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Luis R. Bentez Hernndez
Economista
14 de octubre de 2008
Honorable Antonio Silva DelgadoPresidenteComisin de Hacienda y Asuntos FinancierosCmara de RepresentantesCapitolioSan Juan, Puerto Rico 00902
Re: R. de la C. 8310
Honorable Representante Silva Delgado:
Cumpliendo con la peticin de expresar nuestro sentir profesional sobre los
temas que la R. de la C. 8310, hoy comparecemos ante los miembros de tan
importante comisin. Para propsito del registro soy el Prof. Luis R. Bentez
Hernndez, economista de profesin, pasado Presidente de la Asociacin de
Economistas de Puerto Rico (AEPR)entre 2003 al 2007, Co-Presidente de la
Comisin Especial para la Reforma Fiscal y Contributiva 2005 y ex-miembro de la Comisin Especial para los Alivios Contributivos 2008. En
la actualidad laboro como Profesor Adjunto del Departamento de Economa,
de la Universidad de Puerto Rico, Recinto de Ro Piedras, adems de
Economista de la firma de consultora Consultec.
Para nosotros es un honor la oportunidad conferida para aportar nuestro
conocimiento sobre la situacin econmica de Puerto Rico, la situacin de
los mercados de valores de los Estados Unidos e internacionales y losefectos anticipables sobre la economa de Puerto Rico. Primeramente,
queremos sealar que consideramos como acertado que la Comisin de
Hacienda y Asuntos Financieros, preste atencin a la situacin de la
economa y sus efectos sobre la situacin fiscal del Gobierno de Puerto
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Rico. Lo entendemos as, ya que sobrevivir y emerger de la situacin
econmica que se atraviesa requiere de iniciativas urgentes dirigidas a
promover una expansin significativa de la demanda agregada (a nivelmacroeconmico), as como de la restructuracin de poltica fiscal. En
condiciones normales la expansin de la demanda agregada se logra
mediante el aumento del gasto privado y el gasto pblico en la forma de una
mezcla razonable de consumo e inversin de capital fijo, durante un perodo
contino y sostenido de tiempo. Las restricciones financieras del sector
pblico y la inestabilidad del sector privado (incertidumbre, limitacin del
crdito bancario y fricciones en mercados microeconmicos importantes
energa, alimentos y vivienda privada), limitan las opciones para laexpansin en la demanda agregada.
En las semanas recientes de la perpetua campaa electoral puertorriquea, se
ha planteado que la reduccin significativa de las tasas contributivas sobre el
Ingreso Personal (variable bsica de la Demanda Agregada) conjuntamente
con un incentivo adecuado capaz de producir un aumento en la Oferta de
Trabajo son capaces de reactivar las fuerzas dinmicas de la expansin
econmica y por ende, sacar la economa de su estado actual deestancamiento.
Estructurar un programa de expansin de la demanda agregada va el
aumento de Ingreso Personal no es tarea fcil y puede ser una iniciativa
estril. Su efectividad exclusivamente depender de cmo las personas
gastan el ingreso recibido por concepto de la reduccin en la contribucin o
del nivel de ingreso de quin reciba la reduccin contributiva. La
posibilidad de un efecto mximo, es slo posible, si el gasto se realizara enla compra de bienes y servicios producidos internamente. Por otro lado, el
efecto sera el mnimo posible si el ingreso adicional recibido por las
personas se depositara en la banca comercial y sta no expandiera la oferta
de crdito interno.
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La evidencia emprica de la implantacin de polticas de corte de impuestos
llevada acabo en el pasado, tanto en Puerto Rico como en los Estados
Unidos muestra que no existe relacin positiva directa entre la merma en elcobro de impuestos y aumentos en el crecimiento de la economa. En el caso
de los Estados Unidos, es un hecho que an con la poltica de reduccin
impositiva de Bush, la expansin econmica registrada entre 2001 y el 2007
han sido la ms baja desde la Segunda Guerra Mundial. Con esta ponencia
incluyo varios anejos que evidencia lo que sealamos.
La situacin econmica de Puerto Rico
Los economistas solemos pretender hablar de la situacin de la economa ypredecir su comportamiento, para poder hacerlo constantemente tratamos de
cuantificar el valor de todo el esfuerzo productivo en la sociedad. Pero la
realidad es que numerosas actividades productivas no se registran en los
mercados, por lo que resulta muy difcil y hasta imposible cuantificarlas
todas. Ante dicha limitacin, se han diseado dos indicadores principales
para expresar la cuantificacin del nivel de la actividad econmica, el
primero es el Producto Nacional Bruto o PNB y el Producto Interno Bruto oPIB. Estos ofrecen una indicacin bastante precisa de los cambios que
ocurren en la actividad econmica en diferentes momentos del tiempo.
Si el PNB o el PIB aumentan su valor, es de esperarse que el nivel de la
actividad econmica haya aumentado; por lo contrario si disminuyen,
entonces lo usual es que el nivel de la actividad econmica se haya reducido.
