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7/25/2019 La Gestion Participativa

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Interv encin Psicosocial, 2 004 , Vol. 13 N.3 Pgs. 28 9-305 . ISSN: 113 2-055 9

Intervencin Psicosocial, 2004, vol. 13 n. 3 289

La democracia participativa como estrategia para lagestin relacional

Par t icipa t ive democra cy w orkin g in th e d irect ion ofrelat ional ma na gement

Julio ALGUACIL GMEZ1

RESUMEN

En los l t imos aos estamos asist iendo a un renovado inters por la part ic ipacin, orien-tndose ste hacia la idea d e democracia part icipat iva . Esto se pone de rel ieve a travs dediversos sntoma s: en la enorm e eclosin d e organizaciones sociales, en el d esarrol lo de losnuevos movimientos socia les y en las sign i f icat ivas exper iencias inn ovadoras d e part ic ipa-cin relacional que se estn produciend o en num erosos mun icipios. Cabe preguntar se siestos sntoma s son el esbozo de un nu evo para digma s ocial donde la Democracia Part icipa-t iva alcanza una sign i f icat iva centra l idad.

En este trabajo se aporta n algun as pincelad as conceptua les sobre la part icipa cin re la-cional. Para el lo se desar rol lan cuatro mira da s que combinnd ose entre sayud an a cons-truir este concepto que, por otro lad o, es imprescind ible para consol ida r la al ia nza entre lagobernacin local y las entid ad es sociales tan n ecesaria para reorienta r un m odelo socioe-conmico que es crecientem ente entrpico. Si bien la cultu ra polt ica realmente existente y

las estructuras ad min ist ra t ivas y socie tar ias asociadas a la m isma deben transformarserad icalmente apl icand o principios como el de subsid iarieda d, cooperacin, coordin acin ycorresponsa bi l ida d. Este nuevo parad igma se identi f ica con la idea de modelo de gestinrelacional, para el lo se esboza como t ipo idealen contraste con otros tipos de gestinmunicipa l .

PALABRAS CLAVE

Part icipacin relacional, Democracia par t icipat iva , Municipio relacional, Modelos de ges-tin .

ABSTRACT

We are wi tnessing in recent y ears, a new interest for part ic ipat ion, main ly under the form

DOSSIER

1 Profesor asociado. Departamento de Ciencia Poltica y Sociologa de la Universidad Carlos III de Madrid.

Fecha de Recepcin: 26-07-2004 Fecha de Aceptacin: 06-09-2004


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INTRODUCCIN

En los ltimos aos estamos asistien-do a un significativo rearme del conceptode participacin, orientndose, ms parti-cularmente, haca la idea de democraciaparticipativa. Los sntomas los descubri-mos en nuevas expresiones que se apo-yan, entre otros fenmenos, en una enor-me eclosin de organizaciones sociales,en la puesta en escena de novsimosmovimientos sociales, tambin denomi-nado movimiento de movimientos, y eninnumerables experiencias innovadorasde participacin ciudadana que se produ-cen sobretodo en el mbito de lo munici-pal. Todas estas manifestaciones se estnoriginando en un contexto de globaliza-

cin de centralidad econ

mica que, entreotros aspectos, est erosionando la fun-

cin tradicional del Estado-nacin al per-der ste parte de los atributos que le sonpropios (Habermas, 2000), como porejemplo la regulacin del mercado y laprestacin de servicios universales.

Los sntomas de la sociedad del ries-go (Beck, 1998), tales como los efectosde la insostenibilidad ambiental de unmodelo productivo, la insolidaridad de unmodelo socioeconmico que pone de relie-ve el nuevo fenmeno de la exclusinsocial, y el impacto que todo ello tienesobre las particularidades del territorio yde las culturas, van acompaadas de res-puestas y re-existencias que cobran unsentido alternativo en un doble vnculolocal-global. Esta vinculacin dual se

construye en la medida que el Estado-nacin declina y es incapaz de mantener

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of part icipat ive democracy. There are some clear in dicat ions of this fa ct. We see an increa-sing number of new social groups on one han d, the development of social movements, an dmost important , inn ovat ive exper iences of re la t ional part ic ipat ion in many municipa l i t ies a l lover the w or ld . One could easi ly w onder w hether these symptoms are the basis of a newparad igm w here part icipat ive democracy b ecomes the core mainstay .

This paper d eals w i th the conceptual isat ion of re la t ional part ic ipat ion, through four di f fe-

rent approaches w hich combined, al low to bui ld a new vision. In the context of a m ore andmore entropic socioeconomic environm ent, this n ew concept becomes an essentia l elementto strengthen the l ink s betw een local govern ance and local social groups, since it providesthe basis to radica l ly t ra nsform the current pol i tica l cu l ture as mu ch as socia l and a dmin is-trat iv e stru ctures. Principles such as subsid iari ty , cooperat ion, co-ordin ation and sa bi l i tyw ould in th is new context be fu l ly operat ional .

The new parad igm engages in the re la t ional management model , being taken a s anidea l pat ternin contrast w i th some other types of loca l ma nagement .

KEY WORDS

Relat ional part icipat ion, Part icipat ive democracy, Relat ional municipal i ty, Managementmodels.


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el monopolio sobre los derechos de ciuda-dana. La ciudadana revuelve a la ciudadcomo el lugar donde se forjan los dere-chos ciudadanos. Es en el mbito de lavida cotidiana, de lo local, de la ciudad,donde los sujetos pueden acceder a las

habilidades polticas, a los derechos deciudadana, a la comunicacin, al conoci-miento, a la conciencia y, como conse-cuencia, a la accin social y a las innova-ciones y, por tanto, a los valores univer-sales. As de este modo se produce eldoble vnculo, se accede a los valores uni-versales de ciudadana desde las particu-laridades del territorio y de la cultura.

