores por la prestación del componente de recolección y transporte, y la disminución en las tarifas de otro servicio público si el usuario decide afiliarse a la empresa oferente.
6.3.2 Restricción de suscripción a convenio de facturación conjunta
Como se ha señalado anteriormente, la normatividad vigente estableció la obligatoriedad para los prestadores de servicios públicos domiciliarios de facturar el servicio de aseo, y de suscribir el convenio de facturación conjunta, a menos que existan razones técnicas insalvables comprobables que justifiquen la imposibilidad de hacerlo, lo cual deberá ser
112 “Artículo 12. Actos de Descrédito. En concordancia con lo establecido por el punto 2 del numeral 3 del artículo 10 bis del Convenio de Paris, aprobado mediante Ley 178 de 1994, se considera desleal la utilización o difusión de indicaciones o aseveraciones incorrectas o falsas, la omisión de las verdaderas y cualquier otro tipo de práctica que tenga por objeto o como efecto desacreditar la actividad, las prestaciones, el establecimiento o las relaciones mercantiles de un tercero, a no ser que sean exactas, verdaderas y pertinentes.”
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demostrado ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (artículo 4 del Decreto 2668 de 1999). En este sentido, un prestador del servicio de aseo puede presentar solicitud de facturación conjunta a otro prestador de los servicios de acueducto, energía eléctrica o gas por redes (servicios que sí permiten la suspensión por falta de pago) con el cual tenga una misma cobertura de usuarios, siendo obligatorio por parte de éstos la realización de la facturación conjunta, exceptuando la existencia de razones técnicas insalvables comprobables para hacerlo. En el país la mayoría de prestadores del servicio de aseo facturan con empresas de acueducto y alcantarillado, dado que prestan los servicios a un mismo grupo de usuarios. Sin embargo, si la empresa de los servicios de acueducto y alcantarillado a su vez presta el servicio de aseo ó está interesada en hacerlo en el futuro, es posible que se rehúse a efectuar el convenio de facturación conjunta con el prestador solicitante, es decir, aquel que únicamente presta el servicio de aseo, restringiendo de este modo la “competencia en el mercado” por los usuarios. Si bien la restricción al acceso de convenios de facturación conjunta es una práctica que está prohibida por la normatividad vigente, en algunos casos ha sido implementada para demorar la entrada de un nuevo operador de aseo a un mercado, ó simplemente para reducir su presencia en el mercado, mientras se define y entra en vigencia el convenio de facturación conjunta. De otra parte, también se ha evidenciado la existencia de conflictos entre prestadores que compiten en el mercado por los usuarios de aseo una vez entra en vigencia el convenio de facturación conjunta, debido a que la empresa concedente de la facturación, es decir, el prestador de acueducto, alcantarillado y aseo, factura este último servicio a usuarios que son atendidos por otro prestador, dada la necesidad de utilizar el catastro de usuarios del prestador para quien factura. Un ejemplo de este tipo de conflicto hace referencia a la facturación del servicio público de aseo en la ciudad de Yopal. Como se comentó anteriormente, una vez finalizó el convenio de facturación conjunta que existía entre la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Yopal y Aseo Urbano, ésta última le solicitó a la primera la suscripción de un nuevo convenio de facturación. No obstante, estas dos empresas no pudieron acordar los términos de dicho convenio de facturación en los términos señalados en la normatividad vigente, por lo que la CRA fijó las condiciones que debían regir el convenio de facturación conjunta entre estas empresas mediante la Resolución CRA No. 564 de 2011. Además durante el proceso de fijación del convenio de facturación se observó que las empresas estaban en desacuerdo principalmente respecto a la vinculación contractual de usuarios113.
Posteriormente la SIC ordenó a la EAAAY el traslado a la empresa Aseo Urbano de 14,048 usuarios que tenían suscrito CCU con ésta última empresa y le exigió a la EAAAY facilitar el proceso de vinculación de los usuarios a cualquiera de las dos empresas que prestan el servicio de aseo en el municipio.
113 Resolución CRA No. 564 de 2011.
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6.4 Conducta anticompetitivas de agentes externos al mercado Además de las empresas del servicio público de aseo, existen agentes externos al mercado que pueden influenciar de manera indirecta el nivel de competencia, razón por la cual es importante su consideración.
