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Globalisierung, Souveränität und internationaleOrdnungspolitik
Wolfgang H. Reinicke, Jan Martin Witte1
Published in Andreas Busch and Thomas Plümper (eds.). 1999. Nationaler Staat undinternationale Wirtschaft. Nomos, Baden-Baden, pp. 339-366.
1 Wolfgang H. Reinicke, Senior Partner, Corporate Strategy Group, The World Bank and Director, The UNVision Project; Jan Martin Witte School of Advanced International Studies, The Johns Hopkins University andResearch Associate, The UN Vision Project (www.globalpublicpolicy.net).
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1. Einleitung
Das größte Manko der bisherigen Globalisierungsdiskussion ist offensichtlich das
“Fehlen eines einheitlichen Verständnisses dessen, was Globalisierung eigentlich ist.”
(Beisheim/ Walter 1997: 155) Der Begriff Globalisierung ist, gelinde ausgedrückt,
mehrdeutig. Er ist zum “buzzword of the decade” geworden, mit dem sämtliche, vor allem
ökonomische Prozesse wie die Internationalisierung der Märkte, aber auch die
Veränderungen in den Rahmenbedingungen der internationalen Beziehungen insgesamt
etikettiert werden. Trotz der zahlreich erschienenen Essays, Artikel und Bücher zum
Phänomen der Globalisierung ist erstaunlich, wie wenig man bis heute über den Gegenstand
des Diskurses wirklich zu wissen scheint. Im Mittelpunkt der bisher vorliegenden Analysen
steht die ungemein populär gewordene Behauptung, Globalisierung führe zu einem
profunden Bedeutungs- und Funktionsverlust für den Nationalstaat als Akteur (sowohl in
seinen externen Beziehungen als auch in seiner staatlichen Politikgestaltung) und untergrabe
seine Souveränität. Wie aber ist in einem solchen Rahmen zu erklären, daß das Konzept des
Nationalstaats bisher kaum wahre Auflösungserscheinungen (in Form des Verlustes formaler
Souveränitätsrechte) zeigt, und zu alledem offensichtlich kaum an Attraktivität als soziale
Organisations- und Identifikationseinheit eingebüßt hat? (vgl. Reisman 1998: 416, Streeck
1996: 303). Dieser scheinbare Widerspruch verstärkt sich, nimmt man zur Kenntnis, daß es
“de facto” zu einer Verminderung der Handlungsoptionen in vielen Bereichen staatlicher
Politik gekommen zu sein scheint, bzw. das Ausmaß internationaler Abkommen und
anderweitiger Kooperationsformen stetig zunimmt (vgl. Zürn 1997, Jacobson et.al. 1986).
Ein wichtiger Leitfaden des folgenden Beitrages besteht daher in dem Versuch, die
Auswirkungen der unter dem Begriff Globalisierung gefaßten Transformationsprozesse
genauer zu strukturieren und einen analytischen Rahmen anzubieten. Anhand einer
systematischen Aufgliederung des Konzeptes “Souveränität” wird versucht, der oft ungenau
geführten Debatte neuen Anstoß zu geben.
Die Frage “Was ist Globalisierung?” kann und soll an dieser Stelle allerdings nicht
allgemeingültig beantwortet werden, bedarf daher für unseren Zweck einer Arbeitsdefinition.
(ausführlich Reinicke 1998). Zentrales Argument ist, daß Globalisierung nicht nur als ein
neues Etikett für Interdependenz interpretiert werden kann, sondern spezifische Züge trägt.
Interdependenz ist ein durch öffentliche Akteure (Staaten und die von ihnen geschaffen,
zumeist intergouvernementalen Organisationen und Regime) strukturierter Prozeß, der zu
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einer politisch gesteuerten Liberalisierung der internationalen Wirtschaftsbeziehungen
geführt hat. Globalisierung ist im Kontrast dazu vor allem bestimmt durch die Aktivitäten
privater Akteure, die sich die anhaltende politische Liberalisierung und den technologischen
Fortschritt zunutze machen und sich dadurch zu transnational handlungsfähigen Einheiten
umorganisieren. Als Effekt werden neue Handlungszusammenhänge konstitutiert2, die
territoriale Grenzen überschreiten und dadurch durch rein nationalstaatliche Politik nicht
mehr erfaßt werden.
Die Auswirkungen dieser Abkopplung der ökonomischen von der politischen,
territorial begrenzten Geographie des Nationalstaats werden im zweiten Abschnitt diskutiert.
Entgegen der weit verbreiteten Ansicht, daß sich der klassische Nationalstaat in der
Auflösung befindet argumentieren wir, daß Nationalstaaten weiterhin als die wichtigsten
Akteure sowohl “nach innen” als auch “nach außen” auf lange Sicht verbleiben. Allerdings
haben sich die Herausforderungen verändert: War die Gestaltung der Interdependenz vor
allem eine Frage der Kooperation zwischen funktionalen Äquivalenten (Staaten), ist die
Frage der Globalisierung vor allem abhängig vom Verhältnis zwischen funktional
divergierenden Einheiten – den Nationalstaaten und privaten Akteuren. In diesem
Zusammenhang gilt es, neue Regulierungsformen zu finden, die sowohl effektiv, effizient
und nicht zuletzt legitim sind. Offensichtlich sind traditionelle Kooperationsformen in Gestalt
zwischenstaatlicher Abkommen nicht flexibel, schnell und umfassend genug, um die z.T.
komplexen Politikfelder ausreichend regulieren zu können. Das externe Umfeld, in dem
Staaten und die von ihnen geschaffenen internationalen Institutionen und Organisationen
operieren und interagieren, befindet sich in einem starken Umstrukturierungsprozeß, der zu
einer nachhaltigen Veränderung ihrer Aufgaben, Strukturen und Politikprozesse führt. Dieses
Essay versucht anhand eines analytischen Rahmens diese Veränderungen des externen
Umfeldes zu erklären, zu strukturieren und die daraus folgenden Implikationen abzuleiten.
Wir argumentieren im letzten Abschnitt, daß neue Interaktionsmodelle in Form öffentlich-
privater Kooperation, eventuell im organisatorischen Rahmen existierender multilateraler
Organisationen wie z.B. der Weltbank in vielen Bereichen notwendig sind, um
2 Auch wenn es keinen Grund zu der Annahme gibt, daß das Phänomen der Globalisierung auf denökonomischen Sektor zu beschränken ist, werden wir uns hier auf diesen Teil der Globalisierung konzentrieren:Aus Platzgründen wird sowohl die kulturelle als auch die soziologische Dimension weitestgehend außenvorgelassen, obgleich sie selbstverständlich von großer Wichtigkeit für die ökonomische Entwicklung sind unddaher zumindest immer im Hintergrund bedacht werden müssen. Vor allem kulturelle Aspekte derGlobalisierung sowie Konzepte einer globalen Zivilgesellschaft und transnationalen Staatsbürgerschaftenwerden mittlerweile breit diskutiert. Für eine Einführung in diese Bereiche, siehe u.a. Roland Robertson 1990;Anthony Giddens 1990, 1991; Anthony D. Smith 1990; Anthony D. King 1991. R. Bellamy 1993
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zufriedenstellende Politikergebnisse realisieren zu können. Weitestgehend offen bleibt jedoch
die Frage nach der demokratischen Legitimität internationaler und transnationaler Politik.
Inwiefern öffentlich-private Kooperationen eine mögliche Variante sind, die zu erweiterter
Transparenz und Offenheit des Politikprozesses führen kann, und insofern den Ansprüchen
an einen demokratischen Politikprozeß genügen kann, ist abschließend allerdings nicht
zufriedenstellend zu beantworten.
2. Globalisierung und Souveränität
Es wird vielfach argumentiert, Globalisierung führe zum Ende nationalstaatlicher
Souveränität oder zumindest einer profunden Einschränkung ihrer Handlungsfähigkeit
(Beisheim/ Walter 1997: 166; David Held 1995: 99-136; McGrew 1997: 231-267; Goldblatt
et.al. 1997: 280-284; Cox 1997; Dani Rodrik 1997) Weiterhin, und dies sei sowohl als
Auslöser und in der Folge auch als Konsequenz zu sehen, habe Globalisierung die Stellung
des Nationalstaates im internationalen System relativiert. Neue Akteure und Strukturen in der
internationalen Politik seien erkennbar, die zwar nicht in der herausragenden Mehrheit
autonom und nicht vollständig abgekoppelt von demokratischer Kontrolle agierten, aber
dennoch einen nicht zu unterschätzenden Einfluß ausüben könnten, bzw. in das
Entscheidungskalkül staatlicher Akteure einbezogen werden müßten. Das bisherige
Verständnis von internationaler Politik werde damit obsolet. Karl Kaiser hat bereits 1971 die
Diskussion in diesem Sinne geprägt, indem er politische Willensbildungsprozesse beschrieb,
die seiner Ansicht nach zunehmend nicht mehr nur durch Nationalstaaten und deren
politische Institutionen geprägt würden (Kaiser 1971: 794). Er diagnostizierte die
zunehmende ökonomische Interdependenz der Staatenwelt als Auslöser dieses Prozesses, der
zwar prinzipiell zu einem Wohlfahrtsgewinn für alle beteiligten Staaten, aber auch zu
Abhängigkeitsstrukturen, die in Krisenzeiten wechselseitige Wirkungen erzeugten, geführt
habe. Das Konzept der Souveränität als ein wesentlicher Teil der Theorie der internationalen
Beziehungen wurde damit in Frage gestellt. Damit liegt die Schlußfolgerung nahe, daß die
Debatte um Globalisierung nur eine Neuauflage der damaligen Auseinandersetzungen um
Interdependenz und Souveränität ist. Doch kann man die unter den Sammelbegriffen
Globalisierung und Interdependenz gefaßten Prozesse wirklich als identisch klassifizieren?
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2.1 Globalisierung und Interdependenz
Das steigende Interesse am Phänomen der Globalisierung hat bereits eine Unzahl
verschiedener Definitionen und Ansätzen hervorgebracht, mittels derer der Begriff
erschlossen werden soll. Aus der Perspektive dieser Untersuchung ist der wichtigste Aspekt
einer Definition von Globalisierung die Tatsache, daß die darunter gruppierten Prozesse vor
allem durch private Akteure strukturiert werden. Dies unterscheidet Globalisierung von
Interdependenz, die vor allem durch das Verhalten und die Kooperation öffentlicher Akteure
(Staaten) beeinflußt wird (Oman 1994). Der Ursprung der Globalisierung liegt daher vor
allem in der sich verändernden Natur von “transborder operations of firms undertaken to
organise their development, production, sourcing, marketing and financing activities.”
