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DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E INTERVENÇÃO ESTATAL NA ORDEM ECONÔMICA: UMA ANÁLISE DO MODELO DA ZONA FRANCA

DE MANAUS*

SUSTAINABLE DEVELOPMENT AND STATE INTERVENTION IN THE ECONOMIC ORDER: AN ANALYSIS OF THE MANAUS FREE ZONE

Alan Fernandes Minori Ana Luísa Celino Coutinho

RESUMO

Este estudo se propõe a analisar o desenvolvimento sustentável a ser instrumentalizado pela intervenção estatal na ordem econômica. Iniciado pela evolução do pensamento desenvolvimentista, adota-se a corrente de Amartya Sen, pautado na liberdade como figura central do desenvolvimento e na abordagem abrangente que o envolve, o que implica a correspondência dessa perspectiva no desenvolvimento sustentável. Em seguida, o tema será identificado no texto constitucional, de onde se destacará a utilização da extrafiscalidade como política desenvolvimentista. A partir de então, será analisado o modelo da Zona Franca de Manaus como espécie de intervenção estatal na ordem econômica, perpassando, de forma breve, pela história sócio-econômica da região até alcançar a sua adequabilidade ao desenvolvimento sustentável.

PALAVRAS-CHAVES: DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL – INTERVENÇÃO ESTATAL – EXTRAFISCALIDADE – ZONA FRANCA DE MANAUS

ABSTRACT

The purpose of this article is to analise the kind of sustainable development to be adopted by the state intervention in the economic order. Starting by the evolution of the development ideas indorsed by Amartya Sen’s followers, based in freedom as the most essential part of development and in the broad approach, that embraces it, which extends the correspondence of that perspective in the sustainable development itself. Afterwards, the theme shall be identified in the constitutional text, pointing out the extrafiscal policy in favor of development. Then, the Manaus Free Zone shall be studied as a form of state intervention in the economic order, in a transitory way, in the social-economical history of the region until it reaches it adequacy to development sustainable.

KEYWORDS: SUSTAINABLE DEVELOPMENT – STATE INTERVENTION – EXTRAFISCAL POLICY – MANAUS FREE ZONE

* Trabalho publicado nos Anais do XVIII Congresso Nacional do CONPEDI, realizado em São Paulo – SP nos dias 04, 05, 06 e 07 de novembro de 2009.

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A busca por um método adequado de desenvolvimento vem intrigando os estudiosos do tema diante do agravamento das desigualdades econômicas e sociais e da elevação da pobreza no mundo, mormente após as Guerras Mundiais. Tais circunstâncias consolidaram o entendimento de que o desenvolvimento não mais se confunde com simples crescimento econômico.

Como o Amazonas possui um passado exemplar quanto à incapacidade de manter o progresso econômico vivido nos tempos da economia gomífera, o atual modelo de desenvolvimento da Zona Franca de Manaus, baseado na extrafiscalidade, merece ser avaliado dedutivamente à luz do que se entende por desenvolvimento sustentável sem se olvidar da conjuntura histórica da região.

Apenas na década de 80, o desenvolvimento sustentável ganhou efetivo destaque como norte das políticas públicas. Para tanto, a evolução do pensamento desenvolvimentista foi fundamental, a se enfatizar o elaborado por Amartya Sen, que realçou fatores não econômicos no tema.

Na Constituição Federal de 1988, o desenvolvimento sustentável encontra-se disseminado em inúmeros dispositivos, passando a ser objetivo do país a promoção do desenvolvimento e a redução das desigualdades regionais e sociais (art. 3º, II e III). O meio ambiente equilibrado ganhou hierarquia de direito fundamental a ser preservado e protegido por todos (art. 225).

Essas características constitucionais do desenvolvimento sustentável receberam um instrumento de concretização consubstanciado na técnica da extrafiscalidade, nos termos do art. 151, I, da CF/88, que consiste, conforme Eros Grau e Washington Peluso de Souza, em forma de intervenção estatal na ordem econômica.

Atualmente, a indução estatal para promover o desenvolvimento consagrou a Zona Franca de Manaus e a criação de um Polo Industrial na região que vem agregando renda para os povos do local e gerando divisas consideráveis para o país. Entretanto, os resultados econômicos obtidos exigem uma maior atenção quanto aos fatores não econômicos que devem lhes acompanhar para realização sustentável do desenvolvimento.

2 O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

O desenvolvimento traz, inicialmente, imagens de crescimento, evolução, progresso, prosperidade e melhoras. O termo "sustentável" agasalha concepções de possibilidade de sustento e mantença, continuidade, permanência, dentre outras conotações ligadas a provimento ou disponibilidade de recursos e condições para que um ser possa se manter realizando atividades que garantam a sua sobrevivência.[1]

Todavia, a fusão desses termos e a formação da expressão "desenvolvimento sustentável" transcende a mera soma dos significados dos elementos que lhe compõe no que se refere ao conjunto de políticas adotas por um país para avançar e melhorar suas condições.

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Não se trata de apenas entendê-lo como mero conjunto de políticas que promovam o progresso de uma nação de forma permanente, porque são as forma e as perspectivas instrumentalizadas para a concretização desse desiderato que torna o tema de difícil aplicação prática.

Para melhor examinar o que seria o desenvolvimento sustentável, faz-se imprescindível perfilhar pela evolução da ideia de desenvolvimento.

2.1 Breve evolução do pensamento desenvolvimentista

Welber Barral[2] destaca que a análise do conceito de desenvolvimento perpassa pelos estudos das obras clássicas de Adam Smith, Karl Marx, John Keynes, Celso Furtado e Amartya Sen, pois todos elas reúnem características de terem condensado os novos pensamentos de um período, inovado na análise de uma determinada problemática e influenciado a ordem política em sentido amplo (liberalismo, socialismo, regulação estatal, e neoliberalismo).

No século XVI, o desenvolvimento estava atrelado ao mercantilismo, que refletia a importância do poderio militar, a posse de colônias e a acumulação de metais preciosos. Contudo, a partir de Adam Smith, a conotação política e militar do desenvolvimento é superada pelo caráter econômico, passando-se a primar pelo livre mercado como o melhor (e único) mecanismo de produção de riquezas para as nações, sendo, portanto, suficiente para promover, sem interferência estatal, o desenvolvimento a partir do crescimento econômico.

Com Karl Marx, as falhas do mercado foram evidenciadas cientificamente e o comunismo foi proposto como uma alternativa revolucionária e sucedâneo inevitável do sistema capitalista, cuja acumulação de capital e elevação da mais-valia gerariam empobrecimento em massa e declínio de crescimento econômico. A partir de John Keynes, para se desenvolver, era imprescindível um mercado composto por uma classe média que consumisse bastante e permitisse a circulação de dinheiro, cabendo ao Estado, entretanto, a regulação da economia (antes livre).

O início de uma nova perspectiva se inicia com Celso Furtado, que demonstrou que os Estados não se desenvolvem naturalmente, podendo, a depender da contribuição das estruturas políticas e sociais, sofrer um retrocesso ou estagnação. No caso brasileiro, Furtado identificou uma estrutura dualista, composta por uma parte atrasada (latifúndios exportadores de commodities) e avançada (industriários e empresários), em que se devia incentivar essa segunda parte com a promoção da classe média, do setor de serviços e da indústria de transformação.

Não se restringindo ao aspecto econômico do desenvolvimento, Amartya Sen confere ênfase inédita a elementos não econômicos os quais se resumem na liberdade. A partir de então, a expansão das liberdades humanas passa a ser figura central do desenvolvimento, de modo a ser meio e fim das atividades desenvolvimentistas. Nas palavras de Barral, Sen "identifica validade econômica a valores sociais e jurídicos que

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são hoje bastante respeitados, como a questão dos direitos humanos, da tolerância, do respeito às minorias."[3]

Amartya Sen[4] destaca que a expansão das liberdades (facilidades econômicas, liberdades políticas, oportunidades sociais, garantias de transparência e segurança protetora) não só é instrumento como também é a finalidade do desenvolvimento a ser concretizado com a participação de estruturas mescladas, que envolvam o Poder Público e, principalmente, o particular como agente social ativo (e não só beneficiário).