En primer lugar se encuentran las entidades territoriales o prestadores de servicios públicos que realizan procesos de selección y vinculación de empresas privadas sin garantizar que se realice un proceso de concurrencia de oferentes. Al respecto la SSPD ha mencionado como se ejecuta la “Expedición de actos locales o ambientales que restringen la entrada al mercado (i.e. otorgan exclusividad o permisos de operación) o generan requisitos adicionales a los previstos en la ley (permisos especiales) o se abrogan facultades para autorizar la entrada de prestadores al mercado. Normalmente es una practica para proteger al prestador de propiedad del municipio” 114. Igualmente se hace referencia a que en algunos casos existe prelación por parte de los alcaldes municipales y/o distritales en la asignación de recursos para inversión y subsidios a un determinado prestador (por ejemplo, el prestador de propiedad municipal) en detrimento de los demás operadores en el municipio115. Entre las posibles explicaciones que se dan a las conductas estatales anticompetitivas, se señalan las siguientes (Econometría, 2004b Pág. 10):
“1. El estado es un agente económico de importancia fundamental, tanto por el tamaño de las finanzas que maneja, como por el poder que ejerce en todos los aspectos que influyen en la prestación de servicios públicos. 2. Si bien en los últimos años se han generado cambios profundos en la legislación, liberalizando los mercados, éstos requieren de un período de adaptación y acomodamiento para las nuevas reglas. Tal circunstancia implica que durante el período de transición entidades estatales, sobre todo aquellas que tradicionalmente han venido operando bajo esquemas monopolísticos, no tengan la versatilidad requerida o sean renuentes para adaptarse a las nuevas circunstancias. 3. Debido a que hasta la década de 1990 en Colombia no existían normas que tutelaran la libre competencia, existe un cierto grado de desconocimiento de esta disciplina por parte de as autoridades administrativas e incluso judiciales. 4. Existe un número excesivo de normas sobre una misma disciplina, la libre competencia, lo cual genera incertidumbre y falta de predictibilidad. 5. El esquema tradicional de monopolio y la existencia de empresas de servicios públicos de propiedad de los municipios, genera relaciones que pueden facilitar tanto el favorecimiento como la colusión. (…)”
114 Presentación de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Tomado de http://www.google.com.co/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CCwQFjAA&url=http%3A%2F%2F190.24.129.5%3A8000%2Fc%2Fdocument_library%2Fget_file%3Fp_l_id%3D335228%26folderId%3D65121%26name%3DDLFE-‐5102.ppt&ei=O5jVUruGCOelsQSKk4CgBA&usg=AFQjCNHDl_jjIf-‐1wItr-‐FXLKSI83wixNQ&sig2=OYmRwFj0_rjYdgctW9tzOg&bvm=bv.59378465,d.eW0, consultado el día 20 de diciembre de 2013. 115 Ibidem.
7 RECOMENDACIONES
7.1 Abuso de posición de dominio en el mercado
7.1.1 Barreras a la desvinculación de usuarios Con base en la información presentada en la sección anterior, en primer lugar se recomienda que se refuercen los esfuerzos de coordinación y articulación entre la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD). Con este fin se sugiere implementar un intercambio de información constante y permanente entre la SIC y la SSPD en la medida en la que esta última entidad realiza una labor muy importante de inspección, vigilancia y control de las empresas de servicios públicos, respecto al cumplimiento de la normatividad y regulación sectorial. En este sentido, y teniendo en cuenta la realización de visitas de vigilancia preventiva116 a las empresas de servicios públicos, la SSPD se constituye en un aliado estratégico de la SIC para el conocimiento y sustentación de investigaciones de prácticas restrictivas a la competencia. Por tanto, la SSPD debe continuar su papel de recopilar información oficial del sector con el fin de que esta sea de fácil consulta por otras entidades, entre ellas la SIC. Al respecto, se recomienda que la SIC solicite la consulta preferencial de la información dispuesta en el Sistema Único de Información (SUI) y en el Registro Único de Proponentes (RUPs), sistemas de información que son responsabilidad de la SSPD. Respecto a las barreras a la desvinculación de usuarios, dada la existencia de regulación específica sobre el particular (Resolución CRA No. 413 de 2006) y teniendo en cuenta el fortalecimiento de las señales para asegurar la libre elección del prestador incorporadas en el Decreto 2981 de 2013, se recomienda a la SIC continuar con las investigaciones relacionadas con esta práctica anticompetitiva, con el fin de sancionar a los prestadores que siguen incurriendo en su ejecución. Igualmente, se sugiere considerar la implementación de conciliaciones voluntarias de prestadores por la realización de malas prácticas de desvinculación y vinculación de usuarios, estrategia que le permitió en su momento a la SSPD solucionar algunos conflictos. Adicionalmente se recomienda desarrollar una campaña de divulgación y socialización de los derechos de los usuarios del servicio público de aseo, en particular de los requisitos asociados a la desvinculación de un prestador, con el propósito de reducir la posibilidad de que prestadores que tengan una posición de dominio sobre un mercado puedan ejercer
116 En el marco de la estrategia de vigilancia preventiva la SSPD dio inicio a las evaluaciones integrales de gestión de los prestadores, “(…) con el propósito de determinar el estado de la situación financiera, técnica, operativa, administrativa y comercial en la que presta dichos servicios”. SSPD, 2010a Pág. 154. Adicionalmente las visitas se verifica “(…) el estado de la prestación de los servicios y el cumplimiento de la normatividad relacionada con los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo. Los hallazgos de las visitas se contrastan con la información reportada por los prestadores en el Sistema Único de Información, lo cual sirve para verificar la calidad de información reportada.” (SSPD, 2010a Pág. 157).