Ese doble vnculo apunta a nuevasgeneraciones de derechos que resultan delas nuevas esferas de soberana: lo local ylo global. As las tres clsicas generacio-

nes de derechos monopolizadas por elEstado-nacin (los derechos civiles, polti-cos y sociales-econmicos) se proyectanhaca una estrategia dual que incorporalos mbitos extremos macro y micro per-mitiendo pensar, tambin, en su articula-cin, y en el desarrollo de nuevas genera-ciones de derechos que dan sentido a lamisma.

De una parte, la conciencia globalistanos dice que habitamos en un mundofinito cuyos recursos para satisfacer lasnecesidades humanas, sean estos

ambientales, econmicos, sociales o cul-turales, son bienes pblicos, son patri-monio de la toda la humanidad y de susgeneraciones venideras, pero adems sonrecursos vulnerables que se encuentranal dictado de los procesos entrpicos cre-cientemente desbocados y, en consecuen-cia, su gestin democrtica debe basarseen la intel igenciaentendida como la capa-cidad humana para atenuar, frenar y reo-rientar la entropa (Vicens, 1995). Estalectura marca una cuarta generacin dederechos: los derechos republ icanosqueson entendidos como el derecho de todo

ser humano a la res publ icao patrimoniopblico (Bresser-Pererira, 2001).

Si bien, el impacto de las accioneshumanas es circular, desde local a lo glo-bal y viceversa, de tal modo que el accesoa la conciencia y a la accin (a los dere-chos republicanos) que presenta siemprela doble direccin local-global y global-

local, se produce desde la satisfaccin delas necesidades humanas en la vida coti-diana. El acceso a las habilidades polti-cas y a la capacidad estimativa se originadesde lo local, que de forma ptima solopuede realizarse desde la implantacin deuna quinta generacin de derechos defini-dos por el derecho de todo ciudadano adecidir subsidiariamente sobre los asun-tos que le afectan, sobre los asuntospblicos (democracia participativa). De talmodo que el acceso de los ciudadanos a laciudadana universal se produce a travsdel acceso a las estructuras democrticas

de base, de proximidad, presentes en lavida local. Al respecto, en la esfera de lasoberana local encontramos dos agenciasque son escuelas de democracia capacesde desarrollar la autonoma y la corres-ponsabilidad ciudadana. Nos referimos alos gobiernos locales y a las entidadessociales, agencias que tienden, a nuestroparecer, haca una alianza necesaria paradesarrollar la inteligencia. Ambas estruc-turas ancladas al territorio tienen que sercapaces de romper el solipsismo (propiode los estrechos intereses y visiones loca-listas) articulndose con otros territorios y

con otras culturas. Para ello se precisa deun modelo de Estad o relacional(Mendoza,1996) que genere nuevas oportunidadesde participacin poltica y de unos signifi-cativos movimientos sociales que se hacenms vigorosos en el uso de esas nuevasoportunidades.

Si bien, para que otro mundo sea posi-ble hace falta desarrollar una nueva cul-tura poltica. Aunque, los desajustesentre la cultura de la poltica realmenteexistente y los nuevos desafos querepresentan los impactos de la globaliza-

cin y el ineludible desarrollo de unademocracia compleja y reflexiva, ponen

Jul io Alguaci l Gmez

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de relieve el desajuste de las actualesestructuras administrativas, y tambin,societarias, y la necesidad de una nuevacultura poltica que abogue por estrate-gias relacionales y complejas. Entonces,cmo se debe entender la idea de partici-

pacin pensando en ese nuevo paradig-ma? Qumodelo de administracin locales necesario para implementar la demo-cracia participativa?

LA PARTICIPACIN ES UN DERECHOPORQUE ES UNA NECESIDAD HUMANA

Nos situamos desde el enfoque de lateora de las necesidades huma nas(Doyaly Gough, 1994) y del desarrollo a escalahumana(Max Neef; Elizalde et al. 1986).Ambos, enfoques son equivalentes y con-

trastan abiertamente con teoras muyasentadas como la perspectiva jerrquicade las necesidades de Maslow (1975). Vie-nen a plantear que las necesidades huma-nas son pocas, finitas, identificables, clasi-ficables y universales, es decir son igualespara cualquier ser humano independiente-mente de la poca histrica que le hayatocado vivir o de la cultura donde se hayasocializado. Lo que vara de una poca aotra, de una cultura a otra, son los proce-dimientos a travs de los cuales se satisfa-cen esas necesidades, es decir lo que estosautores denominan satisfactores.

Estos pueden ser de muy distintanaturaleza: desde satisfactores destructo-res o violadores (que al ser aplicados conla intencin de satisfacer una determina-da necesidad, terminan afectando negati-vamente en la satisfaccin de esa u otrasnecesidades en otros sujetos) hasta satis-factores sinrgicos (en el procedimientoen el que se satisface una determinadanecesidad estimula y contribuye a lasatisfaccin de otras necesidades parauno mismo y para otros sujetos).

Este ltimo razonamiento plantea unareciprocidad simtrica entre las necesida-

des que conforman un sistema. Para MaxNeef y Elizalde el sistema de necesidadescombinan categoras axiolgicas (nuevenecesidades: subsistencia, proteccin,afecto, comprensin, participacin, crea-cin, recreo, identidad y libertad) con cate-

goras existenciales (ser, tener, hacer, rela-ciones). Todas ellas las podemos conside-rar como derechos humanos, y cada unade ellas, ses satisfecha a travs de satis-factores sinrgicos, contribuye transver-salmente a la adecuada satisfaccin de lasdems. Quiz la ms relevante en estesentido es la necesidad de participacin yaque sta interviene directamente y trans-versalmente optimizando el acceso a lasatisfaccin de las dems necesidades, esla ms radical. De hecho Doyal y Gough laidentifican como autonoma crtica (dere-cho a comunicar, a proponer, a disentir, a

decidir, a compartir, etc.). Sin embargo, enun modelo de produccin y consumo quees un fin en smismo, donde las necesida-des de los sujetos deben de adaptarse,hasta confundirse, con las propias nece-sidades que tiene el sistema econmicopara reproducirse asmismo, los satisfac-tores son sobretodo destructores e inhibi-dores. Las necesidades se convierten asen aspiraciones y deseos no universaliza-bles que alientan la exclusin y el carcterentrpico del modelo. La simulacin ysimbolizacin de la participacin a travsdel sistema de produccin y de consumo

convierte a las necesidades en deseos queson estimulados desde instancias ajenasal propio sujeto que se encuentra, de estemodo, crecientemente alienado. Es portanto, la participacin, la necesidadhumana ms distorsionada, tambin, lams inconsciente, la ms oculta. Por elloes preciso hacerla emerger.