Como bem destacado por Gustavo Justino[5], o fortalecimento das liberdades humanas, no Estado desenvolvimentista de Amartya Sen, deve ser promovido tanto pelo Poder Público como pela própria sociedade, mas competindo àquele harmonizar a perspectiva do desenvolvimento humano com o crescimento econômico.

A crítica que remanesce ao desenvolvimento por meio da (e para a) liberdade não reside no plano abstrato, como constatado nas doutrinas anteriores, mas na sua implementação ou concretização de suas premissas.

Esse obstáculo ocorre porque as liberdades indicadas não se restringem aos direitos fundamentais de primeira dimensão (ou de prestação negativa), mas refletem com maior clareza sobre os direitos fundamentais de segunda dimensão (de prestação positiva), que envolvem as liberdades reais ou concretas decorrentes da igualdade e se afinam aos direitos humanos sociais, econômicos e culturais. A efetivação desses direitos, ademais, exige maior dispêndio financeiro estatal e privado (v.g. o direito à educação que é dever estatal em cooperação com a sociedade, bem como a proteção e preservação de um meio ambiente ecologicamente equilibrado que é dever do Estado e de toda a coletividade).

Como o direito ao desenvolvimento compõe os direitos de terceira dimensão, que, por sua vez, trazem o hibridismo dos direitos de prestação positiva e negativa, ele necessariamente apresentará os mesmos problemas verificáveis nesses. Essa característica se constitui em obstáculo relevante nos países subdesenvolvidos, cujos orçamentos são de menor pujança (e já bastante comprometidos com o custeio da sua máquina administrativa) e cuja população carece de valores cívicos, o que prejudica a sua titularidade coletiva nos rumos da nação.

A fonte desses entraves ao desenvolvimento varia conforme o momento histórico por qual se passa, tanto que os recursos naturais e a mão-de-obra em grande disponibilidade já foram determinantes, assim como a ética protestante também foi tida como essencial para o sistema financeiro do mercado. Além deles, o fator climático e, até mesmo, questões raciais e governos autoritários já tiverem essa qualidade elementar para o desenvolvimento.

Como condição ao desenvolvimento no século XXI, Barral[6] elenca os seguintes fatores para a efetivação das liberdades: o capital humano (altos níveis educacionais), elevado grau de liberdade política e econômica, promoção da tecnologia e da inovação, estrutura logística, capital social e instituições com credibilidade. Dentre eles, pela importância à Zona Franca de Manaus (a ser constatada a seguir), ressaltem-se o capital social e a credibilidade das instituições.

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O capital social se constitui pelo o civismo e deve ser promovido pelas instituições, pois é fundamental para a formação de uma massa social solidária e comprometida com os fins de toda a comunidade, o que diminui a corrupção e avigora a cidadania e as expansões das liberdades. Tal fenômeno deve ser incentivado e realizado pelo Estado e por todos demais atores sociais (sociedade civil organizada, particulares e sociedades empresárias). Nesse ponto, ressalte-se a importância de uma ética cidadã, ou seja, um desenvolvimento social com interdependência dos fatores econômicos, políticos, ambientais e jurídicos.

A credibilidade das instituições, por sua vez, vincula-se aos efeitos da ingerência do poder público na economia. Trata-se da intervenção estatal a ocorrer apenas quando necessário (falhas do mercado) para desincentivar a inadimplência, exigir das empresas um maior comprometimento com o interesse publico e obstar a concentração de mercado com justas normas de concorrência.[7] Nesse particular, cumpre destacar o papel do desenvolvimento jurídico e político em diálogo com as perspectivas econômicas e sociais.

Portanto, denota-se que o desenvolvimento é um fenômeno único composto por elementos interdependentes (econômicos, políticos, ambientais, sociais, jurídicos, culturais etc.), de modo que a análise de um deles sempre resvalará na avaliação do outro, ainda que em menor grau de intensidade, em razão da necessária interrelação que os envolve para a realização das liberdades.

É o que se denomina de abordagem abrangente do desenvolvimento, realizável por meio da integridade conceitual de Amartya Sen[8], o qual, metaforicamente, a explica como um típico dia de verão que "requer que se considere de forma integrada os desenvolvimentos em diferentes domínios como o econômico, o jurídico, etc. (da mesma forma que um típico dia de verão depende do sol, da temperatura, do céu azul, e assim por diante)."[9]

A corroborar o exposto, Fiorillo realçou a preocupação com a proteção ambiental no conteúdo do desenvolvimento, incumbindo ao Estado a titularidade dessa tutela, in verbis:

Passou-se a reclamar um papel ativo do Estado no socorro dos valores ambientais, conferindo outra noção ao conteúdo de desenvolvimento. A proteção do meio ambiente e o fenômeno desenvolvimentista (Sendo composto pela livre iniciativa) passaram a fazer parte de um objetivo comum, pressupondo a convergência das políticas de desenvolvimento econômico, social, cultural e de proteção ambiental.[10]

Tais conclusões decorreram do crescimento econômico verificado após as duas grandes guerras mundiais que veio desacompanhado de melhorias em outros segmentos sociais (educação, saúde, preservação ambiental, igualdade de oportunidades, liberdades políticas etc.), desvendando a insuficiência da exclusividade econômica como perspectiva única de desenvolvimento.

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A Organização das Nações Unidas (ONU), atenta a isso, passou a avaliar o desenvolvimento dos países utilizando o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), que se vale da expectativa de vida, da educação e do PIB per capita. Ou seja, outros dois fatores não econômicos passaram a compor o exame do desenvolvimento das nações.

Essa organização supranacional também consolidou a dimensão abrangente do desenvolvimento na sua Declaração Sobre o Direito ao Desenvolvimento de 1986[11], cujo artigo inaugural também adota o conceito de Amartya Sen ao viabilizar o exercício desse direito somente em meio a um desenvolvimento econômico, social, cultural e político, em que se possa realizar plenamente todos os direitos humanos e liberdades fundamentais.

Assim, existem inúmeras conotações de desenvolvimento que compõem a sua integralidade conceitual. Dentre elas, destacam-se o desenvolvimento humano, o desenvolvimento político, o desenvolvimento jurídico, o desenvolvimento econômico e o desenvolvimento ambiental. Todos eles, na verdade se completam e se interrelacionam dialeticamente.

A partir dessa integração conceitual de "desenvolvimentos", passou-se a formatar a que se entende por desenvolvimento sustentável.[12]

2.2 O nascimento e a consolidação do desenvolvimento sustentável

A preocupação com um desenvolvimento que se compatibilizasse com a preservação ambiental veio efetivamente à tona com a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente[13], em Estocolmo, em 1972. Entendeu-se que o desenvolvimento de uma nação deveria se basear em suas próprias potencialidades (independência externa), harmonizando os objetivos sociais e econômicos com uma gestão ecologicamente prudente dos recursos e do meio, o que se denominou ecodesenvolvimento, composto por cinco dimensões de sustentabilidade: social, econômica, ecológica, espacial e cultural.[14]

Em 1987, a primeira-ministra norueguesa Gro Harlem Brundtland elaborou o relatório intitulado de "O Nosso Futuro Comum", apresentado na Comissão Mundial Sobre o Ambiente e o Desenvolvimento. Nele, avigorou-se o conteúdo de ecodesenvolvimento, mas por meio de uma nova expressão: "desenvolvimento sustentável". Trata-se do desenvolvimento que atende aos anseios da contemporaneidade sem prejudicar as necessidades das gerações posteriores.

