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Critical Evaluation of China’s Industrial Policy from the Experience of Korea and Japan
Dong Jin Son (Yanqing Institute of Technology, djs2100@naver.com)
Seung Rok Park (Hansung Univ., parksr@hansung.ac.kr)
Pilky Hong (Seoul Digital Univ., pilky@sdu.ac.kr)
I. Introduction
Chinese economic growth has been achieved in the socialist market economy
where the market principle applies under the socialist governance. Hence the
Chinese sustaining economic achievement is called a “China's paradox” in that
the market can work out in terms of economic growth in the socialist
governance. However, one of the driving forces behind the high growth is the
industrial policy among many economic policies. The five-year economic plans,
now the 12th plan underway, has been implemented over the half century. With
few cases of failure like The Great Leap Movement(大跃进) and several
ideology-prone policies, the industrial policies are in general considered fairly
The role of the industrial policy in economic growth in Japan and Korea,
which China refers to, is not decisive. It takes more evidence and research to
evaluate the industrial policy in China. Automobile, steel, and shipbuilding has
gained competitiveness against Korean competitors while overcapacity is
troubling to those industries in China. Subsidy to the industry as an industrial
policy by the local government resulted in a serious debt trouble to the local
government. Government failures can show up in the implementation process of
the industrial policy, China is no exception.
This study attempts to make a critical evaluation on the industrial policy in
China from the perspective of government failure. We summarize the brief
history of the industrial policy in China in Section II. Evaluation on the
Chinese industrial policy and comparison with Japan and Korea are in order in
section III. Finally, the implications of the Chinese industrial policy to Korean
industrial policy are explained.
1. Beginning of Chinese Industrial Policy
The five-year plan in China is now under the 12th one since the first
five-year plan in 1953 after the Soviet model. The five-year plans can be
divided into two periods, before and after the Chinese economic plan
represented by "reform and open" in 1978.
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1) Before Chinese economic reform(改革开放) in 1978
The industrial policy in China was formulated and implemented as a part of
the five-year plan. The primary objective of the policy over the period of
1963~1965 was a development of the basic industries such as steel, coal
mining. Both the 3rd and the 4th plans put emphasis on the defense industry,
which reflected the cold war and the Vietnam War. Those policies lead to the
allocative inefficiency, delaying development of the light industry.
The balanced development initiated by the then leader Mao Zhe Dong in
1964 put priority on the third line region, the west of China. Considering the
cold war and the Vietnam War, China tried to develop the defense industry.
Huge amount was invested in Sichuan(四川), Guizhou(贵州), Gansu(甘肃), and
Shanxi(山西). Two thousands of large and mid-sized companies and research
complexes and 45 production bases, and 30 new cities were established as a
result the 2,900 third line projects. The amount of investment on the fixed
capital in the third line region makes up over 70% out of total investment over
the period 1966-70.
2) After Chinese economic reform
Beginning with the Chinese reform, the industrial policy changed away from
the previous policy line before 1978. Consumer good based industrial policy
began to take place of the heavy industry-based policy. Special economic zones
were set up in several cities along the east coast, open to the foreign capital.
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economic zones, Shen Zhen(深圳), Zhuhai(珠海), Xiamen(厦門), Shantou(汕頭),
were established. FDI was promoted based on the China-Foreign Partnership
Management Act (1979), in particular focused on the light industry.
Entrance of many foreign enterprises resulted in oversupply in domestic
market. In the process of industrialization, energy and transportation
infrastructure were in short supply. To resolve this problem, China levy “an
energy and transportation charge” on the light industry and invest the collected
charge into the SOC and energy sector.
A bureau of industry policy was established in the national planning
committee in 1988, in earnest playing a practical role in research, policy
formulation, and implementation. Chinese state council explicitly announced “an
industrial policy” in 1989 in the decision on the industrial policy. This policy
was the short-term restructuring policy, which efficiently reallocated resources
according to the economic rules.
The long-term industrial policy was sought in 1990s, setting the long-term
vision and formulating the optimal industrial policy. Machinery, electronics,
petro-chemicals, automobile, and construction were selected as pillar industry
under the China National Industrial Policy Framework(中国国家产业政策要綱,
1994. 4). The guidance played a critical part in industrializing the Chinese
economy. The clear-cut objectives of the industrial policies were established in
the areas of restructuring, industrial organization, and industrial technology.
2. Development of the Industrial Policy of the Present China
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The government made a decision, meaning that the state took place of the
market function in this socialist approach. The Japanese approach is to boost
the competitiveness of the large domestic companies so that the competitive
companies can go abroad to compete with foreign markets. Decision is
primarily made by the managers not by the government in the enterprise. These
two approaches are entirely different.
The Chinese policy makers tried to overcome the socialist approach. The new
political leadership took an Keynesian expansionary policy in response to a
great recession over 2008~2009, resulting in active industrial policy. The
Chinese policy during this period also reflected the response to the risks ignited
by the financial capitalism of the US system. China needed a comprehensive
long term approach to the inflation, real estate bubble, and income gap, and
environment problems.
The framework for the current industrial policy is the regulation on promotion
of industry restructuring (2005, 11), followed by the industry restructuring guide
list and the 12th five-year(12.5) outline for Chinese national economic and
social development.
In particular, the state council decision on promotion of the emerging strategic
industry (2010) and the regulation on the industrial transformation and upgrade
over 2011-2015 are still pillars of the current Chinese industrial policy.
“Interim Guidelines for Restructuring of Industry (促进产业结构调整暂行规 定)” defines the guidance list on investment, which underpins the policy on the
government project management, tax and import and export initiatives.
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To understand the future of industry of China, it is useful to take a closer
look at the “China’s 12th Five-Year(12.5) Plan for National Economic and
Social Development(中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱
要) and various plans followed by. Key features of this plan show up in
various types and forms of restructuring the traditional industry and upgrading
the industry structure through promotion of productivity and service industry. In
summary, restructuring, upgrading the traditional industries and promoting the
emerging industry are the main features of the industry policy. The strategic
emerging industries include the following seven sector-next generation IT, Bio,
High-tech Machinery, New energy, new materials, new energy car, and energy
saving environmental protection. Many plans, regulations, catalogues have been
successively announced.
III. Comparison of the Industrial Policy: China, Korea and Japan
The industrial policy continuously changes. In this study we will look at the
key feature of the industrial policy of China based on the announcements after
year 2000. Comparison with Korean and Japanese industrial policies will be
made.
1) “Another Planned Economy” in a Socialist Market Economy
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Based on the industrial policies, interim rules, plans, and catalogues, the
Chinese industrial policy can be considered another planned economy in a
socialist market economy. The “Interim Guidelines for Restructuring of Industry
Regulation on promotion of industry restructuring(促进产业结构调整暂行规定)”
specifies direction of over 1,400 sectors in 40 industries bu medium
classification of the KSIC, meaning the guidelines affect the industries in
general. The 12. 5 plan specifies the target sectors in 9 industries in greater
detail. The strategic emerging industries introduced first in the 12.5 plan also
specifies the sectors in detail.
2) “Structural Adjustment Policy” on National Economy
The industrial policy in Korea means in general the support and promotion of
the target industry in the process of industrialization. Right after the 1997~1998
Asian Financial Crisis, the “structural adjustment” were instead comprehensively
used. Most of the key Chinese Policies, Plans, Guidelines, and Rules specify
the objectives of target industries in detail. In this sense the Chinese industrial
policy can be considered a policy of structural adjustment of national economy.
These structural adjustment policy has similarity with the policy of industrial
rationalization of Korea, which deals with overcapacity as a side effect of
industrial policy. The strategic emerging policy is also similar to the new
growth engine policy. The strategic emerging policy of China is more
comprehensive in terms of scope and more interventive. The comprehensive and
interventive policies can possibly result in a serious side effect as a result of
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government failure. The current problems in the traditional industries may be
interpreted as a side effect of the industrial policies.
3) Excessive Interventionism
The industrial policies in China allows the government to intervene repeatedly
in detail in the market. Excessive government intervention is highly likely to
fail due to the lack of information with the increasing scope and complexity.
The interventions are also based on the government subsidy and the unstable
coordination between ministries and local governments. Korea has experienced
serious side effect of the industrial policies, and hence has taken several rounds
of industrial rationalization. Government subsidy with little consideration of
market principle is considered as one of the causes of the 1997~1998 Financial
Crisis in Korea. The comprehensive and intense intervention in China calls for
serious attention to the possible side effects.
4) Subsidy dependent policy
Some of the subsidy dependent policy may enable the businesses to transform
and upgrade themselves. The subsidy enable the businesses to go overseas for
global competition and to export abroad. In many cases, however, the subsidy
dependent policies resulted in serious side effect of over-capacity in many
industries and regions.
5) Lack of coordination between central and local Governments
Most of local governments in China provide various types of incentives and
subsidies to the businesses, resulting in over-capacity in many industries.
Making matter worse, local governments tended to keep the subsidized
businesses from bankruptcy while the central government tried to keep the
insolvent inefficient businesses out of the market. The results of this
observation is reflected in the recent Standard and Poors (S&P) report that the
half of the local government is rated junk level.
2. Comparison of industrial policy; Korea, Japan, and China
Implications for China can be drawn from the cases of Korea and japan
because the industrial policies of China have many similar characteristics and
elements with those of Korea and Japan.
1) Comprehensiveness of policy scope and target
The industrial policies included most of the sectors of the economy while
Korean and Japanese policies selected small number of industries by stage.