(OECD 1996: 15; Hatzichronoglou 1996) Intensivierter nationaler und internationaler
Wettbewerb hat nicht nur zu neuen Entwicklungen in Unternehmen und Industriezweigen
(wie z.B. flexiblen Produktionsmethoden) geführt, sondern begünstigt ebenso den
grenzüberschreitenden Verkehr anderer Güter wie Finanzkapital, Technologie, Wissen und
Information. Während die zunehmende ökonomische Interdependenz, die wir seit dem Ende
des 2. Weltkrieges in Form politisch verursachter ökonomischer Integrationsschübe
feststellen können, die Abstände zwischen souveränen Nationalstaaten verringert und damit
engere Kooperation im makroökonomischen Management erfordert (hat), führt
Globalisierung im Unterschied zur Integration einer transnationalen Dimension in die
organisatorische Struktur und das strategische Verhalten von privaten Unternehmen. Eine
solche organisatorische Umstrukturierung vollzieht sich nicht nur über mehrere territoriale
nationalstaatliche Grenzen hinweg, sondern verändert sich zudem ständig, da sich
Unternehmen relativ schnell an neue ökonomische und politische Rahmenbedingungen
anpassen können. Die Möglichkeit grenzüberschreitender Aktivität erlaubt es den
Unternehmen, sowohl neue Märkte zu erschließen, vor allem aber auch den gesamten
Produktzyklus ausnutzen zu können. Dies fördert eine effizientere Ausnutzung
technologischer und organisatorischer Vorteile und senkt sowohl Kosten als auch Risiken
(OECD 1994).
Um in einem durch zunehmenden Wettbewerb gekennzeichneten Umfeld weiterhin
erfolgreich operieren zu können, müssen Unternehmen ihre Aktivitäten geographisch
verbreitern und vertiefen: Resultierend daraus wird das transnationale Engagement dieser
Unternehmen komplexer und geht über klassische Indikatoren wie Handel und traditionelle
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ausländische Direktinvestitionen in neue Produktionsstandorte (“greenfield investment”)
hinaus bzw. gibt ihnen eine neue Qualität (Tanaka/ Vickey 1993: 7-12). Als Auslöser oder
begünstigende Faktoren dieses globalen Umstrukturierungsprozesses lassen sich neben der
sich selbst verstärkenden Dynamik der Globalisierung von Produkt- und Finanzmärkten vor
allem zwei wesentliche Faktoren ausmachen: Zum einen die weitgehend politisch verursachte
Liberalisierung und Deregulierung der internationalen Wirtschaftsbeziehungen seit dem Ende
des 2. Weltkrieges (Bairoch 1993: 40; WTO 1995), und zum anderen der Einfluß des rapiden
technologischen Wandels (OECD 1992: 209-236; Chesnais 1988; Soete 1991).
Globalisierung kann nicht allein durch quantitative Größen wie verstärkten
internationalen Handel, vergrößerten Strömen ausländischer Direktinvestitionen (ADI) oder
ansteigenden grenzüberschreitenden Finanzströmen gemessen werden. Aus der oben
angestellten Definition wird deutlich, daß sich Globalisierung vor allem anhand der sich
verändernden organisatorischen Logik von global operierenden Unternehmen und deren
Verhalten zeigen lassen müßte. Im verarbeitenden Gewerbe reflektieren sich diese
qualitativen Veränderungen vor allem in der geographischen Konzentration und
Zusammensetzung von ADI (Unternehmensfusionen und Übernahmen vs. “greenfield
investment”) und des internationalen Handels (Fertigwaren vs. Vorprodukte). Im
Finanzsektor spiegeln sie sich in herausragender Weise im Phänomen der “securitization”,
das die Natur der internationalen Finanzmärkte grundlegend verändert hat (Reinicke 1998:
33-34).
Globalisierung ist also in diesem Sinne ein Phänomen, daß auf der in den
Wirtschaftswissenschaften als mikroökonomisch bezeichneten Ebene gemessen werden muß:
Der durch Deregulierung und Liberalisierung entstandene verschärfte internationale
Wettbewerb befördert die Entstehung eines integrierten Wirtschaftsraumes, der sich unter
dem Druck der Organisationslogik sich vernetzender Industrieunternehmen und ihrer
Finanzbeziehungen vollzieht. Dieser Raum überschneidet sich im Regelfall mit einer
Vielzahl politischer Räume (also der Nationalstaaten), was in erster Linie Auswirkungen auf
die Natur der zu lösenden Probleme für den Nationalstaat bedeutet, nicht aber gleichzusetzen
ist mit einer oft behaupteten Handlungsunfähigkeit angesichts der Globalisierung.
Die von privaten Akteuren strukturierten Prozesse der Globalisierung finden verstärkt
in eigenen institutionellen Strukturen statt und sind weitgehend von den traditionellen
zwischenstaatlichen Wirtschaftsbeziehungen abgekoppelt. Die privaten Sektoren der
nationalstaatlichen Ökonomien werden somit zunehmend unabhängig von Nationalstaaten:
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“[...], the growing globalization of the economy is eroding one of the basic
foundations of the nation-state, i.e. the national market.[...], what is different today from
thirty years ago is that the national economy is no longer the name of the game.” (Petrella
1996: 67).
Ob die entstandenen multinationalen, transnationalen und/oder globalen Unternehmen zu
“global corporate leviathans” (Petrella 1996: 74)oder gar “footlose and stateless” (Wade
1996: 79) werden, auf deren Handeln Nationalstaaten bestenfalls reagieren können, bleibt
aber zu bezweifeln. Es gibt weiterhin sowohl sektorale als auch geographische Unterschiede
in der Auswirkung der Globalisierung, die einer Verallgemeinerung des Arguments entgegen
stehen.3
Eine weitere wichtige Schlußfolgerung, die aus diesen Betrachtungen deutlich wird
ist, daß die ökonomische Globalisierung nicht automatisch als Globalisierung der
Marktwirtschaft oder das Entstehen eines globalen Marktes interpretiert werden sollte. Ein
großer Teil der hier angedeuteten Prozesse diente vielmehr privaten Unternehmen dazu, ihre
Aktivitäten auf transnationaler Ebene umzustrukturieren. In vielen Fällen beinhaltete dies die
Internalisierung oder Quasi-Internalisierung früherer externer Bemühungen, also von
Prozessen, die eigentlich den Marktkräften ausgesetzt waren, nun aber innerhalb eines
Unternehmens stattfinden. Im Hinblick auf die Interpretation von ADI wurde bisher
angenommen, daß diese im wesentlichen einen Transfer produktiver Ressourcen über
territoriale Grenzen hinweg bedeuten würden: Globalisierung, und mit ihr vor allem die
steigende Bedeutung von Unternehmensfusionen und Übernahmen als Anteil an den ADI,
zeigt, daß diese Investitionen “may represent nothing more than a change of ownership, with
no effect on ressource allocation between the two countries.” (OECD 1996: 46). Hinsichtlich
der Entwicklung des internationalen Handels hat sich dieser Umstrukturierungsprozeß vor
allem an der steigenden Bedeutung des Intrafirmenhandels gezeigt. Diese Internalisierung
von Marktprozessen verbunden mit der Entstehung einer globalen Produktionsstruktur sind
die wesentlichen Prozesse, die im Rahmen der Globalisierungsdebatte untersucht werden
müssen. Die Interdependenz hat vor allem durch politische Liberalisierung und
Deregulierung einzelne Volkswirtschaften durch makroökonomische Faktoren verbunden.
3 So unterscheidet sich die Globalisierung der unternehmerischen Aktivität zwischen verschiedenen Sektoren;weiterhin kann man feststellen, daß bisher Globalisierung vor allem auf die OECD-Staatenwelt beschränktgeblieben ist, gleichwohl auch entsprechende Tendenzen mittlerweile in anderen Regionen der Welt absehbarsind (Petrella 1996: .77). Weiterhin zeigen einige Untersuchungen, daß trotz einer deutlichenInternationalisierung der Aktivität viele Unternehmen aus verschiedenen Gründen stark in ihrenHerkunftsländern oder Hauptgeschäftssitzen verhaftet sind (Dombrowski 1998).
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Diese Interaktionen wurde im wesentlichen strukturiert durch die Bretton-Woods-
Instiutionen. Globalisierung hat hingegen zur Entstehung eines parallelen (in Teilen
konkurrierenden) Netzwerkes auf der mikroökonomischen Ebene geführt, daß bisher einer
politischen Gestaltung entzogen blieb.
2.2 Globalisierung und Souveränität
Im Mittelpunkt nahezu aller Analysen steht die Behauptung, Globalisierung habe die
Souveränität von Nationalstaaten eingeschränkt oder zumindest seine Funktion verändert.
Was zunächst als Neuauflage der Diskussion um die Auswirkungen steigender
Interdependenz erscheint, wird bei einer konzeptionellen Trennung der Begriffe
Globalisierung und Interdependenz operationalisierbar. Während Interdependenz fast immer
als ein externer Einfluß auf Staaten verstanden wurde, stellt Globalisierung nach unserem
Verständnis vor allem eine neue Herausforderung für die Handlungsfähigkeit von Staaten
“nach innen” dar.
Interne und externe Souveränität
Souveränität hat zwei Dimensionen: eine externe und eine interne. Unter externer
Souveränität, auf die sich die traditionellen Theorien internationaler Beziehungen im
wesentlichen beziehen, versteht man die äußere oder völkerrechtliche, somit die rechtliche
Unabhängigkeit eines Staates nach außen, wie sie durch Jean Bodin definiert wurde (Bodin
[1567] 1967: 25). Staaten sind als souveräne Einheiten unabhängig und nicht an Weisungen
von außen gebunden. Die internationalen Beziehungen können in diesem Sinne als “billiard-
ball interactions” verstanden werden, einzig geprägt durch die Prinzipien der gegenseitigen
Anerkennung und der Nicht-Einmischung in die Angelegenheiten eines anderen Staates. Die
Diskussion um die Wirkung von Interdependenz war vor allem geprägt von den möglichen
Auswirkungen der ökonomischen Verbindungen und wechselseitigen Abhängigkeiten auf
diese externe Souveränität eines Staates (vgl. Keohane/ Nye 1977) und setzt sich heute fort in
der Diskussion, inwiefern Nationalstaaten sich in der Auflösung befinden oder nicht mehr
rechtlich unabhängig sind.