A consolidação do desenvolvimento sustentável como modelo desenvolvimentista ideal ocorreu na Eco-92, no Rio de Janeiro, cujos documentos (Agenda 21 e Declaração do Rio) evidenciaram a importância de "combinar de forma estratégica o econômico, o social e o ambiental, garantindo um vínculo sistêmico entre estes três vetores do desenvolvimento, com vista a obter o equilíbrio desejável que a sustentabilidade deverá

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traduzir." [15] Nos dez anos seguintes, em Johanesburgo (Rio+10), o dever de cumprir os objetivos da Agenda 21 foi ratificado.[16]

Doutrinariamente, o modelo também está consagrado no mundo jurídico. Fiorillo[17] o ratifica, lembrando que o desenvolvimento sustentável não pode obstar o desenvolvimento econômico. Servinskas[18], ressaltando a identidade das expressões "ecodesenvolvimento" e "meio ambiente ecologicamente equilibrado", também o confirma como o princípio que visa à conciliação da proteção ambiental com o desenvolvimento socioeconômico para a melhoria da qualidade de vida do homem, utilizando-se racionalmente os recursos naturais não renováveis.

Para José Afonso da Silva, o desenvolvimento sustentável emanaria da conciliação entre o desenvolvimento econômico-social e a preservação da qualidade do meio ambiente ecologicamente equilibrado, conjunção essa realizável por meio de um crescimento econômico que envolvesse a redistribuição dos resultados do processo produtivo de forma equitativa, resultando na erradicação da pobreza com a diminuição das disparidades nos padrões de vida e na melhora das condições dos mais vulneráveis[19]. Do contrário, conclui o referido autor: "Se o desenvolvimento não elimina a pobreza absoluta, não propicia um nível de vida que satisfaça as necessidades essenciais da população em geral, ele não pode ser qualificado como sustentável" [20].

Destarte, pode-se constatar dos conceitos atribuídos ao desenvolvimento sustentável que este modelo desenvolvimentista reúne a realização simultânea de todas as dimensões do desenvolvimento (econômico, social, político, jurídico e ambiental). Em outras palavras, a conotação de desenvolvimento mais aceita hodiernamente (integridade conceitual de desenvolvimento) confunde-se com o que se entende por desenvolvimento sustentável.

2.3 O Desenvolvimento Sustentável na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988

O desenvolvimento sustentável encontra-se disseminado no Texto Constitucional de 1988, pois a conotação desenvolvimentista é depreendida desde o seu texto preambular (quando o constituinte institui um Estado Democrático, destinado a, dentre outros compromissos, garantir o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, o bem-estar, o desenvolvimento, a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos), até os arts.1.º; 3.º; 5.º, caput, XXIII, XXVI, XXIX, §§2.º e 3.º; 21, IX, XX; art. 23, X e parágrafo único; 24, I; 43; 48, IV; 149; 151, I; 159, I, c; 163, VII; 170; 174, §1º; 180; 182; 192, 200, V; 205; 215, §3º; 218; 219; e 225.

Esse conjunto normativo destacado acima reforça a interdisciplinaridade do desenvolvimento constitucionalmente prescrito, pois o tema encontra-se propagado em títulos distintos da Constituição Federal (princípios fundamentais, direitos e garantias fundamentais, organização do Estado, tributação e orçamento, ordem econômica e financeira e ordem social), de modo a indicar que a sua sustentabilidade ou manutenção

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depende da integração de segmentos econômicos, sociais, políticos e ambientais. Assim, evidencia-se que o legislador originário também instituiu a realização do desenvolvimento sustentável para o país.

Dentre os dispositivos constitucionais mencionados, considerando o modelo da Zona Franca de Manaus, destacam-se os arts. 3.º, incisos II e III; 225; e 151, I.

O inciso II do art. 3.º, da Constituição programa não apenas o desenvolvimento nacional, mas a própria garantia desse desenvolvimento. Vale dizer, não basta desenvolver por um período (na fórmula do stop-go), mas criar meios para que se mantenha (permaneça) esse desenvolvimento. O Inciso III desse dispositivo, por sua vez, demonstra que o constituinte, reconhecendo a realidade brasileira de desigualdades sociais e regionais como um quadro de subdesenvolvimento evidente[21], instituiu, com o teor de imposição, o objetivo de reduzi-las. Nesse ponto, há de se destacar que as desigualdades regionais se caracterizam, no mais das vezes, como desigualdades sociais, pois são carências de saúde, educação, lazer etc. que tendem a determinar o desnível regional.

Essa preocupação de efetivar o desenvolvimento atendendo à diminuição das desigualdades regionais e sociais também deve ser observada como princípio da ordem econômica do país, de acordo com o inciso VII do art. 170 da CF/88, bem como se perfaz como requisito essencial para o desenvolvimento sustentável, consoante o princípio 5, da Declaração do Rio/92.

Ademais, o modelo desenvolvimentista constitucionalmente previsto possui a sua conotação ambiental enfatizada no art. 225, da CF/88. A partir dele, o meio ambiente ecologicamente equilibrado passa a ser um direito fundamental de terceira dimensão, pautado na solidariedade em relação às presentes e futuras gerações, concebido como um bem de uso comum do povo essencial à sadia qualidade de vida e titularizado por todos, de modo que a sua defesa e preservação impõe-se não só ao Poder Público, mas à toda a coletividade.

Segundo Herman Benjamin[22], trata-se de direito de estrutura bifronte, que comporta prestações positivas e negativas do Estado e da sociedade, bem como pode ser exercitado individual ou coletivamente sob uma perspectiva antropocêntrica mitigada que denota a valorização da dignidade e da saúde humana em simultânea harmonia com a importância intrínseca dos elementos bióticos e abióticos da vida em sentido amplo. Aliás, esse realce ecocêntrico, v.g., foi consolidado quando da institucionalização da Floresta Amazônica como patrimônio nacional a ser utilizado dentro de condições que assegurem a preservação do seu meio ambiente, conforme o §4.º do art. 225 da CF/88.

As aparentes contradições que possam, no plano fático, surgir entre desenvolvimento e proteção ambiental devem ser superadas por meio da aplicação do princípio da proporcionalidade/razoabilidade (ponderação), pois o objetivo desenvolvimentista da República Brasileira há de se valer de um meio ambiente equilibrado, cuja proteção, por outro lado, clama por um Estado econômica e socialmente forte que, muitas vezes, exigirá intervenção humana no cenário ecológico.

O Supremo Tribunal Federal, nesse mesmo diapasão, enfatizou a importância da ponderação entre os princípios do equilíbrio ambiental e do desenvolvimento para a

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realização do desenvolvimento sustentável. Na ADI 3540 MC/DF, o Ministro relator Celso de Mello consignou que:

A QUESTÃO DO DESENVOLVIMENTO NACIONAL (CF, ART. 3º, II) E A NECESSIDADE DE PRESERVAÇÃO DA INTEGRIDADE DO MEIO AMBIENTE (CF, ART. 225): O PRINCÍPIO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL COMO FATOR DE OBTENÇÃO DO JUSTO EQUILÍBRIO ENTRE AS EXIGÊNCIAS DA ECONOMIA E AS DA ECOLOGIA. - O princípio do desenvolvimento sustentável, além de impregnado de caráter eminentemente constitucional, encontra suporte legitimador em compromissos internacionais assumidos pelo Estado brasileiro e representa fator de obtenção do justo equilíbrio entre as exigências da economia e as da ecologia, subordinada, no entanto, a invocação desse postulado, quando ocorrente situação de conflito entre valores constitucionais relevantes, a uma condição inafastável, cuja observância não comprometa nem esvazie o conteúdo essencial de um dos mais significativos direitos fundamentais: o direito à preservação do meio ambiente, que traduz bem de uso comum da generalidade das pessoas, a ser resguardado em favor das presentes e futuras gerações.[23]

Inolvidável também que, apesar da autorização já contida no §2.º do art. 5.º da CF/88, a Emenda Constitucional n.º 45/04 possibilitou a elevação dos direitos humanos declarados em tratados internacionais ao status de emenda constitucional, desde que sejam aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros.