Many industrial policies are repeatedly overlapping, which seems to be the
attribute of the socialist market system. The five-year planning has been the
main pillar of the national strategy and will be in the future. The national plan
will inevitably continue to include the elements of the industrial policy.
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2) Elements of a Backward Industrial Policy
An industrial policy can be divided into a forward industrial policy for
promotion and a backward industrial policy for problem solving. Except the
strategic emerging industry policies, most of the current policies in China have
more elements of the backward industrial policy to resolve the side effects of
the policies while Korea and Japan have ones of a forward industrial policy.
Even some of the strategic emerging industries such as solar energy and LCD
calls for a backward industrial policy. Korea took similar backward policies for
heavy chemical industries. Japan also took similar policies following the oil
shock in 1970s. Need for backward industrial policies imply the side effects,
potential or realized, as a possible results of a forward policy. Intensive
interventions imply serious side effects such as overinvestment and overcapacity.
3) Foreign Investment
Contrary to Korea and Japan, China tried to attract actively foreign
investment. Foreign-owned firms make up around half of the Chinese export.
Many foreign-owned firms are good in performance while the Chinese
subsidized firms are not. For example, the car industry has long been the
subsidized target industry. The subsidized car industry is not yet very
competitive relative to foreign-owned firm. This implies the evaluation of the
industrial policy.
4) Chief Creditor bank
China did not introduce the chief creditor bank while Japan and Korea did
and achieved good results. Enterprises in advanced market could finance the
project in the developed financial market. Japan and Korea without advanced
financial market could not get a loan from the bank. The businesses provided
information for and get monitored by a chief creditor bank. Who plays a role
of monitoring the enterprises in China without an effective monitoring
mechanism? So far, no effective system. One of the reasons for the poor
outcomes of the industrial policy is the lack of institutional arrangements. The
monitoring system in the product market and in the financial market would
punish the inefficient firms and encourage the inefficient ones. The lack of the
monitoring system can be a case for the government failure.
5) Degree of government intervention
Government intervention in Japan was made indirectly based on the Dodge
line despite the intention of direct intervention of Japanese government. Several
industrial rationalization policies were implemented to resolve the problems as a
results of reconstruction after the Word War II. At the sometime, steel,
machinery, shipbuilding, electronics and automobile industries were promoted.
Tax treatment, duty-free machinery, low interest loan for export, import quota
for steel are key policies. In the late 1960s, the environmental policies (water,
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air, noise) began to intensify. Also Japanese government could not implement
the industrial policy anymore due to domestic and international pressure as
Japanese firms get competitive. The indirect industrial policies began to show
up.
The industrial policy in Korea began with the five-year plan in 1962. The
first five-year plan focused on cement, fertilizer, chemical, the second one did
on machinery, shipbuilding, petrochemical, steel, and the third one on heavy
chemical industry. In the 1980s, several rounds of structural adjustments and
industrial rationalization policies were taken to resolve the overcapacity in the
heavy chemical industry. From then on the market function began to emphasize
relative to the role of a government. The government role in China is still very
invasive in many sectors.
6) Protection of Home Industries
China tried to actively attract foreign investment while Korea and Japan took
many protective measures. This policy of “market for technology” and “market
for capital” distinguish Chinese industrial policy from those of Korea and
Japan. China was active in attracting foreign capital while Korea and Japan
were active in protecting domestic industry.
7) Privatization, Free-export zone, Foreign Exchange Policy
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Privatization of the SOE (State-Owned Enterprise) is one of the key element
in th industrial policy in China. Different form Korea and Japan, China allowed
the private enterprises a while after the socialist market system came in China.
In the transformation to the socialist market system, reform and privatization of
the SOEs became a critical issues in the industrial policy.
The free-export zone played an important role in the industrial policy in
China. The free-export zone first introduce in Taiwan, and got popular in the
ASEAN member countries. The free-export zone was not very popular in
Korea.
China tried to help form the large business groups to take advantage of the
scale efficiency. This seems to reflect the large domestic market and the global
market as well. In Japan, the MacArthur's command tried to dissolve the
conglomerates after the WWII. Korea tried to allocate resources to the large
group to promote the heavy chemical industries.
All of three countries tried to keep the domestic currency cheap relative to
the key currency to provide conditions favorable to export.
8) Production Capacity and Industrial Policies
The industrial policy is about not only the specific industry but also the
specific timing industry. The industrial policies face domestic and foreign
resistance and check as with economic growth. The industrial policies are
limited by many global standards in the global market. Japan and Korea
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experienced the similar resistances and checks. It would be useful to look at
the industrial policy and the corresponding income level.
It would give some comparative information on the relationship between the
nature of industrial policies and the level of GDP.
The active industrial policies ended both in Korea and Japan, respectively
around the income level of GKD 6,000(USD 1,700) and GKD 4,000(USD 920).
International pressure and integration into a global market forced Korea and
Japan to change the active industrial policies into the market compatible ones.
China started active industrial policies even at the fairly high GDP level around
USD 6,000 in 2012, especially for the strategic emerging industries. Comparing
with Korea and Japan, China already entered into the development stage where
the active industrial policies would end.
IV. Concluding Remarks: Implications to the Industrial Policies to Korea
There have been controversies over the effectiveness of the industrial policies
in Japan and Korea. Critical arguments of ineffectiveness present the policies
required to resolve over-capacity problem resulting from the industrial policy
both in Japan and Korea. The arguments are suggestive to the effectiveness of
the industrial policies in China, which in turn implies to the evaluation of the
Chinese industrial policy from the perspective of Korea.
First, the effectiveness of the industrial policies in China should not be overly
evaluated. Historical experiences in Japan and in Korea show that the industrial
policies in matured industries would end up with government failure. Many
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restructuring policies prove themselves the likelihood of government failure in
those industrial sectors. The industrial policies does not guarantee success as
planned as shown in the cases of Japan and Korea.
Second, Korea should take a select and concentration strategy to deal with
competition between China and Korea in the strategic industries. Access to
financial market and R&D to the strategic industries are two of the most
efficient policy areas.
Third, entrepreneurship and creativity in China are two of the most
competitive areas Korea lacks. Xiaomi(小米), Tencent(腾讯), Alibaba(阿里巴巴),
Baidu(百度) emerged from the conditions with entrepreneurship and/or
creativity. GEM(Global Entrepreneurial Monitor) ranked런raked top in 2012, up
from 15th place in2010. Zhongguancun(中關村) has emerged the power house
for start-up, venture capital, and creative entrepreneurship. Korea should learn
from Zhongguancun success as well as Silicon Valley.
Fourth and last, the industrial policies should be considered in the global
context. Overcapacity and overinvestment must be looked into from the global
market not from the domestic market. The probability of government failure
would increase without consideration into the global market conditions and the
policies of other countries. International cooperation and competition would be
inevitable under the close economic network with China and Japan.
손동진(북경 연경학원 교수)
I. 머리말
중국이 1978년 개혁·개방을 통해 사회주의 경제체제에 시장경제 체제를 접목한지 40년 이 가까워오고 있다. 1990년대 세계경제의 글로벌화가 크게 진전되면서 중국 역시 세계
경제의 일원으로 대외개방에 따른 많은 혜택을 향유하게 되었다. 중국은 2001년 세계무
역기구(WTO)에 가입하면서 국제무대에서 협조와 경쟁을 통해 경제발전을 성공적으로 이
루게 되었다. 2000년대 중반부터 전체 경제규모에서 영국, 독일, 일본의 경제력을 차례대
로 추월하면서 이젠 미국에 이어 세계 제2의 경제대국으로 성장하였다. 중국이 사회주의 시장경제체제라는 이름으로 시장경제원리를 도입하였지만 시장경제
를 뒷받침할 제도적 여건이 여전히 미흡한 상태에서 이런 고도경제성장은 많은 경제학자
들에게 “중국의 역설(China’s paradox)”이라고 불린다. 하지만 중국의 경제성장의 원인의
하나로 고려해볼 수 있는 것은 바로 중국의 경제정책, 특히 산업정책이다. 중국은 과거
사회주의체제 하에서 소련의 경제정책을 모방하여 지속적으로 5개년 계획을 추진해오고
있으며, 지금은 12차 5개년계획 기간 중이다. 어떤 경우에는 대실패로 끝나는 경우(가령, 대약진 운동)도 있었고, 어떤 경우에는 경제정책의 수행보다는 이데올로기가 강조되기도
하였다. 하지만 최근의 경우에는 비교적 성공적이라는 평가를 받고 있기도 하다. 중국이 모방한 한국이나 일본 등 신흥공업국의 고도성장 과정에서의 산업정책의 성과
에 대한 평가는 극단적이다. 따라서 중국의 산업정책 성패여부 역시 보다 엄밀한 연구가
필요하다. 실제 중국이 그 동안 산업 정책적 차원에서 중시해 왔던 자동차, 철강, 조선 산
업 등은 경쟁력이 상승하여 한국의 경쟁력을 위협하고 있다는 평가를 받기도 한다. 하지
만, 정작 중국에서는 과잉투자, 과잉설비의 문제로 많은 문제점들이 나타나 매우 어려운
상황에 처해 있다. 산업육성에서의 과다한 보조금 지급때문에 산업정책의 수행에서 큰
역할을 해온 중국 지방정부의 부채문제는 매우 심각하다. 이런 모습들은 정부가 시장에
개입함에 따라 당연히 제기될 수 있는 정부실패의 전형적인 모습이다. 따라서 본 연구에서는 중국의 산업정책에 대한 내용을 정부실패 측면에서 비판적으로
검토하여 중국 산업정책의 공과를 평가해보고자 한다. 이를 위해 다음 제II장에서는 중국
의 산업정책의 역사를 간략히 살펴보고, 제III장에서는 중국 산업정책에 대한 평가와 더
불어 이를 한국과 일본의 산업정책과 비교해본다. 그리고 마지막 제IV장에서는 중국 산
업정책이 한국 산업정책에 시사하는 바가 무엇인지를 살펴보고자 한다.