Die interne Souveränität ist im Verständnis von Max Weber im Unterschied dazu in der
Beziehung zwischen Staat und Gesellschaft verankert (Weber 1972: 29-30; Wittich/ Roth
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1978: 38). Diese Dimension der Souveränität bezieht sich auf die Fähigkeit des Staates, die
rechtliche Unabhängigkeit nach außen mit dem alleinigen Recht, jegliche Aktivitäten in
einem abgegrenzten Territorium zu bestimmen, zu ergänzen.4 Staaten führen demnach ein
“double life” (Hoffmann 1997: 54). Nach außen als rechtlich unabhängige Akteure im
anarchischen internationalen System sowie nach innen ordnende und oberste
Organisationsform des sozialen, politischen und ökonomischen Lebens.Allerdings erkennen wir bis heute kaum eine systematische Erosion des rechtlichen Konstrukts
Nationalstaat. Die externe Souveränität eines Staates bleibt unangetastet, während die interne Souveränität, also
die Beziehung zwischen Staat und Gesellschaft und die Stellung des Staates als höchste Autorität in seinem
Territorium, zunehmend durch neue Akteure wie transnationale Unternehmen, NROs und Internationale
Organisationen verändert worden ist. Das Phänomen der Globalisierung unterscheidet sich in dieser Hinsicht
entscheidend von dem der Interdependenz: Nicht die externe Souveränität, also die Stellung des Staates als
rechtlich unabhängige Einheit im internationalen System, ist eingeschränkt worden; nicht die Beziehungen
zwischen Staaten allein müssen heute den Untersuchungsgegenstand bilden; vielmehr sind die Auswirkungen
der Globalisierung auf das Verhältnis zwischen Staat und Markt sowie Staat und Gesellschaft mittlerweile von
größerer Bedeutung. Während das Phänomen der Interdependenz durch Beziehungen zwischen funktionalen
Äquivalenten (Beziehungen zwischen Staaten) geprägt ist, muß Globalisierung durch Vermittlung zwischen
funktional divergierenden Akteuren (Beziehungen zwischen öffentlichen und privaten Akteuren) gestaltet
werden und wirft damit neue Probleme auf. Das Mißverhältnis zwischen nationalstaatlich begrenzter
Territorialität und der ökonomischen Geographie der privaten Akteure hat zu einer Einschränkung des
nationalstaatlichen Politikmonopols geführt. Die interne Souveränität eines Staates, also nach Max Weber die
Fähigkeit als Souverän nach innen alle politischen, sozialen und vor allem auch ökonomischen Probleme regeln
zu können, steht damit zur Disposition.
Formale und operationelle Souveränität
Neben der Unterscheidung der internen und externen Souveränität ist eine weitere
Untergliederung sinnvoll, die ebenfalls oft nicht vollzogen wird. Hedley Bull kategorisiert
neben der internen und externen Souveränität auch die “normative” (formal oder de jure) und
die “factual” (operationelle oder de facto) Souveränität eines Nationalstaates (Bull 1977: 8).
Auch diese Differenzierung ist für die Diskussion von entscheidender Bedeutung, denn
würde die Globalisierung die formale Souveränität eines Staates in Frage stellen, so müßten
4 Deutsche Staatsrechtler benutzen in diesem Zusammenhang den Begriff der “Kompetenzkompetenz”: “Iminnerstaatlichen Rechtsbereich entspricht ihm [der Völkerrechtsunmittelbarkeit] der Begriff derKompetenzkompetenz, d.h. innerstaatlich liegt die Souveränität bei der Stelle, die dafür zuständig ist, dieZuständigkeitsverteilung im innerstaatlichen Bereich zu ändern, die also im innerstaatlichen Bereich diehöchste Gewalt darstellt.” (Seidl-Hohenverldern 1997: §9)
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sich Auflösungserscheinungen in der rechtlichen Unabhängigkeit von Staaten zeigen. Davon
aber kann offensichtlich keine Rede sein.
Auch in der Diskussion innerhalb der Disziplin Internationale Beziehungen um die
Wirkung von Interdependenz wurde (allerdings meist implizit) zwischen einer operationellen
und formalen Einschränkung von Souveränität unterschieden, in der Regel aber nur mit Blick
auf die externe Souveränität, die Rolle des Nationalstaats im internationalen System. Diese
Hürde muß überwunden werden, da die Globalisierung vor allem Aspekte der internen
operationellen Souveränität betrifft, einem Gebiet, das die Theoretiker der Internationalen
Beziehungen bisher oft ausgeblendet haben (vgl. auch Milner/ Keohane 1996: 7). Die
Auswirkungen der ökonomischen Globalisierung auf die interne operationelle Souveränität
kann mithin bezogen werden auf die eingeschränkte Fähigkeit des Staates, “[...] to stabilize,
regulate, promote, and facilitate economic activity generally as well as excercise other forms
of politically desired and/or structurally feasible control over more-specific targeted
processes of production and exchange.” (Cerny 1995: 599)
Interne operationelle Souveränität und öffentliche Güter
Welchen spezifischen Einfluß eine Einschränkung der internen operationellen Souveränität bedeutet, ist im
Gegensatz zu möglichen formalen Einschränkungen nicht sehr einfach zu zeigen. Diese Form der Souveränität
bezieht sich, wie oben beschrieben, auf Regelungen innerhalb eines Staates zwischen Regierenden und
Regierten, auf die Fähigkeit, in einem Nationalstaat Kontrolle über das Wesen dieser Beziehung, sowie die
Inhalte und Mittel der Innenpolitik ohne einschränkende Einwirkung von außen ausüben zu können. Im
Hinblick auf die unterstellte ökonomische Globalisierung würde dies bedeuten, daß Staaten (Regierungen) nicht
mehr in der Lage sind, die ihnen durch ihre Bürger (in demokratischen Staaten) oder sich selbst vorgegebenen
Politikinhalte auf nationalstaatlicher Ebene umsetzen zu können. Diese bisher etwas unscharfe Beschreibung des
Problems kann mit Hilfe der Theorie der öffentlichen Güter zumindest in der Terminologie etwas eingegrenzt
werden.
In diesem Zusammenhang ist es sinnvoll, den Staat als Produzenten öffentlicher Güter zu
begreifen. Die durch den Staat produzierten öffentlichen Güter kann man im wesentlichen in
drei Arenen einordnen: So können öffentliche Güter einen regulativen, redistributiven, als
auch distributiven Charakter haben (Lowi 1964: 689), was sowohl die Zusammensetzung der
in den verschiedenen Arenen auftretenden und betroffenen Akteure, deren
Verhandlungsweise als auch die notwendige Form der Implementation dieser öffentlichen
Güter entscheidend beeinflußt. Die drei Arenen unterscheiden sich sowohl funktional als
auch historisch; hier konzentrieren wir uns vor allem auf die Möglichkeiten der Produktion
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regulativer öffentlicher Güter durch Nationalstaaten im ökonomischen Bereich.
Auswirkungen auch auf die redistributive und die distributive Arena sind zwar a priori nicht
auszuschließen (und überschneiden sich natürlich auch mit den anderen Bereichen), stehen
hier aber nicht im Mittelpunkt.5
Öffentliche Güter werden (wie etwa von Paul Samuelson definiert) (Samuelson 1954;
Musgrave/ Musgrave/ Kullmer 1990) von privaten Gütern unterschieden. Diese beiden
Güterarten unterscheiden sich nicht durch unterschiedliche Konsumentenkreise, sondern
vielmehr durch ihre strukturellen Eigenschaften: Während öffentliche Güter nicht-exklusiv
sind und auch eine Nicht-Rivalität im Konsum vorliegt, sind private Güter vom Gegenteil
gekennzeichnet.6 Die Differenzierung öffentlicher und privater Güter ist deshalb von
entscheidender Bedeutung, da die strukturellen Unterschiede auch Rückschlüsse auf die
Produktion der Güter zulassen. Deshalb werden private Güter in der Regel nach gängiger
Auffassung am besten durch einen freien Markt gewährleistet. Angebot und Nachfrage regeln
im idealen Fall den Preis; ein regulatives Eingreifen ist in den meisten Fällen nicht
notwendig, zumindest nicht bei “reinen” privaten Gütern, die keine Externalitäten aufweisen.
Anders bei öffentlichen Gütern: Sie sind in den Präferenzstrukturen (fast) aller Individuen
angelegt, so daß theoretisch angenommen werden müßte, daß diese Übereinstimmung in den
Präferenzen zu einer ausreichenden Produktion des Gutes führt. Hier zeigt sich jedoch das
Kernproblem kollektiven Handelns, das Mancur Olson in seiner Studie treffend beschrieb
(Olson 1965) und das nur durch zwei Strategien ausgeschaltet werden kann: Entweder durch
das Angebot von selektiven privaten Anreizen oder aber durch Zwang. Große Gruppen
können Einzelne dazu bewegen, ihren Teil zu gemeinsamen öffentlichen Gütern beizutragen,
indem z.B. die Gruppenmitgliedschaft bestimmte private Anreize für den Einzelnen bietet -
“gains that are private or subject to some form of exclusion” (Smith 1985: 132), die die
Kosten des Aufwandes für den Einzelnen mehr als entschädigen.7
5 Der Begriff der ´regulativen Politik´ ist aus der Klassifizierung Lowis entnommen, der distributive (z.B. Zölle,Subventionen), redistributive (aktive umverteilende Politik, u.a. einige Bereiche der Sozialpolitik wieSozialhilfe, progressives Steuersystem u.ä.) und regulative Politiken (jegliche Formen staatlicher Standard- undRegelsetzungen, wie z.B. Arbeits- und Sozialstandards) unterscheidet. Die drei Bereiche staatlicher Politik sindnicht scharf voneinander abzugrenzen, sondern überschneiden sich. So hat staatliche regulative Politik (wie z.B.die Regulierung von Arbeitsstandards) sicherlich immer redistributive Auswirkungen (vgl. auch. Lowi 1964:713).6 Anzumerken sei hier, daß zwischen diesen beiden Kategorien eine Reihe von “Zwischengütern” stehen, die als“quasi-privat” (gemischte Güter) oder halb-öffentlich gekennzeichnet werden Die Einordnung in die Kategorien“privat” oder “öffentlich” ist in vielen Fällen nicht ganz so klar, wie die beiden oben beschriebenenEigenschaften es vermitteln (Petersen 1993: 157).7 Anmerken sollte man an dieser Stelle, daß bei einer weiteren Anwendung der Theorie des kollektivenHandelns das Argument des rational handelnden Individuums nicht überstrapaziert werden sollte. So merkt
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Marktversagen und nicht Pareto-optimale Ergebnisse bei der Produktion bestimmter
Güter haben in Nationalstaaten in den meisten Fällen zu staatlichem Interventionismus
geführt, um Güter, die durch den freien Markt nicht ausreichend bereit gestellt werden,
anbieten zu können. Der moderne Nationalstaat hat die Produktion dieser öffentlichen Güter
seit dem 18. Jahrhundert übernommen und konnte in seinen territorialen Grenzen unabhängig
handeln: Die ökonomische Geographie deckte sich mit den politischen Grenzen des
Nationalstaats. Im nationalstaatlichen Rahmen wurde darüber entschieden, wo und in welcher
Form Regulierung notwendig war. Dabei wurden und werden (zumindest in demokratischen
Staaten) auch grundsätzliche Mitwirkungsmöglichkeiten für die Bürgerinnen und Bürger
durch demokratische politische Institutionen gewährleistet. Die noch bei Samuelson sehr eng
geführte Definition von öffentlichen Gütern hat sich in diesem Sinne stetig verändert. Im
Kontrast zu der Argumentation, daß durch staatliche Intervention allenfalls fehlerhafte
Marktprozesse ausgeglichen werden sollen, wird heute die Produktion öffentlicher Güter
durch einen Staat vor allem als Versuch interpretiert, innenpolitische Stabilität und
ökonomische Sicherheit zu garantieren. Staaten (Regierungen) sind in diesem Sinne vor
allem daran interessiert, nach innen legitim zu wirken und damit Autorität ausspielen zu
können: “[...] the idea that state policy should or even can be based on a single criterion of
maximizing efficiency is demonstrably false [...] to maintain the loyality of the majority of its
citizens - a necessary condition for political security, legitimation, etc. - the state is called on
to provide economic security.” (Strange 1985: 236)
In diesen Fällen handelt es sich offensichtlich nicht um “reine” öffentliche Güter, gleichwohl
werden sie in vielen Staaten als legitime Felder staatlicher Intervention gesehen. Somit kann
argumentiert werden, daß sich staatliches Handeln nicht nur an ökonomischer Effizienz
orientiert, sondern ebenfalls an “weichen” Werten wie Stabilität, Umverteilung, Gerechtigkeit
und Freiheit.