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prácticas para disminuir o posponer la entrada de nuevos operadores, debilitando el esquema de libre competencia en la prestación del servicio.
7.1.2 Conflictos de barrido
En cuanto a la actividad de barrido y limpieza de vías y áreas públicas, es importante señalar que el Decreto 2981 de 2013, expedido recientemente, señaló en su artículo 52 las responsabilidades de barrido y limpieza de vías y áreas públicas, estableciendo que estas actividades serán responsabilidad del prestador del servicio de aseo en el área de prestación donde se realice las actividades de recolección y transporte. Así mismo en el Parágrafo 2 de este artículo se estableció la responsabilidad de la prestación en los mercados en competencia:
“Parágrafo 2 .Cuando en un área confluya más de un prestador, estos serán responsables de la actividad de barrido y limpieza en proporción al número de usuarios que cada prestador atienda en dicha área. La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico determinará la metodología de cálculo de los kilómetros a barrer por cada prestador en función del número de usuarios que cada uno atienda en el área de confluencia.”
De otra parte, respecto a la elaboración de los acuerdos de barrido cuando existiese más de un prestador de recolección y transporte en un mismo municipio, el Decreto 2981 de 2013 elevó la obligatoriedad de suscribir dichos acuerdos entre prestadores al determinar que los prestadores deberán establecer estos acuerdos en un período máximo de 3 meses a partir de la vigencia de este decreto, período después del cual la SSPD podría entrar a imponer las sanciones respectivas117. En este sentido, es posible afirmar que los cambios recientes que se han dado en la normatividad sectorial han mejorado las reglas de operación de esta actividad, así como los mecanismos de solución de conflictos entre operadores, pues ahora la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, en cumplimiento de las disposiciones contenidas en el numeral 9 del artículo 73 de la Ley 142 de 1994, entrará a redimir el conflicto al que hubiese lugar. 117 “Artículo 53. Acuerdos de Barrido y Limpieza. Las personas prestadoras deberán suscribir acuerdos de barrido y limpieza en los que se determinen las vías y áreas públicas que cada persona prestadora vaya a atender en el respectivo municipio, sin perjuicio de que en el mismo acuerdo se convenga que solo uno de ellos sea quien atiende la totalidad del área. En los mismos acuerdos se podrá establecer la forma de remunerarse entre los prestadores de las mencionadas actividades. Lo anterior, so pena que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios imponga las sanciones de que trata el artículo 81 de la Ley 142 de 1994, por incumplimiento del régimen de servicios públicos domiciliarios y falla en la prestación de dichos servicios. Estos acuerdos deberán suscribirse dentro de los tres (3) meses siguientes a la vigencia del presente decreto. En el evento que habiéndose firmado el acuerdo de que trata el presente artículo, ingrese o se retire una determinada persona prestadora dentro del área de confluencia, se deberá revisar y ajustar el acuerdo de barrido celebrado, para lo cual los prestadores tendrán un plazo máximo de tres (3) meses contados a partir del ingreso o retiro del prestador, so pena de la imposición de las sanciones, por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en ejercicio de la competencia establecida en el artículo 81 de la Ley 142 de 1994. Parágrafo. En el evento que no se logre un acuerdo entre las personas prestadoras en los términos previstos en el presente artículo, cualquiera de ellas podrá solicitar a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico la resolución de dicha controversia, en los términos del artículo 73, numeral 73.9, de la Ley 142 de 1994.”