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II. 중국 산업정책의 역사
1. 중국 산업정책의 시작
중국의 경제정책은 1949년 건국 이후, 1953년부터 구 소련을 모방하여, 5년 단위로 경
제발전의 지표를 정하고 이를 달성하기 위해 노력하는, 소위 5개년 계획을 실시하여 왔
으며 현재는 제12차 5개년 계획을 수행하고 있는 중이다. 중국의 이런 5개년 계획은 1978년 개혁개방 이전과 이후로 크게 나눌 수 있다. 개혁·
개방 이전의 경제계획에서는 주로 경제정책의 결정, 수행, 목표달성에서 정치적 운동 등
이데올로기가 중요시 되었다. 경제의 계획적 운영을 통해 산업화에 성공할 수 있고, 수입
대체 공업화 정책으로 자급자족적 경제달성이 가능할 것으로 보았기 때문이다. 하지만
이런 경제정책은 중국을 빈곤으로부터 해방시키지 못하였다.
1) 1978년 개혁·개방 이전
중국의 산업정책은 5개년 계획의 일부로서 계획되었다. 1963-65년 간에는 철강, 석탄,
전력, 기계와 같은 중공업 부문 즉, 국가 기간산업의 발전이 공업화의 초석을 달성하기
위한 발전목표가 되었다. 제3-4차 5개년 계획기간에는 중소관계의 악화, 냉전, 베트남 전
쟁과 같은 국제정세의 악화로 방위산업이 중요시 되었다. 이때에는 "국방의 정비를 제1로
하고, 삼선건설(三線建設)을 가속화하며, 독립적이고 비교적 완비된 공업체계와 국민경제
체계를 구축"하는데 중점을 두었다. 하지만 이런 정책들은 투자왜곡을 가져왔으며, 특히
소비재 중심의 국민생활과 직결되는 경공업의 발전을 지연시켰다. 특히 삼선건설은 1964년 10월, 당시 지도자였던 마오쩌뚱에 의해 시작되었는데 중소관
계가 악화되고, 미국이 베트남 전쟁에 개입하면서 국방, 안보문제에 대한 우려가 증가하
게 되자 외세의 침략에 대비하여 전국을 제1선인 동부 해안지역, 제2선인 중부 평야지역, 제3선인 서부 지역으로 구분하여 방위산업에 집중적인 투자를 하고자 하는 것이었다. 이
때 제3선인 사천, 귀주, 감숙, 섬서 등 내륙지역의 신규 산업시설에 투자가 집중되었다. 이 정책의 결과 1970년대 말까지 2,900여개의 삼선 프로젝트가 건설되어 2,000여개의 대
중형 기업과 연구단지, 45개의 대형 생산기지, 30여개의 신흥도시가 건설되었다. 중공업
육성에 치중한 삼선건설은 경제적인 측면보다는 군사, 안보적인 측면을 고려한 투자로서
1966-70년간 이들 내륙지역에 투자한 고정자산 투자액이 전체투자의 약 70%이상이었다.
2) 개혁·개방 이후
1978년 개혁·개방정책을 시도하면서, 중국 산업정책은 그 동안 추진되었던 노선에서
크게 변화하였다. 기존의 중화학 공업화 노선이 폐지되고, 공업화 정책은 소비자의 생필
품 공급을 중요시 하는 방향으로 전개된다. 이때 경제특구를 설립하여 동부 해안도시를
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외국자본에 개방하고, 유휴인력을 활용하여 수출산업을 육성하였으며, 외국자본과 기술을
활용하여 당시 국내에서 발달하지 못한 소비재 산업을 육성하였다. 경공업 우선 발전정책과 더불어 철강, 기계, 전자산업을 중시하는 발전정책이 가정용
전기제품과 기타 소비재 생산을 중요시하는 정책으로 조정되었다. 섬유, 의류, 식품 외에
생산증가가 활발했던 품목은 당시 소비 붐을 일으켰던 시계, 자전거, 재봉틀, 라디오였다. 이때부터 전통적인 소비재, 민수용 산업이 경제성장을 견인하게 되면서 도시에서는 중대
형 기업에서 기술혁신이 일어나고, 기업의 경영 자주권이 확대되었으며, 향후 전기, 기계
산업이 수출산업으로 육성되는 기반을 형성하게 되었다. 농촌에서는 향진기업의 기술과
관리능력, 농산품의 개발과 가공기술이 육성되었다. 이때 선젼(深圳), 주하이(珠海), 샤먼(厦門), 산터우(汕頭)의 4개 경제특구가 설립되고
1979년 "중외합자경영기업법"1)을 공포하여, 특히 경공업 분야에서 외국인 직접투자(FDI) 를 적극 유치하였다. 1983년에는 이 법의 "실시세칙"을 공포하여 ① 에너지 개발, 건축자
재 산업, 화학 산업, 철강 산업, ② 기계 제조업, ③ 전자 산업, ④ 경공업 등 기초산업에
대한 외국인 직접투자에 우대조치를 하였다. 비로소 이 때의 산업정책에 의해 경공업의
발전이 보다 가속화 함으로써 경공업과 중공업 발전의 균형발전을 상당부분 달성할 수
있었다. 1980년대 후반 중국정부는 국내시장에서의 수입품에 대한 수요가 증가하고, 외국기업
의 진출이 활발해지면서 국내시장에서의 경쟁이 심화되었음에도 불구하고 수입제한 조치
를 지속적으로 완화하였다. 그 결과 가전산업은 해외에서 기술을 도입하여 국내 생산하
였고, 국내에서 생산이 불가능한 고기술 제품은 수입의 의존하였다. 따라서 시장진입이
비교적 용이해짐으로써 수많은 기업들이 진입하여 공급과잉 상태에 직면하게 되었다. 동 시에 새로운 소비 붐이 일어나면서 가전산업에서는 TV, 냉장고, 음향기기, 세탁기의 생산
이 크게 증가하였다. 이 과정에서 에너지(전기, 석탄, 석유)의 공급부족으로 교통, 운수(철도, 도로, 항만), 통
신 등 사회간접자본의 부족현상이 나타나게 되었다. 이를 해소하기 위해 중국 정부는 "국 가에너지교통중점건설부가비용"을 징수하는 정책을 실시하여 크게 발전한 경공업 기업
이윤의 일부를 사회간접자본 건설을 위한 비용으로 징수하여 에너지, 운송시설에 투자하
였다. 1988년에 비로소 국가계획위원회 내에 "산업정책국(産業政策司)"이 설립되어 중국의
산업정책에 관한 연구, 정책입안 및 정책실시를 위한 조직적인 체계가 완성되었다. 1989 년 3월, 중국 국무원은 처음으로 "산업정책"이라는 명시적인 용어를 사용하여 "당면의 산
업정책에 관한 요점 결정"2)이라는 정책을 발표했다. 이는 생산, 기반시설의 건설, 기술개
발, 무역의 각 분야에서 “우선육성산업”과 “육성산업”을 구분하고, 산업별로 결정한 기준
에 따라 자원배분을 계획적으로 추진하여 자원배분의 왜곡을 시정하고자 하는 단기적인
구조조정 정책이었다. 보다 장기적 산업정책이 모색된 것은 1990년대부터라고 할 수 있다. 이때부터 미래의
1) 中外合資経営企業法 2) 国務院関於当面産業政策要点的決定
바람직한 산업구조에 대한 비전(vision)을 설정하고 이를 달성하기 위한 산업정책이 필요
하다는 것을 인식하게 되었다. 1994년 4월에 "중국국가산업정책요강"3)이 발표되었다. 기계, 전자, 석유화학, 자동차
제조, 건설산업이 "지주산업(支柱产业)"으로 선정되었다. 특히 자동차 산업에 대해서는 독
자적인 산업정책을 발표하였다. 아울러 여기에서는 산업 구조조정, 산업 고도화, 산업조
직, 산업기술, 산업분포 등에 있어서의 발전목표를 명확히 했다. 중국국가산업정책요강은 거시적 측면에서 1990연대 중국의 산업발전에 있어서 중요한
지침이 되었다. 1995년 “외자투자방향잠정규”4)과 “외자직접투자방향목록”5)을 공포하였고, 아울러 1989년에 발표되었던 "당면산업발전조열목록"6)을 수정한 "국가중점장려산업목록
"7)이 발표됨으로써 이들이 최근까지 중국 산업정책의 핵심이 되고 있다.