Die ökonomische Globalisierung stellt diesen vor allem in den westlichen
Industrieländern vorherrschenden gesellschaftlichen Konsens vor zwei Herausforderungen:
Erstens haben sich durch die Globalisierung neue globale Problemfelder aufgetan, die nur
selten auf nationalstaatlicher Ebene gelöst werden können und in vielen Fällen voll inklusive
Howard Margolis richtig an, daß das “basic ´economic man´ model ... correctly identifies the ´free rider´problem as absolutely crucial, but it rather ovekilss the issue. The conventional economic model not onlypredicts (correctly) the existence of problems wih free riders but also predicts (incorrectly) such severeproblems that no society we know could function if its members actually behaved as the conventional modelimplies they will.” (Margolis 1982: 6).
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Lösungsansätze erfordern. Dazu gehören z.B. Teile der Umweltproblematik. Die zweite und
nach unserer Auffassung wichtigere Dimension umfaßt die nationalen öffentlichen Güter, die
in Gesellschaften unterschiedlich definiert und meistens Ergebnis eines langen und
komplexen historischen Prozesses sind. Nationalstaaten sind auch weiterhin formal in der
Lage und vor allem verpflichtet (wollen sie Legitimität und Stabilität erhalten), diese
öffentliche Güter zu produzieren - dies als Ergebnis des Verständnisses, daß Globalisierung
weder eine Herausforderung für die formale externe oder die formale interne Souveränität
darstellt. Feststellen muß man jedoch, daß eine solche Bereitstellung von öffentlichen Gütern
nur unter zunehmendem Aufwand und damit steigenden Kosten im Nationalstaat geschehen
kann, da eine Schwächung der internen operationellen Souveränität zu erkennen ist.
Der Prozeß der mikroökonomischen Globalisierung hat zu einem “structural gap”
zwischen privaten und öffentlichen Akteuren beigetragen: Während private Akteure ohne
Probleme auch transnational handeln können (und diese Option wie weiter oben gezeigt auch
stärker wahrnehmen), sind öffentliche Akteure an die territoralen Grenzen des
Nationalstaates gebunden. Öffentliche Güter müßten heute in einem nicht-territorialen
Rahmen produziert werden, um dieses Mißverhältnis ausgleichen zu können.
Zwischenstaatliche Kooperation in Form internationaler Organisationen oder Abkommen
stellen Versuche dar, diesen Problemen einen entsprechenden Lösungsansatz gegenüber zu
stellen, werden aber konterkariert durch die Gefahr der Instabilität und der Problematik der
“free-rider”. Neu ist zudem, daß die Anreize zum “free-riding” nicht mehr auf der Ebene
einzelner Staaten entstehen (“das nationale Interesse”), sondern auf der Ebene des globalen
Marktes: Das Ausscheren einzelner Staaten aus verschiedenen zwischenstaatlichen
Abkommen spiegelt nur Symptome des zugrunde liegenden internationalen ökonomischen
Integrationsprozesses. In Anbetracht der Tatsache, daß private Akteure zunehmend global
planen und handeln können, werden auch Externalitäten auf dieser Ebene produziert. Der
eigentliche Grund für nicht-kooperatives Verhalten einzelner Staaten liegt daher im
Integrationsprozeß der internationalen Ökonomie begründet, der Marktversagen auf globaler
Ebene zur Folge hat und private Akteure in die Lage versetzt, als “free-rider” aufzutreten. In
diesem Sinne sind es nicht einzelne Staaten, die vom internationalen ökonomischen
Integrationsprozeß profitieren könnten, indem sie als “Defekteure” auftreten, sondern private
Akteure. Die durch die Produktion öffentlicher Güter entstehenden Kosten können daher in
einigen Fällen nicht mehr auf alle Akteure gleichmäßig verteilt werden, da in zunehmender
Weise transnational agierende Wirtschaftssubjekte “exit-options” wahrnehmen oder aber
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durch politischen Druck nicht mehr an den Kosten beteiligt werden können. Diese
qualitativen ökonomischen Veränderungen unterminieren zunehmend die Möglichkeiten
staatlicher Kontrolle: Staaten sind in vielen Fällen nicht mehr in der Lage, die durch globale
Märkte auftretenden Externalitäten adäquat zu internalisieren.
Im regulativen Bereich ist dies heute bereits in vielen Bereichen sehr deutlich.8 Der
mikroökonomische Prozeß der Globalisierung hat für Teile des privaten Sektors
Möglichkeiten aufgetan, der politischen Geographie und damit der politischen Kontrolle zu
entkommen. Dieser Erweiterung der ökonomischen Geographie durch die neue
Organisationslogik sich vernetzender Unternehmen ist aber bisher keine ausreichende
Veränderung der politischen Rahmenbedingungen gefolgt. Entscheidungen über Investitionen
und Produktion werden zunehmend durch transnational agierende Akteure gefällt, deren
Interessen sich in vielen Fällen nicht mehr in territorialen Grenzen fassen lassen. Dieser
Umstrukturierung der ökonomischen Akteure und ihrer Aktivitäten kann nicht unbedingt
Absicht (als beispielsweise absichtlicher Versuch, staatlicher Kontrolle zu entkommen)
unterstellt werden, vielmehr folgen sie durch neue technologische Möglichkeiten und
verschärften Wettbewerb nur einem neuen Organisationsprinzip, daß sich nicht mehr an
nationalstaatlichen Grenzen orientiert.
Interne operationelle Souveränität und “Public Power”
Die Schlußfolgerungen, die man aus den oben angestellten Überlegungen ziehen muß,
sind zweifelsohne auch für das Verhältnis zwischen Regierenden und Regierten von großer
Bedeutung. Die derzeitig heftig geführte Debatte um die “Globalisierung der Ökonomie” ist
allerdings, wie Norman Birnbaum richtig bemerkt, bisher oft von der Diskussion um
eventuelle Auswirkungen auf das westliche Demokratiemodell getrennt (Birnbaum 1993: 3).
Wie Wolfgang Streeck feststellt (Streeck 1996: 300; vgl. auch Held 1995: 40-42;
Ruggie 1983), sind vor allem in den westlichen Demokratien im 19. und 20. Jahrhundert
Strukturen und Prozesse entwickelt worden, mit deren Hilfe die Ökonomie “zivilisiert”
wurde und der Staat im öffentlichen Interesse handeln konnte. Diese “Zivilisierung des
modernen Kapitalismus” wurde besonders durch die voranschreitenden demokratischen
Mitbestimmungsrechte der Bürger befördert, die durch sich entwickelnde demokratische
8 So zum Beispiel im Fall der Bankenregulierung, der Kontrolle der des international organisierten Verbrechens(Geldwäsche), dem “dual-use trade” (Reinicke 1998), oder auch die Regulierung internationalerArbeitsstandards (Jan Martin Witte 1998).
15
Prozesse und Institutionen Einfluß auf staatliche Politik gewinnen konnten. In diesem Prozeß
wurden den Teilnehmern am Marktgeschehen “Rechte und Pflichten” verliehen, die auch als
“Bürgerrechte” oder in gebündelter Form als “öffentliche Macht” bezeichnet werden können.
Die Entwicklung und Ausgestaltung des modernen westlichen Kapitalismus muß demnach
auch in der Verwirklichung dieser öffentlichen Macht gesehen werden: In der Wirkung
ziviler, politischer und sozialer Bürgerrechte auf die ökonomischen Rahmenbedingungen in
einem Nationalstaat.9 Nach Marshall war es die Garantie dieser Bürgerrechte in einer
nationalstaatlichen Ökonomie, die die Marktwirtschaft (und somit auch ihre negativen Seiten)
legitimierten und somit eine nachhaltige Entwicklung garantieren. Globalisierung bedeutet
nach dem hier vertretenen Verständnis nicht, daß diese Bürgerrechte in Staaten, in denen sie
vorhanden sind, abgeschafft würden. Die zentrale Frage ist, ob bei der Einschränkung der
internen operationellen Souveränität die bisherigen ökonomischen Bürgerrechte noch
ausreichen, um Bürgerinnen und Bürgern Mitwirkungsmöglichkeiten an der Gestaltung der
ökonomischen Rahmenbedingungen zu geben (vgl. Held 1995; McGrew 1997). Die
zunehmende Abkopplung der ökonomischen von der politischen Geographie schränkt diese
Bürgerrechte in dem Sinne ein, als daß ökonomische Prozesse nicht mehr nur auf
nationalstaatlicher Ebene gesteuert werden können, während bisher auf trans- bzw.
internationaler Ebene öffentliche Macht nicht organisiert werden konnte. In neu entstandene
Strukturen und Prozesse ökonomischer Organisation jenseits des Nationalstaats haben sie in
vielen Fällen keinen direkten Zugang. Die bisherigen nationalstaatlichen Antworten auf diese
Herausforderungen sind ebenfalls nicht besonders vielversprechend und könnten viele
Nationalstaaten unter Druck setzen: “The state´s political and social legitimacy, based on its
capacity to secure the country´s continuous socioeconomic development, is at risk.”: (Petrella
1996: 75).