La diferencia entre ambas medidas es sutil, pero de gran pertinencia. El PNB
mide la produccin generada a travs de los gastos realizados en laeconoma, mientras que el PIB mide la produccin realizada por factores
nacionales y extranjeros dentro de los lmites geogrficos del pas. En otras
palabras el PNB es el valor de la produccin disponible para los residentes
del pas, mientras que el PIB es el valor de lo que se produce en el pas. En
Puerto Rico, todos sabemos que existe una gran limitacin en las
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estadsticas, en el caso de estos dos indicadores su limitacin recae en el
hecho que se producen anualmente, a diferencia de Estados Unidos que se
producen trimestralmente.Como respuesta a la limitacin los economistas suelen construir ndices de
actividad econmica, que no son otra cosa que modelos estadsticos de
variables cuyo comportamiento est correlacionado y sigue la trayectoria del
PNB o del PIB. Los ndices de actividad econmica no pretenden registrar la
magnitud de los cambios en el PNB o el PIB, sino la direccin o trayectoria
de esos cambios.
Consultec desde el ao 2000 fue comisionada, para preparar y darseguimiento al ndice de Actividad Econmica del Banco Popular. Esta
herramienta de medicin de la economa de Puerto Rico es publicada con
regularidad en el boletn de Progreso Econmico. En su ms reciente
publicacin, se seala que el ndice de Actividad Econmica Real de Banco
Popular de Puerto Rico (IAE-BPPR Real), ajustado estacionalmente, registr
un valor de 118.6 puntos en mayo de 2008. Ese valor sugiere que la
actividad econmica del pas marc una contraccin de 1.8% con relacin amayo de 2007, luego de haber cado 1.7% en abril, lo que implica que
continua en contraccin la actividad econmica de la Isla y que dicha
situacin ya se extiende por ms de dos aos.
En los primeros 11 meses del ao fiscal 2008, el IAE-BPPR real ha marcado
valores intermensuales e interanuales negativos en 8 ocasiones, continuando
la tendencia a la baja observada desde principios de 2006. Los cambios
intermensuales, que son indicativos de la velocidad de la cada, muestranreducciones o estancamiento de forma consistente, aunque en enero se
registr una leve recuperacin (1.3%) que no logr sostenerse en meses
posteriores. El retroceso experimentado en los ltimos meses es consistente
con los estimados publicados por la Junta de Planificacin, que ha
anticipado una cada en el Producto Bruto de aproximadamente 2% al cierre
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del ao fiscal 2008. Esta contraccin sera la mayor desde 1983 cuando la
economa marc una reduccin de 2.6%.
La cada interanual de mayo de 2008, es la numero veinte dos (22) en losltimos veinte seis (26) meses. El escenario econmico apunta a que las
dificultades prevalecientes son de carcter estructural, o sea, de escasa
competitividad, productividad y de deficiencias en el marco institucional,
que no responde a las exigencias de una economa global.
Se observan distorsiones en el mercado de empleos, con bajas en el nmero
de personas aptas para trabajar y una baja participacin en la fuerza laboral.
Esta situacin entonces ocasiona que el ingreso que fluye a las personastambin se reduzca, provocando que ms familias recurran a los programas
de asistencia pblica. Los aumentos en los precios de bienes y servicios por
su parte han provocado limitacin adicional para la recuperacin, que se
manifiesta en una reduccin del consumo, que a su vez se observa en una
merma en la actividad comercial y por ende bajas en los recaudos fiscales.
El panorama econmico de Puerto Rico se ha tornado ms sensitivo a
choques y presiones externas, debido a la alta dependencia del petrleo.Seores legisladores deben estar concientes que no es lo mismo atender un
problema cclico que uno de carcter estructural. En ese sentido, tengo que
sealar con angustia que todos los cambios tributarios que distinguidos
legisladores han aprobado, as como otros que se han propuesto en las
ltimas semanas electorales, no parece que sern suficientes para conjurar la
situacin econmica prevaleciente. Ms bien se requiere de la implantacin
de un modelo de desarrollo econmico nuevo que apunte a la eficiencia entodos los niveles de produccin, sin base en la erosin de las fuentes de
ingreso del gobierno.
Crisis de los Mercados Financieros Internacionales
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Para nublar an ms la situacin econmica de Puerto Rico, los eventos
recientes en Wall Street y en las principales Bolsas de Valores del Mundo,
plantean la necesidad de repensar la forma de hacer negocios. La siembra dela poltica de desreglamentacin de los mercados de capital desde la era de
Reagan, ha tenido su cosecha. Los mercados de capital en los Estados
Unidos han experimentado una sacudida de tal magnitud que sus efectos se
experimentan a nivel mundial sin aparente rpida y fcil solucin. Como
secuela de una poltica prestataria que flexibiliz desmesuradamente la
concesin de crdito para la compra de viviendas. Los llamados prstamos
de alto riesgo o sub prime han generado la quiebra de empresas
legendarias como Lehman Brothers y la aseguradora AIG. Todo comoresultado de las prdidas multimillonarias sucedidas por la otorgacin de
hipotecas incobrables.
La crisis en los mercados de capital se extiende ms all de las instituciones
financieras. En el futuro cercano la crisis puede imponer limitaciones de
acceso, as como aumentos en los costos de financiamientos tanto al
gobierno que recurren a emitir deuda para mantener la infraestructura como
a las empresas y hasta a los propios consumidores que probablemente deberpagar ms por el crdito obtengan.
Es un hecho que el deterioro de los sectores productivos en el pas, estn
vinculados en gran medida al comportamiento de la economa
norteamericana, que desde hace meses confronta serias dificultades
asociadas a la crisis inmobiliaria y la falta de liquidez del sistema financiero.