Sobre o tema, o STF[24] passou a entender que os tratados e convenções internacionais têm status supralegal, situando-se acima da legislação ordinária e abaixo da Constituição da República, o que reflete também na natureza de superioridade, perante as normas infraconstitucionais, dos direitos humanos, ainda que não observem o procedimento previsto no art. 5.º, §3.º, da CF/88.

Na prática, esses direitos humanos supralegais gozam de prerrogativas semelhantes às emendas constitucionais, pois somente poderão ser revogados ou alterados por intermédio de novo tratado ou por meio de emenda constitucional.

Nesse sentido, o desenvolvimento sustentável é direito humano (e fundamental) constitucionalmente (e internacionalmente) consolidado a ser efetivado obrigatoriamente pelo Estado (art. 3º, II e III, da CF/88) em cooperação com a sociedade (art. 225, da CF/88, quando do uso da expressão "dever de todos") por meio de atuações complexas e multidimensionais, que envolvam o aspecto econômico, o social, o ambiental, o jurídico, o cultural etc.

Para garantir essa atividade multidisciplinar e coletiva de promoção do desenvolvimento sustentável, existe um instrumento constitucionalmente previsto (art. 151, I, da CF/88).

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3. A intervenção estatal na ordem econômica por indução positiva como forma de promoção do desenvolvimento sustentável

Como visto, o desenvolvimento sustentável deve ser realizado pelo Estado e pela sociedade organizada à luz das diferenças regionais. Para tanto, o constituinte se valeu, dentre outros meios, da técnica da extrafiscalidade, que corresponde à atividade estatal que se vale da tributação não apenas para compor os cofres públicos (interesse meramente arrecadatório), mas também para atender a compromissos sócio-econômicos.

Roque Antonio Carrazza conceitua os incentivos fiscais como instrumento pelo qual "a pessoa política tributante estimula os contribuintes a fazerem algo que a ordem jurídica considera conveniente, interessante ou oportuno (p. ex., instalar indústrias em regiões carentes do País)"[25] através da redução ou até da supressão da carga tributária, manifestando-se sob a forma de imunidade ou de isenções tributárias.

No âmbito do Direito Econômico, segundo a classificação de Eros Roberto Grau[26], trata-se do Estado promovendo intervenção econômica por indução positiva, pois passa a legalmente incentivar e estimular comportamentos conformados com os interesses gerais em troca da concessão de benefícios aos participantes (redução, isenção ou subsídio tributário, preferência creditícia etc.).

Segundo Washington Peluso Albino de Souza[27], tendo em vista a politização fática da intervenção do Estado, a extrafiscalidade se perfaz em intervenção estatal como medida política de economia orientada, em que se usam instrumentos para atrair os agentes econômicos a uma certa direção, seduzindo-os a atuar em um determinado segmento, mas sem qualquer imposição.

Para João Bosco Leopoldino da Fonseca[28], as razões para o Estado intervir na ordem econômica respondem a critérios de equidade na distribuição de renda (justiça distributiva), considerando a insuficiência dos puros e naturais critérios econômico-capitalistas.

Entretanto, Albino Peluso[29] assevera que o desenvolvimento, juntamente com a justiça social, não seria motivo, mas um dos objetivos a serem alcançados por meio de mudanças estruturais profundas, mormente nos países subdesenvolvidos, ganhando conotação de intervenção social ou protetora. Ressalta também que a extrafiscalidade pode vir acompanhada de apoio estatal na infra-estrutura do agente econômico destinatário dos incentivos, in verbis:

Além das vantagens financeiras de toda espécie, porém, novos instrumentos de incitação vão sendo aperfeiçoados, como os referentes à política de organização do território (amenagement du territoire), que extrapola o acanhado âmbito administrativo para assumir as proporções da política econômica com o aperfeiçoamento de equipamentos de infra-estrutura, tais como preparo do terreno para a implantação de indústrias, sistemas de transporte e comunicação e todos os demais dados sobre a localização vantajosa dos empreendimentos. É o que identificamos com a política dos

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distritos industriais, dos pólos de equilíbrio, das metrópoles de equilíbrio, que se compõem de variados elementos dirigidos nesta intenção.[30]

O mecanismo extrafiscal de intervenção por indução tem peculiar previsão no art. 151, I, da CF/88. Permite-se que a União excepcione o princípio da uniformidade tributária e confira incentivos tributários (imunidade e isenção tributária, remissão, anistia, moratória etc.) a ponto de distinguir e preferir um ente político em detrimento de outro para promover o equilíbrio do desenvolvimento sócio-econômico entre as diferentes regiões do País.

O referido preceito constitucional ganha particular importância para este trabalho quando combinado com os arts. 40 e 92, do ADCT, porque corrobora a constitucionalização da Zona Franca de Manaus (ZFM) como área fiscalmente incentivada para a promoção do desenvolvimento sustentável atenta à superação das desigualdades regionais do país.

4 A ZONA FRANCA DE MANAUS COMO MODELO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

O estudo da aptidão desenvolvimentista da Zona Franca de Manaus não pode ser iniciado sem prévias considerações sobre as fases econômicas que antecederam a sua implantação. Superado isso, passa-se ao exame de adequabilidade do modelo desenvolvimentista da Amazônia Ocidental à luz da perspectiva abrangente de desenvolvimento (sustentável).

4.1 Evolução da Zona Franca de Manaus

A Amazônia, economicamente vigorosa no áureo Primeiro Ciclo da Borracha (entre 1870 a 1913) que geraram pujança econômica, política e cultural à região (então tida como a "Paris das Selvas"), faleceu logo depois com a concorrência da borracha do sudeste asiático. Mas com o advento da Segunda Guerra Mundial (1939-1945), instaurou-se o Segundo Ciclo da Borracha, consubstanciado na valorização da borracha amazônica por parte dos aliados, diante da ocupação japonesa dos seringais asiáticos.

Admilton Pinheiro Salazar[31] destaca que o desenvolvimento regional, no primeiro ciclo gomífero, se caracterizou por três fatores: a) pelo isolamento espacial em relação aos centros populacionais do país (litoral); b) por uma colonização da região com propósito único de garantir a exploração e comercialização dos recursos da floresta (mero entreposto comercial); c) bem como pelos elevados custos de logística, daí porque a economia pautada na borracha garantiu o crescimento econômico (ainda que

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efêmero e insustentável) da Amazônia, pois se tratava de produto de elevado valor específico com demanda internacional e preços compensadores que geravam receitas elevadas o suficiente para cobrir custos e incentivos fiscais (Decreto n.º 2.543-A, de 05 de janeiro de 1912).

No ápice do chamado Primeiro Ciclo da Borracha (1910), segundo Salazar[32], as exportações da Amazônia arrecadaram 1,3 bilhões de libras esterlinas para o país[33] e, durante o Segundo Ciclo da Borracha, em razão dos Acordos de Washington (1943), a produção da borracha amazônica serviu de garantia de financiamento norte-americano para a implantação da indústria do aço no Brasil. Assim, a economia gomífera teve papel fundamental na industrialização brasileira, seja por meio da contribuição financeira à industrialização e produção do café[34], seja por intermédio do financiamento da indústria do aço.

Nada obstante, o fim da Segunda Guerra Mundial ratificou a insustentabilidade desse "modelo desenvolvimentista", pautado em mero crescimento econômico, pois a economia gomífera não suportou a escassez do investimento externo, o retorno da produção asiática e a ampliação da produção sintética.

A insustentabilidade desse ciclo econômico se deu também em função da sua cadeia produtiva e do seu sistema social (sistema de aviamento), os quais se baseavam exclusivamente na exploração (escravidão) do seringueiro, cuja produção de borracha sequer fazia frente aos seus gastos com a sua subsistência (mantimentos) perante o seringalista e o regatão e ainda sofria os efeitos especulativos das casas aviadoras e dos estrangeiros (oligopólio)[35].

