disfungsi peran unfpa atas kebijakan kependudukan di cina...

177

Disfungsi Peran UNFPA atas KebijakanKependudukan di Cina pada Tahun 1979 – 1994

Elvira Ratna Syafitri – 071012026

Program Studi S1 Hubungan Internasional, Universitas Airlangga

ABSTRACT

United Nations Population and Fund is a UN agency that was established on1969 with a mandate to help developing countries solve its population issue.One of those countries was China. The regime of Deng Xiaoping forecastedthat China will experience an obstacle in reaching for its development goals ifits population were not controlled. Den Xioping implemented a policy that isknown as One-Child Policy has the intentions to limit the birth rate of eachfamily to control the increasing population. In the execution, this policy wasimplemented coercively even to the extent of the violation of human rights.From the beginning of the policy, UNFPA has helped China to in implementingthe policy. The coercive actions experienced by the Chinese people indicated thedysfunctional role of the UNFPA. In this thesis, the dysfunction role of UNFPAis approached by the international dysfunctional organization theory. Thematerial dimension is related to the weak political bureaucracy of UNFPA andthe Chinese power conversion of the UNFPA. The cultural dimension is relatedto the culture of the beuracracy and the international discourse.Keywords: One-Child Policy, UNFPA, power, dysfunctional at internationalorganization, politic bureaucracy, population explosion.

United Nations Population and Fund merupakan organisasi PBB dibentukpada tahun 1969 dengan mandat untuk membantu negara berkembangmenyelesaikan permasalahan populasi. Negara yang diberi bantuan salahsatunya adalah Cina. Rezim Deng Xiaoping memproyeksikan bahwa Cinaakan mengalami hambatan dalam mencapai tujuan-tujuan pembangunanbila pertumbuhan penduduknya tidak dikendalikan. Sehingga, Den Xiopingmengeluarkan kebijakan One-Child Policy yang merupakan kebijakan satuanak untuk menekan pertumbuhan populasi, yang dianggap melanggarHAM. Dari awal dibentuknya kebijakan One-Child Policy, UNFPA telahmembantu Cina untuk menjalankan kebijakan tersebut. Tindakan koersifyang dialami penduduk Cina mengindikasikan disfungsi peran UNFPA. Padatulisan ini, disfungsi UNFPA didekati dengan teori disfungsi organisasiinternasional.Pada dimensi material terkait pada birokrasi politik UNFPAyang lemah dan konversi power negara Cina pada UNFPA. Kedua terkaitdimensi kultural yang terkait dengan kultur birokrasi dan diskursusinternasional.Kata-Kata Kunci: One-Child Policy, UNFPA, power, disfungsi dalamorganisasi internasional, birokrasi politik, ledakan penduduk.

Elvira Ratna Syafitri

178 Jurnal Analisis Hubungan Internasional, Vol. 3, No. 1

Pendahuluan

United Nations Population and Funds (UNFPA) merupakan organ yangberdiri di bawah Majelis Umum PBB merupakan agensi yang menerimadana internasional terbesar pada bidang bantuan populasi untuknegara-negara berkembang.1 Organisasi ini dibentuk pada tahun 1969yang mana mandatnya dibentuk oleh Dewan Ekonomi dan Sosial PBBpada tahun 1973. Sebelum membentuk UNFPA, PBB telah melakukanupaya pencarian data statistik kependudukan dunia yang ditangani olehUN-Population Commission. Kemudian pada tahun 1969, PBBmembentuk agensi yang fokus menangani permasalahan populasi danreproduksi seksual yang pada awal pembentukannya disebut denganUnited Nations Fund for Population Activities yang kemudiandiperkenalkan ulang dengan nama United Nations Population Funds.2

Bersama dengan organisasi di dalam dan di luar PBB, UNFPAmembantu negara-negara berkembang untuk memproyeksikanpengendalian penduduk di negaranya dengan konsep pembangunanberkelanjutan. Hal ini diselaraskan dengan tanggungjawab PBB yangberkaitan dengan hak-hak seksual dan reproduksi yang mana semuanyadidasarkan pada Deklarasi Hak Asasi Manusia Universal tahun 1948.Deklarasi tersebut menyebutkan bahwa setiap perempuan terbebas daritindakan koersif yang berpotensi terjadi saat terjadi pernikahan maupunperceraian. Pada tahun 1970 dalam pra-International Conference onPopulation and Development, UNFPA mendapat tiga mandat yangmeliputi bidang populasi, kesehatan reproduksi, dan kesetaraan gender.UNFPA merupakan agensi di bawah PBB sehingga dalam menjalankanperannya, UNFPA membawa norma paling dasar yang dijunjung olehPBB yakni hak asasi manusia. Mandat UNFPA adalah “deliver a worldwhere every pregnancy is wanted, every birth is safe, every youngperson’s potential is fulfilled.”

Mandat yang diberikan pada UNPFA didasarkan pada tiga konferensiinternasional terkait populasi, yakni yang diadakan di Bucharest padatahun 1974 dan Meksiko pada tahun 1984.3 Empat mandat yang dimilikiUNFPA meliputi: 1) untuk membentuk pengetahuan dan kapasitas baginegara-negara berkembang untuk merespon terkait diperlukannyaprogram pengendalian populasi, 2) untuk mempromosikan kesadaranbaik bagi negara maju maupun berkembang terkait masalah

1 UNFPA, “About UNFPA”,http://www.unfpa.org/public/cache/offonce/home/about;jsessionid=9FABD88FACBE0E07B80AC02DEAA4515F.jahia02 (diakses pada 22 September 2013).

2 Rachel Nugent, David E. Bloom, dan Jotham Musinguzi, “Focus UNFPA: Four Recommendationsfor Action”. Report of The CGD Woking Group on UNFPA’s Leadership Transition. (WahingtonD.C.: Center for Global Development, 2011)

3 Nugent, Bloom, dan Musinguzi

Disfungsi Peran UNFPA atas Kebijakan Kependudukan Cina 1979 – 1994

Jurnal Analisis HI, Maret 2014 179

kependudukan dan mempromosikan strategi yang memungkinkanuntuk menyelesaikan permasalahan kependudukan tersebut, 3) untukmemberi bantuan bagi negara berkembang, sesuai dengan permintaandari negara yang bersangkutan, untuk menyelesaikan permasalahankependudukan di negara tersebut dengan mengedepankan kepentingannegara tersebut, 4) menjadi pemeran utama dalam sistem PBB untukmempromosikan program kependudukan dan untuk mengkordinasikanproyek kependudukan yang didukung penuh oleh UNFPA.4 Beberapapoin penting yang terdapat dalam mandat UNFPA beberapa diantaranya adalah; 1) voluntary family planning, 2) pencegahanpenggunaan aborsi dalam instrument pengendalian penduduk, 3)pemberian informasi terkait kesehatan reproduksi dan populasi melaluijalan edukasi.5 Namun yang paling dasar dari hal-hal tersebut adalahdalam mandat UNFPA terdapat prinsip untuk mempromosikan danmelindungi hak asasi manusia.6

Sejak tahun 1979, UNFPA yang merupakan salah satu agensi PBB telahbanyak membantu Cina dalam mengatasi permasalahan populasi dinegara tersebut. Cina, pada tahun 1979 di bawah rezim Deng Xiaopingmengeluarkan kebijakan bernama One-Child Policy guna mengurangijumlah populasi yang semakin berlipat ganda jumlah pertumbuhannya.Kebijakan One-Child Policy ini merupakan salah satu dari dampakreformasi perekonomian yang terdapat dalam “Four Modernization”.Pertumbuhan populasi yang tidak terkontrol menjadi ancamantersendiri bagi pertumbuhan ekonomi sehingga kebijakan One-ChildPolicy dibuat dengan dasar untuk menekan angka populasi Cina hingga1,2 miliyar pada tahun 2000.7 Untuk itu pemerintah Cina menggandengUNFPA, UNDP, dan agensi PBB lainnya untuk menjalin kerjasamadalam mewujudkan “Four Modernization” tersebut.