Die Sozialgeschichte des 19. Jahrhunderts (also die Entstehungszeit des modernen
Nationalstaats und der Beginn seiner Demokratisierung) war, wie Karl Polanyi schreibt, das
Resultat eines “double movement”: “[...] the extension of the market organization in respect
to genuine commodities was accompanied by its restriction in respect to fictitious ones.”
Während auf der einen Seite die Organisationslogik der Märkte sich internationalisierte,
9.Marshall gliedert den Begriff “public power” in drei Kategorien: zivil, politische und soziale Rechte. ZivileRechte werden verstanden als Möglichkeit für den Einzelnen, in der Marktwirtschaft teilnehmen zu können(also z.B. das Recht, Verträge zu schließen), politische Rechte umfassen die Möglichkeit der kollektivenOrganisation und Repräsentation, soziale Rechte beinhalten die Garantie eines Existenzminimus (vgl. Streeck1996: 300).
16
wurden auf der anderen Seite ein Netz von Standards und Regeln in mächtigen politischen
Institutionen verankert, die dem “unregulierten Kapitalismus” hinsichtlich der “falschen
Waren” Arbeit, Land und Geld kontrollieren und steuern sollten. “Society protected itself
against the perils inherent in a self-regulating market system – this was the one
comprehensive feature in the history of the age.” (Polanyi [1944] 1957: 76). Sollten wir nicht
in der Lage sein, die schwindende nationalstaatliche Gestaltungskraft durch transnationale
Lösungsansätze unter ausreichender Beteiligung der betroffenen Gesellschaften adäquat zu
kompensieren, so kann dies zu politischen und sozialen Konsequenzen führen. Die im
nächsten Abschnitt aufgezeigten Handlungsoptionen, defensive und offensive Intervention
als nationalstaatliche Handlungsoptionen und Formen von “global governance” als mögliche
transnationale Alternative, verdeutlichen dies.
Handlungsoptionen für Nationalstaaten
Dem Verlust an interner operationeller Souveränität und den damit de facto
eingeschränkten Möglichkeiten des Staates, die kollektiven Präferenzen der Gesellschaft
ausreichend zu bedienen, stehen bisher im wesentlichen zwei nationalstaatliche Strategien
gegenüber. Diese beiden Strategien können als defensive (z.B. Protektionismus, re-regulative
Politik) und offensive Intervention (z.B. Deregulierung, Subventionspolitik) charakterisiert
werden. Beide Formen der Intervention sind heute in der politischen Praxis weit verbreitet,
wobei in westlichen Industriestaaten bisher Formen offensiver Intervention eher zu finden
sind als eine Rückkehr zu Protektionismus und re-regulativer Politik. Mit der Anwendung
eines neuen Protektionismus versuchen Staaten, sich von der zunehmenden
Internationalisierung der Weltwirtschaft abzukapseln und sämtliche Akteure wieder in den
Rahmen der nationalen Volkswirtschaft einzubinden. Eine erfolgreiche nationale re-
regulative Politik wäre ebenfalls nur bei einer Umkehrung des Globalisierungsprozesses zu
gestalten, ist doch die Fähigkeit zur staatlichen Regulation mit Hinblick auf die oben
skizzierte Globalisierung und den daraus resultierenden Folgen nur noch eingeschränkt
vorhanden. Jenseits der Frage, ob eine solche unilaterale Strategie überhaupt erfolgreich
durchzusetzen wäre, würden extreme ökonomische und politische Kosten zu tragen sein. Auf
den ersten Blick scheint daher die Politik der offensiven Intervention vielversprechender: In
der Tat ist die Politik der Deregulierung vieler ökonomischer Bereiche bei oft gleichzeitiger
Subventionierung oder anderweitiger Unterstützung des heimischen Exportsektors besonders
17
in den letzten zwanzig Jahren sehr populär geworden. Das in diesem Zusammenhang
geprägte Schlagwort der “nationalen Wettbewerbsfähigkeit” bestimmt in vielen westlichen
Industriestaaten die innenpolitische Debatte um den richtigen Kurs in der Wirtschafts- und
Sozialpolitik. Staaten sind nach oft vertretenem Verständnis zu Wettbewerbern geworden, die
mittels attraktiver Rahmenbedingungen um Investitionen durch Unternehmen konkurrieren,
bzw. in anderen Staaten für die Auslandsaktivitäten ihrer heimischen Unternehmen werben.
Ungeachtet der Frage, inwiefern man ökonomisch überhaupt einen Kampf um
Wettbewerbsfähigkeit zwischen Staaten rechtfertigen kann (vgl. Krugman 1994), muß man
feststellen, daß die damit verbundenen Strategien politische Realität zu werden drohen. Die
Folgen dieser Politik der Deregulierung und Subventionierung zur Verbesserung der
nationalen Wettbewerbsfähigkeit resultieren in einer oft bemerkenswerten Vergeudung
knapper öffentlicher Finanzressourcen10, dem Beginn einer “beggar-thy-neighbor” –
Dynamik sowie schlechter wirtschaftspolitischer Steuerung. Zudem sind offensiv
interventionistische Maßnahmen in keiner Weise dazu geeignet, politische Kontrolle über die
ökonomische Entwicklung zurückzugewinnen.11
Beide bisher angewandten nationalstaatlichen Strategien sind nur partiell nutzbar, da sie in der Regel große
Kosten und Konflikte nach sich ziehen und auch das Ziel, die politische und ökonomische Geographie wieder zu
verkoppeln, nicht erreichen. Defensive und offensive Intervention versuchen ein ehemals ordnendes Prinzip des
Nationalstaats, die Territorialität, wieder einzuführen. Mit diesem Versuch stellen sie nur eine indirekte Antwort
auf die Herausforderung an die interne Souveränität eines Staates dar, die auf Dauer nicht nachhaltig ist. Aus
diesen Überlegungen heraus kann argumentiert werden, daß es für einen großen Teil ehemals klassischer
innenpolitischer Problemfelder keine rein nationalstaatlichen Lösungen mehr geben kann, auch wenn Strategien
wie defensive und offensive Intervention in der politischen Diskussion überaus populär sind und daher nicht
unterschätzt werden dürfen.
3. Antworten auf Globalisierung jenseits des Nationalstaats
10 So z.B. in Form staatliche Subventionen an Unternehmen, die dadurch ihre internationaleWettbewerbsposition verbessern sollen. Auf der anderen Seite werden ebenfalls erhebliche Steuermittelaufgewendet um Investitionen anzuziehen, so z.B. im Fall des amerikanischen Bundesstaates Alabama, der imKonkurrenzkampf um die Ansiedlung einer Produktionsstätte einen Großteil der Erschließungskosten zu tragenhat und zudem den Konzern für einige Jahre aus der Steuerpflicht entlassen hat (vgl. auch Krugman 1994: 41-44).11 Dies soll kein Argument gegen Strukturreformen sein, die in vielen Ländern (Deutschland eingeschlossen),längst überfällig sind. Dieser Einwand soll jedoch deutlich machen, daß die heute oft über alle vernünftigenMaße praktizierte Idee des Wettbewerbs zwischen Staaten eine “Alles-Oder-Nichts-Situation” herbeiführen unddiejenigen politischen Kräfte stärken wird, die als Reaktion eine massive Kurskorrektur mittelsprotektionistischer Politik einleiten werden.
18
Keine der oben beschriebenen Handlungsoptionen verheißt etwas Gutes - weder für die
Zukunft zwischenstaatlicher Beziehungen, noch für die einzelnen Volkswirtschaften. Die
Frage nach der “Globalisierungsfalle” (Martin/ Schuman 1997) sollte aber angesichts der
obigen Ausführungen neu gestellt werden. Nicht die Prozesse, die wir mit dem Begriff der
Globalisierung verbinden, führen uns in eine Falle; vielmehr ist es unsere territoriale
Beschränkung in den bisher gewählten Antworten auf Globalisierung. Wollen wir
Globalisierung nutzen und gestalten, müssen wir daher die Fähigkeit zur Ausübung innerer
Souveränität und zur Umsetzung kollektiver gesellschaftlicher Präferenzen in einem nicht-
territorialen Rahmen umsetzen.
Anforderungen an globale Lösungen
Wie aus den obigen Erläuterungen deutlich wird, sieht sich ein neuer Politikansatz vor
allem zwei Herausforderungen gegenüber. Erstens stellt sich die rein organisatorische Frage,
wie überhaupt das sich globalisierende Wirtschaftssystem reguliert und kontrolliert werden
kann. Zweitens muß ein solcher Ansatz Möglichkeiten der Partizipation und Mitbestimmung
für die betroffenen Gesellschaften umfassen, um diese Lösungen zu legitimieren und damit
nachhaltig zu gestalten.12 Dabei sieht sich ein solcher Ansatz einigen großen Hürden
gegenüber:
- Die aus formaler Sicht vollständig souverän gebliebenen Nationalstaaten sind in aller
Regel sehr zurückhaltend, was die Regulierung innenpolitischer Probleme jenseits ihrer
nationalen Kontrolle angeht. Zudem ist wichtig zu erkennen, daß die Auffassung von dem,
was im öffentlichen oder kollektiven Interesse zu definieren ist, zwischen Gesellschaften oft
sehr unterschiedlich ausgeprägt sein kann. Eine gemeinsame “Innenpolitik jenseits des
Nationalstaats” müßte diesen unterschiedlichen Vorstellungen gerecht werden. Die
Ansichten, was im öffentlichen oder kollektiven Interesse steht, sind Ergebnisse langer
12 Hirst und Thompson betonen in ihrer Analyse, daß die Frage einer demokratischen Gestaltung dieser globalerRegulierung zunächst zurückstehen müsse, um prüfen zu können, welche Wege in diesem Zusammenhangüberhaupt realisierbar sind (Hirst/ Thompson 1996: 189). Im Kontrast dazu ist es aus unserer Sichtunverzichtbar, die beiden oben genannten Fragen zu verknüpfen. Internationale Lösungsansätze ohneLegitimation sind in vielen Fällen nicht nachhaltig und können daher zu kontraproduktiven Ergebnissen führen.
19
historischer Prozesse. Angesichts dessen erscheint diese Herausforderung als eine der
Schwierigsten.
- Das internationale System ist nicht mehr nur geprägt durch Staaten als einzige
dominante Akteure. Neue private Akteure sind hinzugekommen, die in manchen
Politikbereichen enormen Einfluß ausüben und auf nationalstaatlicher Ebene nicht mehr
vollständig kontrolliert werden können.13 Ein globaler Ansatz kann sich also nicht nur auf
zwischenstaatliche Kooperation beschränken, sondern muß private Akteure einbeziehen. Dies
führt zu einer Reihe organisatorischer und demokratietheoretischer Probleme.