Como el resto de las necesidades, laparticipacin, se satisface en primer lugaren el mbito de la vida cotidiana, dondelas estructuras gubernativas y societariasdeben interpretarse como satisfactores

sinrgicos que procuran oportunidadespolticas para una participacin genuina,




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integral e inclusiva. Es decir, relacional.Precisamente, la democracia participativa,que es autonoma crtica, se basa en laparticipacin como un conjunto de proce-dimientos y procesos relacionales dondelos agentes entran en relacin simtrica y

reciproca, de comunicacin, de coopera-cin, de corresponsabilidad. El acopla-miento de los agentes que intervienen enla vida social a esta perspectiva de la parti-cipacin, como necesidad y como derecho,es lo que permite recuperar el sentidotransversal y relacional de la participacin.

Esa recuperacin precisa de innovacio-nes capaces de traducir la participacinen comunicacin relacional para la accinciudadana conjunta (Puig, 2003). El senti-do relacional de la participacin tienevarias miradas interpenetradas que per-

miten acoplar la participacin a la pro-puesta de democracia participativa comouna sntesis de la alianza entre estructu-ras gubernamentales y movimientossociales: una mirada de la participacincomo complejidad donde se arracimansus diferentes componentes; una segundamirada que desgrana los diferentes gra-dientes de la participacin; una terceramirada que establece los secuencias de laparticipacin en los procesos; y una cuar-ta mirada que establece las relacionesentre los principales actores implicados.

Primera mira da : los componentesde la part ic ipacin

Participar es compartir, es decir, escomunicarse y relacionarse. Comunicar-se no solo potencia la confianza y la

complicidad, sino que tambin fortalecey optimiza el conocimiento, le hace fluiren un sentido bi-multi-direccionaldonde todos los agentes tienen la opor-tunidad de cumplir el doble rol de recep-tores y emisores de mensajes y, en con-secuencia, tienen la oportunidad deaprender, de innovar, de modificarsemutuamente. Estas dos primeras ces(comunicacin y conocimiento) que nosindican que los sujetos integrados y encontacto directo son parte de grupos quese encuentran anclados a un lugar, sesintetiza en el sentimiento, en la identi-

dad que se construye con relacin a losotros (alteridad), produce una tercerace, el acceso a la conciencia que a suvez permite el paso a tomar parte de lasdecisiones que le afectan. Es decir, no esposible la conciencia, sin ser y estar, yno es posible el tomar parte de las deci-siones, sin sentirse parte. Finalmente, laaccin integrada es proceso que se trazacon estrategias relacionales, de compar-tir, de cooperar, de corresponsabilizarse(ver figura 1).




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Segunda mirad a: los gradientesde la part ic ipacin

El concepto de participacin es un con-cepto polismico que esta sujeto a mlti-ples interpretaciones mediadas por intere-

ses, por posiciones de poder, por ideolo-ga, por los valores, por la posicin social,

por la posicin dentro de las estructurasadministrativas y organizacionales, etc. Eluso o sobreuso que se hace del conceptoes, por tanto, variado y su intensidad,profundidad o radicalidad pierden conte-

nido en la medida que la participacin seaentendida ms como instrumento paralegitimar o acomodarse en las posicionesde poder, es decir, para conseguir los pro-pios fines, o puede ganar intensidad, pro-fundidad y radicalidad si se consideracomo un proceso, donde lo significativo esel proceso mismo, la propia participacinentendida como un objetivo en smismo yno como un instrumento para alcanzarfines particulares.

Se presentan, en consecuencia, mlti-ples contingencias, diversas formas de

entender el desarrollo de la participacinsegn el grado de intensidad de comuni-

cacin relacional en la gestin de losasuntos pblicos. En este sentido pode-mos agruparlas en cinco variantes signifi-cativas (ver figura 2):

Gestin directa: Se trata de una ges-

tin exclusiva de la administracin sobrela gestin y programacin de los servi-

cios, prestaciones y espacios pblicos.Las limitaciones a la participacin sonmximas, ya que sta se viene a entendercomo mucho como mera informacin delas actividades generadas desde la propia

gerencia de las reas y departamentosadministrativos.

Control directo: Variante de la anteriorque incorpora algunos mecanismos deinformacin pblica vinculada a la defen-sa de intereses particulares que tienen laoportunidad de alegar sobre las accionesadministrativas que le afectan.

Participacin por invitacin: Siguebasndose en una gestin exclusiva porparte de la administracin, pero abredeterminados mbitos, lo que permite

cierta colaboracin en los proyectos yactividades, se consolida el derecho a la




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informacin, a la consulta y a la propues-ta. Las entidades ciudadanas son infor-madas de las actividades que programanlos servicios y equipamientos, puedenhacer peticiones de realizacin de activi-dades propias y propuestas sobre nuevas

actividades, aunque no tienen capacidaddecisoria y menos an pueden implicarsedirectamente en su gestin.