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No obstante lo anterior, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios deberá continuar verificando que efectivamente se suscriban dichos acuerdos en los mercados en competencia, y lo más importante aún, que las condiciones establecidas en dichos acuerdos se cumplan a cabalidad. Sobre el particular, se deberá revisar que dichos acuerdos incorporen los elementos básicos para su funcionamiento, como es la delimitación específica de las vías y áreas públicas del suelo urbano que son responsabilidad de cada prestador, las frecuencias de barrido correspondientes, el prestador responsable de la recolección y transporte de estos residuos, y la forma de remunerar los costos respectivos entre prestadores. De otra parte, y dados los efectos de la no suscripción de los acuerdos de barrido en el pasado, la SSPD deberá continuar verificando que no haya afectación en la prestación del servicio y cobro de estas actividad para los usuarios, para lo cual deberá realizar un monitoreo en forma permanente de la evolución de las tarifas del componente de barrido y limpieza. En efecto, la suscripción del acuerdo de barrido no garantiza per se que las situaciones de cobros no autorizados, fallas en la prestación del servicio, y la indebida aplicación a la metodología tarifaria se reduzcan por completo. Igualmente la SSPD deberá estar atento del número y magnitud de las Preguntas, Quejas y Reclamos (PQRs) presentan los usuarios respecto a este servicio, en particular cuando se evidencia que el operador de recolección y transporte difiere de aquél que realiza la actividad de barrido.
7.2 Competencia desleal En relación con los actos de competencia desleal, se recomienda que la SIC continúe con su ejercicio de investigación de estos actos, con el propósito de que se garantice una sanción oportuna y ejemplar a aquellas empresas que realizaron estos actos. En efecto, se considera que en la medida en la que el resultado de estas investigaciones se convierta en un ejemplo del tipo de sanciones que podrían percibir aquellos prestadores del servicio público de aseo que infrinjan dichas normas, se reducirá la posibilidad de que las empresas del servicio público de aseo las realicen. De otra parte, se sugiere que las entidades sectoriales, entre ella la SSPD realicen una amplia labor de sensibilización y divulgación de la normatividad asociada a la libre competencia en la prestación del servicio de aseo, dando énfasis a la reglamentación expedida recientemente, como es el Decreto 2981 de 2013, por medio del cual se fortalece los lineamientos para asegurar la libre competencia en el sector y se señala la prohibición de realizar prácticas discriminatorias.
7.3 Prácticas restrictivas a la competencia
7.3.1 Prácticas tarifarias Respecto a la adopción de prácticas tarifarias restrictivas a la competencia se recomienda dar continuidad al seguimiento y control tarifario de los prestadores de servicios públicos, en particular de aquellos que se encuentran en mercados altamente competitivos, actividad
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que realiza la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Para ello se sugiere continuar con la recopilación de información relevante mediante las visitas de inspección preventiva y su confrontación con la información cargada por los prestadores en el Sistema Único de Información (SUI). Debe señalarse que el control tarifario por parte de la SSPD hace referencia no sólo a la correcta aplicación de la metodología tarifaria vigente (verificación de adopción de costos máximos en cada componente del servicio y cálculo adecuado de las tarifas del servicio de aseo) sino a la confirmación de los porcentajes de subsidio y contribuciones de acuerdo con la normatividad vigente y lo definido en cada entidad territorial. Por tanto, dicho control deberá persistir con el fin de evitar la inobservancia de las normas sobre estratificación y por ende las prácticas de discriminación tarifaria. Por otro lado, y teniendo en cuenta la tendencia a la desintegración vertical de las actividades que componen el servicio público de aseo, se sugiere mantener desde la regulación las señales dirigidas a la separación y transparencia de los costos por actividad, tal y como se ha dado en la metodología tarifaria vigente, de modo que se asegure el cubrimiento de los costos asociados a cada una de las actividades que forman parte del servicio, y se reduzca la posibilidad de apalancamiento en una actividad para ofrecer menores costos en aquellas actividades que tienen mayor presión de competencia. Igualmente, se sugiere continuar con la política de generar la emisión de circulares conjuntas entre la SSPD y la CRA para el reporte de información comercial que permita ejercer el control tarifario y la verficación de la metodología de costos y tarifas del servicio. Por último, y teniendo en cuenta la posibilidad de incorporar los costos del lavado de áreas públicas en las tarifas del servicio público de aseo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 66 del Decreto 2891 de 2013118, se recomienda considerar la incorporación de manera explícita la remuneración de esta actividad en la tarifa del servicio en la nueva metodología tarifaria.