2. 현재의 중국 산업정책의 형성
중국정부의 산업정책에 대한 관심은 1990년대 중반에 시작되었지만 본격적으로 현대
적 의미의 산업정책이 시작된 것은 2000년대 후반부터라고 할 수 있다. 1980년대 일본과
의 교류로부터 시작되었던 경제정책에 대한 광범위한 관심과 토론이 정책으로 구체화되
는 데에는 약 20년 이상이 필요하였다. 제도적 미비, 관료적 영역다툼, 산업정책을 지지
하는 그룹들 간의 경쟁과 같은 다양한 요인들 때문에 국가의 경제정책이 과감하게 실시
되지 못한 측면도 있었다. 마오쩌뚱 시대의 산업관리는 시장기능을 대신하여 국유기업의 엄격한 목표, 관료적 자
원배분, 생산 증대운동과 같은 캠페인에 의한 것이었다. 하지만 당시 일본식 산업정책은
정부가 제공하는 유인 프로그램을 통해, 목표로 하는 특정 산업소속 대규모 민간기업의
국내 경쟁력을 먼저 키우고, 그 다음 해외시장에서 경쟁력을 강화하려는 것이었다. 물론
기업차원의 의사결정에 직접 개입하는 것은 피하고, 시장경쟁과 기업의 자율을 존중하는
방식이었다. 이런 일본식 산업정책은 중국이 종래 추진하였던 사회주의적 산업관리와는 근본적으
로 다른 접근방법이었다. 그래서 중국의 산업정책 입안자들은 1980-90년대에 걸쳐 사회주
의적 접근방법과 일본식 접근방법의 차이를 극복하기 위해 많은 노력을 하게 되었다. 중국정부는 1980년대부터 본격적으로 국가차원의 산업정책을 시작하였다. 2000년대 중
반까지 국가차원의 산업육성을 위한 규획(프로젝트)과 육성대상 산업의 선정은 매우 제한
적으로 시행되었다. 당시 이런 산업정책적 조치들은 비용이 많이 들고, 때로 의미있는 시
도이긴 했어도 성공적이라고 할 수 없다. 2004년 이후 국가적인 규획의 수가 현저하게 증가하게 되었고, 2009년부터 더욱 확대
3) 中国国家産業政策綱要 4) 外国投資方向指導規定 5) 外国投資産業指導目録 6) 当産業発条録 7) 国家重点奨励産業目録
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되었다. 이는 2000년초 새로운 성향을 가진 정치 리더들이 권력을 잡게 되었고, 2008-9년
세계적인 대침체(Great Recession)에 직면하여 대규모 경기진작 프로그램을 시행하면서 보
다 활발해진 결과라고 할 수 있다. 따라서 2009년 이후 중국의 산업정책이 활발해진 것은 당시 중국경제 성장률의 급격
한 하락에 대응한 임시 방편적인 케인지안(Keynesian)적 접근방법이라고 할 수 있다. 또
다른 측면에서 미국식 금융자본주의의 신용위험에서 촉발된 규범적인 측면에서의 정책적
방향전환이기도 하였다. 즉, 물가와 부동산 가격의 폭등, 중복 과잉투자로 인한 과잉 생
산능력, 소득격차의 심화, 환경오염, 에너지 및 자원활용의 비효율성 등의 다양한 분야에
서의 근본적인 문제를 해결하기 위해 이를 보다 종합적, 장기적으로 해결해야 할 필요성
이 있었기 때문이다. 현재 중국에서 진행 중인 산업정책의 골격은 2005년 11월 9일에 발표된 “산업구조조
정촉진잠정규정”8)이다. 이 규정에 따라 “산업구조조정지도목록”9)과 “중국 제12차 국민경
제 및 사회발전 5개년 규획요강”10)이 발표되었으며, 특히 2010년 발표된 “국무원 전략적
신흥산업 신속육성 및 발전에 관한 결정”11)과 2011년 발표된 “2011-2015년 공업구조 전환
및 업그레이드 규획”12)을 통해 중국의 현재 산업정책의 골격이 형성되었다.
1) 산업구조조정촉진잠정규정
보강하고 개선하며, 사회투자를 유도하고 산업구조의 최적화와 업그레이드를 촉진하기
위하여 제정되었다. 산업 구조조정의 목적은 산업구조를 최적화하고, 제1차, 2차, 3차 산업의 건전하고 조
화로운 발전을 촉진하며, 농업을 토대로, 첨단기술을 선도로 하며, 기초산업과 제조업이
주력이 되어 서비스업이 전면적으로 발전하는 산업구도를 점차 조성하여, 절약적이고, 청 결하며, 안전한 발전, 그리고 지속 가능한 발전을 실현하고자 하는 것이다
“산업구조조정촉진잠정규정”에서는 산업구조조정 지도목록에 대해 규정하고 있는데, 이는 투자자 방향의 유도, 정부 투자 프로젝트의 관리, 세무, 여신, 토지, 수출입 등과 관
련된 시책의 제정과 실시를 위한 중요한 근거가 된다. “산업구조조정지도목록”은 원칙상 중국의 국내 각종 기업에 준용되기 때문에 외국인
투자는 “외국투자산업지도목록”에 따라 집행된다. “산업구조조정지도목록”에서는 산업구
조조정 과정에서 산업을 “권장”, “제한”, “도태”의 3가지 유형으로 구분하고 있다. 2013년 2월 수정된 “산업구조조정지도목록”에는 장려 산업 군, 제한 산업 군, 도태 산
업 군의 3가지 형태로 나누어 산업구조조정의 방향을 정하고 있는데 장려산업의 경우 약
40개 산업에 걸쳐 754개 분야를 향후 발전시킬 분야로 정하고 있다. 반면 제한산업은 17
8) 促进产业结构调整暂行规定 9) 产业结构调整指导目录 10) 中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要 11) 國務院關於加快培育和發展戰略的新興産業的決定 12) 工業轉型昇級規劃 2011-2015
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개 산업의 223개 분야를 지정하여 구조조정 및 업그레이드 기회를 주기로 하였으며, 도 태산업에서는 낙후공정 장비류에 속한 17개 산업에 약 280여개 분야, 낙후 제품 류에 속
한 12개 산업분야에 130여개 분야(총 425개 분야)를 지정하여 퇴출을 유도하고 있다. 중국의 이런 “산업구조조정지도목록”은 몇 가지 측면에서 시사하는 바가 있다. 첫째는 농업에서부터 서비스 산업까지 전 산업을 대상으로 아주 세세한 부분까지 장
려, 제한, 퇴출 산업을 정하여 산업정책이란 이름 하에 정부가 개입하고 있다. 40여개 이
상의 산업에서 1,400여개 분야에 대해 언급하고 있다. 여기에서 언급하고 있는 산업은 엄
밀한 산업분류기준에 따르지는 않고 있지만, 한국에서 익숙한 표준산업분류기준으로 볼
때 중분류 정도 되는 산업분류로서 40여개 산업을 대상으로 하고 있다는 점에서 전 산업
을 대상으로 하고 있다고 볼 수 있다. 분야의 수도 약 1,400여개 분야라고 하지만 각 분
야에는 다수의 기술, 공정, 상품에 대해 언급하고 있기 때문에 사실상 산업정책의 대상이
되고 있는 분야의 수를 파악하는 것이 힘들다고 할 수 있다. 둘째는 산업구조조정 목록은 후술하게 될 “중국제12차 국민경제 및 사회발전 5개년규
획”이나 “국무원 전략적 신흥산업 신속육성 및 발전에 관한 결정”, “2011-2015년 공업전
환고도화 규획”의 근거가 된다. 그래서 후속하는 이들 규획에 의해 보다 구체화되고 있
다.
2) 중국의 12차 5개년 규획
한국 산업과의 경합, 보완관계가 어느 나라보다 밀접한 중국 산업의 미래를 파악하기
위해서는 지금 시행 중인 중국의 12차 5개년 계획과 그 이후에 계속 발표되고 있는 다양
한 규획들을 자세히 살펴볼 필요가 있다. 여기에서 과거 시행되었던 산업정책들이 다시
구조조정, 업그레이드 측면에서 수정, 보완되면서 구체화 되고 있기 때문이다. 중국의 12차 5개년 규획의 특징은 산업정책을 다양한 형태로 추진한다는 것이다. 산업
정책에서는 우선 기존에 추진해왔던 전통산업의 개조(Restructuring)을 촉진하고자 한다.
중국 산업정책의 형성관련 주요 발표내용 제정일 산업구조조정촉진잠정규정(促进产业结构调整暂行规定) 2005.11.9. 산업구조조정지도목록(产业结构调整指导目录) 산업구조조정지도목록(产业结构调整指导目录) 산업구조조정지도목록(产业结构调整指导目录) 외국인기업투자산업지도목록(外商投资产业指导目录)
2005제정 2011 전면수정 2013일부수정
2011
2010
2013
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그 다음은 산업구조의 업그레이드(upgrading)를 추진하는 것이다, 산업의 생산성을 높이고, 서비스업의 발전을 촉진하는 것이다. 이를 위해 연구개발(R&D), 디자인(design), 표준
(standard), 물류(logistics), 마케팅(Marketing) 등의 발전을 통해 제조업 부가가치를 향상시
키고자 한다. 마지막은 새로운 “전략적 신흥산업(Strategic emerging industry)”의 발전을 촉
진하는 것이다. 따라서 중국의 산업정책은 구조조정, 업그레이드, 신흥산업의 육성이란 3 가지 내용을 가지고 있다.
구조조정 및 업그레이드 대상인 전통산업은 장비제조, 조선, 자동차, 철강, 비철금속, 건축자재, 석유화학, 경공업, 섬유산업이다. 그리고 전략적 신흥산업은 신세대 정보기술, 바이오, 첨단장비 제조업, 신에너지 산업, 신소재, 신에너지 자동차, 에너지 절약과 환경
보호 산업 등 7개 산업분야이다.