Dalam pelaksanaannya, kebijakan one-child policy dilakukan dengansikap yang tegas dari pemerintah Cina. Pemerintah Cina jugamemberikan beberapa keuntungan sebagai ‘bonus’ untuk mendorongmasyarakat agar patuh pada kebijakan one-child policy. Namun bonuspendorong ini tidak menjadi satu-satunya hal yang membuat kebijakantersebut berjalan dengan lancar. Terdapat sanksi yang akan dikenakanbagi mereka yang tidak patuh pada kebijakan one-child policy,diantaranya adalah aborsi dan sterilisasi yang diberikan langsung olehpetugas-petugas dmeografi, hukuman yang berkaitan dengan pekerjaanbagi pasangan suami istri yang melanggar, dan lain sebagainya.

4 Nugent, Bloom, dan Musinguzi5 UNFPA6 UNFPA7 Joan Kaufman, Sc.D., “China Case Study on UNFPA: Country case study prepared for the Center

for Global Development Working Group on UNFPA’s Leadership Transition”, 2011



Adanya tindakan koersif yang dilakukan pemerintah Cina kemudianmenimbulkan pro dan kontra yang hadir baik dari dalam maupun luarnegeri. Hal yang paling banyak disoroti adalah sikap koersif pemerintahCina dalam menjalankan kebijakan One-Child Policy tersebut. Sejaktahun 1979, UNFPA memberi banyak kontribusi pada pemerintah Cinadalam melaksanakan kebijakan One-Child Policy. Beberapa kontribusidi antaranya membantu Cina dalam menemukan data statistik populasiyang kemudian dijadikan dasar untuk perumusan kebijakan selanjutnyaserta membantu National Population and Family Planning Commissionsebagai badan regional Cina dalam mengatasi masalah kependudukan.Kerjasama antara UNFPA dan Cina yang stabil sejak tahun 1979menimbulkan pertanyaan di mana respon UNFPA dalam menanggapifakta bahwa banyak pelanggaran hak asasi manusia dalam praktek One-Child Policy. UNFPA sendiri mengungkapkan bahwa:

women are free to voluntary select timing and spacing of theirpregnancies, and abortion is not promoted as a method of familyplanning8

Namun banyak hal yang kontradiktif terjadi di Cina yang tidak sesuaidengan mandat yang diberikan pada UNFPA. Bantuan yang diberikanUNFPA pada pemerintah Cina disalahgunakan untuk memperlancareksekusi kebijakan one-child policy yang koersif yang dilakukanpemerintah Cina. Dalam menanggapi berbagai tekanan internasionalterkait sikap koersif pemerintah Cina, Zhang Yishan sebagai perwakilanCina untuk PBB mengungkapkan bahwa dalam menghadapipertumbuhan penduduk yang begitu pesat, pemerintah Cina butuhuntuk mengerahkan program keluarga berencana yang tegas. ZhangYishan juga menambahkan bahwa tanpa adanya One-Child Policy yangsudah dijalankan selama 30 tahun ini, populasi Cina akan mencapaiangka yang fantastis dan mengancam stabilitas negara Cina itu sendiri.Terkait dengan sikap koersif dalam eksekusi kebijakan tersebut, iamengatakan bahwa secara hukum petugas keluarga berencana tidakdiijinkan untuk melakukan tindak koersif dalam segala aspekpekerjaannya.

Namun, keadaan di lapangan mengatakan hal yang berbeda. Adanyakuota angka kelahiran bayi yang ditetapkan oleh pemerintah Cinamenyebabkan petugas keluarga berencana yang bertugas di kabupaten-kabupaten melakukan tindakan koersif agar masyarakat patuh terhadapregulasi yang ada.9

8 UNFPA, “UNFPA’s Country Program in China: Providing Quality Care, Protecting HumanRights”, 2001

9 “Country Reports on Human Rights Practices, 2011—China”, dalam Luisa Blanchfield,“International Family Program: Issues For Congress”, www.crsw.gov/RL33250, 2013 (diakses 12Juni 2013)



Hal ini menuai berbagai kritik terkait dengan keterlibatan UNFPA diChina dalam One-Child Policy. Pada tahun 1984 dalam Mexico CityConference di bawah kepemimpinan Reagan, Amerika Serikatmengeluarkan suatu kebijakan baru terkait dengan pendanaan negaratersebut terhadap UNFPA.10 Kebijakan yang disebut dengan Kemp-Kasten Amendement tersebut mengungkapkan bahwa Amerika Serikatmenarik pendanaannya terhadap UNFPA terkait dengan programkeluarga berencana yang di berikan UNFPA pada pemerintah Cina,dikarenakan ada bukti kekerasan yang didapati oleh pemerintahAmerika Serikat terhadap pada kebijakan One-Child Policy.

Adanya tindakan koersif yang dilakukan pemerintah Cina mendorongpemerintah Amerika Serikat memberhentikan pendanaan sementaranyauntuk UNFPA. Hal ini berkaitan dengan besarnya kontribusi UNFPA diCina. Amerika Serikat merupakan salah satu negara yang mendonorkandana terbesar untuk UNFPA, sedangkan Amerika Serikat mengecamnegara yang menggunakan instrument kekerasan dalam kebijakanpengendalian penduduknya. Selain itu pemerintah Amerika Serikattidak mau menyalurkan bantuan dananya untuk organisasi internasionalyang terlibat pada negara-negara yang melakukan tindakan koersifterhadap penduduknya.11 Sehingga, pada tahun 1986 hingga 1993pemerintah Amerika Serikat menarik bantuannya kepada UNFPA.12

Kritik selanjutnya datang dari Brian Clowes (2011) yang menjabarkanbahwa dalam State of the World Population 2004, bahwa modelpenyebaran alat kontrasepsi untuk mengurangi jumlah kehamilan yangtidak diinginkan tidak sesuai dengan latar belakang budaya Cina.Dimana preferensi untuk memiliki anak laki-laki lebih tinggidibandingkan dengan anak perempuan. Maka ketika pemerintah Cinamengeluarkan kebijakan One-Child Policy, aborsi janin perempuan punsemakin tinggi eskalasinya.

Namun adanya kritik dari berbagai pihak tersebut tidak menghentikanbantuan UNFPA untuk Cina. Walaupun pada kenyatannya bantuan yangdiberikan untuk Cina tersebut digunakan untuk hal-hal yang tidaksesuai dengan mandat yang miliki UNFPA. Tidakan koersif pemerintahCina yang terus didukung oleh UNFPA ini mempertanyakan apa yangmenyebabkan UNFPA melakukan hal yang tidak sesuai degan mandatdan norma-norma yang di usung nya.

Organisasi internasional merupakan aktor yang memiliki perantersendiri dalam hubungan internasional. Organisasi internasional

10 Blanchfield11 Country Reports on Human Rights Practices, 2011—China12 Blanchfield, “The U.N. Population Fund: Background and the U.S. Funding Debate”, 2008, 8



merupakan aktor yang banyak mewarnai dinamika hubunganinternasional terutama pada era kini. Organisasi internasional dibentukdengan berbagai tujuan. Semakin banyaknya isu internasional yangmuncul kemudian semakin menumbuhkan banyaknya organisasiinternasional yang terfokus pada isu-isu tertentu. Perserikatan Bangsa-Bangsa adalah salah satu organisasi internasional yang memiliki banyakagensi dibawahnya yang memiliki bidang masing-masing untukmembantu negara-negara di dunia menyelesaikan permasalahan-permasalahan tertentu. Organisasi didesain dengan model yangberbeda-beda. Beberapa diantaranya bersifat global yangkeanggotaannya terbuka untuk semua negara dan beberapa lagi terikatpada wilayah regional tertentu yang keanggotaannya terbatas padanegara-negara yang termasuk dalam wilayah tersebut.13 Beberapaorganisasi fokus untuk menyelesaikan permasalahn tertentu denganstruktur organisasi yang tegas, namun beberapa diantaranya hanyamerupakan wadah diskusi tanpa adalah resolusi terhadap permasalahantertentu.14