Codecisin y gestin compartida: Par-ticipacin en un plano de reciprocidad ycorresponsabilidad entre la administra-cin y las entidades sociales y gruposinformales que se incorporan a las acti-vidades, servicios o equipamientos deproximidad. La gestin ses compartidaprecisa de dinmicas de consenso y decierta capacidad tcnica por parte de losgrupos informales y entidades que parti-

cipan de la gestin, por lo que implicaun aprendizaje en las tcnicas de gestiny organizacin por parte de stas. Estemodelo conlleva mltiples variantes ypermite la inclusin y desarrollo de laeconoma social. Esta perspectiva intro-duce dos elementos de inters desde elpunto de vista de la democratizacin delmbito local: el encuent ro(el consenso) yla corresponsabi l idad (el compartir),motivo por el cual es el modelo que ennuestra opinin ofrece mejores posibili-dades para desarrollar estrategias realesde participacin, ya que los sujetos que

asumen responsabilidades de organiza-cin y de gestin de los servicios y espa-cios no solo obtienen la capacidad parareorientar sus necesidades y demandas,sino que tambin aligeran la carga delgobierno local en particular y del sectorpblico en general.

Autogestin: supone el control y laapropiacin plena por parte de los ciuda-danos de contenedores y contenidos, deespacios y de actividades de carcterpblico, independientemente de quinsea la propiedad jurdica. Frecuentemen-

te es de la propia administracin. En esecaso, sta solo debe implementar una

capacidad eficiente de control, transpa-rencia y fiscalizacin sobre el buen uso yaprovechamiento de los servicios, activi-dades y espacios pblicos.

Las frmulas de modelos de gestin

que pueden concretarse en estos cincotipos son numerosas y expresan gradosmayores o menores de socializacin delpoder (distribucin del poder). En con-clusin, el relieve de los procesos partici-pativos, con relacin a la gestin y capa-cidad de decisin sobre las polticaspblicas, se puede expresar en unasecuencia gradual. Las condiciones sonmuy diferentes de unas ciudades aotras, aunque se puede pensar en cami-nar hacia una perspectiva de gestincompartida como modelo equilibradoque permite el desarrollo de una partici-

pacin relacional.

Tercera mir ad a: las secuenciasde la part ic ipacin

Una tercera mirada desde la perspecti-va relacional implica una comunicacin yparticipacin interna a las estructurasadministrativas y una comunicacin yparticipacin externa con el entorno y lasestructuras societarias. Las alianzasnecesarias se definen en que todos losagentes / actores descubren sus necesi-

dades, a la vez que reconocen las necesi-dades de los dems; todos los agentes /actores cooperan en el establecimiento delos satisfactores; todos los agentes / acto-res comparten las soluciones; todos losagentes / actores se implican en laaccin; y todos los agentes / actoresintervienen en el balance social de losresultados. La confluencia entre los agen-tes / actores participando corresponsa-blemente en los procedimientos, lo podr-amos hacer corresponder y concretar enlas siguientes secuencias de un procedi-miento o de un proceso participativo que

conlleva un modelo de gestin relacional(ver figura 3):


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Esta perspectiva aporta un elementoms en la construccin de la participa-cin relacional y nos permite profundizaren la relacionalidad entre los agentes queintervienen en los procesos participativos.Una ltima mirada nos permite cerrareste apartado y esta idea.

Cuarta mirada : las re lacionesentre los agentes

Se trata aqude apuntar los ejes rela-cionales ms significativos entre los acto-

res que potencialmente pueden construirla democracia participativa. Optamos poruna orientacin de carcter prospectivo yproyectivo, de cmo podran y deberanorientarse esas relaciones. En trminosgenricos se tratara de:

1) Relaciones entre el gobierno local ylas entidades sociales. Es necesario elreconocimiento de la existencia de unsector pblico estatal (estructura pura ydura administrativa) y de un sector pbli-co no-estatal (organizaciones sociales convocacin pblica). La complementariedad

y acoplamiento entre ambos es primordialpara el desarrollo de estrategias partici-

pativas. Las estructuras administrativasaportan recursos crematsticos y las enti-dades sociales aportan recursos relacio-nales. Estas ltimas son mediadoresnaturales entre el gobierno local y la basesocial por lo que no hay mejor manerapara implementar y legitimar las polticaspblicas que incorporar al rol mediadorde las organizaciones sociales implicadasen el territorio.

Sin embargo, la cultura administrativavigente es inhabilitante, instrumentaliza-dora y desconfiada para con las entidades

sociales. Su propia departamentalizacinse proyecta en la fragmentacin del tejidoasociativo que frecuentemente ve condi-cionada sus formas de organizacin, suestilo y sus actividades por el ejercicio depoder de quin tiene el poder exclusivo.Frente a la cultura de la subordinacin ysubsidiacin es necesario construir lacultura de la subsidiariedad, del reparto,del compartir, del cooperar, del promocio-nar.

2) Relaciones entre el gobierno local ylos ciudadanos. Para el desarrollo de la

democracia participativa no nos valen nilos administrados, ni los consumidores, ni




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los clientes, ni los usuarios. Necesitamosde ciudadanos activos y corresponsablescon su ciudad, con su municipio. Tam-bin, es improcedente intentar esquivar,desplazar, destruir, o domesticar al movi-miento asociativo con la justificacin de la

democracia directa por parte de los ciuda-danos individualizados, con instrumentoscomunicativos restrictivos, frvolos o dbi-les, donde los ciudadanos son fcilmentemanipulables. De lo que se trata es deincorporar a los ciudadanos a las decisio-nes pblicas y para ello es imprescindibleel trabajo en red, donde cada cual cumplesu rol de forma no exclusiva ni excluyen-te. Los grupos informales, los tcnicos, loslderes naturales, las entidades, los equi-pamientos, son nudos de enganche, sonmediadores y a travs de ellos los ciuda-danos, con las estrategias adecuadas,

deben incorporarse a las experienciasinnovadoras de participacin, como pue-den ser los planes de desarrollo comunita-rio, la gestin de equipamientos, la inves-tigacin accin participativa o los presu-puestos participativos.