El cierre de instituciones financieras y la cada estrepitosa de varias casas de
inversin, ponen de manifiesto los serios problemas que confronta laeconoma de los Estados Unidos, aadiendo a la incertidumbre que
prevalece en Puerto Rico.
Aunque se desconoce con precisin cual ser finalmente el impacto de la
crisis crediticia de los Estados Unidos y que magnitud tendr sobre Puerto
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Rico, lo que si es probable es que debido a los vnculos de la economa local
con la de los Estados Unidos, la tan ansiada recuperacin se pospondr ms
all de lo deseado. Y es que a las dificultades asociadas a la espiralinflacionaria, consecuencia de los aumento en el precio del petrleo de los
pasados meses, hay que agregarle el probable aumentos en los costos para
acceder al capital que se emplea en el financiamiento de la actividad
econmica. Ante, la incertidumbre que prevalece entre los inversionistas, el
gobierno de Puerto Rico probablemente confrontar dificultades para
acceder a los mercados para la distribucin de su deuda, en especial la
emisin de bonos municipales, que es el mecanismo fundamental para
financiar el desarrollo de proyectos de infraestructura en el pas.
Algo, que puedo decir sin temor a equivocarme es que la historia juzgar
con mucha dureza las decisiones polticas, cuando las decisiones debieron
ser econmicas. Cuando hablamos de confrontar dificultades para acceder a
los mercados nos referimos a que probablemente ser a un costo mayor. Por
otro lado, las personas con ideas de retiro en fechas muy prximas es
probable que sufran algn impacto desfavorable en sus planes de pensiones
en la medida en que stos tienen base en inversiones en valores decompaas que se han visto afectadas por la crisis financiera.
En Puerto Rico, las instituciones financieras no estn exentas de tales
dificultades y ya se anticipa que algunas tendrn que disponer de sus activos
para levantar capital. Sin embargo, experiencias recientes colocan a la
mayora de los bancos en una posicin relativamente ms favorable para
afrontar esa turbulencia, ya que la poltica prestataria en Puerto Rico se ha
tornado ms cautelosa y conservadora. En la cartera de prstamos de losbancos comerciales son muy pocas las hipotecas de tasa variable y se ha
estado acumulando reservas, por lo que no parece haber un gran problema de
liquidez. Aunque se reconoce que la morosidad ha aumentando, esta se
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vinculada al estancamiento de la economa local y no a la crisis financiera de
Estados Unidos.
En resumen la agitacin en los mercados financieros deber tener algnefecto desfavorable en la economa local, ya sea por las limitaciones de
acceso a los mercados de capital o por el probable aumento en los costos de
financiamiento. No obstante, la banca local parece estar relativamente ms
slida que su contraparte continental para afrontar la crisis. Todo depender
de la magnitud del impacto del plan de rescate que el gobierno federal se
propone al inyectarle unos $700,000 al sistema financiero norteamericano.
El presupuesto, los ingresos fiscales y la inflacin
Respecto al presupuesto, las proyecciones de recaudos y los ingresos
fiscales, estoy seguro que ustedes seores legisladores tienen mejor
informacin que este servidor. Lo que si quiero aportar a esta comisin es la
existencia de lo que el colega economista Jos Antonio Herrero y este
servidor denominamos como la Ilusin Monetaria del Presupuesto
gubernamental. Como es conocimiento de todos, el pasado 7 de agosto de
2008, el Gobernador de Puerto Rico, Hon. Anbal Acevedo Vilconjuntamente con el Comisionado Residente y Presidente de la Conferencia
Legislativa Hon. Luis Fortuo designaron un comit especial para evaluar
las medidas de Alivios Contributivos contenidas en los Proyectos de la
Cmara de Representantes identificados como P. de la C. 4551, P. de la C.
4552 y P. de la C. 4553.
La tarea de este comit, era evaluar desde el punto de vista econmico los
proyectos antes indicados y recomendar los pasos a seguir para hacerlosviables. Durante nuestra breve participacin en dicha encomienda, tuvimos
la oportunidad junto a los miembros del comit de analizar algunos aspectos
del presupuesto gubernamental. En el anlisis realizado a diferencia de la
costumbre comn de analizar el presupuesto a precios corrientes nos dimos a
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la tarea de evaluarlo a precios constante o reales. La razn para ello fue
eliminar lo que se denomina como ilusin monetaria, o sea, el efecto de
crecimiento que se produce en las variables econmicas cuando el valoraumenta por consecuencia de aumento en los precios y no por el aumento en
la cantidad adquirida de bienes y servicios.
Como todos entienden el presupuesto gubernamental sirve al gobierno para
comprar un conjunto de bienes y servicios todos los aos, que a su vez son
brindados a la ciudadana. Si durante el ao aumentan los precios de dichos
bienes y servicios adquiridos, entonces para el prximo ao fiscal, el
presupuesto debe aumentar para comprar la misma cantidad de bienes yservicios pblicos. Si la intencin es aumentar el nivel de oferta de bienes y
servicios pblicos, entonces el presupuesto no slo debe aumentar en la
misma proporcin de los precios sino en una mayor cantidad. O de lo
contrario, es de esperar que los bienes y servicios pblicos que se ofrezcan
se han menos o de menor calidad.
La tabla a continuacin contiene los ingresos netos al Fondo General para el
periodo de los aos fiscales 1997 al 2008.