① 주요 전통산업의 진흥
주요 전통산업의 구조조정은 다음 산업에 대한 것이다. 첫째, 장비제조업에서는 연구
개발의 확대, 기본기술의 시스템 통합, 기초소재, 기초부품의 수준 향상을 추진하고자 한
다. 아울러 연구개발을 강화하고 중요한 기술장비의 산업화, 장비의 지능화를 향상시키려
고 한다. 둘째, 조선산업에서는 현대적인 조선산업 기술을 확보하고, 건조기술을 발전시
키며, 고급기술 부가가치 창출능력을 가진 조선장비 산업을 발전시켜 세계적인 조선기술
의 표준을 달성하고자 한다. 셋째, 자동차 산업에서는 연구개발 역량을 강화하고 주요 부
품의 기술자립, 에너지 절약수준의 향상, 환경보호, 안전기술을 확보하고자 한다. 넷째, 제련 및 건축자제 산업에서는 전반적으로 생산시설의 확장을 엄격히 통제한다.
국내수요에 기반을 둔 제품의 다양성을 적정화하고, 제품개발을 위한 연구개발에 노력하
며 자원활용, 에너지 보존, 이산화탄소 배출저감을 이룩하고자 한다. 다섯째, 정유산업에
서는 다양한 소재개발, 고급 석유화학제품 개발, 비료, 원유의 제품 고급화를 추진하고자
한다. 여섯째, 섬유산업에서는 환경보호, 안전을 강화하고, 기업의 상표 인지도와 기술장
비의 수준을 높이고자 한다. 일곱째, 포장산업에서는 고급 포장장비의 개발을 촉진하고, 새로운 포장소재, 고급 포장재의 개발에 노력하고자 한다.
여덟째, 전자정보 산업에서는 연구개발 수준을 높이고, 기초 전자기술의 개발능력을
향상하고자 한다. 아울러 공급체인 상에서 고급품으로 유도하고자 한다. 아홉째, 건축업
에서는 환경 친화적 건물, 녹색건설의 공급확대, 고급 건축기술의 개발, 공급과잉 설비를
축소하고자 한다.
전략적 신흥산업의 발전육성은 획기적 기술혁신과 발전을 위한 신기술과 산업의 융합
촉진, 고기술의 강화와 확산을 통해 새로운 전략산업을 선도산업으로 육성하기 위한 것
이다. 첫째, 에너지 절약, 환경 친화적 새로운 세대의 IT, 바이오, 하이엔드 장비제조, 신
에너지 자원, 신소재와 신 에너지 자동차 산업과 같은 새로운 전략적 산업을 발전시키고
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자 한다. 둘째, 에너지 보존과 환경보호 산업에서는 효율적 에너지 보존과 발전된 환경보
호와 자원재활용 상품과 서비스를 위한 주요 기술장비를 개발하고자 한다. 차세대의 IT산 업에서는 차세대 모바일 통신, 통신 방송 인터넷 네트워크의 통합, 차세대 인터넷, 사물
인터넷, 크라우드 컴퓨팅, IC, 차세대 디스플레이, 하이엔드 소프트웨어, 하이엔드 서버와
정보 서비스의 발전을 중요시 한다. 셋째, 바이오 산업에서는 바이오 의약품, 바이오 의료공학 상품, 바이오 농업, 바이오
제조업의 발전을 이룩하고자 한다. 하이엔드 장비 제조업에서는 비행장비, 인공위성 및
관련 응용제품, 철도장비와 지능형 제조업 장비의 발전을 이룩하고자 한다. 넷째, 신 에
너지 산업에서는 차세대 핵에너지, 태양 에너지, 광 발전, 풍력발전관련 기술장비, 지능형
파워 그리드(power grids), 바이오 매스 에너지(biomass energy)의 발전을 이룩한다. 다섯째, 신소재 산업에서는 신기능 소재, 고기술 구조재(structural materials), 고기능 섬
유소재와 복합물질, 공용 기초소재 부문을 발전시킨다. 신에너지 자동차 산업에서는 플러
그인 하이브리드 전기 자동차(PHEVs: Plug-in Hybrid Electric Vehicles), 전기 자동차, 연료
전지 자동차 기술(fuel cell automobile technologies)을 발전시킨다. 이를 통해 신흥전략 산
업의 부가가치의 비중을 GDP의 8%에 이르도록 한다는 것이다.
3) “공업구조전환 및 업그레이드” 규획
“공업구조전환 및 업그레이드 계획”13)은 공업화 과정을 전통적인 형태에서 새로운 형
태로 전환하여, 기술, 조직, 산업이나 업종배치 구조의 고도화를 통해 공업구조 전체의
구조조정과 업그레이드를 촉진하고자 하는 규획이다. 이를 위해 자주적인 창조혁신 능력의 제고, 기업의 기술개발 능력의 강화, 공업부문의
정보화 수준 제고, 친환경, 저탄소 발전, 품질 및 브랜드 제고 전략의 실시, 핵심 경쟁력
을 갖춘 대기업 그룹의 육성, 중소기업의 전문화, 지역간 산업협력, 대외개방 수준의 제
고를 목표로 한다. 다양한 관련 산업의 구조조정과 업그레이드를 위해 선진장비 제조업의 발전, 원재료
공업의 구조조정, 소비재 산업의 구조조정과 업그레이드, 전자 정보산업의 핵심 경쟁력
강화, 국방과학, 기술공업의 현대화, 제조업 서비스 산업의 발전을 강조하고 있다. 여기에서는 선진 장비 제조업의 발전, 화학 원재료 공업의 구조조정, 소비재 공산품의
업그레이드, 전자 정보산업의 핵심경쟁력 강화, 국방기술 산업의 현대화 수준 제고, 공업
생산성 제고를 위한 관련 서비스업의 발전 등을 규정하고 있다.
<�표 2> “공업구조전환 및 업그레이드 규획”에서 주요 산업발전 규획
13) 工業轉型昇級規劃 2011-2015
구분 산업부문 선진장비제조업 기초 제조장비, 신 에너지 자동차, 선박, 해양플랜트, 자원개발
장비, 철도장비, 민수용 항공, 환경보호 및 안전장비
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중국에는 “중국의 12차 5개년 규획에서의 산업정책”이나 “공업구조전화 및 업그레이드
규획”, “전략적 신흥산업의 육성 및 발전규획” 에서 언급한 산업분야 뿐만 아니라 여기에
서 언급되지 않은 다양한 산업에 대해서도 개별 산업발전 규획이 존재한다. 12.5발전규획
이란 용어가 들어간 개별 산업발전 규획 만도 그 수를 제대로 파악하기 힘들 정도이다.
<�표 3> 중국의 개별 산업발전을 위한 다양한 규획
기초재료 제조업 철강, 전해 알루미늄, 희토류, 시멘트, 석탄화공, 신재료, 고성 능 금속재료, 희귀금속, 고분자재료, 복합재료, 비철금속
소비재 경공업(지능형가전제품, 고성능전지, 피혁, 도자기, 화학섬유, 식품, 의약, 의료설비,
전자, 정보산업 반도체, 평판디스플레이, 통신설비, 소프트웨어
전 산업 관련
( 제 조 업 관련)
ž 전국현대농업발전규획(全國現代農業發展規劃〔2011 -2015年)
2013년 중국의 공업정보화부(工業和信息化部)를 비롯한 12개 정부부처는 “중점 업종기
업 인수합병에 관한 지도의견”을 합동으로 발표하였다. 이는 “12차 5개년 규획”, “공업구
조전환 및 업그레이드 규획”과 2010년에 국가발전개혁위원회에서 발표한 적이 있었던 기
업의 인수, 합병촉진에 관한 비슷한 문건에 의거하여15) 자동차, 철강, 시멘트, 선박, 전해
알루미늄, 희토류, 전자정보, 의약, 현대화 농업 등 9개 업종을 위주로 기업 구조조정을
한다는 것이다.
2012년 7월 공업정보화부는 “산업이전지도목록” 을 발표하였는데 이는 지역별 산업배
치를 적정화 하기 위해 산업의 질서있는 이전의 촉진, 산업의 구조조정과 업그레이드의
가속화, 국가와 지역발전 전략의 조화를 달성하기 위한 것이다. 여기에서는 중국의 동북, 동부, 중부, 서부 지역별, 각 성시 별로 지역산업 발전방향과
우위 요인, 특색과 차이를 반영하여 산업배치를 적정화 하겠다는 계획을 담고 있다. 성시
별로 매우 구체적인 품목을 지정하고 있다.
14) 關於加快推進重點行業企業兼並重組的指導意見 15) 中國 国家发展和改革委员会(2010〕, 國務院關於促進企業兼並重組的意見, 27號 16) 产业转移指导目录
ž 경공업12.5발전규획(輕工業"十二五"發展規劃)
ž 의약공업12.5발전규획(醫薬工業"十二五"發展規劃)
ž 산업용방직품12.5발전규획(産業用紡織品"十二五"發展規劃)
최근 2014년 11월 중국의 국가발전개혁위원회는 “외상투자산업지도목록”수정안을 발
표하였다. 이 목록은 1995년 6월 처음 발표된 이후 2011년까지 5번의 수정을 거친 다음
이번 다시 6번째의 수정된 것이다. 여기에는 외국인투자 품목에 대해 “장려-제한-금지” 3 가지로 구분하고 있는데 현재 장려업종은 349개로 전 목록에 비해 확대되었고, 제한업종
은 종전에 비해 감소된 35개이며, 금지업종은 36개이다.