3) Relaciones interadministrativas. Nose trata aqude abogar por la coordinacinde las distintas administraciones que tie-nen competencia sobre el territorio, aun-que no deja de ser importante la articula-cin de las mismas, siempre bajo el lide-razgo municipal. Ms bien se trata de

apuntar la necesidad de un plan de comu-nicacin relacional interno en las adminis-traciones locales, donde la comunicacin yla participacin relacionales y transversa-les tengan capacidad de liderazgo y com-petencias para articular las distintas par-tes (la pluralidad cultural) de la estructuraadministrativa en una construccincomn y democrtica de la estructuraadministrativa. Esto, adems, es impres-cindible para establecer procesos de comu-nicacin relacional hacia el exterior.

4) Relaciones de las entidades sociales

con la base social. La falta de autonoma,de recursos, de formacin, de mtodos,

ha hecho de muchas de las asociacionesde base apndices de la administracinlocal que compiten por los recursos esca-sos ofertados por sta, fundamentalmentepara poder mantener sus estructurasasociativas. Su desvinculacin de la base

social ha sido paulatina y ha llevado amuchas asociaciones a dinmicas endo-gmicas, con dficit democrtico, con difi-cultades para el necesario relevo genera-cional, en definitiva, con unas estructu-ras anquilosadas en el pasado incapacesde asumir los nuevos desafos de la ciu-dadana. Las innovaciones y las nuevasposibilidades de la democracia participa-tiva son el campo donde abonar un rear-me asociativo que adopte metodologasdirigidas a la mediacin y a la reconstruc-cin de las redes sociales, pero ello nece-sita de complicidad de una administra-

cin con capacidad de adaptacin a losnuevos fenmenos sociales.

5) Relaciones nter asociativas. Al igualque la administracin local, precisa de unplan de comunicacin relacional interna.El tejido asociativo requiere de una arti-culacin en red cooperativa despertandola potencialidad sinrgica del proyectocomn, de los procesos construidos con-juntamente. La articulacin no es pensa-ble sino se produce encuentro, dilogo ycomunicacin conversacional que permitauna puesta en comn sobre la vocacin

pblica y sobre los principios de la demo-cracia participativa. En todo caso, sinsta articulacin no ser posible esaalianza vigorosa con los gobiernos localestan necesaria para afrontar los impactosde la sociedad del riesgo.

Estamos en disposicin de afrontar larespuesta al segundo interrogante que seplanteaba en la introduccin de este tra-bajo referente al modelo administrativonecesario para desarrollar la democraciaparticipativa. Lo haremos con la estrate-gia de confrontar tipos ideales de admi-

nistracin para intentar caracterizar unmodelo de gestin relacional.




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LOS MODELOS DE GESTINMUNICIPAL. HACIA EL MUNICIPIORELACIONAL

La evidencia de los desajustes y la con-siguiente necesidad de adaptarse a las

nuevas realidades pone en el tapete ladiscusin sobre el modelo de Estado y deAdministracin Local que se debe cons-truir para satisfacer las exigencias socia-les y las nuevas relaciones y alianzas quea todo ello van asociadas.

Del cuestionamiento del modelo buro-crtico tradicional propio del Estado deBienestar y el modelo de una Administra-cin Local subsidiada que es brazo opera-dor de las polticas nacionales, deriva untmido debate que, partiendo de la no-exclusividad del Estado en la satisfaccin

de las necesidades, pone de relieve dosgrandes enfoques. Si bien, el contextosocial, econmico y poltico marcado porla globalizacin neoliberal y la puesta encuestin del Estado de Bienestar inclinala balanza haca uno de estos modelos.Veamos esto ms detenidamente.

La puesta en comn respecto de la no-exclusividad del Estado sobre la gestinde los recursos pblicos esta derivandohacia la externalizacin de gran parte delos servicios y prestaciones pblicas enbeneficio de otros agentes que concurren,

tengan estos un carcter lucrativo o nolucrativo. La externalizacin de los servi-cios pblicos es la mayor evidencia de ladenominada Admin ist racin relacionalpero esta socializacin de la gestin y eje-cucin de las acciones pblicas tiene undifcil acoplamiento con la generacin deplusvalas y la acumulacin de beneficiospropios de las empresas tradicionalessobre todo en un modelo administrativoque arrastra derivas burocrticas y defi-ciencias metodolgicas y administrativas.El Municipio relacional necesita desplegarinstrumentos eficaces de planificacin,

control y evaluacin de los servicios yprestaciones pblicas, estn o no estn

externalizados, pero en esta ultima situa-cin, cuando se encuentran en manoslucrativas, supone una inhabilitacin delos ciudadanos respecto de las polticaspblicas, un sobreesfuerzo en el controlde las empresas adjudicatarias y, en con-

secuencia, un encarecimiento de los ser-vicios que es repercutido sobre los usua-rios, un favorecimiento de la corrupcin yuna merma de la calidad en los mismos.Esta perspectiva neoempresarial quepretende resolver la preocupacin de laineficacia y dficit propios de una admi-nistracin burocrtica desde una pers-pectiva mercantilista la denominamosmodelo gerencial. Este modelo, ni estotalmente capaz de optimizar sus objeti-vos, ni es capaz de desarrollar procesosparticipativos, ni mucho menos es capazde generar polticas igualitarias y univer-

salistas.

Otra orientacin de la administracinrelacional pone ms el acento en la partici-pacin, en la tica de la gestin pblica y,en consecuencia, en la repolitizacion de losgobiernos locales, acrecentado su capaci-dad emprendedora, motivando y liderandoconstelaciones de redes nter organizativas(pblicas, privadas y societarias) sobre labase de los principios de corresponsabili-dad, reciprocidad e integracin. Es decir,motivando y apostando por una perspecti-va esencialmente pblica y tica que se

proyecta sobre todos los agentes intervi-nientes. En consecuencia, la derivacin dela gestin de los servicios y prestacionessolo se puede hacer desde la conviccin yla aplicacin operativa de los principios decooperacin, corresponsabilidad, universa-lidad y participacin, y de los valores ti-cos que de estos principios se derivan.Cabe pensar, entonces, en una delimita-cin de las externalizaciones como unaestrategia que facilite la implantacin depolticas equitativas, que fortalezca losderechos ciudadanos y que favorezca undesarrollo humano sostenible, dimensio-

nes todas ellas que se desarrollan deforma interpenetrada en el campo de todo




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lo que podramos considerar como sectorpblico no-estatal (ciudadanos activos,tercer sector, economa social).