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Ntese en la tabla, que para el ao 2000 en la columna cinco (5), hasta el
ao 2000 la inflacin reflejada en los aumentos del deflactor, se mantuvo en
o por debajo de 0.03 o sea (3 por ciento). A partir de 2000 hubo un periodode precios estacionarios hasta 2004, con inclusive tasas de aumento en el
deflactor por debajo de 3 por ciento. Pero a partir del 2005 y aos
subsiguientes hasta el 2008, lo que han habido son aumentos significativos
de carcter inflacionario. Durante el periodo de 2005-2008 la inflacin
medida por el Deflactor fue de 3.6, 5.6, 3.9 y 6.2 por ciento1,
respectivamente.
Las implicaciones presupuestarias de este proceso se reflejan claramente enla columna (8). Durante el perodo de 2005 - 2008 la suma total de los
aumentos presupuestarios a precios corrientes fue $267.3 millones. La
prdida bruta presupuestaria producto de la inflacin fue entonces de
$1,302.6 millones. La prdida neta presupuestaria por concepto de inflacin
durante el perodo 2005-2008 ascendi a $1,035.3 millones. En trminos
reales los ingresos al fondo general del 2008 son menores a los ingresos del
ao fiscal 1999.
Ingresos y gastos fiscales: El balance presupuestario
El conocimiento convencional seala que la igualdad entre los ingresos
fiscales y los gastos del gobierno es un requisito constitucional. Adems el
cero dficit segn se asegura, es una muestra de buen gobierno. Si en
una empresa los ingresos son iguales a los gastos, la ganancia es cero. Si ello
es as, dicho hecho ocurre por casualidad no por diseo gerencial.
Ordinariamente los ingresos son mayores o menores que los gastos, la
igualdad es una coincidencia accidental.
De la misma forma ocurre, en el caso del Estado, los estados financieros
reflejan los ingresos y los gastos que son los resultados de las operaciones
econmicas. Los ingresos se estiman a priori. Anualmente se produce un1 Fuente: Para medir la inflacin se utilizo el Deflactor implcito de los gastos de consumo.
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documento llamado Presupuesto de Ingresos y Gastos del estado donde se
especifica un plan de accin financiera. Bajo condiciones normales el
gobierno organizado por el poder ejecutivo, ejecuta el presupuesto ydependiendo de los eventos durante la ejecucin presupuestaria, el
presupuesto se desbalancea. Los resultados finales de la ejecucin
presupuestaria, es funcin principalmente de la situacin econmica. Los
resultados sern positivos (supervit) o negativos (dficit) dada esta
persuasiva realidad, entonces el asunto fundamental es como se utiliza el
supervit? o Cmo se financia el dficit?
Dado que la historia es un proceso dinmico, los pases atraviesan periodosde expansin y de contraccin; entre una y otra surgen necesariamente crisis
recesin-contraccin y recuperacin-expansin. A este desarrollo histrico
se le denomina ciclos econmicos. Asociado con los ciclos surgen los
dficits y los supervit. Los gobiernos normalmente actan para compensar
las fuerzas del ciclo, en la contraccin aplican fuerzas expansivas y en la
expansin tratan de evitar el disloque de las fuerzas de la expansin. No
obstante, en cualquier situacin necesitan mantener estable el crecimiento
del consumo y de la inversin. Puerto Rico no es una excepcin.
Durante el periodo 1990-2008, Puerto Rico ha experimentado una expansin
y una contraccin inducida bsicamente por la dinmica de la economa
americana, precios del petrleo y otras fuerzas internas de menor magnitud.
En la tabla que sigue, a manera de ejemplo, se presenta el balance
presupuestario de la economa para el periodo 1998-2007 bsicamente el
medio del periodo sealado.
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Ntese, que el dficit corriente total del periodo ascendi a $8,048.7
millones. La deuda emitida (excluyendo la deuda denominada extra-
constitucional) para el financiamiento del dficit presupuestario ascendi a
$7,419.6 millones. El dficit corriente total se financi parcialmente con
fondos presupuestarios por el valor de $629.1 millones. El dficit total se
financi de la siguiente forma: 7.82% con fondos presupuestarios y 92.18%
con emisin de deuda (excluyendo la deuda denominada extra-constitucional).
Para entender la tabla deben comprender que los ingresos y gastos corrientes
se refieren exclusivamente al gobierno central: poder ejecutivo, poder
legislativo y poder judicial. No incluye corporaciones pblicas u organismos
autnomos. No incluyen municipios, no incluye inversin de capital fijo o
mejoras permanentes. Es importante sealar y entender que la no
inclusin de la inversin de capital fijo genera un aspecto que es necesariotenerlo presente: son activos que, como tal, no generan ingresos pero si
generan gastos por conceptos de intereses sobre la deuda que el estado
contrae para pagar por el bien de inversin de capital fijo, adquirido o
construido. As la construccin del puente Teodoro Moscoso, construccin
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del Coliseo Jos Miguel Agrelot Choliceo, las facilidades del
Superacueducto del Norte, el Tren Urbano y la inversin realizada en la
rehabilitacin de las comunidades especiales son casos normales oanormales de inversin de capital fijo cuyos efectos fiscales recaen sobre el
gobierno central en mayor o menor grado . Un caso particular, no incluye
bienes de capital fijo, es el gasto corriente del Seguro Pblico de Salud el
cual se financia por medio de asignaciones no especificadas claramente en el
presupuesto, ms all de transfers-out. El gasto corriente del programa de
comunidades especiales es otro ejemplo de desorden presupuestario
aparentemente diseado con torpeza financiera del gasto gubernamental.