8) “전략적 신흥산업 육성 및 발전에 관한 결정”
세계 금융위기 이후, 중국정부는 2010년 “전략적 신흥산업의 신속한 육성 및 발전에
관한 국무원 결정”18)이란 문건을 발표한 바 있었다. 그 이후 전략적 신흥산업 육성발전
계획은 12.5규획에 다시 산업정책으로 포함되었다. 또한 별도의 자체적인 “12.5국가전략적
신흥산업발전규획"을 발표하였고, 더 나아가 분야별로 별도의 산업계획이 발표되었다. 그 만큼 신흥산업의 육성과 발전은 최근 중국정부에서 매우 강조되고 있다는 것을 의미한
다. 중국의 전략적 신흥산업 육성은 시장주도, 혁신, 개방발전, 장기적 안목에서 추진하되
산업의 혁신능력을 높이고, 혁신적 창업환경을 개선하며, 국제분업 구조상 위상을 높이
며, 궁극적으로 신흥산업에서 주도적인 지위를 확보하자는 것이다. 전략적 신흥산업으로 지정된 7대 산업은 ① 에너지 절약·환경보호, ② 차세대 정보기
술, ③ 바이오, ④ 첨단장비 제조, ⑤ 신 에너지, ⑥ 신 소재, ⑦ 신 에너지 자동차 산업이
다. 이와 더불어 동 규획에는 전략적 신흥산업의 발전을 뒷받침할 조세 금융정책, 금융지
원, 기업의 기술혁신 능력을 높이며, 지적재산권 제도를 확립하고, 기술표준, 고급인력 양
성, 전략적 신흥산업 발전에 우호적인 시장환경의 조성, 중점분야와 관련분야의 개혁을
추진하기로 하였다. 이를 위해 2013년에는 “전략적신흥산업중점품목및서비스지도목록”19)을 발표하였는데,
여기에서는 7개 산업의 24개 분야, 125개 항목에 걸친 3,100여개 하위품목과 서비스 부문
의 발전이 그 대상이 되고 있다.
<�표 4> 전략적 신흥산업의 주요 세부산업 분야
17) 外商投資産業指導目錄 18) 國務院關於加快培育和發展戰略的新興産業的決定, 國發〔2010〕32號 19) 战略性新兴产业重点产品和服务指导目录
전략적 신흥산업 세부 산업 분야 에너지절약 환경보호 ž 고효율 에너지 절약 산업
ž 첨단환경 산업 ž 자원 재활용 산업
차세대 정보기술 산업 ž 차세대 정보네트워크 산업 ž 전자 핵심기초산업
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III. 중국 산업정책의 특징과 한국과 일본의 산업정책
중국의 산업정책은 거의 전 산업분야에 걸친 것이고, 지속적으로 수정, 보완되며, 다른
정책과 동시에 추진되는 등 다양한 특징을 가지고 있다. 여기에서는 현재 중국 산업정책
의 골간을 형성하게 된 2000년대에 발표된 내용을 중심으로 그 특징을 살펴보고자 한다. 그 다음 다양한 측면에서 한국과 일본의 산업정책과 비교해보고자 한다.
1. 중국 산업정책의 특징
1) 사회주의시장경제 체제에서의 “또 다른 계획경제”
중국의 산업정책 가운데 잠정규정, 규획, 목록 등의 이름으로 발표된 산업정책들에 나
타난 정책대상 산업의 포괄범위들을 보게 되면 중국의 산업정책은 사회주의 시장경제 체
제 내에서의 “또 다른 계획경제”라는 점으로 이해할 수 있다. 우선 “산업구조조정촉진잠정규정”에서는 농업부문에서 서비스 부문까지 전 산업범위
에 대해 40여개 이상의 산업(한국산업분류기준 중분류 수준)에서 1,400여개 이상의 산업
(한국산업분류기준 세세분류 수준)에서 구조조정 방향을 제시하고 있고, 2013년에 새로
개정된 것처럼 앞으로서 지속적으로 개정되어 지나친 시장개입의 여지를 남겨두고 있다. 정책대상으로 하고 있는 1,400여개 산업도 기술, 공정, 상품 등에 대해서 매우 세분화 하
여 설명하고 있기 때문에 실제 적용대상 산업은 거의 전 산업분야의 세세한 부분까지라
고 할 수 있다. “중국제12차국민경제및사회발전5개년규획”에서 전통산업의 구조조정 촉진을 추진하고
있는데, 여기에서 언급되고 있는 산업은 외견상 장비 제조업, 조선산업, 자동차 산업, 제
ž 첨단소프트웨어와 신흥정보 서비스 산업 생물(바이오) 산업 ž 바이오 의약 산업
ž 바이오 공학 산업 ž 바이오 농업 산업 ž 바이오 제조 산업
첨단장비제조 산업 ž 항공장비 산업 ž 위성 및 응용 산업 ž 철도 교통장비 산업 ž 해양공정 장비 산업 ž 지능형 제조장비 산업
신에너지 사업 ž 원자력 기술 산업 ž 풍력 산업 ž 태양 에너지 산업 ž 바이오 매스 에너지 산업
신소재 산업 ž 신기능 재료 ž 선진구조 재료 ž 고성능 복합재료
신에너지 자동차 산업 ž 순수 전기자동차 및 프러그인 하이브리드 자동차
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련 및 건축자제 산업, 정유 산업, 섬유 산업, 포장 산업, 전자정보 산업, 건축업의 9개 산
업이다. 이들 산업에서 신제품 개발 및 제품의 다양화, 기술수준 향상, 안정과 환경보호
강화, 상표 강화와 같은 목표들이 제시되고 있다. 이런 목표들은 중분류 산업기준의 산업
내 보다 자세한 세부산업에 대해 제시되어 있다. 결국 앞서 설명한 “산업구조조정촉진잠
정규정”에서 제시하고 있는 산업수준에서의 항목과 다름없는 자세한 산업에서의 발전을
계획하고 있는 것이다. 그 다음 “중국제12차국민경제및사회발전5개년규획”에서 처음 제시되고 있는 소위 전
략적 신흥산업 육성계획 역시 마찬가지이다. 획기적 기술혁신과 발전을 위한 신기술과
산업의 융합 촉진, 고기술의 강화와 확산을 통해 새로운 전략산업을 선도산업으로 육성
하기 위한 것이라고는 하지만 전략적 신흥산업에서는 에너지 절약, 환경 친화적 새로운
세대의 IT, 바이오, 하이엔드 장비제조, 신 에너지 자원, 신소재와 신 에너지 자동차 산업
과 같은 비교적 하위수준의 산업이름이 제시되고 있다. 한편 “공업구조전환및업그레이드규획”에서도 선진장비제조업, 기초재료 제조업, 소비
재, 전자 정보산업의 발전목표가 제시되고 있다. 역시 이 중분류산업 내에서 세세분류 기
준 다양한 산업들의 발전이 육성목표로 제시되고 있다. 그 외에도 지역별 산업배치를 적정화 하기 위해 산업의 질서있는 이전의 촉진, 산업의
구조조정과 업그레이드의 가속화, 국가의 지역발전 전략과 지역 경제발전 전략의 조화를
달성하기 목적으로 “산업이전지도목록” 이 발표되어 역시 지역별 산업정책의 역할을 하
고 있는데 여기에서도 세세분류 수준의 매우 구체적인 산업에 대한 계획이 추진되고 있
다. 또한 외국인 투자자들에게는 “외상투자산업지도목록”을 통해 역시 매우 구체적인 산
업 또는 품목에 대한 외국인투자 대해 “장려-제한-금지” 를 지정하여 산업이전지도목록과
함께 일종의 진입장벽을 구축하고 있다.
2) 전반적 경제 구조조정 정책
한국에서 산업정책이란 개념은 1997년 외환위기 이전 공업화 과정에서 특정산업을 육
성시키기 위한 일련의 정책들을 의미하는 말이었다. 하지만 외환위기로 인한 IMF관리체
계로 진입하면서 산업정책이란 용어보다는 구조정책이란 보다 포괄적인 용어를 사용되게
하였다.20)
구조정책적 관점에서 전술한 중국의 산업정책을 살펴보면, 우선 “산업구조조정촉진잠
정규정”에서는 농업부문에서 서비스 부문에 까지 전 산업 범위의 세부 산업, 품목에 대해
구조조정을 규정하고 있기 때문에 산업정책이라기 보다는 전 산업을 대상으로 하는 구조
정책이라고 할 수 있다. 중국의 산업정책은 또한 시장경제 원리를 존중한다는 표현은 곳곳에서 발견되나 실제
경쟁촉진을 위한 환경조성을 중요시하는 것이 아니라 전 산업에 걸쳐서 정부가 직접, 계 획적으로 구조변화를 시도하는 구조계획 정책이다. “산업구조조정촉진잠정규정”에서도 장
20) 김적교(2008), 『경제정책론』, 박영사, pp. 270-301 참조
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려, 제한, 도태산업을 지정하여 시장경쟁을 제한하는 조치를 취하고 있다. “중국제12차국
민경제및사회발전5개년규획”이나 “공업구조전환및업그레이드규획”에서도 경쟁촉진을 통
한 경쟁환경의 조성보다는 이들 규획의 시행령이라고 할 수 있는 “중점업종기업인수합병
에관한지도의견”을 통해 소수 대기업 집단의 육성을 통한 기업의 대형화 유도와 산업집
중도의 제고와 같은 경쟁제한적인 내용을 실천하고 있다. 따라서 현재 중국의 전통산업
에 대한 산업정책에서는 산업육성보다는 구조조정이 주된 내용이 되고 있으며, 이런 구
조조정은 한국의 산업정책의 부작용으로 발생한 과잉, 과당경쟁, 과잉설비을 해소하기 위
한 “산업합리화 조치”의 성격을 띄고 있다. 전략적 신흥산업의 육성은 전형적인 구조형성 정책으로 한국의 신성장 동력산업의 육
성과 일견 비슷해 보이나 품목, 공정, 기술의 수에서 해당 산업전반의 내용을 포괄하고
있으며 정부의 역할이 더욱 강하다고 할 수 있다. 그 외 지역간 산업의 합리적 배치를 목적으로 하는 “산업이전지도목록”이나 외국인
투자 대상을 규정한 “외상투자산업지도목록”에서도 지나치게 세분화된 산업에 대한 개입
이 이루어지고 있다. 이처럼 특이하고 지극히 중국적인 산업정책에서는 후술할 정부실패로 인한 수많은 부
작용의 가능성이 예상된다. 그 동안 육성대상이 되어왔던 주요 전통산업에서 현재 발생
하고 있는 다양한 문제들도 정부실패로 인한 부작용의 현재화된 모습으로 해석될 수 있
다.