7.3.2 Restricción de suscripción de convenio de facturación conjunta La normatividad para asegurar la suscripción de convenios de facturación conjunta cuando la potencial empresa concedente y la potencial empresa solicitante de la facturación tienen diferencias respecto de dicho convenio se encuentra vigente y ha permitido solucionar estos conflictos. No obstante lo anterior, se ha encontrado que una de las mayores diferencias para la suscripción de estos convenios se centra en las diferencias respecto a la vinculación
118 “Artículo 66. Alcance del lavado de áreas públicas. La actividad de lavado de áreas públicas dentro del servicio de aseo comprende el lavado de puentes peatonales y de aquellas áreas públicas cuya condición de limpieza se deteriora por un uso inadecuado de tales áreas constituyéndose en puntos críticos sanitarios. Parágrafo 1. Solo se podrá trasladar a la tarifa del suscriptor del servicio de aseo el lavado de puentes peatonales en el área urbana con una frecuencia máxima de dos (2) veces al año. Mayores frecuencias deberán ser cubiertas por el ente territorial. La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico definirá el costo máximo a reconocer vía tarifa por esta actividad. Parágrafo 2. El lavado de áreas públicas se realizará con cargo a la tarifa del suscriptor del servicio público de aseo para restablecer la condición de limpieza deteriorada por el uso inadecuado de tales áreas, al constituirse en punto crítico sanitario. El ente territorial deberá adoptar las medidas para su eliminación dentro de los quince (15) días siguientes a que este sea reportado por el prestador o por un usuario. En caso de no adoptar las medidas correctivas, el lavado de las mismas estará a cargo del ente territorial quien deberá pactar el valor de esta actividad, su frecuencia y área de intervención con el prestador (…)”
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contractual de los usuarios cuando ambas empresas prestan el servicio de recolección y transporte de residuos sólidos en el mercado. Como consecuencia, aquellas medidas que permitan fortalecer los procesos de desvinculación de usuarios y fomenten la libre elección por parte del prestador del servicio público de aseo permitirán reducir las diferencias entre la potencial empresa concedente de la facturación, y la potencial empresa solicitante de la misma. En este sentido, y dada la expedición de normatividad específica sobre este tema (Resolución CRA No. 413 de 2006 y Decreto 2981 de 2013), la SIC debe continuar con las investigaciones y sanciones asociadas a la imposición de restricciones indebidas a la desvinculación de usuarios. Como se mencionó anteriormente, la provisión de información respecto a la presencia de estas situaciones por parte de la entidad de inspección, vigilancia y control del sector (SSPD), resulta fundamental para poder solucionar estas diferencias. Igualmente, aquellas estrategias dirigidas a divulgar los derechos de los usuarios del servicio público de aseo y el derecho a la libre elección del prestador, facilitarán mejorar el conocimiento de los usuarios respecto a sus derechos, permitiendo de este modo la presentación de denuncias ante la SIC y por ende el control de este tipo de prácticas que debilitan el esquema de competencia en la prestación del servicio.
7.4 Conducta anticompetitivas de agentes externos al mercado En relación con la existencia de conductas anticompetitivas de agentes externos al mercado, en primer lugar se debe enfatizar que los municipios y distritos son los entes responsables de asegurar que se preste a todos sus habitantes el servicio público de aseo de manera eficiente, tal y como lo enfatizó el artículo 6 del Decreto 2981 de 2013. Por tanto, son las entidades territoriales las encargadas de adoptar las medidas necesarias para que la prestación del servicio se realice con criterios de cobertura, calidad, continuidad, economías de escala y eficiencia. Por tanto, y con el fin de evitar la realización de conductas competitivas por parte de estas entidades se sugiere la ejecución de un trabajo de divulgación y socialización de la normatividad asociada a la libre competencia y la necesidad de adoptar procesos de concurrencia de oferentes en la prestación del servicio, teniendo en cuenta que la cantidad y dispersión de reglamentación puede obstaculizar su comprensión. Adicionalmente, como ha sido sugerido por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, se sugiere fomentar iniciativas que permitan promover la competencia entre prestadores en los procesos de licitación dirigidos a vincular empresas privadas, de modo que se asegure el acceso efectivo a la información por parte de todos los interesados.