- Ein globaler Ansatz läuft Gefahr, jenseits demokratischer Strukturen und Prozesse
organisiert zu werden. Dies ist auch ein Ergebnis der bisher mit Ausnahme weniger Beispiele
auf den Nationalstaat beschränkten Demokratiemodelle. Im Mittelpunkt der liberalen
klassischen Demokratietheorie steht der Staat als souveräne und territorial begrenzte Einheit.
Die “Theorie der Demokratie” ist an das Zusammenspiel von Akteuren und Strukturen im
Nationalstaat gebunden. In globalen ordnungspolitischen Strukturen und Prozessen müssen
neue Formen der Beteiligung und Mitbestimmung geschaffen werden, um durch Legitimation
politische und soziale Nachhaltigkeit zu erlangen.
- Bisherige politische Ansätze jenseits des Nationalstaats haben in der Regel sehr viel Zeit
in Anspruch genommen und sind in ihrem Wesen relativ starr und unflexibel. Die Diskussion
um eine Reform des UN-Systems, die seit vielen Jahren intensiv geführt wird, ist hier
beispielhaft. Offensichtlich gelingt es diesen Institutionen nur sehr schwer und langsam, sich
einer neuen Umwelt anzupassen und sich entsprechend umzustrukturieren. Ein großer Teil
der Kritik, die seit einigen Jahren z.B. an der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) geübt
wird (vgl. Williams 1993: 16; Collingsworth et.al. 1994), spiegelt dies. Die neuen
Herausforderungen erfordern aber im Gegensatz dazu schnelle und flexible Lösungen für
teilweise komplexe Probleme, da Globalisierung nicht zu einem unwesentlichen Teil ein
durch rapide technologische Veränderungen und Entwicklungen geprägter Prozeß ist.
Die Bildung einer Weltregierung wäre auf den ersten Blick die beste Möglichkeit, diesen
Anforderungen gerecht zu werden. Dies wäre aber zum Scheitern verurteilt, impliziert sie
doch nicht nur, daß Staaten auf ihre operationelle, sondern auch auf die formale Souveränität 13 Zu diesen Akteuren zählen sowohl transnationale Unternehmen, als auch zahlreicheNichtregierungsorganisationen (NGO), die allerdings in der Reichweite und ihrem Einfluß aufgrund mangelndermaterieller Grundlage beschränkt sind. Dies spiegelt sich u.a. auch in der Diskussion, inwiefern solchenAkteuren nicht bereits als Subjekte des Völkerrechts akzeptiert werden sollen, da sie zumindest im Bereich des“international soft law” (zum Beispiel Verhaltenskodizes, Deklarationen, etc.) als aktive Akteure, im Bereich
20
verzichten müßten. Die Konsequenz wäre eine Unzahl von Effektivitäts-, Effizienz- und
Legitimitätsproblemen (Young 1978: 241-263). Auch eine globale repräsentative Demokratie
(z.B. in Form eines Weltparlaments) erscheint aus diesen Gründen als unwahrscheinlich.
Eine aussichtsreichere Strategie als die einer Weltregierung fußt auf der bereits erwähnten
Unterscheidung zwischen operationeller und formaler Souveränität. Ordnungspolitik
(“governance” 14) muß als eine für das Funktionieren jeder Marktwirtschaft (egal ob auf
nationaler, regionaler oder globaler Ebene organisiert) entscheidende gesellschaftliche
Funktion nicht zwingend gleichgesetzt werden mit nationalstaatlicher Politik. Eine globale
gemeinwohlorientierte Ordnungspolitik kann über nationalstaatliche Grenzen hinweg gedacht
und organisiert werden, indem die operationellen Elemente der inneren Souveränität (die
Ordnungspolitik) von ihrem formalen territorialen Fundament (dem Nationalstaat) und
dessen institutionellen Kontext (der Regierung) gelöst werden.
Die Abtrennung der (internen operationellen) Souveränität von ihrem bisherigen
territorial begrenzten institutionellen Umfeld setzt allerdings voraus, daß Souveränität in ihrer
operationellen Form, und in der letzten Konsequenz auch in ihrer formalen Dimension, vom
Konzept des Nationalstaats abgelöst werden kann. Die traditionell statische Verknüpfung von
Souveränität mit dem Konzept des Nationalstaats läßt eine solche Abkopplung als sehr
unwahrscheinlich erscheinen, doch geht es hier nicht um eine Abgabe formaler Souveränität
an übergeordnete Einheiten. Die Abkopplung der Souveränität vom Nationalstaat bezieht sich
zunächst vor allem auf ihre operationelle Dimension.
Das Konzept der Subsidiarität
Die Organisation und die Strukturen der drei Phasen des politischen
Willensbildungsprozesses (agenda-setting, Verhandlung, Implementation) auf der
der Verhandlung von “international hard law” (internationale Verträge) als Beobachter und Berater teilnehmenund damit Einfluß ausüben (vgl. Edith Brown-Weiss 1997).14 Für ein früheres Argument in diesem Zusammenhang siehe Rosenau/ Czempiel 1992. In diesemZusammenhang ist die Debatte um den Begriff “global governance” entstanden. Bisher gibt es auch hier keineallgemein gültige Definition. Die Commission on Global Governance definiert den Begriff als “[...] the sum ofthe many ways individuals and institutions, public and private, manage their common affairs. It is a continuingprocess through which conflict or diverse interests may be accommodated and co-operative action may betaken. It includes formal institutions and regimes empowered to enforce compliance, as well as informalarrangements that people and institutions either have agreed to or perceive to be in their interests.”(Commission on Global Governance 1995: 5). Rosenau faßte den Begriff noch weiter: “[...] global governanceis conceived to include system of rules at all levels of human activity – from the family to the internationalorganization – in which the pursuit of goals through the exercise of control has transnational repercussions.”(Rosenau 1995: 13)
21
nationalstaatlichen Ebene müssen in diesem Zusammenhang neu überdacht werden, will man
weiterhin in der Lage sein, den kollektiven Präferenzen der Gesellschaften durch die
Bereitstellung öffentlicher Güter zu entsprechen und damit die Legitimität des ökonomischen
und politischen Systems zu wahren. Kern einer solchen Strategie ist das Subsidiaritätsprinzip:
Politische Entscheidungsträger im Nationalstaat müßten operationelle Elemente der inneren
Souveränität, im Einzelfall also auch weitreichende Kompetenzen, auf andere, zur
Verwirklichung globaler öffentlicher Interessen besser geeignete Akteure und Einrichtungen
übertragen. Der Begriff der Subsidiarität wird hier in einem weiteren als bisher verbreiteten
(vor allem europäischen) Sinne verstanden: Das Präfix “Sub” hat hier nicht nur die enge
räumliche Bedeutung einer nachgeordneten Politik- oder Verwaltungsebene, wie man es im
Hinblick auf die Europäische Union oder dem zehnten Zusatz zur amerikanischen Verfassung
versteht, sondern wird auch im funktionalen Sinne verstanden. Es bezieht sich auf alle
Akteure oder Einrichtungen jeglicher Natur, die die Durchsetzung interner Souveränität im
globalen Rahmen am besten verwirklichen können.
Vertikale Subsidiarität
In der klassischen Form der vertikalen Subsidiarität werden ordnungspolitische
Aufgaben innerhalb des öffentlichen Sektors an die Stelle delegiert, die dem zu lösenden
Problem am nächsten steht. Im Rahmen der Globalisierung bezieht sich dies vor allem auf
internationale Organisationen. Der Wandel im Rollenverständnis und in den Aufgaben des
IWF, der Weltbank und der Welthandelsorganisation, die sich mit Korruption,
Finanzaufsicht, Umweltstandards und anderen Themen staatlicher Politik befassen, zeigt
deutlich, daß dieser Form der Subsidiarität, auch wenn dies bisher kaum öffentlich anerkannt
wird, zunehmende Bedeutung zukommt. Das heißt nicht, daß lokale Akteure bei der
Durchsetzung und Überwachung von Regeln und Standards, die auf globaler Ebene
vereinbart wurden, nicht eine wichtige Rolle spielen können. Der oft zitierte Satz “Global
denken -Lokal handeln” veranschaulicht in praktischer Weise, daß vertikale Subsidiarität in
beide Richtungen funktioniert.
Horizontale Subsidiarität und öffentlich-private Partnerschaften
22
Das Prinzip der horizontalen Subsidiarität kann bei der Gestaltung einer globalen
Ordnungspolitik jenseits des Nationalstaats eine weitaus wichtigere Rolle spielen, als sie es
bisher getan hat: Teile des politischen Willensbildungsprozesses (vor allem der Prozeß der
Implementation) werden an nicht-staatliche Akteure (wie z.B. NROs, Gewerkschaften,
Unternehmen und ihre Verbände etc.) übertragen, die vom jeweiligen politischen Gegenstand
betroffen und mit ihm vertraut sind. Diese Akteure haben ein direktes Interesse an den
Ergebnissen öffentlicher Politik und den Vorteil, daß sie der Territorialitätsfalle
nationalstaatlicher Politik weitestgehend entgehen, da ihre Aktivitäten nicht an ein
bestimmtes Gebiet gebunden sind. Die sich durch den technologischen Fortschritt rasch
wandelnden Anforderungen an ordnungspolitische Kompetenz werden zudem durch private
Akteure besser erfüllt, da sie die betreffenden Politikfelder besser kennen und verstehen.
Nicht nur Akzeptanz und Legitimität globaler Ordnungspolitik werden so erhöht, auch die
dadurch ins Leben gerufenen öffentlich-privaten Partnerschaften und Formen der
Zusammenarbeit führen zu einem effizienteren und effektiverem politischen Prozeß.
Horizontale Subsidiarität in Form von transnationaler öffentlich-privater Regulierung würde
somit zu einem Grundpfeiler einer globalen gemeinwohlorientierten Ordnungspolitik und
könnte sich neben Problembereichen wie der globalen Finanzaufsicht, der Durchsetzung von
Kernarbeitsstandards, der international organisierten Kriminalität oder dem Transfer von
dual-use Technologie weiterer politischer Probleme widmen, die auf nationalstaatlicher
Ebene nicht mehr befriedigend gelöst werden können.Horizontale Subsidiarität würde, bezieht man das Konzept an dieser Stelle auf regulative Politik, in
seiner extremen Ausgestaltung Selbst-Regulierung bedeuten. Obwohl diese Strategie theoretisch sicherlich
möglich wäre, ist sie aus ökonomischer sowie politischer Sicht nicht immer wünschenswert. Gemischte Ansätze
in Form von öffentlich-privaten Partnerschaften sind eher in der Lage, die gewünschten Ergebnisse zu erhalten.