3) 과도한 정부개입
중국의 산업정책에서 찾을 수 있는 또 다른 특징은 거의 모든 산업의 세세분류 산업
에 대해, 정부가 반복적으로 개입하고 있으며 보조금 의존적이고, 중앙정부와 지방정부의
이해조정 부족과 같은 매우 불안한 요인들을 내포한채 추진된다는 점이다. 대부분 산업에서 추진되고 있는 과도한 정부주도의 산업정책에서는 정부가 모든 것에
대한 정보를 가지고 있지 못하므로 정부실패의 가능성이 그 만큼 높은 것이다. 경제성장 과정에서 산업정책의 긍정적 역할을 충분히 경험한 한국도 역대 산업정책으
로부터 과잉 생산설비, 과당경쟁 등 수많은 부작용이 초래되어 수 차례에 걸친 산업합리
화 조치를 취한 바 있다. 그리고 시장원리를 무시하고 부실기업의 퇴출보다는 정책금융
제공에 의한 기업생존에 주력한 결과 1997년 외환위기의 원인의 하나를 제공했다는 점에
서 볼 때 현재 중국 산업정책의 포괄성과 과다한 정부개입에서 부정적인 결과를 충분히
예상할 수 있다. .
중국의 산업정책 추진에 있어서 보조금 의존성이 강하다는 점도 산업정책의 효과성을
의문시 할 수 있는 근거가 된다. 이런 보조금들은 국제관례상 “불법적인 것”도 있고, “조 치 가능”한 것도 있으나 워낙 다양한 형태로 광범위하게 이루어지고 있기 때문에 그 실
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태를 제대로 파악하는 것이 힘들다. 산업정책을 통해 성공한 동아시아 대부분의 나라들 역시 산업정책을 추진함에 있어서
기업들에게 다양한 형태의 정부 보조금을 제공함으로써 산업의 구조조정, 새로운 산업의
형성, 수출산업으로의 성장이 가능하였다. 하지만 중국의 산업정책 과정에서 지방정부의
지나친 보조금 지급은 많은 산업에서 과잉 생산설비로 인한 부작용의 직접적 원인이 되
고 있다.
중국의 지방정부는 기업들에게 다양한 형태의 인센티브와 보조금을 지급하고, 기업들
역시 이를 이용하여 특정산업에 맹목적으로 진입한 것이 오늘날 대부분 중국산업에서 공
급과잉을 야기한 원인이 되고 있다. 중앙정부는 산업구조 개혁과 저효율 낙후 생산설비와 기업에 대한 도태의지를 강하게
피력하고 관련 정책조치들을 발표하고 있으나, 실상 지방정부는 이미 투입한 엄청난 매
몰비용(sunk cost)을 고려해 기업도태를 어떤 방식으로든 막으려는 경향이 있다. 중앙정부
가 투자과잉을 엄격히 규제하더라도 지방정부가 낙후된 생산능력을 새롭게 교체하는 방
식을 취하면서 지속적으로 생산능력을 확장하는 것이 과잉설비의 중요한 원인이 되고 있
다. 중국 지방정부의 이런 문제점은 최근 유명 신용평가기관인 스탠더드 앤드 푸어스
(Standard and Poors: S&P)가 중국 지방정부 중 절반가량의 신용등급을 정크 등급(junk level)으로 평가한 데에서도 나타나고 있다21).
2. 한중일 산업정책의 비교
중국의 산업정책의 모태는 일본이나 한국 등 동아시아 지역의 산업정책이라고 할 수
있다. 따라서 중국보다 빠른 경험을 한 한국과 일본의 산업정책의 결과로부터 현재 진행
중인 중국 산업정책의 의미를 찾을 수 있다.
1) 산업정책 대상의 포괄성
첫째, 산업정책의 대상이 된 산업선정의 포괄성을 보게 되면, 한국과 일본은 소수의
산업을 단계적으로 설정하여 지원하였던 점에서 중국 산업정책과 차이점이 있다. 중국은
대부분의 산업이 산업정책의 대상이 되었다고 할 수 있을 정도로 포괄적이고 세부 산업
에 대해서 산업의 발전단계에 대한 측면을 고려하지 않고 광범위하게 규정하고 있다. 아 울러 단계적으로 산업정책이 제시되고는 있지만 시간의 경과에 따라 중첩, 중복되고 있
는 특징을 보여주고 있다.
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중국 산업정책의 이런 특징은 사회주의 경제체제의 유산으로 볼 수 있다. 소련의 5개 년 계획을 모방하여 1960년대부터 경제개획이 시작되었고 현재 12차 5개년 계획을 추진
중이며, 앞으로도 계속될 것이다. 따라서 산업정책은 국가가 나아가야 할 전반적인 계획
의 일부로서 지속적으로 언급될 수 밖에 없기 때문이다.
2) 후방 산업정책적 특성
둘째, 산업정책은 특정산업을 육성하기 위한 지원과 여건을 조성하는 전방 산업정책
(forward industrial policy)과 산업정책의 문제점들을 사후적으로 수습하는 후방 산업정책
(backward industrial policy)으로 나눌 수 있다. 이렇게 산업정책을 분류할 때 한국과 일본
은 전방 산업적 성격이 강하고, 현재 중국의 산업정책은 후방 산업적 성격이 강하다. 중 국의 현재 산업정책은 과거 산업정책을 통해 특정산업을 육성하려는 시도가 이루어진 후
과잉투자, 과잉설비의 문제로 인해 이를 수습하는 과정인 후방 산업정책적 특징이 강하
다는 의미이다. 한국도 중화학산업 육성정책 이후 과잉설비의 문제로 인해 산업 합리화 조치가 수차
례 이루어진 바 있고, 일본 역시 오일쇼크 당시 세계적인 불황에 직면하여 일부 산업에서
이런 성격의 산업정책이 취해진 바 있다. 중국의 경우 그 동안 산업정책의 대상이 되었던 전통산업에 있어서 구조조정과 업그
레이드가 강조되고 있다는 점은 후방 산업정책이 활발하다는 근거이다. 12차 5개년 규획
에서 강조하고 있는 전략적 신흥산업의 경우에는 전방 산업정책의 특징을 가지고 있다. 하지만 이들 분야에서도 태양광 산업, LCD산업 등에서는 역시 과잉투자의 문제로 인해
벌써 후방 산업정책이 필요한 시점이 되고 있다. 산업정책이 추진된 이후 후방 산업정책적 조치들이 많다는 것은 그만큼 전방 산업정
책을 통한 부작용이 많이 발생하였다는 것을 의미한다. 이는 산업정책의 추진에 있어서
정부실패의 가능성이 현재화되고 있다는 것을 보여준다. 한중일 3국을 비교할 때 정부개
입의 강도가 높았던 국가일수록 과잉투자, 과잉설비의 문제가 보다 심각하게 나타나고
있다는 점은 산업정책의 추진에 있어서 시사하는 바가 크다.
3) 외국인 투자의 활용
셋째, 한중일 3국의 산업정책에서는 외국인 투자의 활용에 있어서 많은 차이가 있다. 한국과 일본은 외국의 경쟁력 있는 다국적 기업의 투자유치에 크게 의존하지 않는 반면
중국은 적극적으로 외국인 투자를 유치하였고, 특정산업을 지정하여 특별한 혜택을 부여
하면서까지 외국인 투자기업을 합자, 합작의 형태로 유치하였다. 이를 반영하여 외자계 기업들의 중국전체 수출입에서 차지하는 비중이 절반수준이 되
고 있다. 자동차 등 많은 산업에서는 외자계 기업의 경영성과가 양호한 반면 중국 본토기
업은 이에 크게 미치지 못하고 있다. 특히 자동차 산업의 경우 오랫동안 산업정책의 대상
이 되었음에도 불구하고 수출실적이 미미한 것은 중국 산업정책의 평가에 대한 좋은 사
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넷째, 한국과 일본에서는 주거래은행제도가 기업의 발전에 도움이 된 것으로 평가되고
있지만 중국에서는 주거래은행제도의 도입을 검토하기는 하였으나 아시아 금융위기 당시
이 제도의 효율성에 의문을 갖게 되어 도입하지 않았다. 산업화에 일찍이 성공하여 자본시장이 발달한 선진국들과 달리 기업의 소유집중이 심
하고, 자본시장의 발달이 미흡하여 기업자금을 주로 은행의 대출에 의존하였던 한국이나
일본의 경우 거래은행이 기업과 밀접한 관계를 가지고 기업경영을 감시하고 규제하는 체
제를 갖추게 되었는데 이것이 일본에서 비롯된 주거래은행제도라고 할 수 있다. 이 제도
를 통해 일본기업들의 경쟁력이 강화된 것으로 평가되고 있다. 그렇다면 기업에 대한 감시기능이 미흡한 중국에서 기업의 감시는 누가 담당하고 있
을까? 중국의 산업정책에서 과잉설비, 과당경쟁 산업에서의 구조조정을 위해 노력하고 있
음에도 불구하고 큰 성과를 거두지 못하고 있는 것은 상품시장에서의 감시기능, 금융시
장에서의 감시기능이 제대로 작동하지 않도록 하는 지방정부의 보조금 지급, 기업퇴출
시스템의 미흡과 같은 제도적 요인에서 찾을 수 있을 것이다. 이 역시 산업정책의 수행에
있어서 정부실패로 인한 비효율의 한 단면이라고 보아야 할 것이다.