Tugas yang diberikan pada suatu organisasi internasional melekat padafungsi mengapa organisasi internasional tersebut terbentuk. Tidakjarang suatu organisasi internasional mengalami disfungsi pada kasus-kasus tertentu. Disfungsi dalam organisasi internasional merupakansuatu anomali yang terjadi dalam perpolitikan dunia.15 Disfungsi yangdialami organisasi internasional dapat menyebabkan organisasiinternasional berjalan baik tidak sesuai dengan fungsi dan perannya,maupun menyebabkannya berjalan tidak sesuai dengan prinsipnya.Organisasi internasional yang mengalami disfungsi ini menjadi wadahyang nyaman bagi negara, dimana negara dapat memanfaatkanorganisasi internasional untuk mendapatkan kepercayaan dalam sisteminternasional bahwasannya negara tersebut berkomitmen terhadapnorma-norma internasional yang dibawa oleh organisasi internasionaltersebut. Oleh karena itu organisasi internasional yang mengalamidisfungsi justru lebih sering didukung oleh negara walaupun terkadangnorma perilaku yang terjadi dalam negeri mengalami kontradiksidengan norma-norma secara internasional.16

Dalam penelitian ini, penulis akan menggunakan teori disfungsimenurut Michael N. Barnett dan Martha Finnemore. Disfungsi padaorganisasi internasional terletak pada dua dimensi yakni dimensi

13 Barbara Koremenos, Charles Lipson, dan Duncan Snidal, “The Rational Design of InternationalInstitution”, http://www.jstor.org/stable/3078615, 2001, 761 (diakses pada 23 November 2013)

14 Koremenos, Lipson, dan Snidal, 761 (diakses pada 23 November 2013)15 Christian Schneider, “The Role of Dysfunctional International Organizations in World Politics:

The Case of the United Nations Office on Drugs and Crime”. (Zurich: University of Zurich Press,2012), i

16 Schneider, 4



material dan kultural, dimana masing-masing dimensi tersebutberkenaan dengan kondisi internal dan eksternal dari suatu organisasiinternasional.17

Tabel 1. Teori Disfungsi dalam Organisasi Internasional18

Disfungsi pertama pada dimensi material pada internal organisasiinternasional yang berkaitan dengan birokrasi politik internalorganisasi. Birokrasi politik internal organisasi menentukan bagaimanaorganisasi dapat mendapatkan poisisi yang strategis dalam kebijakanpemerintah lokal.19 Posisi strategis ini ditentukan oleh proses tawar-menawar antara negara dengan organisasi internasional. Graham Alisonyang menyebutkan bahwa:

“name of the game is politics: bargaining along regularizedcircuits among players positioned hierarchically within thegovernment. Government behavior can thus be understood as… results of these bargaining games.”20

Jadi, hasil dari kebijakan yang diimplementasikan lah yang merupakanhasil dari proses politik tersebut. Hal tersebut yang menentukan siapayang lebih berpengaruh terhadap suatu kebijakan.

Disfungsi kedua masih berkaitan dengan dimensi material namundiakibatkan oleh faktor eksternal. Negara bisa menjadi faktor yangmenyebabkan organisasi internasional mengalami disfungsi. Padakenyatannya organisasi internasional dihadapkan pada dua pilihanyakni diantara bad dan awful karena seringkali dihadapkan padakebijakan negara yang kontra terhadap misi dan visi organisasi

17 Michael N. Barnett dan Martha Finnemore, “The Politics, Power and Pathologies of InternationalOrganization”, The MIT Press, 1999, 716

18 Barnett dan Finnemore, 71719 Barnett dan Finnemore, 71720 Barnett dan Finnemore, 717



internasional tersebut.21 Setiap negara memiliki preferensinya tersendiriterhadap sikap apa yang akan diambil dalam menghadapi hadirnyaorganisasi internasional.

Disfungsi yang dialami oleh organisasi internasional pada dimensi iniditentukan oleh konversi power yang terjadi antara organisasiinternasional tersebut dengan negara. Terdapat tiga pendekatan yangmenentukan konversi power negara dalam menghadapi organisasiinternasional. Pertama adalah ketika negara berposisi sebagai aktorrealis, dimana negara akan melihat bahwasannya organisasiinternasional memiliki peran sebatas pada peran normatif. Negaramenganggap bahwasannya tidak ada kekuatan yang lebih tinggi diataskekuatan negara. Karena organisasi internasional tidak memilikikapasitas militer, sehingga tidak memiliki power untuk membuat patuh.Tidak memiliki kapasitas untuk mengenakan pajak, sehingga tergantungpada negara untuk mendanai mereka. Serta tidak memiliki wilayah,sehingga tergantung pada negara yang mau menerimanya pada wilayahnegara tersebut.22 Sehingga kebijakan yang berpengaruh dan efektifberdampak pada masyarakatnya adalah kebijakan yang berasal dariaktor yang paling kuat, yakni negara itu sendiri. Kekuatan organisasiinternasional merupakan kekuatan yang bertumpu pada kekuatannegara.

Negara menganggap bahwa kehadiran organisasi internasional tidaklebih dari pemenuhan peran normatif. Negara tersebut menganggapbahwasannya dalam menyelesaikan suatu permasalahan, peran utamayang dapat diandalkan adalah peran negara itu sendiri.23 RobertKeohane mengungkapkan bahwa keterlibatan organisasi internasionaldalam suatu kebijakan bukan karena organisasi internasional tersebutkuat dan otonom namun karena mereka lemah dan tidak memiliki apa-apa.24 Organisasi internasional tidak memiliki kewenangan yang tinggiuntuk menentukan kebijakan apa yang seharusnya di terapkan olehnegara. Sehingga keberhasilan suatu organisasi internasional ditentukanoleh bagaimana suatu negara dalam bertindak.

Kedua adalah power yang dikonversikan negara ketika negara berposisisebagai kaum internasionalis. Pada pendekatan ini, negara melihatorganisasi internasional sebagai wadah untuk mengekspresikanperaturan yang mengatur komunitas internasional. Organisasiinternasional dalam pandangan negara yang seperi ini memiliki fungsitransfer, yang mana baik peraturan yang dibuatnya sendiri maupun

21 Barnett dan Finnemore, 71722 J. Samuel Barkin, “International Organizations: Theories and Institution”, (New York: Palgrave

Macmillan, 2006), 823 Barnett dan Finnemore, 71724 Robert Keohane, t.t. dalam Christian Schneider, 717



peraturan yang dibuat oleh kesepakatan negara-negara, dapat memuatsanksi bagi negara yang tidak mematuhi peraturan. Namun pandanganini masih melihat bahwasannya peran negara masih menjadi aktor yangpaling penting. Sedangkan organisasi internasional digunakan sebagaisarana untuk berinteraksi dengan negara-negara lain disertai denganseperangkat aturan yang dipatuhi.25

Sedangkan konversi power terakhir dipandang melalui pandangankaum universalis. Dalam pandangan ini, negara menganggap bahwaperan negara semakin tidak relevan pada era global ini. Negara akanmemandang bahwasannya organisasi internasional dapat menyebarkannilai, norma dan peraturan tertentu pada setiap individu di dunia tanpaharus adanya kepatuhan dari negara. Organisasi internasionalmereduksi sedikit demi sedikit peran negara dalam hubunganinternasional.26

Sehingga berjalannya fungsi organisasi internasional tergantung padabagaimana preferensi negara tersebut dalam menjalankan peraturandari organisasi internasional. Organisasi internasional akan mengalamidisfungsi ketika preferensi negara memandang bahwasannya peranorganisasi internasional terbatas pada fungsi-fungsi normatif yangtergantung pada apakah negara mau atau tidak menerima kehadiranorganisasi internasional dan menerapkan pereturan yang dibuatnya.

Disfungsi selanjutnya terletak pada dimensi kultural yang disebabkanoleh faktor internal. Faktor internal dalam organisasi internasional iniberhubungan dengan kultur birokrasi. Kultur birokrasi terbentuk dariadanya rutinitas yang dilakukan organisasi internasional tersebut untukmencapai keefektifan dalam menyelesaikan tugas-tugas sosialnya.27

Untuk menyelesaikan tugas-tugas terebut, organisasi internasionalmembentuk suatu pola perilaku dalam bertindak. Pola perilaku ini yangdalam beberapa kasus digeneralisasikan atau dibentuk sedemikian rupasesuai dengan pola ideal menurut organisasi tersebut.