Assim, após o fim da economia da borracha, a região voltou a se valer apenas do extrativismo dos recursos florestais (castanha, juta, malva, sorva etc.), mas com a agravante de abrigar a pobreza dos inúmeros nordestinos e caboclos que foram atraídos pela economia da borracha a qual, em meados do século XX, estava em irremediável decadência.

A região ainda se caracterizava por vazios demográficos que contrastavam com a biodiversidade que respirava na floresta, cujo solo abrigava potencialidades inestimáveis. Tais fatores atraíam a atenção e a cobiça alienígena sob o discurso de internacionalização da Amazônia. Nesse sentido, muito mais por questões de soberania que de efetivação dos direitos dos habitantes da região, o Estado brasileiro passou a buscar medidas de promoção do desenvolvimento amazônico.

A Constituição do Brasil de 1946, em seu art. 199, incumbiu a União, os Estados e os Municípios do dever de investir no Plano de Valorização Econômica da Amazônia (PVEA) durante, no mínimo, 20 anos, a ser custeado por, pelo menos, 3% da sua renda tributária. Todavia, apenas em 1953, essa política desenvolvimentista foi efetivamente implantada com a criação da Superintendência do Plano de Valorização Econômica da Amazônia (SPVEA), através da Lei nº 1.806, de 06 de janeiro de 1953, a qual, no seu art. 3.º condicionava a aplicação dos recursos do plano apenas aos empreendimentos que guardassem fim estritamente econômico ou relação direta com a recuperação econômica da região. Aliás, o próprio nome dessa superintendência já indicava a concepção restrita de desenvolvimento: crescimento econômico.

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Já na era presidencial de Juscelino Kubitscheck, além da capital do país (Brasília) ter se aproximado da Amazônia, foi publicada a Lei n.º 3.173, de 06 de junho de 1957, regulada pelo Decreto n.º 47.757/60, criando, em coordenação com a SPVEA, uma zona franca de 200 hectares em Manaus, que serviria de armazenamento ou depósito de mercadorias importadas para o consumo interno da Amazônia e dos países vizinhos.

Entretanto, as pressões do centro-sul do país, a burocracia para o repasse dos incentivos fiscais e a falta de continuidade política obstaram o êxito do plano em questão[36].

Somente no regime militar presidido por Castelo Branco e sob o lema da segurança nacional ("Integrar Para Não Entregar"), a Zona Franca de Manaus foi efetivamente operacionalizada com a publicação do Decreto-lei nº 288/67.

Tratava-se de um novo marco regulatório da política desenvolvimentista da região. O referido decreto-lei reformulou o modelo anterior nas perspectivas espacial, substancial e temporal ao estabelecer, em Manaus, uma área de 10 mil km² de livre comércio de exportação e importação que tinha como objetivo a criação de um polo de desenvolvimento regional (centro comercial, industrial e agropecuário) por meio da concessão de 30 anos de incentivos fiscais, tomando em consideração os fatores locais e logísticos que afastam a região dos grandes mercados consumidores.

Para a administração das instalações e serviços da Zona Franca de Manaus, o Decreto-lei n.º 288/67 criou a Superintendência da Zona Franca de Manaus (SUFRAMA), regulamentada pelo Decreto nº 61.244/67 e configurada em uma autarquia especial sediada em Manaus e vinculada diretamente ao Ministério do Interior (atualmente, ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior).

Os incentivos abrangiam isenções ou reduções do Imposto de Importação (II), do Imposto de Exportação (IE) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), bem como de benefícios fiscais a serem concedidos pelo Estado do Amazonas e pelo Município de Manaus, na forma de, respectivamente, crédito e restituição do Imposto de Circulação de Mercadoria (ICM) e de isenção do Imposto Sobre Serviços (ISS). Havia, ademais, a isenção do Imposto de Renda por 10 (dez) anos e a possibilidade de financiamento por intermédio do Fundo de Investimento da Amazônia (FINAM).

Como bem destaca Salazar[37], esse modelo desenvolvimentista se concentrava, quase que na sua integralidade, na concessão de incentivos tributários sobre o produto industrializado e não na outorga de incentivos financeiros ao capital, o que beneficiou apenas os empreendimentos que passaram a produzir e a faturar bens e serviços.

O Decreto n.º 291, de 28 de fevereiro de 1967, dividiu a Amazônia em Ocidental e Oriental e, no ano seguinte, o Decreto n.º 356, de 15 de agosto de 1968, estendeu alguns dos incentivos fiscais da Zona Franca de Manaus para toda a Amazônia Ocidental, a abranger as capitais de Rondônia, Acre e Roraima. Em 17 de abril de 1986, o Decreto n.º 92.560/86 prorrogou os incentivos da ZFM por mais 10 anos.

A manutenção das prerrogativas da ZFM foi constitucionalizada em 1988, no art. 40, do ADCT, por mais 25 anos a partir da promulgação da Constituição e, por intermédio da Emenda Constitucional n.º 42/2003, os incentivos regionais foram estendidos até o ano de 2.023.

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Segundo o domínio eletrônico da SUFRAM[38], o modelo ZFM pode ser divido em 05 fases.

Na primeira, envolvendo o período de 1967 a 1975, em meio à política nacional de substituição das importações, a atividade comercial (terciária) predominava em função da quase ilimitação às importações, contribuindo para a intensificação do turismo e para a iniciação da atividade industrial.

Na segunda fase, delimitada entre 1975 e 1990, pautada na política nacional de fomento à indústria nacional de insumos, foram estabelecidos os Índices Mínimos de Nacionalização para produtos industrializados na ZFM e vendidos para as outras regiões do país, bem como o contingenciamento das importações (estabelecimento de limites máximos globais anuais). No fim dessa fase, o modelo registrou um de seus melhores desempenhos ao faturar U$ 8,4 bilhões, gerar 80 mil empregos diretos e consolidar um parque industrial de bens de consumo duráveis bem diversificado, no qual se destacou o setor eletroeletrônico[39].

Na fase seguinte, compreendida entre 1991 e 1996, a ZFM viveu o seu momento mais difícil e foi compelida a se modernizar. As medidas adotadas pelo governo Collor ("Nova Política Industrial e de Comércio Exterior", "Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade", "Programa de Competitividade" e Lei n.º 8.387/91) abriram a economia brasileira para o mercado exterior e reduziu o Imposto de Importação (II) para o resto do país, o que minou a peculiaridade regional que garantia competitividade ao modelo. Assim, a atividade terciária entrou em declínio, eliminaram-se os limites máximos globais anuais de importação, foi fixado o patamar de 88% de redução do Imposto de Importação para a ZFM e impôs-se a política do Processo Produtivo Básico (PPB).

No período delimitado entre 1996 a 2002, as sociedades empresárias da região promoveram intensa modernização na sua cadeia produtiva, automatizando-a e qualificando-a. O modelo se encontrava em meio à globalização, a estabilização monetária do plano Real, privatizações e desregulamentação. Nesse período, a ZFM passou a funcionar como plataforma de exportação de seus produtos juntamente com a consolidação da abertura econômica do país.

Durante todas essas fases, foram criadas 07 Áreas de Livre Comércio em que se conferiram alguns dos benefícios da Zona Franca de Manaus no sentido de caracterizá-las como entrepostos comerciais para efetivar a interiorização dos benefícios econômicos do modelo. Dentre elas, destacam-se Tabatinga (AM), Macapá-Santana (AC), Boa Vista-Bonfim (RR) e Guajará-Mirim (RO).

Hodiernamente, a ZFM vem atuando com base na Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP) e busca promover o aumento da eficiência produtiva e da capacidade de inovação das empresas, bem como elevar as exportações e estimular o financiamento privado em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D).

Outrossim, de acordo com o domínio eletrônico da SUFRAMA[40] e em consonância com o ressaltado anteriormente por Albino Souza, a Zona Franca de Manaus se compõe não apenas de incentivos fiscais, mas também de infra-estrutura local básica a título de diminuição dos custos de instalação das indústrias interessadas. No Polo Industrial de

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Manaus (PIM), há estação de captação e tratamento de água, sistema viário asfaltado com 48 km, sistemas sanitário e de telecomunicações, baixos preços para aquisição de lotes e concessão de 10 anos para pagamento, bem como planejamento ambiental configurado na preservação das áreas verdes na proporção da área industrializada.

