Cadres juridiques : analyse d’expériences nationales Présentation par Pamela Chibonga

Analyste en chef du budget

Ministère des Finances et de la Planification Nationale

ZAMBIE

7e Séminaire Annuel de CABRI

Kigali, Rwanda

17 et 18 août 2011

Législation sur la planification et l’élaboration du budget - Contexte

Planification du développement • Réintroduite avec la préparation du Document de stratégie pour la réduction de la

pauvreté suivi d’un Plan national de développement transitoire (PND), d’un 6e, et maintenant d’un 7e PND.

• Le cadre, les procédures et les calendriers de planification du développement national sont ad hoc – les produits (la vision, les PND) sont dénués de tout fondement juridique. Seuls les plans d’aménagement établis en vertu de la Loi relative à l’Aménagement du territoire disposent d’un fondement juridique.

• Bien que les plans infranationaux soient considérés dans la formulation des PND, ils ne constituent pas la base de ces Plans pour les fonctions qui sont déléguées en vertu du Plan de mise en œuvre de la décentralisation (PMED).

• Les processus de planification du développement au niveau national (dirigés par le MFPN) ne sont pas entièrement harmonisés avec les plans d’aménagement (autrement dit avec les PMED), les plans de développement provinciaux/de districts ou les plans stratégiques institutionnels infranationaux ; et aucun d’entre eux n’est incorporé dans le processus annuel du CDMT/budget

• La planification et les structures/procédures de consultation des parties prenantes (Les comités de coordination du développement nationaux, provinciaux et de districts; les groupes consultatifs sectoriels) ne sont pas légalement établis/ne disposent pas de mandat juridique.

Législation sur la planification et l’élaboration du budget - Contexte

Élaboration du budget • Le passage de l’élaboration du budget par poste incrémental à l’élaboration du budget par

activité (EBA) préparé dans le contexte d’un CDMT, a été mis en place en 2004.

• Budget fondé sur les politiques – En dehors de rares détails trouvés à l’article 117 de la Constitution de 1991 (telle

qu’amendée), le processus budgétaire annuel du BA/CDMT n’a aucun fondement juridique. Les procédures et les calendriers sont ad hoc et varient chaque année.

– Il n’existe aucune obligation légale de produire le livre vert/CDMT et également aucune obligation légale se rapportant au format du budget (qui n’est pas d’utilisation facile) et aux documents justificatifs qui devraient l’accompagner.

• Exhaustivité et transparence – Les procédures annuelles du budget/CDMT ne respectent pas les normes internationales

de « Bonnes pratiques en matière de GFP », concernant par ex., l’exhaustivité du budget et l’obligation de rendre compte/la transparence dans la formulation/l’exécution du budget en vue de faciliter la supervision efficace parlementaire/sociétale.

– Les évaluations PEFA entre 2005 et 2008 indiquent des améliorations ayant trait à la classification budgétaire et à l’accès du public aux principales informations budgétaires mais le reste des indicateurs n’a guère changé, voire pas du tout ; on constate peu d’améliorations quant à la transparence des relations fiscales intergouvernementales.

Législation sur la planification et l’élaboration du budget - Contexte • Crédibilité du budget : l’évaluation PEFA effectuée entre 2005

et 2008 a montré ce qui suit :

– L’importance continue accordée au maintien de la discipline budgétaire s’est traduite par des améliorations en matière de prévisibilité du budget global

– Des prévisions prudentes des recettes et un renforcement de l’application ont permis de maintenir à un niveau élevé le recouvrement des recettes par rapport aux montants budgétisés

– D’importantes modifications en cours d’exercice par rapport aux affectations budgétaires approuvées par le Parlement compromettent la crédibilité du budget. De fait, les décisions d’exécution du budget ne sont pas soumises à des règles formelles/transparentes ; la discrétion excessive en conséquence des écarts budgétaires, reste élevée

Législation sur la planification et l’élaboration du budget - Raisons

• En 2009, un nouvel article 118A a été inséré dans la Partie X de la Constitution actuelle (1996) qui stipule :

« Le parlement doit adopter une législation sur la planification et l’élaboration du budget qui devra envisager les questions qui se rapportent au budget annuel et aux plans de développement à moyen et à long termes »

• Les exigences constitutionnelles en ce qui concerne la nouvelle législation sur la planification et l’élaboration du budget, prévoient :

– Une possibilité de remédier aux faiblesses identifiées dans les processus actuels de planification du développement et d’élaboration du CDMT/budget et d’intégrer ces processus.