Namun kemudian generalisasi ini terkadang tidak disesuaikan dengankondisi dilapangan ketika suatu organisasi menjalankan perannya.Sehingga adakalanya birokrasi ini berjalan tidak efisien dan tidakresponsif terhadap kondisi lingkungan kerjanya, karena sudahterpenuhinya peran-peran yang mereka usung. Pada akhirnya pola idealtersebut terkadang justru menghasilkan outcomes yang kontradiksi padalingkungan kerjanya apabila pola tersebut tidak sesuai dengan latarbelakang di lapangan. Hal ini terjadi karena suatu organisasi

25 Barkin, 8-926 Barkin, 927 Barnett dan Finemore, 2004. Dalam Schneider, 715



internasional pada kasus-kasus tertentu menjalankan rutinitas untukmemenuhi keefektifitasan fungsinya namun mengabaikan bagaimanaoutcomes yang dihasilkan.28

Selain disfungsi yang dijelaskan diatas, organisasi internasional jugadapat mengalami disfungsi akibat dimensi kultural terkait faktoreksternal. Organisasi internasional terkadang hanya mementingkansimbol legitimasi dibandingkan dengan efisiensi. Artinya bahwa suatuorganisasi internasional memiliki tendensi untuk melakukan sesuatuyang besar, seperti misalnya konferensi yang menggandeng banyaknegara untuk bersama-sama menyelesaikan permasalahan yangmenyangkut negara-negara tersebut, namun kemudian tercapainya visidan misi yang dihasilkan dari konferensi tersebut perlu untukdiperdebatkan.29 Seperti halnya rezim yang mengatur pengontrolanekspor senjata yang bersifat multilateral. Sifat multilateral ini didesainbukan karena bentuk tersebut merupakan bentuk yang ideal untukmengawasi peredaran senjata antar negara, namun lebih pada sifatkemultilateralan tersebutlah yang menunjukkan semakin tingginyatingkat legitimasi organisasi internasional yang mengatur rezimtersebut. Semakin banyak negara yang bergabung dalam rezim tersebutmaka semakin terlegitimasi peran yang dilakukan suatu rezim atauorganisasi internasional.30

Selain itu, diskursus internasional juga dapat menjadi faktor yangmenyebabkan organisasi internasional mengalami disfungsi. Diskursusinternasional mempengaruhi bagaimana suatu tatanan internasionalberjalan. Namun diskursus internasional ini memiliki tendensi untukmenciptakan suatu ambiguitas yang diinterpretasikan aktor-aktordidalamnya.31 Organisasi internasional merupakan salah satu organisasiinternasional yang berada dalam suatu tatanan sistem internasional.Keberadaannya dipengaruhi oleh diskursus-diskursus tertentu yangakan menentukan peran dan fungsinya. Namun untuk menyamakaninterpretasi terhadap suatu nilai yang dibawa oleh suatu sistembukanlah hal yang mudah. Kontradiksi interpretasi dapat menyebabkansuatu organisasi internasional mengalami disfungsi.32

Ian Harris mengungkapkan bahwa sistem dalam kehidupan sosialmerupakan istilah untuk menggambarkan pola spesifik sebagai suatutata pola kehidupan yang menggunakan pertimbangan beberapa nilaidan tujuan. Dalam kehidupan sosial, sistem berperan untuk mengelolahubungan antar aktor satu dengan lainnya yang mana sistem tersebut

28 March dan Olsen, 1989, dalam Barnett dan Finemore, 71529 Barnett dan Finemore, 2004. dalam Schneider, 71830 Barnett dan Finemore, 2004. dalam Schneider, 71831 Barnett dan Finemore, 2004. dalam Schneider, 71832 Barnett dan Finemore, 2004. dalam Schneider, 718



membawa nilai-nilai tertentu yang akan mempengaruhi aktor-aktortersebut dalam bertindak.33 Sedangkan menurut Sorensen, sisteminternasional atau world order merupakan tata kelola kepemerintahandiantara negara-negara.34 Sistem internasional mempengaruhihubungan antar aktor internasional dimana dalam suatu sisteminternasional nantinya akan ada nilai-nilai tertentu yang ingin untukdicapai.

Pada penelitian ini, sistem internasional yang dimaksud mengarah padalogika pemikiran Neo-Malthusian II. Teori Neo-Malthusian IImerupakan turunan dari teori sebelumnya yakni teori Malthusian. Padadasarnya keduanya memiliki kesamaan yang mendasar, yakni suatuketakutan akan meledaknya jumlah populasi yang akan membahayakankeberlangsungan hidup manusia pada masa yang akan datang. Ledakanjumlah penduduk yang tidak terkontrol dipercaya oleh Thomas Malthus(1766-1834) dapat menyebabkan kelangkaan konsumsi yang akanmenyebabkan kepunahan. Pada dasarnya berpegang pada dua postulatyang sama, pertama yakni konsumsi merupakan kebutuhan yang palingmendasar bagi manusia namun kemampuan produksi konsumsi bersifataritmetis yakni 1,2,3,4,5, dan seterusnya dan kedua yakni frekuensireproduksi memiliki repetisi yang geometris yakni 1,2,4,8,16, danseterusnya.35

Tiga preposisi yang menjelaskan mengapa pertumbuhan populasi harusdikendalikan yakni: 1) bahwa pertumbuhan populasi harus dibatasidemi kepentingan kelangsungan hidup manusia kedepannya, 2)populasi akan terus meningkat kecuali dicegah dengan cara-cara yangsangat kuat dan tegas, 3) cara-cara tegas seperti itu mampu menjagaangka populasi pada batas yang sewajarnya, namun hanya mampudicapai dengan penekanan pada moral restraint seperti penundaanpernikahan dan lain sebagainya. Penelitian kali ini akan menggunakanteori neo-malthusian II pada era ke 1970an. Pemikiran Neo-malthusianII pada era ke 1970an ini banyak dipengaruhi oleh tulisan Paul Ehrlrichyang menyebutkan bahwa perlu adanya intervensi langsung daripemerintah maupun organisasi internasional untuk menekanpertumbuhan populasi atau top-down administrative. Sehinggadiperlukan sikap yang tegas dari pemerintah dan organisasiinternasional untuk mencapai tujuan-tujuan pembangunan. PemikiranNeo-Malthus mengarah pada logika kuantitatif, yang mana tujuan-tujuan pembangunan akan dicapai apabila jumlah penduduk berkurang.

33 Ian Haris, “Order and Justice in “The Anarchical Society”, 199334 George Sorensen, “What Kind of World Order”, 2006, 34335 Thomas Malthus, “An Essay on the Principles of Population”. (London: J.M. Dent, 1803), 1-24



Dimensi Material yang Menyebabkan UNFPA Berjalan TidakSesuai dengan Mandatnya

UNFPA memiliki 1020 staf yang sebagian besar tersebar di negara-negara yang diberi bantuan kependudukan, yakni sebanyak 778 stafyang terintegrasi dengan petugas-petugas lokal negara.36 Implementasikebijakan UNFPA disesuaikan dengan kebutuhan dan preferensi negara,dengan harapan bahwa pendekatan langsung ini dapat efektifmenyelesaikan permasalahan kependudukan di negara tersebut. Di Cinasendiri, pada tahun 1989 terdapat 60% staf UNFPA yang tersebardiberbagai provinsi yang ditunjuk langsung oleh pemerintah Cinamenurut preferensi permasalahan penduduk yang paling tinggi.37 Padaawal tahun 1980 hingga 1994 UNFPA bekerja pada sebelas provinsi yangmemiliki permasalahan kependudukan yang tinggi, diantaranya adalah:Anhui, Guangdong, Hebei, Henan, Hubei, Hunan, Jiansu, Jilin Shaanxi,Shandong dan Shicuan.38 Provinsi-provinsi tersebut memiliki jumlahpenduduk yang paling padat dengan kualitas kesehatan reproduksi yangminim. Sehingga, pemerintah Cina meminta bantuan UNFPA untukmemberikan perhatian khusus pada provinsi-provinsi tersebut.39

Dengan ini UNFPA menjadi lebih dekat dengan permasalahankependudukan yang dihadapi oleh provinsi-provinsi tersebut karenasistem kerja UNFPA terintegrasi dengan petugas-petugas demografilokal. Hal ini lebih memudahkan UNFPA baik untuk mengawasiberjalannya kebijakan maupun implementasi metode-metodepengendalian penduduk yang sudah menjadi mandatnya. Di Cina,UNFPA bekerjasama dengan State Family Planning Commission40 yangmerupakan badan bentukan negara yang bertugas mengeksekusikebijakan one-child policy di provinsi-provinsi dan kabupaten.41