Segundo o superintendente de Projetos da SUFRAMA, Oldemar Iank (informação verbal)[41], o parque fabril do modelo se tornou uma plataforma de exportação do país, ressaltando que metade do que é produzido no PIM é de origem nacional e um quarto regional, ou seja, peças produzidas no Amazonas. Dentre os principais produtos de exportação destacam-se telefones celulares, motocicletas, concentrados de refrigerante e aparelhos de barbear e receptores/decodificadores de sinais digitais para televisão. A intensa produtividade do polo contribuiu, em 2008, para a arrecadação tributária estadual de R$ 4.952 bilhões e federal de R$ 9.774 bilhões.

4.2 A Zona Franca de Manaus e Desenvolvimento Sustentável

A economia gomífera no final do século XIX e primeira metade do século XX nitidamente promoveu o crescimento econômico da região amazônica, gerando divisas consideráveis ao país. Entretanto, a insustentabilidade desse modelo desenvolvimentista se deu por se restringir a sua perspectiva econômica. Não houve qualquer preocupação com o aspecto do desenvolvimento social, baseado na expansão das liberdades humanas, tendo em vista que o sistema social da época (sistema de aviamento) contrastava com os ensinamentos de Amartya Sen.

Após o fim da economia da borracha, o retorno econômico à exploração dos recursos florestais de forma totalmente desarticulada e desconsiderada dos planos macroeconômicos do país, não ensejavam qualquer espécie de desenvolvimento, mas simples subsistência humana na região. Em assim sendo e considerando as potencialidades ambientais da região e da pobreza dos seus habitantes, os interesses estrangeiros na internacionalização da Amazônia despertaram no Estado Brasileiro a importância de intervenção na região, o que se deu muito mais por imperativo de segurança nacional que de desenvolvimento social. Ademais, essa soberania do país no ocidente amazônico se pautou exclusivamente na perspectiva econômica, conforme se depreende da nomenclatura da Superintendência de Valorização Econômica da Amazônia (SPVEA) e das suas disposições normativas (que condicionava a aplicação dos recursos garantidos na Constituição de 1946 apenas aos empreendimentos estritamente econômicos).

A Zona Franca de Manaus também emergiu com nítido compromisso de crescimento econômico da Amazônia Ocidental, conforme se depreende do art. 1º, do Decreto-Lei n.º 288/67, que indica como finalidade a criação de um centro industrial, comercial e agropecuário dotado de condições econômicas para o desenvolvimento. Nesse momento, a perspectiva do desenvolvimento social era obscura e a preocupação ambiental era muito tímida quando da simples indicação dos fatores locais como ponto a ser considerado na política de incentivos fiscais. Era inolvidável a preocupação quase que integral com o desenvolvimento por meio do crescimento econômico.

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Avaliando que a Zona Franca de Manaus adotou as diretrizes internacionais da Organização das Nações Unidas para o Desenvolvimento Industrial (ONUDI), destacadamente com isenções tributárias, facilidades de crédito, tarifas especiais de transporte, disponibilidade de mão de obra etc., Deusamir Pereira[42] critica esse modelo regional de desenvolvimento. Ele acredita que se trata de uma proposta desenvolvimentista de fora para dentro ao obedecer à lógica da divisão internacional da produção, o que teria intensificado as dependências tecnológicas, comercial, produtiva e cultural da região, em relação às economias dos países centrais. Nesse sentido, conclui pela inadequação e insuficiência do modelo para o desenvolvimento da região, in verbis:

O modelo de desenvolvimento, neste terceiro ciclo, o da Zona Franca de Manaus, se configura como mais uma tentativa de desenvolver e integrar a região com a prevalência de interesses exógenos. A implantação dos pólos que compõem o distrito industrial focado em produtos que não podem estabelecer relação de afinidade em sua cadeia produtiva com os recursos e potencialidades da região, de forma insofismável, atesta esse histórico 'equívoco', que, como visto nos ciclos que o precedem, tiveram como efeito colateral, ao seu fim, o desespero, a miséria ainda mais intensa e um vergonhoso e covarde abandono pelo restante da nação. A manutenção de um modelo de desenvolvimento, de fora para dentro, responde satisfatoriamente às interrogações formuladas nessas conclusões.[43]

O reconhecimento da fragilidade dessa proposta desenvolvimentista também foi realizado por Ernesto dos Santos Chaves da Rocha[44] quando da constatação da contínua necessidade de prorrogação dos incentivos fiscais para a manutenção do parque industrial da ZFM, considerando que dificilmente as instalações industriais seriam viáveis sem uma compensação (incentivos) para as dificuldades logísticas que acometem a região.

Entretanto, hodiernamente, a SUFRAMA vem despenhando sua gestão no sentido de interiorizar os benefícios dos incentivos fiscais aos 153 municípios dentro da sua área de atuação, bem como de promover e fomentar ciência, tecnologia e inovação a partir das potencialidades regionais, agregando valor a elas.[45] Para viabilizar essas investidas, a autarquia está realizando parcerias com os Estados e Municípios e instituições de pesquisa e ensino, fornecendo cooperação técnica ou conferindo valores decorrentes da Taxa de Serviços Administrativos (TAS), desde que os interessados apresentem potencialidades de investimentos em atividade econômica que gere renda permanente no interior da região ou se afine ao turismo local[46].

Nesse mesmo diapasão, foram criadas o Centro de Ciência, Tecnologia e Inovação no Polo Industrial de Manaus (CT-PIM) e o Centro Biotecnologia da Amazônia (CBA).

Atualmente, em suma, os incentivos fiscais da ZFM são compostos, no âmbito federal, pela redução de até 88% do Imposto de Importação (II) sobre os insumos destinados à industrialização; isenção do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI); redução de 75% do Imposto de Renda de Pessoa Jurídica (IR), inclusive adicionais de

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empreendimentos classificados como prioritários para o desenvolvimento regional, calculados com base no lucro da exploração até 2013; e isenção da Contribuição para o PIS/PASEP e da COFINS nas operações internas na Zona Franca de Manaus.

No plano estadual, as prerrogativas econômicas são crédito estímulo, diferimento, isenção, redução de base de cálculo e crédito fiscal presumido do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS), de acordo com o art. 2.º, da Lei Estadual n.º 2.826/03.

Interessante notar que o referido diploma legal estadual está norteado pelo princípio da reciprocidade, configurado na contrapartida a ser oferecida pelo beneficiário através de salários e benefícios sociais locais (art. 2º, parágrafo único, I). Uma das formas de efetivação desse princípio se dá por meio da necessidade dos beneficiários recolherem contribuições financeiras em favor do Fundo de Apoio às Micro e Pequenas Empresas ao Desenvolvimento Social do Estado do Amazonas (FMPES), da Universidade do Estado do Amazonas (UEA) e do Fundo de Fomento ao Turismo, Infra-Estrutura, Serviços e Interiorização do Desenvolvimento do Estado do Amazonas (FTI).

Daí, denota-se que, em consonância com o art. 4.º, §1.º, da Lei Estadual n.º 2.826/03, a concessão dos incentivos estaduais está condicionada apenas a produtos resultantes de atividades tidas como fundamentais para o desenvolvimento do Estado, quais sejam, as que cumulem três das seguintes características: concorram para o adensamento da cadeia produtiva com o objetivo de integrar e consolidar o parque industrial, agroindustrial e de indústrias de base florestal do Estado; contribuam para o incremento do volume de produção industrial, agroindustrial e florestal do Estado; contribuam para o aumento da exportação aos mercados nacional e internacional; promovam investimento em pesquisa e desenvolvimento de tecnologia de processo e/ou produto; contribuam para substituir importações nacionais e/ou estrangeiras; promovam a interiorização de desenvolvimento econômico e social do Estado; concorram para a utilização racional e sustentável de matéria-prima florestal e de princípios ativos da biodiversidade amazônica, bem como dos respectivos insumos resultantes de sua exploração; contribuam para o aumento das produções agropecuária e afins, pesqueira e florestal do Estado; gerem empregos diretos e/ou indiretos no Estado; e promovam atividades ligadas à indústria do turismo.