In diesem Modell werden nur Teile der Implementation an gemischte regulative Organisationen abgegeben, in
der sowohl private als auch öffentliche Akteure vertreten sind. Diese Form der horizontalen Subsidiarität ist
bereits mit mehr oder weniger großen Erfolg in einigen Bereichen umgesetzt worden.15
15 Ein Beispiel wäre u.a. die seit langem praktizierte öffentlich-private Partnerschaft bei der Regulierung deramerikanischen securities industry. Die National Association of Securities Dealers (NASD), ein privaterUnternehmensverband, reguliert den “over-the-counter securities” Markt, wird aber von der übergeordnetenöffentlichen Behörde, der “Securities and Exchange Commission” (SEC) überwacht (vgl. Wolfgang H.Reinicke 1998: 93-97). Ein weiteres Beispiel, das in einem solchen Rahmen interpretiert werden kann, stellt daserst vor kurzem verabschiedete “Apparel Industry Agreement” in den Vereinigten Staaten dar. Ein durch dieUS-Regierung vermitteltes und unterstütztes Abkommen zwischen Unternehmen und NROs umfaßt einenVerhaltenskodize für US-Unternehmen, die im Ausland produzieren. Dieser Kodize, der dieKernarbeitsstandards der ILO spiegelt, wird durch unangemeldetes Monitoring der NROs überwacht (vgl.Johnson 1998; Jan Martin Witte 1998).
23
Kritiker eines solchen Ansatzes werden berechtigterweise fragen, ob die
Zusammenfassung öffentlicher und privater Interessen unter einem institutionellen Dach
weise sein kann - wahrscheinlich (so wird unterstellt) werde das öffentliche Interesse dabei
vernachlässigt. Eine grundlegende Erkenntnis der Theorie kollektiven Handelns ist, daß
öffentliche Güter kaum ausreichend durch den freien Markt produziert werden können, da
(subjektiv rational handelnde) private Akteure keine entsprechenden Gegenleistungen
erbringen wollen. Wie soll man bei dieser Annahme davon ausgehen können, daß private
Akteure im öffentlichen Interesse handeln würden? Müßte man nicht erwarten, daß private
Akteure bei Zugriff auf den politischen Prozeß nur in ihrem eigenen, Nutzen maximierenden
Kalkül handeln werden? Die bisher nur begrenzten Erfahrungen mit dieser Form gemischter
Regulierungs- und Aufsichtsbehörden in den Vereinigten Staaten und wenigen anderen
Ländern geben Skeptikern in mancherlei Hinsicht Recht. Allerdings hat diese neue Strategie
einige offensichtliche Vorteile gegenüber den traditionellen, im nationalstaatlichen oder
zwischenstaatlichen Bereich verhafteten Ansätzen.
Erstens bieten gemischte regulative Organisationen den Unternehmen selektive
private Anreize bei der Beteiligung an solchen gemischten regulativen Modellen, haben sie
doch ein originäres Interesse an den Ergebnissen regulativer Politik, die sie dadurch
beeinflussen können. Dies muß sich nicht zwingend in weiterer Deregulierung äußern,
vielmehr handelt es sich bei den so zu gewinnenden Vorteilen um eine Re-Regulierung der
bestehenden Vorgaben, die durch eine Einschränkung der Transaktionskosten und einer
Vereinfachung des Regulationsprozesses zu erreichen sind. Den Preis, den private
Unternehmen für die Beteiligung an einem solchen gemischten regulativen Ansatz zur
Produktion eines öffentlichen Gutes zahlen müßten, wird im Zweifelsfall nicht die zu
erwartenden Gewinne aufwiegen. Zweitens würde es bei einer Verlagerung von
Kompetenzen an eine gemischte Regulierungsorganisation zu einer vereinfachten
Durchsetzung der Maßnahmen kommen, da eventuelle Differenzen zwischen
nationalstaatlichen Bürokratien weniger wichtig werden. Der Prozeß der Implementation
wird dadurch wesentlich beschleunigt. Informationsasymmetrien zwischen Regulierenden
und Regulierten sind bereits heute auf nationalstaatlicher Ebene ein großes Problem und
Anlaß für Mißverständnisse sowie fehlerhafte regulierende Eingriffe. Akzeptiert man die
Behauptung, daß bestimmte Bereiche global reguliert werden müssen, muß auch eine
Quantifizierung dieses Problems erfolgen. Gemischte Regulierung kann durch die
Zusammenfassung der privaten und öffentlichen Akteure unter einem Dach zu einer
24
massiven Verringerung dieser Asymmetrien beitragen. Drittens trägt die Einbeziehung
privater Akteure in ein gemischtes regulatives Modell auch der rapide voranschreitenden
technologischen Entwicklung und den damit komplexer werdenden Gegenständen regulativer
Maßnahmen durch größere Flexibilität Rechnung. Schließlich entsprechen gemischte
regulative Organisationen zumindest in Teilen demokratischen Prinzipien, werden doch
Beteiligungsmöglichkeiten bei globaler Ordnungspolitik geboten. Dies setzt natürlich voraus,
daß zu solchen gemischten regulativen Organisationen nicht nur Vertreter der betroffenen
Unternehmen, sondern auch von NROs u.a. zivilgesellschaftliche Organisationen Zugang
haben.
Der Grad, in dem die hier skizzierten öffentlich-privaten Partnerschaften in der Praxis
verwirklicht werden können, hängt entscheidend vom Willen nicht-staatlicher Akteure ab,
Verantwortlichkeiten im regulativen Bereich zu übernehmen und diese in einer
professionellen und ethisch verantwortbaren Weise auszufüllen. Dazu wäre es in einem ersten
Schritt unabdingbar, die Strukturen und Institutionen bisheriger ordnungspolitischer
Aktivitäten zu öffnen und transparenter zu gestalten. Zu diesem Zweck muß allen betroffenen
Gruppen der Zugang zu der gemischten Regulierungs- oder Aufsichtsbehörde ermöglicht und
strenge Offenlegungsprinzipien erlassen werden. Diese Feststellung nimmt selbstverständlich
Notiz von der Tatsache, daß die Organisationsfähigkeit bestimmter Interessengruppen nur
sehr marginal ausgeprägt ist. Dies bedeutet, daß ein solcher Weg auch einen
Ressourcentransfer erfordert, um diesen Gruppen den organisierten Zugang zu ermöglichen.
Unternehmen müssen in einem weiteren Schritt die Arbeit dieser öffentlich-privaten
Partnerschaften erleichtern, indem sie ihre eigenen Kontroll- und Managementstrukturen
verbessern. Je besser solche internen Kontrollen funktionieren, um so weniger wahrscheinlich
sind Marktversagen und die Notwendigkeit eines externen regulativen Eingriffs. Bestehende
multilaterale Organisationen wie z.B. die Weltbank sollten in diesem
Umstrukturierungsprozeß ebenfalls eine wichtige Rolle spielen und ihre Aufgaben erweitern
bzw. neu definieren und diesen gemischten Regulierungskooperationen als unabhängige
Plattform dienen.
Auffällig erscheint im Zusammenhang mit diesem Konzept öffentlich-privater
Partnerschaften zunächst die offensichtliche Nähe zur bekannten Korporatismusdebatte, die
ihre Wurzeln vor allem in den 70er und 80er Jahren hat (vgl. Schmitter 1974; Wiarda 1997).
Auf den ersten Blick scheint der Vergleich gerechtfertigt zu sein, basieren doch beide
Konzepte auf der Integration (z.T. auch gegensätzlich veranlagter) privater Akteure in einen
25
Politikprozeß, um erfolgreich und mit möglichst wenig Reibungsverlusten Politik umsetzen
zu können.
Bei genauerer Analyse muß man allerdings feststellen, daß solcherlei Parallelen in
vielerlei Hinsicht nicht haltbar sind und wesentliche Unterschiede übersehen. So ist u.a.
festzuhalten, daß der Nationalstaat im korporatistischen Modell aus einer Position der Stärke
agierte. In dem hier beschriebenen Interaktionsmdell ist es vor allem die Schwäche bzw.
Unzulänglichkeit nationalstaatlich territorial begrenzter Politik, die den Anreiz für öffentlich-
private Partnerschaften liefert. Zudem spiegeln korporatistische Politikergebnisse in der
Regel die Kooptation führender Interessengruppen (typischerweise Arbeitgeber- und
Arbeitnehmervertreter) und sind daher in ihren Ergebnissen stark determiniert. Horizontale
Subsidiarität ist in den zu erwartenden Entscheidungen weniger stark determiniert, noch
umgeht es bereits bestehende Strukturen der Interessenmediation. Im Gegenteil, es
ermöglicht und befördert Formen des Interessenausgleichs. Weiterhin umfaßt diese Form
öffentlich-privater Netzwerke ein viel breiteres Feld von Akteuren (Nationalstaaten, private
transnationale Akteure und öffentlich-private Koalitionen) die zu Politikergebnissen führen
können, die im korporatistischen Rahmen nicht denkbar gewesen wären. Schließlich kann
man Dynamik und Richtung politischer Macht im Korporatismus in der Regel als zentripetale
Kräfte charakterisieren, während dieses Modell globaler Ordnungspolitik durch die
Einbindung privater Akteure zentrifugal wirken würde. Ohne Zweifel kann bei allen
Unterschieden nicht ausgeschlossen werden, daß öffentlich-private Partnerschaften Gefahr
laufen, die zweifelsohne vorhandenen negativen Charakteristika korporatistischer
Arrangements zu erben. Allerdings ist dies, wie im folgenden deutlich wird, nicht zwingend
notwendig– vielmehr wird dies durch die Praxis und die Ausgestaltung globaler
Ordnungspolitik und horizontaler Subsidiarität bestimmt.
Partizipation statt Repräsentation?
Die Idee der öffentlich-privaten Partnerschaft wird zweifellos auf Widerstand stoßen. Die
Privatwirtschaft wird sich gegen die Offenlegungspflichten als eine unerwünschte
Einmischung wehren und vor den erforderlichen internen Anpassungsmaßnahmen aus
Kostengründen zurückschrecken. Doch wird man bedenken müssen, welche Folgen dies
mittel- oder langfristig in Form defensiv interventionistischer staatlicher Politik haben wird.