Sehingga implementasi bantuan dan pengawasan akan dilaksanakanbersamaan dengan komisi tersebut. Pada level inilah birokrasi politikUNFPA bermain. Kepentingan UNFPA akan dihadapkan dengankepentingan pemerintah Cina melalui State Family Planning

36 Douglas A. Sylva, “The United Nations Population and Fund: Assault on the World People”, (NewYork: The International Organization of Research Group, 2005), 4

37 Country Program 3, 538 Country Program 2, 439 Country Program 2, 440 State Family Planning Commission adalah meupakan organ pemerintah Cina yang menangani

hal-hal yang berkaitan dengan populasi dan program pengendalian populasi. State FamilyPlanning Commission berubah nama menjadi National Population and Family PlanningCommission atau NPFPC ketika pemerintah Cina memutuskan untuk menggabungkan kerjaState Famili Planning Commission dengan Kementrian Kesehatan di Cina. NPFPC memiliki tugasyang sama dengan State Family Planning Commission, yakni menjalankan kebijakan one-childpolicy dan memberlakukan pengawasan ketat di setiap daerah-daerah yang menjadi targetkebijakan. dalam Luisa Blanchfield, “International Family Planning Programs: Issues forCongress”. (Congresional Research Service, 2013)

41 Country Program 2



Commission tersebut. Disinilah kemudian UNFPA mengalami disfungsi,ketika UNFPA menjalankan proses tawar-menawar dengan State FamilyPlanning Commission agar kebijakan yang diimplementasikan sesuaidengan mandat-mandat UNFPA.

Proses tawar menawar tersebut tergantung bagaimana birokrasi politikdalam UNFPA memperjuangkan kepentingannya agar mandat-mandatnya dapat tercapai. Secara singkat mandat UNFPA adalah untukmenyadarkan negara-negara terhadap suatu permasalahan yang harusdihadapi bersama, yakni masalah yang diakibatkan oleh ledakanpenduduk. Sehingga tugas UNFPA adalah untuk mempromosikandesain kebijakan yang baik untuk menyelesaikan permasalahantersebut.42 Untuk itulah UNFPA hadir di Cina, yakni untuk membantuCina menyelesaikan permasalahan populasi. Lemahnya birokrasi politikUNFPA menyebabkan posisi UNFPA tidak strategis dalammempengaruhi kebijakan pemerintah Cina.

Hal ini disebabkan karena posisi birokrasi politik UNFPA yang terbataspada level advokasi, yakni menjalankan fungsi-fungsi normatif yangterbatas karena tidak adanya enforcement approach. Pada leveladvokasi, peran organisasi internasional ditentukan oleh bagaimananegara mau mengaplikasikan anjuran-anjuran yang diberikan olehorganisasi internasional. Kelemahan pada level agensi ini adalahlemahnya kapasitas organisasi internasional untuk bertindak tegasapabila terdapat peraturan yang dilanggar oleh negara anggota.43 Dalamhal ini, posisi tawar menawar UNFPA rendah karena tidak adanyakapasitas UNFPA untuk memberikan instrumen pemaksa padapemerintah Cina untuk mematuhi norma dan prinsip yang dibawa olehUNFPA. Pada level agensi, organisasi internasional tidak melakukanpendekatan enforcement approach. Enforcement approach berkaitandengan sejauh mana suatu organisasi internasional bersikap tegas untukmenjadikan negara-negara anggotanya patuh terhadap prinsip danaturan. Pertama adalah bagaimana organisasi internasional melakukanpengawasan terhadap berjalannya kebijakan yang telah dibuat, keduaadalah apa konsekuensi (pemberian sanksi) yang akan diberikan apabilanegara-negara tersebut melanggar suatu kebijakan atau peraturantersebut.44 Chayes dan Chayes mengungkapkan bahwa tidak adanyakapasitas untuk memberi sanksi, akan membuat posisi organisasiinternasional lemah dimata negara, yang kemudian akan menyebabkan

42 Michael N. Barnett dan Martha Finemore, 70043 Oran Young. 1992: 183, dalam Jonas Tallberg, “Paths to Compliance: Enforcement, Management,

and the European Union International Organization” Vol. 56, No. 3 (Summer, 2002), 61344 George W. Down, et. al., “Is the Good News about Compliance Good News about Cooperation?”

International Organization, Vol. 50, No. 3. (The MIT Press Pub., 1996), 392



organisasi internasional mengalami disfungsi.45 Selain itu, BethSimmons juga mengungkapkan bahwa:

“International agreements lack restraining power, especiallysince governments generally retain the right to interpret andapply the provisions of international agreements selectively.”46

Selain terkait dengan birokrasi politik UNFPA, dimensi material yangmenyebabkan UNFPA disfungsi adalah ketika UNFPA dihadapkan padakapasitas dan power negara Cina itu sendiri. Posisi tawar-menawarantara negara-negara dalam organisasi internasional menjadi penentukeberlangsungan aksi dari organisasi internasional tersebut. Selainpengaruh dari kekuatan birokrasi politik internasional organisasitersebut, organisasi internasional juga dapat mengalami disfungsi ketikadihadapkan dengan power negara yang dihadapinya. Samuel Barkinmenyebutkan bahwa adanya perbedaan power antara negara-negarayang tergabung dalam organisasi internasional maupun power yangdimiliki organisasi internasional itu sendiri menyebabkan adanyaasymmetries of interdependence.47 Hal ini karena negara merupakanaktor yang mengimplementasikan kebijakan dimana organisasiinternasional menjadi aktor pendukung terwujudnya tujuan darikebijakan tersebut. Sedangkan negara memiliki preferensinya tersendiridalam melihat dimana posisi suatu organisasi internasional. Negaradapat menganggap organisasi internasional sebagai aktor yang pentingdalam pelaksanaan kebijakan negaranya namun bisa juga kebalikan.Negara bisa saja enggan untuk menganggap kehadiran organisasiinternasional sehingga negara tidak mau untuk menerima transfer ilmuyang dilakukan oleh organisasi internasional tersebut.

Menurut Oran Young, keefektifan suatu organisasi internasional jugabergantung pada bagaimana kapasitas negara dalammenginterpretasikan peraturan dan norma yang dibawa oleh organisasiintrnasional. Hal ini dapat disebabkan oleh dua hal, pertama karenanegara memiliki keterbatasan kapasitas untuk menjalankan norma danprinsip tersebut. Sehingga negara gagal dalam menerapkan prinsip dannorma tersebut pada entitas lokal negaranya.48 Kedua, negara tidakmenerapkan prinsip dan norma dalam organisasi internasional dimanaia tergabung didalamnya karena memang negara tersebut enggan untukmenerapkannya. Sehingga bergabungnya negara tersebut dalam suatuorganisasi hanya secara simbolik bahwasannya negara tersebutbergabung dengan komunitas internasional lainnya untuk bersama-

45 Chayes and Chayes 1995. dalam Tallberg, 61346 Morgenthau, 1985, dalam Beth Simmon, “Compliance with International Agreement”, (Political

Science 1998), 7947 Barkin, 1948 Tallberg, 613



sama menyelesaikan suatu permasalahan.49Di Cina, selective adaptationini menjadi penentu dari diimplementasikannya norma-norma non-lokal pada komunitas lokal Cina. Potter mengutip Stanley Fishmengungkapkan bahwa:

It suggests that local implementation of non-local rule regimesdepends on the extent to which their underlying norms arereceived by local interpretive communities50

Cina merupakan negara dengan kepadatan populasi paling tinggi. Padatahun 1950an, rata-rata kelahiran di Cina adalah 6,3 per wanita.Sehingga, Cina memiliki posisi tawar-menawar yang tinggi dimanadunia membutuhkan partisipasi negara Cina untuk mengurangikepadatan penduduknya. Walaupun Cina kini telah banyak bergabungdengan organisasi internasional, termasuk UNFPA, namun norma lokalCina masih kental dengan adanya sudut pandang pemerintah Cinauntuk melakukan selective adaptation terhadap norma-norma yangdibawa oleh organisasi internasional.51