La Deuda Pblica
Detallando un poco ms sobre la Deuda Pblica es necesario indicar, que la
estadstica que mantenemos recopilada en nuestros bancos de datos, nos
lleva a sealar que la cifra total ronda entre $52 a $53 mil millones. Esta
cifra incluye los casi $7 mil millones de la deuda extra-constitucional, as
como de la deuda operacional acumulada por los municipio entre 1992 y el
2006, que asciende aproximadamente a $440 millones.
En semanas recientes el Centro para la Nueva Economa, provey a los
medios de prensa informacin sobre este tema. Al confrontar lo publicado en
los medios con nuestras fuentes, encontramos que aparentemente la
informacin fue mal citada. La nota periodstica indic que la cifra de la
deuda al finalizar el ao fiscal 2008 ascendi a $49,368 millones. Esta cifra
resulta incorrecta ya que la cifra real es $46,368 millones, por lo que el
crecimiento real es de 9% y no 15.3% como fue reseado. La tabla a
continuacin muestra el monto de la deuda comenzando en junio de 2004.
El monto a que asciende la deuda pblica no es una cantidad que debamos
despreciar, pero tampoco debe ser considerado totalmente como problema.
Esto debido a que la deuda pblica resulta ser un mal necesario, si se
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considera la alternativa de no deuda para realizar los programas de mejoras
capitales. La alternativa a no deuda pblica es el enfoque pago y hago,
donde las entidades pblicas esperan a que existan los excedentes delefectivo generado de las operaciones para entonces asignarlos a cumplir con
el programa de mejoras capitales. En otras palabras, los planes de mejoras
capitales se realizaran exclusivamente con excedentes del presupuesto. La
implementacin de una poltica de este tipo obviamente mantendra al pas
inmerso en un desarrollo socioeconmico estancado. La evidencia emprica
de las series histricas sobre inversin en capital fijo y el crecimiento
medido por el Producto bruto muestra como puede ser una herramienta pro-
cclica o anti-cclica. Las grficas a continuacin muestran los patrones decrecimiento del Producto Bruto y el movimiento en la inversin de capital
fijo total.
Tasas de crecimiento historicas del Producto Bruto
y Ia Relacin Inversin Capital Fijo - Producto Bruto 1980-2008
1.3%
-0.7%
-2.6%
3.8%3.5%
4.4%
3.9%
1.5%
2.7%
1.9%
0.5%
3.2%
3.0%
-1.8%
3.4%
-2.6%
0.9%
3.4%
3.3%
4.1%
17.7%
14.6%
13.2%
14.8%15.6%
14.5%
17.7%
1.0%
2.1% 2 .1% 1.9%1.3%
2.1% 2.1%3.1%
5.0%
6.4%6.0%
30.0%
8.6%
0.6%19.9%
3.6%
3.9%2.1%
6.5%
5.2%
-3.0%
-2.0%
-1.0%
0.0%
1.0%
2.0%
3.0%
4.0%
5.0%
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 20012002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
0.0%
5.0%
10.0%
15.0%
20.0%
25.0%
30.0%
35.0%
Tasa crecimiento del PB
Relacin % de la Inversin capital fijo - Producto Bruto
-2.0%
La poltica pblica de Gasto Fiscal, de por lo menos los pasados 20 aos, o
sea el Puente Teodoro Moscoso, el Superacueducto del Norte, el Choliceo,
el Museo de Arte y hasta la Autopista Luis A. Ferre, es en gran parte
responsable de la magnitud de la deuda. Es un hecho que la Deuda Pblica
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es de gran envergadura pero antes de hacer crticas al mismo es necesario
considerar el aspecto de su razn macroeconmica. No hacerlo, convierte la
discusin en una frvola, ya que la evidencia emprica demuestra que lainversin en capital fijo, es una variable que afecta positivamente el
crecimiento econmico. No es raro que nos acordemos de la deuda pblica
cuando la economa no esta en expansin. Cuando en el pasado los
economistas hablamos de lo rpido que estaba creciendo la deuda en periodo
de una economa en expansin, se nos tild de Profetas del desastre y
ahora que nos encontramos en periodo de vacas flacas, Qu somos ahora
los economistas?
ConceptFuente: Banco Gubernamental de Fomento y los Bancos de DatosConsultec.
Impacto fiscal de Legislacin reciente
Un asunto relacionado que nos preocupa son las disposiciones de la Ley
Nm. 103 de 25 de mayo de 2006, conocida como Ley para la ReformaFiscal del Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 2006,
como de otras leyes recientemente aprobadas. En el caso de la Ley Nm.
103, nos preocupa en particular, el Artculo 8 de dicha ley que dispone lo
siguiente:
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No se aprobar ninguna Ley o Resolucin que autorice ocuya implantacin requiera la erogacin de fondos pblicos sin
antes mediar certificaciones bajo juramento del Director de la
Oficina de Gerencia y Presupuesto y del Secretario deHacienda, a los efectos de que, a la fecha y hora de la firma,
existan o no fondos disponibles para financiar las mismas y
que se identifique, expresamente, la [fuente de procedencia] delos mismos. Si el gasto propuesto en la legislacin es de
naturaleza recurrente, las certificaciones de la Oficina deGerencia y Presupuesto y del Departamento de Hacienda
deben ser, a su vez, sobre la disponibilidad de fondos
recurrentes. Disponindose, que cada una de las agencias
antes mencionadas emitir una certificacin separadacorrespondiente a la informacin bajo su jurisdiccin.