Nicht-Regierungsorganisationen werden auch weiterhin Bedenken über das Ausmaß an
26
Vertrauen, das dem unternehmerischen Sektor geschenkt wird, stellen. Doch auch sie sollten
sich bewußt sein, daß der Verlust an interner operationeller Souveränität bereits heute zu
einem Defizit an Mitbestimmung geführt hat und welche Chancen die hier vorgeschlagene
Form horizontaler Subsidiarität und der öffentlich-privaten Partnerschaften in dieser Hinsicht
eröffnen können. Vermutlich, und wir formulieren dies mit aller gebotenen Vorsicht, ist eine
Orientierung am Idealbild nationalstaatlich verankerter Demokratietheorien als Meßlatte für
mögliche Antworten auf den Prozeß der Globalisierung wenig hilfreich und bietet keine
wirkliche Option für die Zukunft der Demokratie. Wie oben bereits angedeutet ist das Prinzip
der Repräsentation auf globaler Ebene kaum zu organisieren und würde den Anforderungen
an eine globale Ordnungspolitik nicht gerecht. 16 Ganz abgesehen davon ist es auf lange Sicht
unwahrscheinlich, daß es zu einem so einschneidenden Prozeß kommen könnte, erfordert
doch auch eine globale repräsentative Demokratie die Abgabe formaler Souveränitätsrechte
der Nationalstaaten an eine übergeordnete Institution. Die Formel “Partizipation statt
Repräsentation”17 scheint in diesem Zusammenhang realistischer und praktikabler zu sein. In
diesem Zusammenhang muß man natürlich die berechtigte Frage stellen, welche Gruppen
Zugang zu einem solchen Prozeß bekommen sollen. In diesem Sinne müssen Kriterien
gefunden werden, nach denen zivilgesellschaftliche Gruppen und Unternehmen für die
Partizipation zugelassen werden. Abschließend muß man aber in diesem Zusammenhang
festhalten, daß dieser Frage zwar in der Vergangenheit viel Aufmerksamkeit zuteil geworden
ist, bisher aber kaum zufriedenstellende Ansätze, geschweige denn eine umfassende
Reformulierung einer Demokratietheorie jenseits des Nationalstaats, aufzuzeigen sind.
4. Schlußfolgerungen
16 Vergleicht man die idealisierten Demokratietheorien mit den Ist-Zuständen in denen meisten als besondersgefestigt und vorbildlich geltenden demokratischen Staaten, so erscheint das Anlegen dieser Meßlatte mehr alszweifelhaft. In keinem der Fälle kann man behaupten, daß die Realität dem Vergleich mit der Theorie standhält.Für eine zukünftige Entwicklung möglicher Antworten sollte man sich daher beispielsweise an Robert DahlsKonzept der Polyarchie orientieren, die in dieser Hinsicht der Realität näher kommt und daher instruktiver fürzukünftige Ansätze ist (vgl. Dahl 1994: 23-34; Dahl 1971).17 Der Begriff der Partizipation soll hier nicht im traditionellen demokratietheoretischen Sinne als beschränktauf den Willensbildungsprozeß verstanden werden: Vielmehr kann Partizipation auch im agenda-setting und vorallem der Implementation angewandt werden, die bei der Erläuterung zum Subsidiaritätsprinzip deutlich wurde.Man sollte sich in der weiteren Forschung also eher an der Idee der “reflexiven Demokratie” orientieren. WieSchmalz-Bruns und Klein schreiben, stehen “Formen der assoziativen Demokratie und die instiutionelleGestaltung eines intermediären Raumes des Politischen [...] in dieser reflexiven Wendung derDemokratietheorie im Mittelpunkt der Aufmerksamkeit und tragen zu einer Neujustierung despartizipationstheoretischen Focus bei.” (Klein/ Schmalz-Bruns 1997: 35; vgl. auch Schmalz-Bruns 1995).
27
Aus den hier angestellten Beobachtungen läßt sich zusammenfassend schließen, daß wir
bisher keine ausreichenden Ansätze für die Gestaltung der internen Souveränität in einem
nicht-territorialen Rahmen feststellen können. Trotz des sichtbaren Einflusses der
Globalisierung konzentrieren sich nahezu alle Bemühungen auf das Management der
externen Souveränität. Will man aber den Herausforderungen der Globalisierung adäquat
begegnen, müssen Formen der internationalen Kooperation auch Elemente der internen
Souveränität einschließen. Dies ist keine leichte Aufgabe, ist doch Ausmaß und Form der
öffentlichen Güter geprägt durch einen rein nationalstaatlichen historischen Prozeß. Die
Erfordernis, interne Souveränität in einem nicht-territorialen Rahmen umzusetzen führt uns
zu der oft gestellten Frage “Governing without Government?”. Es besteht weitgehende
Einigkeit darüber, daß es Formen der Weltregierung und ein Weltparlament nicht geben
sollte und wohl auch nicht geben wird. Neuere Studien zur Globalisierungsdebatte schlagen
allerdings zwei alternative Wege vor, Globalisierung zu gestalten: Eine Richtung sieht vor
allem einen extremen Bedeutungsgewinn für nicht-staatliche Akteure (sowohl Unternehmen
als auch Nichtregierungsorganisationen) und internationale Organisationen, die im Ergebnis
das traditionelle nationalstaatliche Politikmonopol aufbrechen würden (Mathews 1997). In
eine andere Richtung wird argumentiert, daß es nicht zu “a shift away from the state – up,
down, and sideway – to supra-state, sub-state, and, above all, non-state actors” kommen
werde, sondern daß die politische Organisation der Nationalstaaten in ihre funktionalen Teile
disaggregiert würden und mit korrespondierenden staatlichen Institutionen in anderen Staaten
kooperieren, “creating a dense web of relations that constitutes a new transgovernmental
order” (Slaughter 1997: 193). Dieser Artikel zeigt eine dritte Perspektive auf, der die beiden
hier skizzierten Entwürfe kombiniert: Staaten werden in der vorhersehbaren Zukunft die
zentralen Akteure bei der Organisation von globaler Ordnungspolitik bleiben, allerdings
werden sie für eine erfolgreiche Ausgestaltung interner Souveränität in einem nicht-
territorialen Rahmen zunehmend nicht-staatliche Akteure einbinden müssen. Der spezifische
Mix zwischen staatlichen, nicht-staatlichen und multilateralen Akteuren wird von Fall zu Fall
anders sein, was eine Generalisierung unmöglich und eine Analyse jedes einzelnen
Politikfeldes nötig macht.Die bisherigen Reaktionen auf die neuen transnationalen Probleme spiegelt allerdings noch nicht die sich
im Wandel befindlichen Rahmenbedingungen. Die zuvor beschriebenen interventionistischen Strategien sollten
nicht als politisch unpassend abgetan und somit unterschätzt werden. Derartige Strategien werden, um dies noch
einmal zu betonen, immer populärer. In diesem Zusammenhang sei nur an das Scheitern der Verhandlungen
zum Multilateral Agreement on Investment (MAI), die Nichterteilung der “fast-track”- Ermächtigung für den
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Präsidenten durch den amerikanischen Kongreß, dem Gesetz über Sanktionen gegen Iran und Libyen, dem
Helms-Burton-Gesetz , dem Sezessionsversuchs Quebecs oder dem zunehmenden internationalen
Steuerwettbewerb erinnert. Als Folge solcher Politik wird die äußere Souveränität erneut die Beziehungen
zwischen den Staaten dominieren und damit letztlich das Risiko territorialer Konflikte erhöhen.
Das hier vorgeschlagene Alternativszenario stellt die innere Souveränität nicht als Prinzip in Frage, wohl
aber die Notwendigkeit, sie territorial auf Nationalstaaten begrenzt zu organisieren. Eine globale
gemeinwohlorientierte Ordnungspolitik erfordert politische Führung und institutionellen Wandel - zu beiden ist
die Bereitschaft in den meisten Nationalstaaten bisher knapp. Weiterhin erfordert die Strategie die Bereitschaft
nicht-staatlicher Akteure (vor allem aus dem Bereich der transnational operierenden Unternehmen) zu enger
Kooperation mit dem öffentlichen Sektor. Sie müssen Verantwortung bei der Umsetzung globaler
Ordnungspolitik übernehmen und dazu bereit sein, diesen Prozeß demokratischen Prinzipien folgen zu lassen.
Wie in der Einleitung angedeutet wurde, kann eine der zukünftigen Aufgaben bestehender multilateraler
Organisationen sein, als Forum für diese Formen öffentlich-privater Partnerschaften zu dienen. Strategisches
und aktives Umdenken z.B. in bezug auf die Aufgaben der multilateralen Entwicklungsbanken ist notwendig,
bestehen doch die größte Herausforderung bei der Gestaltung der Globalisierung darin, Staaten und
Gesellschaften in die Lage zu versetzen, (1) an solchen öffentlich-privaten Partnerschaften überhaupt
teilzuhaben und (2) die dort vereinbarten Regeln umzusetzen. Dies würde einen stärkeren Akzent auf “capacity
building” und den Zugang zu erforderlicher Information und Wissen erfordern, der es allen betroffenen
Akteuren erlaubt, an der Debatte eines spezifischen Politikfeldes teilzuhaben. Weiterhin können multilaterale
Entwicklungsbanken als Plattform dienen, um solche öffentlich-privaten Politiknetzwerke zu etablieren.
Wagt man abschließend einen Blick in die Zukunft des Nationalstaats, muß man
einräumen, daß es mit seinem einst im territorial abgegrenzten Staatsgebiet garantierten
Monopol auf die innere Souveränität vorbei sein wird, falls die Globalisierung weitere Kreise
zieht. Doch ist dies wirklich ein Anlaß zu großer Sorge? Falls es möglich sein sollte, die
innere Souveränität durch eine globale gemeinwohlorientierte Ordnungspolitik auszufüllen,
könnte man die Globalisierung als Chance zur Erneuerung veralteter Strukturen und
Institutionen nutzen. Dies erfordert selbstverständlich die Lösung der politischen Eliten vom
Nationalstaat und die Schaffung öffentlich-privater Partnerschaften, mit deren Hilfe man sich
der notwendigen politischen Führung und Gestaltung der Globalisierung dynamisch und
sensibel zugleich annehmen könnte. Ob und wie lange das sich dabei entwickelnde Gebilde
noch Nationalstaat genannt wird, ist von nachgeordneten Interesse. Der Nationalstaat ist eine
verhältnismäßig junge Organisationsform und hat keinen Anspruch auf Verewigung. Sollte
der Nationalstaat als organisatorische Einheit wirklich einmal überflüssig werden, so darf
dies nicht ebenfalls für die demokratischen Grundsätze und Werte gelten, nach denen sich
unsere Gesellschaft richtet. Daher ist es jetzt an der Zeit, das Konzept einer globalen
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gemeinwohlorientierten Ordnungspolitik zu unterstützen und auszubauen, damit wir den
Herausforderungen der Globalisierung besser gewachsen sind.
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