Apabila Cina tidak memberlakukan kebijakan yang ketat terkait populasinegaranya, maka tujuan-tujuan pembangunan dunia dan tujuan darikonferensi-konferensi populasi yang sudah dilaksanakan sejak tahun1974 tidak akan pernah tercapai. Li Luye selaku perwakilan Cina untukPBB pada tahun 1985 mengatakan bahwa pemerintah Cina menciptkankebijakan pengendalian populasi berdasarkan dengan kebutuhannegaranya yang sesungguhnya. Kebijakan tersebut tertera dalamkonstitusi negara yang kemudian harus dipatuhi oleh seluruhpenduduknya.52 Kebijakan one-child policy bertujuan untukmengendalikan pertumbuhan populasi, meningkatkan kualitas hiduppenduduk, menjadikan pertumbuhan populasi sepadan denganmeningkatnya pembangunan sosial dan ekonomi yang diselaraskandengan peningkatan kualitas industri yang aman bagi lingkungan.Tujuan-tujuan ini selaras dengan rekomendasi yang diadopsi darikonferensi internasional terkait populasi yang diadakan pada tahun 1974dan 1984.53 Sehingga ini mengindikasikan bahwasannya pemerintahCina mengadopsi aspek kuantitatif dari program pengendalian

49 Tallberg, 61150 Pitman B. Potter, “China and the International Legal System: Challenges of Participation”,

http://www.jstor.org/stable/20192815?origin=JSTOR-pdf, 2006, 700 (diakses pada 27November 2013)

51 Potter, 70052 U.S. Agency for Internatioanl Development, Rafael M. Salas dan Li Luye, “USAID/UNFPA

Discord over Support for China's Family Planning Program”http://www.jstor.org/stable/1973372?origin=JSTOR-pdf, 1986, 162 (diakses pada 23 November2013)

53 U.S. Agency for Internatioanl Development, Rafael M. Salas dan Lu Luye, 162



penduduk yang terdapat dalam konferensi kependudukan internasionaltersebut dan menjalankan metode yang menurutnya efektif.

Pada kenyatannya populasi Cina kala itu menempati posisi pertamaterbanyak didunia. Sedangkan UNFPA sendiri tidak mampu secaralangsung mempengaruhi turunnya pertumbuhan populasi di Cinakarena posisi negara yang lebih terlegitimasi dihadapan penduduknyadibandingkan organisasi internasional. UNFPA dihadapkan padakenyataan bahwasannya Cina merupakan negara yang tidak mudahdalam menerima maupun menyerap nilai-nilai yang dibawa oleh sisteminternasional. Hal ini karena standar internasional yang seringkalibertolak belakang dengan kultur internal negara Cina itu sendiri.Meningkatnya partisipasi Cina dalam berbagai perjanjian internasionaldijelaskan oleh Potter hanya sebatas keterikatan secara normatif,dimana standar internasional hanya akan diadapsi secara selektif sesuaidengan interpretasi komunitas lokalnya.54

Dimensi Kultural yang Menyebabkan UNFPA Berjalan TidakSesuai dengan Mandatnya

Kultur birokrasi UNFPA juga menjadi faktor yang menyebabkan iamengalami disfungsi. Kultur birokrasi dibentuk melalui terjadinyarutinitas yang dilakukan oleh organisasi internasional untukmewujudkan peran dan fungsinya.55 Setiap organisasi memilikikulturnya tersendiri yang kemudian membentuk tingkah laku yang akanrutin dijalankan olehnya. Pada dimensi ini, disfungsi dapat dijelaskanakibat generalisasi aturan yang dibuat oleh kultur birokrasi organisasi.Birokrasi dalam organisasi menciptakan peraturan, rutinitas, danprosedur standar operasi yang di desain untuk memicu aktor yangdihadapinya memenuhi standar tersebut untuk memperbaikipermasalahan sosial yang ada.56 Birokrasi dibentuk sebagai maksudyang rasional untuk mencapai tujuan kolektif dan menyebarkan nilai-nilai tertentu.57 Peraturan yang dimiliki organisasi internasionalmerupakan standar yang harus dipenuhi aktor untuk meresponpermasalahan sosial. Suatu birokrasi dalam organisasi membentukperaturan dan standar opeasi yang ideal sesuai dengan pemahamanteori dan logika yang dimilikinya. Hal ini disebut dengan generalisasiaturan. Prosedur standar ini dijadikan generalisasi oleh organisasiinternasional untuk diterapkan secara internasional pada semua negarayang dihadapi.

54 Potter, 70355 Michael N. Barnett dan Finnemore, 71956 Michael N. Barnett dan Finnemore, 71857 Michael N. Barnett dan Finnemore, 718



Setiap organisasi akan berusaha untuk memenuhi hal-hal tersebut untukmencapai kesuksesan operasi. Terpenuhinya peraturan, rutinitas danprosedur operasi standar menjadi indikator bahwa organisasiinternasional telah berjalan dengan efektif dan semestinya. Namundengan terciptanya rutinitas seperti itu dapat menyebabkan suatuorgansasi internasional tidak peka terhadap masalah yang ditimbulkanoleh rutinitas tersebut.58 Suatu generalisasi yang tidak disesuaikandengan kondisi lingkungan negara, dapat menyebabkan organisasiinternasional mengalami disfungsi. Barnett dan Finemore menyebutnyasebagai:

generalized rules…can also make them unresponsive to theirenvironments, obsessed with their own rules at the expense ofprimary missions, and ultimately lead to inefficient, self-defeating behavior59

Organisasi internasional akan cenderung untuk mendesain sebuahkebijakan yang ideal menurut mereka dibandingkan dengan kebijakanyang disesuaikan dengan kondisi negara atau permasalahan yangdihadapi. Hal ini juga dapat dijelaskan sebagai bureaucraticuniversalism dengan asumsi bahwa suatu nilai-nilai sosial akan dapatdisebarkan dengan teknik yang sama pada seluruh lokasi dimanapermasalahan sedang terjadi. Walaupun pada dasarnya ilmu-ilmu teknisdapat disalurkan, namun tidak semua nilai sosial dapat diterapkandalam seluruh kasus.60

Di Cina, program bantuan yang diberikan UNFPA untuk Cina terteradalam Country Program satu hingga tujuh yang dikeluarkan sejak tahun1980. Pada Country Program 1, UNFPA mengeluarkan bantuan sebesar$50 juta untuk membantu pemerintah Cina melaksanakan kebijakanpengandalian populasinya. Implementasi bantuan baru dilaksanakanpada tahun 1981 dimana bantuan tersebut diantaranya: mendukungpengolahan data sensus penduduk yang telah diadakan pada tahun1964, pelatihan dan penelitian terkait demografi, bantuan peningkatankualitas pelayanan bagi ibu hamil dan anak, pelatihan bagi petugasdemografi dan petugas pelayanan kesehatan ibu dan anak, pengadaanstatistik dan evaluasi terhadap kebijakan keluarga berencana, penelitianterhadap sistem reproduksi manusia dan penelitian terhadap alatkontrasepsi, pemroduksian alat kontrasepsi serta pemberian informasidan edukasi terkait dinamika populasi.61

58 Michael N. Barnett dan Finnemore, 71859 Michael N. Barnett dan Finnemore, 70060 Michael N. Barnett dan Finnemore, 72161 Country Program 1



Pemberian bantuan berupa alat kontrasepsi juga dipercaya UNFPAsebagai salah satu cara untuk menumbuhkan kesadaran masing-masingindividu untuk berkontribusi dalam menekan jumlah pertumbuhanpopulasi. Selain itu, asumsi ini juga didasarkan oleh UNFPAbahwasannya setiap individu memiliki hak untuk menentukan berapajumlah anak yang mereka inginkan dan jarak usia anak yang inginmereka tentukan.62 Hingga akhirnya kontribusi UNFPA membuahkanhasil bahwa Cina telah berhasil memproduksi alat kontrasepsi sendiridengan standar internasional.63 Namun rutinitas yang dilakukan UNFPAsejak tahun 1980 tersebut menghasilkan dampak yang bertolak belakangdengan mandat UNFPA. UNFPA tidak responsif terhadap dampak sosialyang dihasilkan dari bantuan yang selama ini diberikan pada Cina. Sikaptidak responsif yang dilakukan UNFPA terkait pada pengenalan metodepenggunaan alat kontrasepsi.