Especificamente, quanto à concessão de diferimento e de crédito presumido de regionalização, o art. 4.º, §3.º, da Lei Estadual n.º 2.826/03, vincula o beneficiário ao preenchimento de três das seguintes condições: geração de novos empregos diretos ou indiretos e realização de investimentos considerados relevantes em ativo fixo; absorção de novos processos de tecnologia de produto e de processo no parque industrial do Estado; não constituição do bem intermediário a ser industrializado em desmembramento do processo produtivo de bem final; que o preço FOB praticado pelo fabricante de bem intermediário nas vendas para empresa controlada, controladora e coligada seja, no máximo, similar ao preço médio do mercado; e a utilização, nas transferências entre estabelecimentos matriz e filial, do valor do custo industrial dos produtos intermediários.

Ademais, nos termos do art. 5.º, da Lei Estadual n.º 2.826/03, os interessados devem, preliminarmente, apresentar a obtenção de licença ambiental prévia e fundar o seu

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pedido de concessão dos incentivos em projeto técnico-econômico que aponte a viabilidade e a adequação legal do empreendimento.

Diante das condicionantes estaduais para a concessão dos incentivos fiscais, Omara Oliveira Gusmão[47] ressalta a preocupação do Amazonas em promover o desenvolvimento sustentável ao observar a perspectiva regional, social e econômica com a estipulação da concessão de incentivos tributários sem se olvidar da proteção ambiental.

Em sede municipal (Manaus), confere-se a isenção, pelo prazo de 10 anos, do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), das Taxas de Serviços de Coleta de Lixo, de Limpeza Pública, de Conservação de Vias e Logradouros Públicos e das Taxas de Licença para empresas industriais que se instalarem e gerarem, pelo menos, quinhentos empregos diretos quando do início de sua atividade, mantendo este número durante o gozo do benefício, em consonância com a Lei Municipal n.º 427, de 08 de janeiro de 1998. Quanto às empresas industriais já existentes, esses benefícios municipais poderão lhes ser atribuídos desde que cumpram a mencionada condição de geração de emprego e ampliem o seu parque industrial no âmbito da Zona Franca de Manaus.

Quanto à perspectiva do desenvolvimento ambiental da Zona Franca de Manaus, um recente estudo, provindo da atividade fomentadora da SUFRAMA, confirmou a imprescindibilidade do Polo Industrial de Manaus para a preservação da cobertura verde da Amazônia e para a geração de externalidades a serem compensadas.

A pesquisa resultou na obra "Impacto Virtuoso do Polo Industrial de Manaus sobre a proteção da Floresta Amazônica", desenvolvida por pesquisadores da Universidade Federal do Amazonas (UFAM), Universidade Federal do Pará (UFPA), do Instituto Piatam e do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). Segundo um de seus pesquisadores e coordenador, José Alberto da Costa (informação verbal)[48], o parque fabril manauara contribuiu para a redução de 70% do desmatamento no Amazonas entre 2000 a 2006 e, até 1997, em aproximadamente 85%. Essa contribuição resultou na preservação de 98% da cobertura vegetal do Estado.

Assim, em meio aos graves e iminentes riscos do aquecimento global gerado pela emissão de dióxidos de carbono na atmosfera, muito dos quais provindos do desmatamento florestal, a proteção ambiental gerada pelo PIM constitui-se em externalidade positiva. Nas palavras de Fábio Nusdeu:

As externalidades correspondem, pois, a custos ou benefícios circulando externamente ao mercado, vale dizer, que se quedam incompensados, pois, para eles, o mercado, por limitações institucionais, não consegue imputar um preço. E, assim, o nome externalidade ou efeito externo não quer significar fatos ocorridos fora das unidades econômicas, mas, sim, fatos ou efeitos ocorridos fora do mercado, externos ou paralelos a ele [...] como já se indicou, existem igualmente benefícios transferidos incompensadamente a terceiros, ou seja, externalidades ou efeitos externos positivos, chamados ainda de benefícios sociais, quando os beneficiários não são identificáveis nem formam um grupo definido de pessoas[49].

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O domínio eletrônico da SUFRAMA[50] também noticia o referido estudo e ressalta que, a partir dos valores de mercado (tonelada de carbono nas bolsas americana e europeia) e das pesquisas econômicas na seara ambiental (serviços resultantes da biodiversidade), avaliou-se que, respectivamente, a economia ambiental gerada com o PIM alcançou valores entre US$ 1 bilhão e US$ 10 bilhões e US$ 158 bilhões, no período analisado. Em razão disso, os pesquisadores envolvidos propõem a transformação do PIM em EcoPIM (ou Polo EcoIndustrial de Manaus) e sugeriram a compensação dessa externalidade positiva por intermédio da criação de uma taxa compensatória (cobrada pela ONU e repassada aos governos dos Estados da Amazônia e, principalmente ao Amazonas); da emissão de ações negociáveis de carbono e/ou do estabelecimento de compensações governamentais e de mecanismos pactuados.

Portanto, denota-se que os incentivos fiscais que compõem a Zona Franca de Manaus não se restringem ao mero crescimento econômico da região, pois a SUFRAMA vem se valendo de parcerias e dos recursos da TAS para fomentar e promover pesquisas que aprimorem a tecnologia regional fundada nas potencialidades da floresta, o que responde às críticas de que o modelo seria falho por observar interesses externos e desvinculados dos atributos locais.

Outrossim, há inúmeras condicionantes sociais e ambientais a serem observadas pelas indústrias para gozarem dos incentivos fiscais do Polo Industrial de Manaus sem contar a necessidade delas atentarem para o princípio da reciprocidade, de modo que um percentual dos seus faturamentos devem ser revertidos, por meio do pagamento de contribuições, a Fundos concernentes à interiorização do desenvolvimento, à realização de pesquisas científicas e tecnológicas e ao turismo.

Nesse sentido, a ZFM se apresenta como modelo capaz de desenvolver sustentavelmente a região amazônica ocidental. Apesar da delimitação temporal dos incentivos fiscais (2.023) insinuar a insustentabilidade do modelo e dos problemas ainda presentes no seu funcionamento (concentração de renda em Manaus e nas elites da cidade), existem inúmeras atividades institucionais em cooperação com a iniciativa privada que buscam a agregação de valor à produção gerada com insumos locais e a consolidação fabril independente das prerrogativas extrafiscais. Há, também, a vinculação das receitas do PIM a empreendimentos sociais. Ademais, a concentração em atividades econômicas menos agressivas ao meio ambiente (em comparação com a pecuária, extrativismo de madeira, agroindústria etc.) vem gerando externalidades positivas em âmbito mundial que devem ser compensadas (financeira, tecnológica e socialmente) em prol desse modelo de desenvolvimento.

5 CONCLUSÃO

O desenvolvimento abrangente corresponde ao desenvolvimento sustentável e requer a atuação institucional em cooperação com a sociedade de forma multidimensional, envolvendo a interrelação entre os segmentos econômicos, sociais, ambientais, políticos, jurídicos, culturais etc. Trata-se de direito fundamental de terceira dimensão e direito humano inalienável.

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Um dos instrumentos constitucionalmente previstos para a promoção do desenvolvimento nacional, em conformidade com as desigualdades regionais e sociais e em harmonia com o meio ambiente ecologicamente equilibrado, consiste na extrafiscalidade, cujo exemplo de sucesso reside na Zona Franca de Manaus.