En todo caso, la falta de suficienciafinanciera de los entes locales, una legis-

lacin deficiente, la inercia de la perspec-tiva ideolgica neoliberal, la debilidad deltejido asociativo, su fragmentacin y susdificultades para consolidar redes, el ago-

tamiento de la cultura reivindicativa y lasdificultades del asociacionismo paraadaptarse a las nuevas situaciones etc.,todos ellos son aspectos significativos quehan permitido la proclamacin de unmodelo de gestin empresarial de los

gobiernos locales, sobre todo en las gran-des ciudades, y, en consecuencia, unaconcepcin de la participacin muy aleja-da de la idea de ciudadana.




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En trminos generales se puede argu-mentar en una evolucin que ha ido deun paternalismo burocrtico a un pater-nalismo gerencial. La consolidacin de laciudadana, de la categora de (sujetos)ciudadanos, que disfrutan de las genera-

ciones de derechos (civiles, sociales ypolticos) tuvo su oportunidad, en granmedida malograda, de consolidarse en losprimeros aos de democracia en Espaa.La categora de administrados sbditos(objetos) propia de una administracinburocrtica, prcticamente, dejpaso a lacategora de usuarios-consumidores(individuales) que se posicionan comoclientes en un marco de relaciones cre-cientemente mercantilizadas en la esferade la vida cotidiana y, tambin, en elmbito institucional. Las necesidadesdejan paso a los deseos, aspiraciones y

preferencias simblicamente construidasy sublimadas por una sociedad mercan-tilizada de consumo dirigido.

En este marco la administracingerencial gana protagonismo frente a laadministracin burocrtica, pero tambinobvia otras posibilidades como la de unEstad o relacional en su versin ms parti-cipativa. Aslos derechos de los ciudada-nos ceden protagonismo frente a los dere-chos de los consumidores. Estos puedendecidir sobre opciones culturales, elegirun producto u otro, elegir un servicio u

otro, exigir ms calidad, pero no tienenopcin a definir, descubrir sus necesida-des; y construir, disear la forma desatisfacerlas. En palabras de Jess Ib-ez: La pala bra clave no es decisin, sinodist incin... decidir es optar entre altern a-t ivas existentes. Dist inguir es tener lacapacidad de crear a l terna t ivas. . . (Ib-ez, 1990) La cuestin clave, en la gober-nacin local, para desarrollar la ciudada-na es que los ciudadanos puedan ir msall de elegir entre alternativas, es quepuedan alterar, que tengan oportunida-des para construir modelos alteractivos.

El modelo gerencial que adoptan en

Espaa buena parte de los grandes muni-cipios a finales de los ochenta y durantecasi toda la dcada de los 90 tiene impli-caciones significativas en las relacionesentre los gobiernos locales, las asociacio-nes y los ciudadanos. El marketing de la

ciudad empresa necesita de relacionesmercantiles con el resto de agentes queconcurren en la ciudad. Las entidadessociales se ven abocadas a competir comoempresas y a incorporar criterios empre-sariales, los usuarios concebidos comosector homogneo, aunque se encuentraenormemente fragmentado, se convierteen una demanda dirigida e irreflexiva quedebe adaptarse a una oferta poco variaday poco descentralizada. El voluntariado,por ejemplo, se concibe de manera utilita-rista, como ciudadanos pasivos que eje-cutan obras y servicios de tal modo que

sirven de contrapeso al dficit pblicogenerado, en gran medida, por la cesinde la gestin y de servicios pblicos atodo un conjunto de nuevas empresassobretodo del mbito sociocultural. Losgrandes eventos como las olimpiadas(Barcelona), la exposicin universal (Sevi-lla), capitalidad europea de la cultura(Madrid), y el mimetismo que se buscacon esos modelos en otras ciudades, conla intencin de no quedarse descolgadasy perder competitividad en un orden glo-balizado, con la construccin de grandesinfraestructuras y la puesta por diversas

operaciones estructurantes de recualifica-cin urbana, ha venido a reforzar elmodelo gerencial. Asimismo, la modifica-cin de la Ley Reguladora de Bases deRgimen Local en la Ley de Medidas parala Modernizacin del Gobierno Local (msconocida como Ley de Modernizacin delas Grandes Ciudades) introduce aspec-tos que facilitan la perspectiva Gerencial(Mayor poder para la figura del alcalde;incorporacin, a iniciativa del Alcalde, demiembros no electos en la Junta deGobierno Local; creacin de DireccionesGenerales e implantacin de la figura del

Gerente; vaciamiento de funciones delPleno Municipal; etc.).




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No obstante, tambin se refuerza elprincipio de autonoma municipal, losinstrumentos de participacin ciudadanay la posibilidad ya promulgada en laLRBRL de derivar la gestin de servicios,actividades o equipamientos, sin menos-

cabo de la autoridad municipal, haciaotras entidades de carcter privado(lucrativo o no lucrativo) abre una encru-cijada y permite pensar en frmulas degestin participadas, fundamentalmentesi nos referimos al tercer sector o sectorno lucrativo. La denominada EconomaSocial y la Economa Solidaria, basa-das en la democracia econmica, puedenaportar una significativa calidad partici-pativa en el mbito del desarrollo local,sin embargo las deficiencias y lagunaslegislativas sobre el tercer sector, la parti-cipacin y el asociacionismo, junto a las

resistencias a los cambios necesariospara adaptarse a los nuevos requerimien-tos y en particular a una socializacin delmbito de las decisiones pblicas, dificul-tan la relacin de stos con la adminis-tracin local.