Toda Comisin Legislativa que radique un informe
proponiendo la aprobacin de una medida, deber incluir en elmismo una seccin titulada Impacto Fiscal, en la cual
certifique el impacto fiscal que estima que la aprobacin de la
medida tendra sobre los presupuestos de las agencias,departamentos, organismos, instrumentalidades o
corporaciones pblicas, si alguno. El impacto ser
determinado mediante certificacin emitida a esos fines por laOficina de Gerencia y Presupuesto, el requerimiento del cual
ser indispensable para el trmite de la medida. De existir
impacto, el informe legislativo deber definir recomendacionesespecficas a los efectos
Durante nuestra participacin en el proceso de evaluacin tcnica y
econmica de los P de la C 4551 y 4552 sobre alivios contributivos, tuvimos
que reflexionar sobre los siguientes factores econmicos y fiscales:
La Ley de Justicia Contributiva aument ciertas deducciones disponibles a
los individuos, tales como la deduccin por educacin de dependientes,
cuido de hijos, y la exencin por dependientes. Para el actual ao fiscal
2009, el Departamento de Hacienda ha estimado que estos alivios reducen
los ingresos del erario en $243 millones. Sabemos que ustedes estn
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consientes que el presupuesto vigente legislado por esta asamblea legislativa
considera esta merma en los recaudos, as como otros proyectos de ley que
tambin generan otras mermas. Por ejemplo.En el ltimo mes de la seccin legislativa, se aprob tambin una ley que
concede crditos contributivos para la compra de equipo solar que puede
representar un impacto al fisco de hasta $20 millones. Otra ley aprobada fue
la concesin de crditos contributivos a desarrolladores para la construccin
de vivienda de alquiler, a precios bajos, de 50% del costo de construccin.
En resumen, el Departamento de Hacienda estima que el impacto fiscal de
estas medidas excede de $288 millones para el ao fiscal 2008-2009.Seores Legisladores, la historia juzga con dureza.
Finalmente iniciativas para encaminar la recuperacin
A los economistas nos critican y acusan diariamente sobre la existencia de
conflictos, de ser profetas del desastre, de ser defensores de los grandes
intereses y de no dar soluciones concretas. Hoy no quiero terminar mi
comparecencia, sin expresar mis ms humildes opiniones y sugerencias
sobre que iniciativas encaminar, dirigidas a revertir los efectos delestancamiento de la economa local.
De lo primero que deseo hablar es del llamado gigantismo gubernamental.
El citado gigantismo gubernamental es el resultado histrico del aborto
prematuro del embrin de una clase empresarial local fuerte. Dando paso a
una clase empresarial ausentista, sin lazos permanentes o inters en el
colectivo social del pas. La clase empresarial local superviviente de la
matanza embrionaria, no ha sido capaz de reproducirse y lograr el desarrollonecesario para responder a la demanda del mercado.
El considerar que la respuesta utpica a la crisis de la economa, es el simple
desmantelamiento del tamao del gobierno, es como intentar detener una
bala sin chaleco aprueba de balas. Las posibilidades de xito son ninguna.
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El gigantismo gubernamental como problema es un hecho que tiene solucin
en la medida que el sector privado y el laboral, con el apoyo del sector
pblico, logren consensos sobre la reproduccin e incremento de lacapacidad del sector privado para atender y responder a las necesidades del
mercado.
Es necesario que se enfoque el gasto gubernamental total y no slo el gasto
proveniente del Fondo General. Los gastos totales del gobierno, debe
corresponder a un porcentaje especfico de la economa. Una meta posible
es el establecer que durante un periodo de 10 a 12 aos se establezcan
iniciativas de crecimiento del sector privado, as como controles al gastopblico de manera tal, que la actividad del gobierno sea equivalente al 35%
del Producto Bruto. Al cabo de 25 aos, el gasto gubernamental podra ser
equivalente al 25% del Producto Bruto. El otro 75% equivaldra a los otros
sector de la economa.
Desde el punto de vista del gasto pblico, el establecer dicha meta requiere
de iniciativas y cambios organizativos, extensivos a los gobiernos,
municipales y estatales. Reducir la politizacin y aumentar la transparenciaen la gestin pblica es requisito para aumentar la gobernabilidad
democrtica perdida. La gestin pblica debe tener como objetivo ser
efectiva, de calidad y gil, con capacidad de responder a los retos que
imponen las transformaciones globales, con la promocin de mayor
participacin ciudadana en los procesos de toma de decisiones
gubernamentales.
Todo el gobierno, en particular la Rama Ejecutiva, requiere de un proceso dereestructuracin dirigido a reorganizar las agencias y programas en funcin a
una misin de gobierno, con objetivos claramente establecidos por los
sectores laboral, privado y civil. Todas las entidades gubernamentales
tienen que justificar su labor a la luz de dicha misin de gobierno y su
contribucin especfica a alcanzar dichos objetivos. Esta declaracin sentar
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las bases para establecer el presupuesto y que el gasto responda
porcentualmente a la economa. Acciones concretas de reestructuracin
gubernamental a efectuarse pudieran ser:1. La reordenacin de las jurisdicciones de las agencias gubernamentales
de forma tal que las obligaciones estn claramente justificadas,
realineadas y coordinadas. El objetivo central de este esfuerzo debe
ser la eliminacin de la duplicidad, la dispersin y la superposicin de
programas.