Perluasan penyebaran kontrasepsi secara besar-besaran dengan harapanbahwa semakin mudahnya akses terhadap alat kontrasepsi makasemakin besar kesadaran individu terlibat dalam upaya penguranganpertumbuhan populasi di negaranya dengan mencegah kehamilan-kehamilan yang tidak diinginkan. Terpenuhinya peran ini oleh UNFPAmenjadi salah satu indikator sukses yang tertera dalam CountryProgram ketiga UNFPA untuk Cina.64 Namun UNFPA tidak secara rutinmengawasi penyebaran dan dampak dari penggunaan alat kontrasepsiitu sendiri. UNFPA tidak melihat efek yang dihasilkan dari swasembadaproduksi alat kontrasepsi tersebut.65 UNFPA menekankan akanpentingnya kesukarelaan individu untuk menentukan inginmenggunakan atau tidak alat kontrasepsi tersebut. Pada kenyatannya,pada tahun 1983 pemerintah Cina mengeluarkan kebijakan yang manasetiap wanita yang telah memiliki satu anak wajib untuk menggunakanIUD.66 Sehingga, adanya birth permits yang telah dijelaskan pada babsebelumnya semakin membuat petugas lokal demografi di Cinamemberlakukan sikap yang tegas pada penduduk di Cina. PenggunaanIUD menjadi hal yang wajib dan petugas lokal juga wajib untukmelakukan hal tersebut pada penduduknya. Adanya hal tersebut tidakkemudian menghentikan bantuan yang diberikannya untuk pemerintahCina terkait penyebaran alat kontrasepsi.

62 Pernyataan oleh Rafael M. Salas, Executive Director, UNFPA, (25 September 1985) dalam“USAID/UNFPA Discord over Support for China's Family Planning Program” Population andDevelopment Review, Vol. 12, No. 1 (Mar., 1986), 161

63 Kaufman, 2164 Country Program 3, 965 Sylva66 Anon, “Family Planning Policy and Practice in the People’s Republic of China”, (Washington

D.C.: INS Resource Information Centre, 1995), 3



Faktor kedua adalah diskursus internasional yang mempengaruhibagaimana UNFPA menyelesaikan suatu permasalahan. Adanyaambiguitas yang terjadi dalam sistem internasional akan merefleksikansuatu kontradiksi yang dilakukan oleh organisasi internasional.67

Diskursus internasional yang banyak menjadi bahan perbincangan dikonferensi internasional pada era ke 1970an adalah terkait denganpembangunan. Beberapa diantara indikator keberhasilan pembangunanadalah dengan menekan laju pertumbuhan populasi yang meningkattajam pasca Perang Dunia II berakhir. Namun keberhasilan dalammenekan pertumbuhan populasi hanya ditilik melalui aspek kuantitas.Hal ini banyak dipengaruhi oleh diskurus internasional masalahkependudukan yang mendominasi ketika itu. Diskursus tersebut adalahteori Neo-Malthusian II yang dibawa oleh Paul Ehrlich.

Asumsi dasar yang ada pada teori Neo-Malthisuan II sama halnyadengan teori sebelumnya yakni teori Malthusian. Asumsinya adalahbahwa meningkatnya jumlah penduduk menurut teori Malthusianmemiliki sifat aritmetris, yakni 1, 2, 4, 8, 16, 32 dan seterusnya. Hal initidak diimbangi dengan kemampuan produksi konsumsi yang bersifatgeometris yakni 1, 2, 3, 4, 5 dan seterusnya. Hal ini sesuai dengananggapan Thomas Malthus yang mengungkapkan bahwa kapasitaspemenuhan konsumsi bagi manusia berbanding terbalik denganpertumbuhan jumlah manusia itu sendiri.68 Neo-Malthusian II yangmenekankan pada intervensi pemerintah dan organisasi internasionallangsung pada masyarakat dalam rangka untuk menekan pertumbuhanpopulasi.69 Dibutuhkan suatu kebijakan ketat yang dikeluarkan olehpemerintah untuk mengendalikan pertumbuhan populasinya. Upaya inididukung oleh aktor-aktor lainnya seperti organisasi internasional,organisasi internasional non-pemerintah dan lain sebagainya.

Kontribusi terbesar dalam berkurangnya jumlah populasi di Cina adalahsikap represif yang diberikan pada penduduknya. Peran UNFPAmerupakan peran pendukung terjadinya hal tersebut denganmenghadirkan petugas-petugas demografi yang handal serta kualitaspelayanan reproduksi yang canggih. Selain itu, hal yang menunjukkanadanya kaitan antara logika Neo-Malthusian dengan sikap UNFPAadalah sebagai berikut. Negara berkembang disalahkan sebagai aktoryang berperan dalam kerusakan lingkungan, seperti misalnyadeforestasi karena tingginya permintaan akan lahan tanah untuk tempattinggal. Hal ini dibuktikan dengan jumlah penduduk yang tinggi yangsebagian besar terletak di negara-negara berkembang seperi Cina,

67 Michael N. Barnett dan Finnemore, 71868 Ran Abramitzky dan Fabio Braggion, “Malthusian and Neo-Malthusian Theories”69 Joan Martinez-Alier dan Eduard Masjuan. “NEO-MALTHUSIANISM IN THE EARLY 20TH

CENTURY”



Indonesia, India dan lain sebagainya. Sehingga pertumbuhan pendudukmenjadi determinan paling utama kerusakan lingkungan menurut Neo-Malthusian. Ann F. Wolfgram menyebutkan bahwa:

Rather than helping these nations to attain better levels ofdevelopment through assisting in the creation of economic andsocial infrastructures, the neo-Malthusian/UNFPA-backedsolution to combating the evils of underdevelopment, such asdeforestation, is to ship them thousands of condoms and to setup government programs for adolescent reproductive health.70

Sikap yang diambil oleh UNFPA sejalan dengan doktrin Neo-Malthusianbahwa penggunaan alat kontrasepsi harus disertai dengan himbauanlangsung dari negara agar penduduk patuh untuk menggunakannya.Selain itu, aspek kuantitatif merupakan aspek yang ditekankan karenamenurut teori ini sumber permasalahan berada pada jumlah pendudukdunia yang terlalu banyak sehingga menyebabkan alam mengalamiketidakseimbangan. Dibalik suksesnya penurunan pertumbuhanpopulasi di Cina, terdapat peran represif pemerintah Cina yang banyakmelanggar hak asasi manusia. Dalam WPPA sendiri terdapat poin yangmenekankan pada perlindungan hak asasi manusia denganmenghadirkan prinsip kesukarelaan untuk melakukan kebijakankeluarga berencana. Namun doktrin untuk mengurangi kuantitaspertumbuhan populasi lebih menjadi hal yang penting agar target-targetpembangunan dapat tercapai. Sedangkan cara untuk mengurangipertumbuhan penduduk bukan menjadi pertimbangan, selama indikatorkesuksesan adalah dengan melihat angka pertumbuhan populasinya.

Kesimpulan

UNFPA mengalami disfungsi diakibatkan oleh dua dimensi yaknidimensi material dan kultural. Secara garis besar disfungsi yang dialamiUNFPA ini diakibatkan oleh motivational assumption yangmenyebabkan UNFPA mendukung suatu tindakan yang bertolakbelakang dengan mandatnya. Cina dengan jumlah penduduk yang palingtinggi di dunia memiliki urgensi tersendiri untuk diberi bantuan agardapat menekan pertumbuhan populasinya. Sehingga dibutuhkan sikaptegas dari pemerintah Cina untuk mengendalikan pertumbuhanpopulasinya. Peran UNFPA hanya menjadi pendukung berjalannyakebijakan one-child policy di Cina. Apabila tidak dibarengi dengan sikaptegas, keseimbangan alam karena meledaknya pertumbuhan pendudukdi Cina pun akan terjadi.