Por otro lado, el grado de madurezadquirido por la cultura organizativa hapermitido la incorporacin de la idea decalidad como excelencia de la actividadorganizativa, sea esta productiva o de ser-vicios, sea pblica o privada. Si bien estose ha producido desde la creciente ten-

dencia a la mercantilizacin y de la estra-tegia de la competitividad y de mercantili-zacin. La calidad es el nuevo talismn,pero desde la perspectiva de la satisfac-cin de los consumidores de productos yde la satisfaccin de los usuarios de losservicios. La modernizacin de la admi-nistracin pblica se refleja en el espejodel mundo de la empresa y del mercadocomo mejor forma de alcanzar la calidadtotal. sta siempre suele acompaarsedel trmino participacin, aunque lasms de las veces sin contenido, en unaestrategia de marke t ing que prima la

mejora continua buscando el estableci-miento de un difcil equilibrio que permi-

ta a la vez la reduccin de costes sin quevaya en menoscabo de la legitimidad de lainstitucin.

Desde esta perspectiva se viene a defi-nir la cal idad, modelo de cal idad y cal i -

da d en el servicio (Juanes y Blanco 2001;Juanes 2003) como:

CALIDAD: la propiedad o el conjuntode propiedad es inherentes a un producto oservicio que tiene la capacid ad d e satisfa-cer los requerimientos del usu ario al cualva d estinado.

MODELO DE CALIDAD: la agrupacinde man era ordenada y racional d e los ele-mentos sobre los que se fundamenta laprestacin de servic io de cal idad quesat isfagan las necesidad es de los di feren-

tes grupos de inters (stak eholders) opti-miza nd o el uso de los recursos in ternos.

CALIDAD EN EL SERVICIO: la d i feren-cia que establece el usu ario entre sus pro-pias expectat iva s de servicio y el serviciorealmente recibido o, en otras palabras,entre su expectat iva y su percepcin.

Estas definiciones se refieren sobretodo al servicio o producto y a la satisfac-cin del usuario, no al proceso y la impli-cacin en la construccin del mismo porparte del sujeto, mantenindose, as, la

distancia entre el ellos(tcnico, poltico)y el yo (sujeto individualizado o colecti-vo); estimndose como la principal preo-cupacin el conocer y el controlar la per-cepcin de los usuarios-clientes sobre sugrado de satisfaccin respecto de la cali-dad del servicio. Basadas en el conceptode satisfaccin del cliente y satisfaccindel trabajador, pretenden la adaptacinde los servicios a las expectativas de unosy de otros, pero no determina la supera-cin de la distancia entre los diferentesagentes y sus posiciones de poder. Mien-tras que el cliente es alguien que exige,

no que coopera y reflexiona; el trabajadores alguien que se coordina, no que coope-




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ra de forma reflexiva internamente y conel entorno exterior.

Desde otra perspectiva, se manifiestauna preocupacin especial por los aspec-tos de calidad de los servicios pblicos y

sus implicaciones respecto a la participa-cin, en la medida en que el usuario hapasado a ser considerado como consumi-dor de servicios (cliente), y no tanto comosujeto de derechos (ciudadano). De estalectura deriva un cierto desplazamiento delas prioridades, desde la participacin y lacorresponsabilidad en los asuntos pbli-cos, hacia la satisfaccin de una serie denecesidades y demandas que corren elriesgo de medirse exclusivamente con cri-terios de rentabilidad econmica y poltica/ electoral. Un ejemplo de esta orienta-cin, en los equipamientos y servicios de

proximidad, es la poltica de privatizacio-nes aplicada en no pocos municipios. Estaafecta especialmente al nivel tcnico, yaque pasa de mediador entre la adminis-tracin y los ciudadanos a ser empleadoque se debe a su empresa y ofrece un ser-vicio a clientes demandantes. Tambin seproduce una separacin de los equipa-mientos y servicios de proximidad respec-to a las realidades locales de los espaciosdonde se ubican, lo que se manifiestamuchas veces en una programacin deactividades cerradas y rutinarias, incone-xas y sin un criterio rector que las dote de

sentido unitario e integrador.

DOS APUNTES FINALES PARAIMPLEMENTAR UN MODELORELACIONAL

1) Superar la p erspectiva gerencial

Esta nueva perspectiva de la adminis-tracin relacional ofrece y necesita de nue-vos roles asociativos y a su vez el movi-miento asociativo debe orientar su estrate-gia para impulsar un municipio relacional

que permita hacer compatibles la reivindi-cacin y la cooperacin frente / con el

gobierno municipal. La cooperacin signifi-ca, por otra parte, construir conjunta-mente, superando la visin gerencial de lacolaboracin que termina instrumentali-zando el asociacionismo en una lgica deque este trabaje para el gobierno local asu-

miendo servicios y prestaciones pblicas.La obtencin de capacidad para poder

desarrollar los nuevos roles asociativosnecesita superar inercias que dificultan lamadurez del tejido asociativo. La tradicio-nal falta de autonoma del asociacionismohace que se proyecte a imagen y semejan-za de las estructuras departamentalespropias de la administracin y que sesubordine a los requerimientos de sta.Esto evidencia unas relaciones de no-reciprocidad y de subordinacin quehacen del asociacionismo un sector poco

cohesionado internamente, sumamenteatomizado, y que se ve obligado a compe-tir internamente por los escasos recursosy por la falta de visin de conjunto comosector. A esto hay que aadir su escasaformacin y capacidad tcnica que reper-cute negativamente en su desplieguecomo sector hacia fuera (en sus relacio-nes con los ciudadanos, por un lado, y ensus relaciones con la administracin, porotro) y hacia dentro (en la democratiza-cin interna y en su articulacin y coordi-nacin con el resto de asociaciones).