2. Reducir significativamente el nmero de posiciones polticas. Las
agencias pblicas tienen que ser administradas por funcionariosseleccionados por su formacin profesional, destrezas y liderazgo.
Dichos administradores deben tener la potestad de tomar decisiones y
desarrollar el sistema administrativo necesario para cumplir con la
misin encomendada.
3. Articulacin de polticas de desarrollo de la carrera pblica, de
tecnologa y sistemas de informacin y la misin de las agencias y
programas.
4. Formular e implantar una poltica para la creacin, evaluacin y
terminacin de programas gubernamentales. Todo programa pblico
creado mediante legislacin tiene que ser evaluado regularmente para
determinar si est cumpliendo con sus objetivos y en caso de haber
cumplido con su misin debe ser terminado.
5. Flexibilizacin de la contratacin de servicios externos por parte deagencias, en respuesta a objetivos precisos y a criterios
preestablecidos de eficiencia. El gobierno debe ceder el control
monopolstico que ejerce sobre reas, donde el sector privado puede
adelantar el inters pblico, sin atentar contra las obligaciones
fundamentales del gobierno.
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Un factor decisivo en el desarrollo econmico y productivo de los pases es
la disponibilidad, capacidad y calidad de sus agentes econmicos.
Histricamente se ha comprobado como falso, que partir de la suposicinque la mera existencia de personas asegura una satisfactoria dotacin de
recursos humanos empresariales. El empresarismo requiere de un
sinnmero de elementos vinculados con la trayectoria histrica de la
sociedad, factores sociales, educativos, culturales y econmicos. El
empresario debe tener los sentimientos de espritu, vocacin, creacin,
consolidacin y calidad.
En los ltimos aos se ha puesto de relieve, la importancia de las sinergias,producto del tejido empresarial y laboral. La articulacin entre estos agentes
econmicos es determinante en la trayectoria de aprendizaje y el ritmo de
aumento de la productividad del colectivo social. Reconociendo que esa
interaccin est condicionada por las caractersticas y la dinmica del
mercado, el marco regulatorio, el clima de negocios, las seales pblicas
(precios relativos e incentivos), el contexto institucional y el grado de
vinculacin e insercin en la economa global.
Adems, es necesario reconocer que en la sociedad, el liderazgo empresarial
proviene de las empresas ms grandes y los grupos econmicos
consolidados. La disposicin para invertir en proyectos de envergadura o de
vanguardia y para abrir nuevos mercados incide significativamente en la
trayectoria de productividad del colectivo. Por ende el lograr xito en la
gesta de reducir el tamao del gobierno es imprescindible entender que el
que tiene que crecer es el sector privado. Para ello es necesario que las
empresas transnacionales que intentamos atraer con la Ley de IncentivosIndustrial se vinculen al tejido empresarial local, laboral y que el gobierno,
promueva inversiones que creen las condiciones para que las empresas
lderes locales se transformen en jugadores globales.
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Es imprescindible que el enfoque del gasto gubernamental total, se re-dirija
hacia la creacin de condiciones que las empresas generen capacidad de
acumulacin de riqueza de capital humano y financiero. Se debe estimularla sinergia y las externalidades positivas en el conjunto heterogneo de
empresas. Estimular tanto que empresas individuales, asociaciones
empresariales, sindicatos, universidades y consultores privados, interacten
en asociatividad, con el objeto de estimular la visin estratgica de conjunto
y hacer posible la obtencin de aumentos colectivos de eficiencia y
productividad.
Entender que la clave para el crecimiento econmico exitoso, tiene relacincon el nivel y la velocidad del ritmo de aumento de la productividad, y que
depende en gran medida del comportamiento de los agentes econmicos en
un ambiente macroeconmico determinado, de su predisposicin a asumir
riesgos, innovar e invertir, de la presin que ejercen competidores y clientes,
de su preocupacin por reducir costos y mejorar su eficiencia, de su
constante bsqueda de nuevas oportunidades y reas de mercado, de las
ventajas de complementariedad y sinergia que se generan entre los agentes.
El sector privado y laboral debe estimular polticas que estimulen la creacin
de empresas y fortalezcan el ideal empresarial. Para ello se requiere que se
establezcan iniciativas colectivas dirigidas a promover la modernizacin del
marco jurdico e incentivos fiscales de las actividades productivas y la
inversin. La accin debe ser dirigida a fortalecer la insercin en los
mercados globales lo cual se logra con la adecuacin y la modernizacin del
marco jurdico en que se desenvuelve la actividad empresarial.
Seores legisladores, Puerto Rico debe actualizar sus legislaciones y
procedimientos administrativos y burocrticos, a fin de facilitar el
funcionamiento competitivo de sus empresas. Un rea de actualizacin
imprescindible debe ser el poner al da el cdigo de comercio, especialmente
lo relacionado con figuras legales, instrumentos y nuevas modalidades
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comerciales y financieras, tales como las empresas conjuntas (joint-
ventures), contratos de franquicia, uniones transitorias de empresas, el
arriendo con opcin de compra (leasing), facturas conformadas, consorciosde exportacin, modernizar la legislacin sobre disolucin de empresas y
sobre registros y calificaciones de deudores, etc. Las iniciativas que se
desarrollen con el propsito de modernizar cada uno de estos instrumentos
deben considerarse desde una perspectiva integral, de coherencia y
consistencia entre s y con las pautas regulatorias ms generales de la
economa.