Esse modelo desenvolvimentista da Amazônia Ocidental, fundamentado em incentivos fiscais condicionados a aspectos sociais e ambientais, inequivocamente ensejou crescimento econômico para o Amazonas. Diferentemente da economia gomífera, a Zona Franca de Manaus vem se adaptando às conjunturas mundiais e sociais e passou a investir em interiorização de seus benefícios, na biotecnologia e na melhoria das condições de vida dos amazônidas. Apesar da presença de fatores a serem aperfeiçoados, são inequívocos os benefícios (expansão das liberdades) gerados pelo modelo, bem como os êxitos ambientais constituídos pela garantia de preservação da Floresta Amazônica na sua área de influência, o que pode (e deve) se internalizado financeira e tecnologicamente para o PIM.

Por conseguinte, a avaliação da importância da ZFM deixa de perpassar pela renúncia fiscal gerada por seus incentivos ou pelo seu prazo constitucionalmente delimitado, pois o contributo fornecido por ela para a preservação ambiental sem obstar o desenvolvimento econômico e social da Amazônia transcendem a conotação regional (e até nacional) e alcança o âmbito internacional, o que deve corresponder a divisas ao país (com a compensação das externalidades positivas geradas). Ou seja, o modelo desenvolvimentista da ZFM é imprescindível para o desenvolvimento sustentável não só da região, mas para a sustentabilidade (e subsistência) mundial e, principalmente, do Brasil.

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[9] SEN, Amartya. Reforma jurídica e reforma judicial no processo de desenvolvimento. In: BARRAL, Welber (Org.). Direito e desenvolvimento: análise da ordem jurídica sob a ótica do desenvolvimento. São Paulo: Singular, 2005. p. 18.

[10] FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro, São Paulo: Saraiva. 8. ed. 2007. p. 30.

[11] ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS. Declaración sobre el derecho al desarrollo. Disponível em: <http://www.un.org/Docs/asp/ws.asp?m=A/RES/41/128>. Acesso em: 10 set. 09.

[12] MACHADO, Paulo Affonso Leme Machado. Direito ambiental brasileiro. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 143.

[13] BRASIL. Ministério do Meio Ambiente. Declaração da conferência da ONU no ambiente humano. Disponível em:

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<www.mma.gov.br/estruturas/agenda21/_arquivos/estocolmo.doc>. Acesso em: 27 ago 09.

[14] FERREIRA, Gustavo Assed. Desenvolvimento sustentável. In: BARRAL, Welber (Org.). Direito e desenvolvimento: análise da ordem jurídica sob a ótica do desenvolvimento. São Paulo: Singular, 2005. p. 81.

[15] CRUZ, Branca Martins da. Desenvolvimento sustentável e responsabilidade ambiental. In: MARQUES, José Roberto (Org.). Sustentabilidade e temas fundamentais de direito ambiental. Campinas: Millennium, 2009. p. 5.

[16] BRASIL. Ministério do meio ambiente. Declaração do rio sobre meio ambiente e desenvolvimento. Disponível em: <http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=18&id Conteudo=576/>. Acesso em: 27 ago 09.

[17] FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro, 8. ed. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 32.

[18] SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2004. p. 35.

[19] SILVA, José Afonso da Silva da. Direito ambiental constitucional. 5. ed. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 26.

[20] SILVA, José Afonso da Silva da. Direito ambiental constitucional. 5. ed. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 27.

[21] GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na constituição de 1988. 13. ed. São Paulo: Malheiros. p. 219.

[22] BENJAMIN, Antônio Herman. Constitucionalização do Ambiente e Ecologização da Constituição Brasileira. In: CANOTILHO, Joaquim Gomes; e LEITE, José Rubens Morato (Orgs.). Direito constitucional ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 96-111.

[23] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 3540 MC/DF. Rel. Min. Celso de Mello. Tribunal Pleno. Brasília. DF, 01 de janeiro de 2005. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp? s1=desenvolvimento meio ambiente proporcionalidade&base=baseAcordaos>. Acesso em: 11 set. 09.

[24] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 466343/SP. Rel. Min. Cezar Peluso. Tribunal Pleno. Brasília. DF, 03 de dezembro de 2008. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1= (466343.NUME. OU 466343.ACMS.)&base=baseAcordaos>. Acesso em: 11 set. 09.

[25] CARRAZZA, Roque Antônio. Curso de direito constitucional tributário. 11. ed. São Paulo: Malheiros, 1998, p. 475-476.

4144

[26] GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na constituição de 1988. 13. ed. São Paulo: Malheiros. p. 147-149.

[27] SOUZA, Washington Peluso Albino de. Direito econômico. São Paulo: Saraiva, 1980. p. 413-416.

[28] FONSECA, João Bosco Leopoldino da. Direito econômico. 4.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2003. p. 241.

[29] SOUZA, Washington Peluso Albino de. Direito econômico. São Paulo: Saraiva, 1980. p. 435.

[30] SOUZA, Washington Peluso Albino de. Direito econômico. São Paulo: Saraiva, 1980. p. 417.

[31] SALAZAR, Admilton Pinheiro. Amazônia: globalização e sustentabilidade. 2. ed. Manaus: Valer, 2006. p. 223.



[34] PEREIRA, Deusamir. Amazônia insustentável: Zona Franca de Manaus: estudo e análise. 2. ed. Manaus: Valer, 2006. p. 97.




[38] SUPERINTENDÊNCIA DA ZONA FRANCA DE MANAUS. Interiorização do desenvolvimento. História. Disponível em: < http://www.suframa.gov.br/zfm_historia.cfm>. Acesso em: 10 set. 09.


[40] SUPERINTENDÊNCIA DA ZONA FRANCA DE MANAUS. Interiorização do desenvolvimento. História. Disponível em: < http://www.suframa.gov.br/zfm_hist_implantacaodi.cfm>. Acesso em: 10 set. 09.

[41] Informação fornecida por Oldemar Iank na Conferência Nacional sobre Direito Ambiental e Questão da Amazônia, em Manaus, em 05 de setembro de 2009.

4145



[44] ROCHA, Ernesto dos Santos Chaves da. Os incentivos do ICMS na zona franca de manaus. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva; RAMOS FILHO, Carlos Alberto de Moraes; e PEIXOTO, Marcelo Magalhães (Coords.). Tributação na zona franca de manaus: comemoração aos 40 anos da ZFM. São Paulo: MP. 2008. p. 117.

[45] SUPERINTENDÊNCIA DA ZONA FRANCA DE MANAUS. Interiorização do desenvolvimento.

Desenvolvimento regional. Disponível em: <http://www.suframa.gov.br/zfm_desenvolvimento_regional_ interiorizacao.cfm>. Acesso em: 11 set. 09.

[46] SUPERINTENDÊNCIA DA ZONA FRANCA DE MANAUS. Critérios de recursos financeiros da SUFRAMA. Desenvolvimento regional. Disponível em: <http://www.suframa.gov.br/zfm_desenvolvimento_ regional_carfs.cfm>. Acesso em: 11 set. 09.

[47] GUSMÃO, Omara Oliveira de. Zona franca de manaus: extrafiscalidade, desenvolvimento regional e preservação ambiental. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva; RAMOS FILHO, Carlos Alberto de Moraes; e PEIXOTO, Marcelo Magalhães (Coords.). Tributação na zona franca de manaus: comemoração aos 40 anos da ZFM. São Paulo: MP. 2008. p. 171.

[48] Informação prestada na Conferência Nacional sobre Direito Ambiental e Questão da Amazônia, em Manaus, em 05 de setembro de 2009.

[49] NUSDEO, Fábio. Sustentabilidade. In: MARQUES, José Roberto (Org.). Sustentabilidade e temas fundamentais de direito ambiental. Campinas: Millennium, 2009. p. 152-153.

[50] SUPERINTENDÊNCIA DA ZONA FRANCA DE MANAUS. Pesquisa científica comprava contribuição do PIM para a redução do desmatamento na amazônia. Notícia de 15/09/2008. Disponível em: <https://www.suframa.gov.br/suf_pub_noticias.cfm?id=7255>. Acesso em: 11 set. 09.

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