– Un catalyseur pour approfondir les réformes budgétaires de « première génération » lancées en 2003/2004, en se rapprochant des « bonnes pratiques » internationales, en ce qui concerne par exemple la transparence budgétaire, la participation des parties prenantes, une orientation axée sur la performance plus importante (réformes de « deuxième génération »)

– Une possibilité d’incorporer des modifications prévues dans l’architecture de gouvernance au cadre juridique de GFP, en particulier le transfert de fonctions aux conseils de districts et un renforcement du rôle de supervision (tutelle) de l’Assemblée nationale, tel qu’envisagé dans les réformes constitutionnelles en

cours.

Législation sur la planification et l’élaboration du budget : objectifs et méthodes

• Créer le cadre institutionnel pour intégrer la planification du développement au processus budgétaire annuel en : – conférant aux Comités de coordination nationaux, provinciaux et de districts une assise juridique.

• Faciliter le transfert sectoriel et harmoniser le cycle de planification du développement quinquennal avec le cycle électoral en : – précisant régulièrement les relations fiscales intergouvernementales (après les élections) ;

– exigeant que le PND soit produit dans un délai de 9 mois suivant une élection.

• Faciliter la participation des parties prenantes aux processus de planification du développement et du CDMT/budget en : – conférant aux Groupes consultatifs sectoriels (au niveau national) une assise juridique ;

– prévoyant des procédures de planification/de budget participatives au niveau des districts pour les fonctions transférées.

• Intégrer la planification du développement et l’élaboration du budget en : – harmonisant la planification du développement et la nomenclature de l’élaboration du

CDMT/budget ;

– faisant concorder la planification du développement, l’examen et les calendriers du CDMT/budget ;

– institutionnalisant le S&E du PND/ budget en tant que contribution au processus du CDMT glissant.

Législation sur la planification et l’élaboration du budget : objectifs et méthodes • Renforcer la supervision parlementaire sur les processus de formulation

du PND et du CDMT/budget en : – prévoyant l’examen formel par l’Assemblée nationale de :

• projet des PND (avant la finalisation) ;

• révisions annuelles du PND/budget (avant la soumission du prochain Livre vert/CDMT ) ;

• projet de CDMT (publié en tant que Livre vert suite à la révision annuelle du PND/du budget)

• Renforcer la supervision parlementaire sur le processus d’adoption du budget en : – donnant davantage d’informations budgétaires à l’Assemblée nationale (par ex., sur la

dette , les dépenses fiscales, etc.) ;

– utilisant davantage l’expertise des comités de portefeuilles parlementaires pour examiner les prévisions budgétaires.

• Renforcer l’accent mis sur la performance du budget et rendre ses liens avec le PND plus explicite en :

- modifiant la présentation des prévisions budgétaires (un exposé plus détaillé sur les

objectifs/les résultats)

• Renforcer la crédibilité du budget en : – exerçant un contrôle plus stricte sur les dépenses supplémentaires ; et,

– exerçant un contrôle plus stricte sur l’aptitude des contrôleurs (ordonnateurs /comptables) à engager des crédits.

Législation sur la planification et l’élaboration du budget : défis

Défis de l’élaboration de la législation :

• La législation est en cours d’élaboration dans le cadre de deux processus (liés) essentiels : (1) les réformes constitutionnelles, et, (2) le transfert aux conseils de districts. Les deux processus ont stagné, ce qui conduit à une certaine incertitude concernant « l’établissement » de la politique de formulation « en amont » du PND/CDMT/budget avant que la rédaction ne puisse être achevée.

• L’Assemblée nationale et les acteurs de la société civile/non étatiques ont des vues plus ambitieuses relatives à la portée des réformes de « deuxième génération » du PND/SCDMT/budget et cela retarde également « l’établissement » de la politique. [La consultation des parties prenantes sur les réformes budgétaires de deuxième génération devrait avoir lieu après les élections tripartites du mois prochain].

• Gérer les rivalités institutionnelles entre les planificateurs de l’aménagement (au sein du MGLL) et les planificateurs socio-économiques (au sein du MFNP) constitue un défi pour assurer la planification harmonisée et intégrée aux niveaux des districts et des sous-districts.