As la perspectiva del municipio rela-cional serposible si establece un apoyoincondicional al asociacionismo que per-mita su viabilidad autnoma en un futuroinmediato y que, en ningn caso, partade unas relaciones basadas en un vasa-llaje que las conviertan en apndicespolticos de la administracin. Una de lasseales ms demostrativas del alcancedemocrtico de una sociedad es, sinduda, el grado de articulacin de su teji-do social. En la naturaleza y la profundi-dad de los vnculos entre los ciudadanos,y de estos con sus instituciones, descan-

sa la base de una ciudadana plena ysaludable. La articulacin de una socie-




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dad viene dada por la capacidad de losciudadanos de organizarse autnoma-mente para participar en la gestin y enla toma decisiones sobre las cuestionesque les conciernen, siendo ste un ele-mento clave para cualquier sistema social

que se encuentre claramente comprome-tido con la consolidacin de la democra-cia. Es, en gran medida, responsabilidadde la administracin local, el que las aso-ciaciones cuenten con los recursos nece-sarios (tcnicos, infraestructuras, finan-ciacin, formacin) para poder desarrollarsus propios proyectos de forma autno-ma. Y es responsabilidad del tejido aso-ciativo, y tambin de la administracin,establecer puentes de tal modo que losproyectos municipales y asociativos no sedupliquen y tienda a converger en uncontexto de confianza y reciprocidad.

Precisamente, la funcin de las admi-nistraciones pblicas, en cuanto se tratade estructuras de las que democrtica-mente se han dotado los ciudadanos ensu conjunto, es garantizar la cohesinsocial y, en consecuencia, potenciar, pro-mover y fomentar el desarrollo de la capa-cidad de los ciudadanos para que estospuedan acometer de forma autnoma ydemocrtica el diseo de la accin colecti-va, la gestin de las actividades, espaciosy mbitos necesarios para dar solucin alas demandas y necesidades de la socie-

dad. Sera tambin cometido de las admi-nistraciones pblicas armonizar las dife-rentes iniciativas sociales, favoreciendo lacompatibilidad de los diversos interesescolectivos, evitando los corporativismos osectarismos y garantizando a la vez laparticipacin y la transparencia de losproyectos, ascomo el uso de los recursospblicos gestionados por las propiasorganizaciones ciudadanas.

2) Generar n uevas oportun idades polt icas

El modelo de administracin relacionalen su vertiente enriquecedor necesita de

un tejido asociativo potente, comprometi-do, autnomo, tcnica y polticamentemaduro y con una fuerte vocacin pbli-ca; y, tambin, con una gran capacidademprendedora y de planificacin y gestinestratgica desde una perspectiva de

desarrollo de los principios de subsidia-riedad, descentralizacin, complementa-riedad y coordinacin.

Para que esto ltimo sea posible esnecesario, por un lado, definir las compe-tencias de los municipios y ciudades enfuncin del principio de subsidiariedadproclamado por la Carta Europea de laAutonoma Local, dotarlas econmica-mente y establecer acciones concertadascon otros niveles administrativos. Porotro, se trata de incrementar el capitalsocial en su orientacin ms compleja. El

capital social, para nosotros, es sinnimode la obtencin de recursos y capacida-des comunes relacionalesorientados a lasatisfaccin de las necesidades humanas,o si se prefiere, orientadas a un desarro-llo humano sostenible. Esta perspectivapermite entender el capital social en suvertiente ms rica: como desarrollo deuna nueva cultura poltica cuya basehabra de ser un Estado relacional capazde incorporar a los sujetos y las redessociales a la poltica comn; frente a unavertiente empobrecedora, que proponeuna redimensin del Estado orientada a

una reduccin de sus funciones, en unaperspectiva de una mayor apuesta por lamercantilizacin de las relaciones socia-les con el argumento de obtener mas efi-ciencia con menor gasto pblico.

Un capital social fundamentado en lademocracia compleja y participativa dejapaso a nuevos estilos de gobierno, a lasdecisiones y gestin compartida entre losmltiples agentes y sujetos que solidaria-mente construyen las propias polticasque les afectan. Tal paradigma ofrece unalectura de la gobernanza (concepto recien-

temente aportado desde la Ciencia Polti-ca: en una cierta interpretacin la gober-




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nanza esta basada en una interaccin ycooperacin entre los diversos agentes -gubernamentales y no gubernamentales-,susceptible de articular y poner en mar-cha procesos proactivos en la toma dedecisiones pblicas. En esta perspectiva

comn la alianza siempre gana y ningnagente queda fuera de juego, de tal modoque todos los agentes cooperantes tienencapacidad de influir en el proceso y en losresultados del mismo) en un sentido radi-cal de la democracia capaz de superar elmodelo de gobierno unidimensional, sec-tario y monoplico, hacindose suscepti-ble, en consecuencia, de articular y poneren marcha procesos proactivos e interacti-vos en la implementacin de polticaspblicas.

Se necesita, en definitiva, una adapta-

cin de las estructuras, tanto guberna-mentales, como societales, a los nuevos

desafos de la sociedad global de talforma que se produzca una reorientacinde la "gobernabilidad" hacia modelos de"gobernanza" del desarrollo humano sos-tenible. Una perspectiva genuinamenterelacional y solidaria de la gobernanza

permite abordar la transicin de la "polti-ca realmente existente" a otra forma dehacer poltica, al facilitar instrumental-mente la aplicacin de principios como elde integracin (superacin de la fragmen-tacin administrativa, asociativa, de laciencia, etc.), de cooperacin y de consen-so (buscando amplias alianzas para unanueva hegemona), de precaucin (aten-diendo a los impactos en el largo plazo),de balance social (considerando la reflexi-vidad evaluativa en los impactos), de fle-xibilidad (capacidad de adaptacin alcambio) y de capacitacin en el acceso a

la corresponsabilidad a travs del princi-pio de subsidiariedad.



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