Conocer el costo de las regulaciones como porcentaje de la economa esclave, ya que aumentos en los costos de la regulacin equivalen a aumentos
en los gastos gubernamentales. Una posible meta es que dicho costo no sea
mayor al 10% del Producto Bruto.
Un rea importante de atender es la flexibilizacin laboral. La flexibilizacin
laboral como poltica para que los sectores productivos del pas mejoren su
capacidad de responder a las demandas de la competitividad es clave. La
flexibilidad laboral es un medio para alcanzar mejores resultadoseconmicos y sociales y no puede considerarse una meta en s misma, sino
un medio de adaptarse a las nuevas circunstancias. En este sentido, las
reformas a los sistemas de seguridad social deben contribuir a la movilidad
laboral, diseando esquemas de portabilidad de derechos y obligaciones.
Esto significa contar con un sistema de proteccin orientado a las personas y
no a los puestos de trabajo, que reduzca la dependencia del trabajador de
gobierno para su proteccin. Las reformas en esta rea se han de disear
siguiendo un modelo que se caracterice por hacer hincapi en la equidad. Laconciliacin de la flexibilidad laboral con los incentivos a la productividad y
el acceso a la proteccin social debe ser base en el proceso.
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El dilogo abierto entre las partes, debe darse en el marco de las
convenciones colectivas de trabajo. reas de flexibilizacin laboral
incluyen:1. la eliminacin de los contratos a tiempo determinado, y su reemplazo
por una ampliacin del perodo de prueba o la determinacin de
proporciones adecuadas entre contratos a tiempo indefinido y
contratos ms flexibles por perodos determinados;
2. la posibilidad de acordar jornadas flexibles de trabajo (distribucin de
horas o das laborales, horarios especiales, contar con bancos de
tiempo de trabajo para distintos perodos, definicin de perodos devacaciones, trabajo en das feriados y del perodo de prueba);
3. el establecimiento, en las negociaciones colectivas, de lmites
razonables a las indemnizaciones o el reemplazo de estas, al menos
parcial, por cuentas de ahorro individuales, con la contribucin de las
empresas y del Estado;
4. la facilitacin de los despidos por causa justa y la ratificacin legal dealgunos contratos especiales;
5. la flexibilidad de las condiciones de determinacin de las
remuneraciones.
En relacin con las remuneraciones, impulsar los salarios participativos. En
este modelo, los costos laborales y los ingresos de los trabajadores varan de
acuerdo con el nivel de actividad econmica. Esto permite proteger el
empleo, y atenuar su comportamiento pro-cclico. A nivel agregado, su
efecto sera anticclico. En cuanto al salario mnimo, este presenta
resultados desiguales, dependiendo de su contexto. El salario mnimo
contribuye a mantener un nivel de ingreso y, por lo tanto, ha tenido un efecto
positivo en trminos de distribucin del ingreso y atender la pobreza, pero al
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mismo tiempo desincentiva la generacin de empleos. Para que no se
constituya en un desequilibrio macroeconmico significativo y afecte la
formacin de plazas de trabajo, se debe tener en cuenta el nivel de salariosen las microempresas y su evolucin debe ser coherente con la
productividad.
La mediacin es otro instrumento eficaz y de bajo costo, en la flexibilizacin
laboral. Esta actividad requiere la incorporacin de nuevas tecnologas y el
establecimiento de diferentes modalidades de cooperacin entre los sectores
pblico y privado. Para aprovechar mejor su potencial, los sistemas de
mediacin y de informacin se deben vincular en forma ms estrecha con laspolticas del mercado de trabajo activas, entre otras, la capacitacin, los
desarrollos productivos y tecnolgicos, la promocin del empleo de grupos
particulares de trabajadores, y pasivas que compensan a los trabajadores por
la prdida del empleo y de ingresos.
Es necesario explorar, en cada contexto, las posibilidades de flexibilizacin
y de reduccin de costos no salariales (a ser identificados), con el objetivo
de disminuir las barreras de acceso de los grupos con asistencia social.Un componente para creer un pacto de cohesin social (sector privado,
sector laboral y sector civil) es el mejoramiento de las capacidades
productivas de los trabajadores, a travs de la educacin y la formacin
profesional, como se realizo en la dcada de los aos 40.
Un apoyo del sector laboral, al sector privado debe buscar que se
reestructure la poltica de apoyo a las pequeas y medianas empresas. La
razn para ello es que las estrategias seguidas en los ltimos aos en PuertoRico dirigidas a apoyar a las pequeas y medianas empresas han tendido, en
general, a dejar de lado a las empresas medianas, para concentrarse en las
empresas pequeas y crecientemente en las microempresas, olvidando el
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peso relativo que tienen la empresas medianas en la generacin de empleo.
Con esto finalizamos.
Agradecemos la oportunidad que esta Honorable Comisin nos ha brindadoy as poder expresar nuestras opiniones y anlisis acerca de este importante
tema y estamos a su disposicin para aclarar cualquier asunto de nuestra
presentacin que consideren oportuno.
Cordialmente,
Prof. Luis R. Bentez HernndezEconomista
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