70 Wolfgram



Penulis menyadari bahwa keterbatasan penelitian ini adalah terbatasnyadata yang berasal dari publikasi resmi pemerintah Cina dalammenanggapi bantuan yang diberikan oleh UNFPA. Sehingga dapatdilakukan penelitian lebih lanjut untuk melihat bagaimana pengaruhpemerintah Cina dalam mempertahankan kerjasamanya dengan UNFPAserta apasaja yang menyebabkan UNFPA dapat bertahan di Cina hinggamengeluarkan Country Program ketujuh dengan jangka waktu hingga2015. Selain itu penelitian ini juga dapat dilanjutkan untuk menelitiefektifitas kerja UNFPA di negara-negara dengan kebijakanpengendalian penduduk yang tidak ketat seperti di Ethiopia dan Nigeria.Selain itu peneltian terkait disfungsi UNFPA ini daoat disempurnakanbila dihadirkan data pembanding yang berasal dari negara-negaralainnya seperti misalnya di India.

Daftar Pustaka

Buku

Bungin, Burhan. Metodologi Penelitian Sosial: Format-FormatKuantitatif dan Kualitatif Surabaya: Airlangga University Press,2001

Morgenthau, Hans J. Politics Among Nations: The Sturggle for Powerand Peace. New York: Knopf: 1948

Silalahi, Uber. Metode Penelitian Sosial, Bandung: UNPAR Press, 2006

Official Report

Blanchfield, Luisa. International Family Program: Issues For Congress.Congressional Research Service www.crsw.gov/RL33250, 2013(diakses 12 Juni 2013)

_____, The U.N. Population Fund: Background and the U.S. FundingDebate, Congressional Research Servive.http://fpc.state.gov/documents/organization/100104.pdf (diaksespada 12 Juni 2013)

Jackson, Richard, Kisuke Nakashima dan Neil Howe. China’s LongMarch to Retirement Reform. Centre for Strategic and InternationalStudies,http://csis.org/files/media/csis/pubs/090422_gai_chinareport_en.pdf (diakses pada 23 November 2013)

Kaufman, Joan. China Case Study on UNFPA: Country case studyprepared for the Center for Global Development Working Group onUNFPA’s Leadership Transition. http://www.cgdev.org/doc/China-Case-Study.pdf (diakses pada 12 Juni 2013)



Lantos, Tom. An Evaluation of 30 Years of the One-Child Policy inChina. Tom Lantos Human Rights Commissions, 2009.http://tlhrc.house.gov/docs/transcripts/2009_11_10_China_One_Child_Policy/China_One_Child_Policy_Transcript_11-10-2009.pdf(diakses pada 23 September 2013)

Nugent, Rachel, David E. Bloom, dan Jotham Musinguzi. Focus UNFPA:Four Recommendations for Action. Report of The CGD WokingGroup on UNFPA’s Leadership Transition. Wahington D.C.: Centerfor Global Development, 2011.http://www.cgdev.org/publication/focus-unfpa-four-recommendations-action (diakses pada 23 September 2013)

Population Research Institute. Full Report on UNFPA’s Involvement inChina. http://www.pop.org/content/full-report-on-unfpas-involvement-in-china, 2001 (diakses pada 2 Juli 2013)

Sylva A., Douglas, The United Nations Population and Fund: Assault onthe World People. New York: The International Organization ofResearch Group, 2005. http://c-fam.org/docLib/20080624_UNPF.pdf (diakses pada 23 September2013)

UNFPA. Other Funds and Programmes United Nations PopulationActivities Proposed Project and Programmes. Juni, 1980.

_____, United Nations Population Activities Proposed Project andProgrammes. Juni, 1984.

_____, United Nations Population Activities Proposed Project andProgrammes. Juni, 1989.

Jurnal Online

Alier, Joan Martinez dan Eduard Masjuan. “NEO-MALTHUSIANISM INTHE EARLY 20TH CENTURY” http://degrowth.org/wp-content/uploads/2011/07/Degrowth-Conference-Proceedings.pdf(diakses pada 23 September 2013)

Allison, T. Graham. Conceptual Models and the Cuban Missile Crisis,http://www3.nccu.edu.tw/~lorenzo/Allison%20Conceptual%20Models.pdf, (diakses pada 30 Desember 2013)

Annonim. USAID/UNFPA Discord over Support for China's FamilyPlanning Program,http://www.jstor.org/stable/1973372?origin=JSTOR-pdf, 1986, 162(diakses pada 23 November 2013)

Barkin, Samuel J. International Organizations: Theories andInstitution (2006), 8 http://www.nuibooks.com/international-organization-theories-and-institutions-PDF-1680018/ (diakses pada12 Juni 2013)

Barnett N. Michael dan Martha Finnemore. The Politics, Power andPathologies of International Organization (1999),



http://home.gwu.edu/~finnemor/articles/1999_ios_io.pdf (diaksespada 9 September 2013

Blummer, Kalus. The Bureaucratic Politics Model and PoliheuristicTheory (2009),http://bisa.ac.uk/index.php?option=com_bisa&task=download_paper&no_html=1&passed_paper_id=20 (dsiakses pada 23 November2013)

Down, W. George, et. al., Is the Good News about Compliance GoodNews about Cooperation? (1996), 392.http://www.nyu.edu/gsas/dept/politics/faculty/downs/goodnews.pdf (diakses pada 23 November 2013)

Green, W. Lawrence. Promoting the One-Child Policy in China (1988),http://www.jstor.org/stable/3343010?origin=JSTOR-pdf, (diaksespada 23 November 2013)

Harsanyi, John C., Rational-Choice Models of Political Behavior vs.Functionalist and Conformist Theories (1969).http:links.jstor.org/sici?sici=0043-8871%2896907%2921%3A4%%3C513%3ARMOPBV%3E2.0.CO%3B2-6, 1969 (diakses pada 23 November 2013)

Koremenos, Barbara, Charles Lipson, dan Duncan Snidal, The RationalDesign of International Institution (2001), 761http://www.jstor.org/stable/3078615 (diakses pada 23 November2013)

Li, Jiali. China’s One-Child Policy: How and How Well Has it Worked ?A Case Study of Hebei Province 1979-88 (1995).http://www.jstor.org/stable/2137750?origin=JSTOR-pdf, (diaksespada 23 November 2013)

Malthus, Thomas. An Essay on the Principles of Population (1803), 1-24http://www.esp.org/books/malthus/population/malthus.pdf(diakses pada 23 September 2013)

Potter, B. Pittman. China and the International Legal System:Challenges of Participation (2006), 700http://www.jstor.org/stable/20192815?origin=JSTOR-pdf, (diaksespada 27 November 2013)

Tallberg, Jonas. Paths to Compliance: Enforcement, Management, andthe European Union International Organization (2002), 613http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2180995(diakses pada 23 November 2013)

Wolfgram, Ann F. POPULATION, RESOURCES & ENVIRONMENT: ASurvey of the Debate (2005), http://arts-sciences.cua.edu/econ/faculty/aguirre/resenv.htm (diakses pada 3September 2013)



Tesis dan Disertasi

Schneider, Christian. The Role of Dysfunctional InternationalOrganizations in World Politics: The Case of the United NationsOffice on Drugs and Crime . Doctoral’s Thesis, University of Zurich,2012. http://www.zora.uzh.ch/78260/1/Diss_Ch.Schneider.pdf(diakses pada 9 September 2013)

Sumber Internet Lainnya

http://www.oxfordreference.com/view/10.1093/oi/authority.20110803124817995 (diakses pada 31 Desember 2013)

Kinder, Carolyn. The Population Explosion: Causes and Consequences,http://www.yale.edu/ynhti/curriculum/units/1998/7/98.07.02.x.html#top (diakses pada 1 Januari 2013)

overpopulation.askdefine.com, (diakses pada 1 Januari 2013)thefreedictionary.com/population+explosion, (diakses pada 1 Januari

2013)UNFPA. About UNFPA.

http://www.unfpa.org/public/cache/offonce/home/about;jsessionid=9FABD88FACBE0E07B80AC02DEAA4515F.jahia02 (diakses pada22 September 2013).

_____, UNFPA’s Country Program in China: Providing Quality Care,Protecting Human Rights (2001). http: //www.unfpa.org/

United Nations Conference on Population,http://www.un.org/en/development/desa/population/events/conference/index.shtml (diakses pada 10 Desember 2013)

Universal Declaration of Human Rights,http://www.ohchr.org/EN/UDHR/Documents/UDHR_Translations/eng.pdf (diakses pada 23 November 2013)