8 CONCLUSIONES
! Los componentes más importantes del servicio público de aseo son el barrido y limpieza de vías, la recolección y transporte de residuos y la disposición final de los mismos. A diferencia de la disposición final que se constituye en un monopolio natural, en la actividad de recolección y transporte se puede dar lugar a la competencia, dependiendo del tamaño de las economías de alcance (densidad). En este sentido, estas dos actividades se pueden dar en un esquema de desintegración vertical, para lo se cual requiere de procesos de coordinación entre prestadores.
! Entre tanto, el barrido y limpieza de vías se presta de manera conjunta por los prestadores de recolección y transporte de residuos. Esta actividad se caracteriza por bajas economías de escala, externalidades positivas y propiedades de bien público. Por tal razón, los municipios generalmente tienen que asegurar la coordinación entre empresas competidoras para asegurar la apropiada gestión de esta actividad en todo el municipio.
! El esquema de libre competencia en la prestación del servicio público de aseo establecido en el país ha permitido la conformación de empresas especializadas, particularmente en la recolección y transporte de residuos y la disposición final de los mismos. Como resultado se ha observado una consolidación del número de prestadores, así como la conformación de grupos económicos que tienden a operar en varios municipios, en mercados geográficos determinados.
! En general en aquellas ciudades en las que existía una empresa pública consolidada prestando el servicio público de aseo con anterioridad a la Ley 142 de 1994, esta empresa continuó operando el mercado municipal, constituyéndose hoy en día como uno de los prestadores más relevantes de este mercado.
! El análisis del mercado relevante de recolección y transporte de residuos sólidos a nivel municipal y de área metropolitana permite evidenciar que en términos generales se encuentran estructuras de mercado altamente concentradas, con índices de concentración HHI superiores a 2,500. En la mayor parte de las ciudades capitales de Colombia prevalece un bajo número de competidores de la actividad de recolección.
! Al considerar los índices de dominancia en los mercados relevantes que enfrentan competencia se observa que el índice de Kwoka presenta valores cercanos a cero, por lo que no es posible afirmar estrictamente que existe un monopolio en estos mercados. A su vez, los cálculos del índice de Stenbacka evidencian que en general el umbral arrojado para el mercado tiende a ser menor que la participación de la empresa que posee la cuota más alta, por lo que se percibe una posible posición dominante por parte de estos prestadores.
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! En aquellos mercados en los que existe la denominada “competencia por el mercado” se evidencia la realización de varias prácticas que atentan contra la competencia, siendo la más común las demoras injustificadas y la imposición de restricciones adicionales para la desvinculación de usuarios del servicio. En el marco de sus facultades la Superintendencia de Servicios Públicos domiciliarios investigó y sancionó a varios operadores por el ejercicio de estas prácticas. No obstante, de acuerdo con la información recopilada por esta Superintendencia en visitas recientes que se han hecho a algunas empresas, esta práctica persiste, por lo que es deber de la Superintendencia de Industria y Comercio realizar las investigaciones correspondientes e imponer las sanciones respectivas, con el propósito de promover la competencia por la recolección de residuos.
! Teniendo en cuenta que existe normatividad específica para asegurar la libre elección del prestador por parte del usuario, y dadas las señales incorporadas en la Resolución CRA No. 413 de 2006 y el Decreto 2981 de 2013, se recomienda a la SIC continuar con las investigaciones relacionadas con las limitaciones a la desvinculación de los usuarios, con el fin de sancionar a los prestadores que siguen incurriendo en su ejecución.
! Dada la estrecha relación entre los conflictos de desvinculación de usuarios y aquellos relacionados con la definición del área de barrido y limpieza en mercados en competencia, se recomienda hacer un seguimiento preventivo a los mercados en los que ha observado problemas para la desvinculación de usuarios, con el propósito de evitar el surgimiento de otros problemas que van en detrimento de la gestión el servicio público de aseo.
! Considerando la posible realización de prácticas tarifarias restrictivas en aquellas situaciones en la que se evidencia competencia en la recolección y transporte de residuos, se sugiere continuar con las señales de separación de costos y tarifas por actividad, lo cual facilita el proceso de control tarifario.
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