Législation sur la planification et l’élaboration du budget : défis

Défis de l’élaboration de la législation :

• « L’espace législatif » pour les processus « en amont » est vide mais les lois budgétaires « en aval » existantes doivent être modifiées pour accueillir :

– Les réformes budgétaires de « deuxième génération », par ex., le passage aux budgets se concentrant sur les résultats plutôt que sur les activités ;

– D’autres réformes de GFP, par ex., l’IFMIS ; le compte unique du Trésor ; le renforcement des pratiques d’audit interne, etc…

Le défi consiste à s’assurer, lors de la détermination de la portée et de la nature des réformes budgétaires « en amont » de « seconde génération », que les agences d’exécution du budget « en aval » (sous la direction d’une division différente du MdF) puissent adapter leurs capacités, processus et cadres juridiques pour compléter les réformes « en amont », sans être distancées.

Législation sur la planification et l’élaboration du budget : défis

Défis de l’application de la législation

• La loi est toujours en préparation (du fait que la politique sous-jacente , pour les raisons énoncées, est encore en train d’être « établie ») aussi il n’existe aucune application de ces réformes budgétaires de « deuxième génération ».

• Cependant, on constate, que bien que la législation puisse renforcer les règles formelles régissant les procédures de formulation du PND/CDMT/budget, les pratiques informelles bien établies (par ex., les dépenses des deniers publics sur les programmes/projets qui ne sont pas passées par le processus formel de formulation/d’adoption du PND/CDMT/budget et qui sont « régularisées » à travers l’adoption ex post des budgets supplémentaires) risquent de n’être que des changements « rituels » apportés au processus (maintenir la façade d’un système budgétaire modernisé) mais de fait, il existe peu d’améliorations effectives de la fonctionnalité. Par ex., après 2004, le budget par poste incrémental a été dans une large mesure remplacé par le budget par activité incrémental, accompagné d’un renforcement minimal de l’importance accordée à la performance du budget en changeant les valeurs/le comportement.

Législation sur la planification et l’élaboration du budget : défis Incitations en faveur de la mise en application des réformes

budgétaires de « deuxième génération »

• Juridiques : – Les réformes budgétaires proposées de « deuxième génération » englobent :

• une plus grande ouverture/transparence ;

• une participation accrue des parties prenantes ; et,

• un examen/une supervision de l’Assemblée nationale plus important(e),

Dans le cadre des processus de formulation, d’adoption et d’examen du PND/CDMT/budget.

Consolider ces caractéristiques dans un system de GFP, permettra de renforcer considérablement le système d’équilibre des pouvoirs au sein de la structure de gouvernance de l’État et d’entraîner de plus grandes incitations au sein de l’Exécutif à respecter les procédures du système budgétaire formel. La nouvelle loi s’inscrit dans le cadre des efforts de renforcement des capacités déployés par la Zambie en vue de réformer le contexte institutionnel au sein duquel les Plans de développement et les budgets sont formulés/exécutés, de façon à ce que le budget devienne un véhicule plus efficace pour assurer la prestation des services publics prioritaires et le développement.

– La législation proposée prévoit de convoquer devant la commission parlementaire compétente les membres fautifs de l’Exécutif (par ex., le fait d’avoir engagé des dépenses non autorisées ou des crédits/arriérés de paiement excessifs) afin qu’ils s’expliquent, avec renvoi possible de l’affaire à l’administration répressive compétente afin qu’elle engage des poursuites.

Législation sur la planification et l’élaboration du budget : défis

Incitations en faveur de la mise en application des réformes budgétaires de « deuxième génération »

• Non juridiques : – Renforcement des capacités (Organisationnelles et individuelles) :

La clause de commencement dans la législation proposée envisage une date de commencement « échelonnée » pour différentes parties de la législation, avec la décision de démarrer des parties spécifiques subordonnées à des capacités organisationnelles et individuelles pertinentes en cours d’élaboration :

• Au sein de l’Exécutif (tant au niveau national qu’au niveau infranational), de se conformer aux nouveaux processus de formulation, d’adoption et d’examen du PND/CDMT/budget ( par ex., rassembler et faire état de données utiles telles que les dépenses fiscales) ; et,

• Au sein de l’Assemblée nationale et de la société civile, d’utiliser les modalités d’une plus grande ouverture et d’une participation accrue envisagées dans le cadre des réformes budgétaires de « deuxième génération » pour renforcer la fonctionnalité (et pas seulement la forme) des nouveaux processus intégrés de PND/CDMT/budget, de façon à ce que ces processus puissent affecter et utiliser les deniers publics de manière efficiente et efficace afin de fournir des biens, services et infrastructures publics qui s’alignent sur les priorités identifiées dans les PND et, les dépenser dans le contexte du maintien de la discipline globale macroéconomique et budgétaire.