5) 정부개입의 정도
다섯째, 한중일의 산업정책 추진에서 정부개입의 정도에 있어서 많은 차이가 있다. 초 기 산업정책의 추진에 있어서 일본의 경우 자국 산업보호를 위한 수입제한, 높은 관세율, 자금할당과 같은 조치들이 있었으나 기본적으로 정부개입은 간접적이어야 한다는 인식이
강했다. 그 이유는 전후 맥아더 사령부 하에서 전후 산업육성에 대한 일본정부의 의지에
도 불구하고 다지 라인(Dodge line)을 통해 보조금을 중단하거나, 공정거래법을 제정하는
등 시장경제 원리에 대한 믿음이 확고하였다는 데서 찾을 수 있다. 보다 산업정책이 적극적으로 추진되었던 1950년대에는 전후 복구사업에서 발생한 문
제점들을 해결하기 위한 산업 합리화 조치가 이루어지면서 초반에는 석탄, 철강, 비료, 기계, 조선산업을 육성하려는 노력이 있었다. 후반에는 화학섬유, 플라스틱, 석유화학, 전 자, 일반기계, 자동차, 중전기산업을 육성하기 위해 특별상각을 통한 조세우대(1951년), 주 요 기계에 대한 수입세의 면제(1952년), 수출소득세 감면(1953년), 일본개발은행의 저금리
신용공여, 외환할당에 의한 기술수입 승인, 철강에 대한 수입쿼터(1950년) 등의 정부조치
가 있었다. 한 가지 흥미로운 사실은 1960년대 후반 수질오염(1966년), 소음(1968년), 공기오염
(1968년)과 같은 문제해결을 위해 관련법과 조례가 도입되어 엄격한 이산화탄소 배출, 질 소배출 기준이 만들어진다거나, 일본이 국제시장에 침투하게 되면서 철강수출에 대한 제
동을 비롯하여 섬유분야 등에서 무역마찰이 생기기 시작하였다는 것이다. 또한 1963년에
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는 자동차, 특수강, 석유화학을 특별산업으로 지정하여 이른바 특별산업진흥을 위한 임시
조치법을 통해 세금우대와 자금조달에서 우선권을 주려는 법안이 국회에서 부결되는 상
황이 발생하게 된 것이다. 즉 1960년대 중반 이후 일본에서는 대내외적인 여건상 산업정
책을 적극적으로 추진할 수 없는 상황이 발생하게 된 것이다. 이로부터 일본의 산업정책
은 간접적인 방식으로 변화하게 된다
반면 한국은 1950년대 6.25전쟁 이후 1950년대 수입대체를 위해 설탕, 비료, 방적사, 시멘트, 유리와 같은 소비재 산업의 발전이 이루어졌으나 본격적인 산업정책이라고 할
수는 없는 것이었다. 본격적인 산업정책은 경제개발 5개년 계획으로부터 시작되었는데
제1차 5개년계획에서는 시멘트, 비료, 정유, 화학공업, 화학섬유 산업이, 제2차 5개년계획
에서는 기계, 조선, 전자, 석유화학, 철강, 비철금속 제련산업의 계획안이 만들어지고, 제3 차5개년계획에서는 중화학공업육성정책을 선언하여 본격적인 산업육성정책이 시행된다. 하지만 박정희 대통령 서거 이후 1980년대에 들어와서는 중화학공업육성정책으로 인한
과잉설비의 문제를 해결하기 위한 수차의 구조조정, 산업합리화 정책이 시행된다. 이후
산업정책에서 정부의 역할이 축소되고 시장의 기능이 보다 활성화 된다. 한편 중국은 전술한 바와 같이 한국과 일본보다 다양한 많은 산업, 세부 품목에 대해
지속적인 육성정책을 시행하고 있고, 이 과정에서 발생한 과잉설비 등의 문제를 구조조
정과 업그레이드를 통해 산업합리화를 추진하고 있다. 산업정책 시행과정에서의 다양한
보조금 지급 등 다양한 지원정책에 의해 경제의 생산능력이 크게 신장되었음에도 불구하
고 여전히 정부지원이 지속되는 등 정부의 시장개입 정도는 한국과 일본의 전례를 크게
앞서고 있다.
여섯째, 한국과 일본은 산업정책을 시행하면서 국내산업 보호를 위해 관세, 수입제한
등의 조치를 취한 사례가 많으나 중국의 경우에는 일부 산업을 제외하고 적극적으로 외
국기업을 적극 유치하여 자신들의 시장을 외국기술, 외국자본과 바꾸는 정책을 시행하였
다. 이런 점에서 국내산업 보호조치는 중국의 경우가 한국이나 일본에 비해 약하였다고
평가할 수 있고, 외자활용에서는 중국이 보다 적극적이었다고 평가할 수 있다.
<�표 5> 한중일 산업정책의 비교
구분 한국 중국 일본
전방산업정책 vs 후방산업정책 전방산업정책 위주 전방보다는
후방산업정책 전방산업정책 위주
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일곱째, 중국의 산업정책에서는 국영기업의 민영화가 중요한 부분을 차지한다. 한국의
경우 공기업의 민영화는 본격적으로 산업정책이 시행된 1970년대가 아니라 시장의 중요
성이 강조되기 시작한 1980년대이다. 중국이 사회주의시장경제체제를 선언한 이후 현대
적인 기업제도를 도입하면서 국가경제에서 중요한 역할을 하던 국영기업들을 민영화하기
시작하였기 때문에 국유기업의 개혁이나 민영화 조치는 산업정책에서 중요한 부분을 차
지하게 되었다. . 여덟째, 중국 산업정책에서 한국이나 일본과 다른 특이한 점의 하나는 수출자유지역을
적극 활용하고 이를 통해 외국기업과 외국자본을 적극적으로 유치하였다는 것이다. 수출
자유지역의 활용은 대만에서 시작되어 아세안 국가들이 많이 사용하였던 방법으로 중국
이 이를 적극적으로 활용하였다. 한국의 경우 마산수출자유지역의 지정을 통한 외국기업
과 자본의 유치를 시도하기는 하였으나 산업정책의 수행과정에서 중요한 역할을 한 것은
아니었다. 아홉째, 중국은 산업정책의 수행과정에서 기업집단의 형성을 적극 추진하고 있다. 규
모의 경제효과를 활용하고, 과잉투자로 인한 소규모 기업의 난립 상태를 개선하기 위한
조치라고 할 수 있다. 산업정책의 대상이 되고 있는 자동차, 조선, 철강 등의 전통산업뿐
만 아니라 일부 전략적 신흥산업 분야에서 기업규모의 대형화를 추구하는 과정에서 대기
업집단을 형성하려고 하는 정책은 일본의 전후 맥아더 사령부에 의한 재벌해체와 상이하
다. 한국의 경우 산업정책에는 중화학산업의 육성단계에서 대기업 위주로 산업할당, 재원
할당 과정을 통해 기업집단의 성장을 활용하였다고 할 수 있다. 마지막으로는 한중일 모두 산업정책 시행기간에는 저 환율 기조를 유지함으로써 수출
에 유리한 환경을 조성하려고 노력하였다는 점에서 공통점이 있다.
8) 경제의 생산능력의 향상과 한중일 산업정책
산업정책이란 경제성장을 위해 정부가 시장에 개입하여 인위적으로 특정산업의 성장
을 도모하는 것이기 때문에 “특정산업”의 지정과 더불어 “특정시기”라는 점이 중요하다.
정부개입 강도 중 강 약 국내산업보호 강 약 강 외자이용 약 강 약 공기업 민영화 약 강 약 수출자유지역 활용 약 강 X 기업집단 활용 기업집단 활용 강화 중 해체
호기 1970년대 베트남
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여기에서 특정시간이 중요한 이유는 산업정책, 또는 다른 여건에 의해 경제가 성장하여
어느 정도 국가의 생산규모가 확대되면 외국으로부터 산업정책 수단으로 사용되었던 보
조금, 수입제한, 자금할당과 같은 우대조치의 부당성에 대한 시정요구가 증대하게 된다. 아울러 경제가 성장한 만큼 국제거래가 빈번하게 됨으로써 무역마찰에 직면하게 된다. 따라서 어느 정도의 생산력이 증대하게 되면 광범위하고 노골적인 산업정책의 수행이 제
한을 받게 된다. 한국과 일본의 경우에도 이런 현상이 생기면서 세계경제의 구성원으로써 개방된 경제
하에서 제한적인 산업정책을 구사할 수 밖에 없었다. 따라서 한국이나 일본의 소득수준
과 산업정책의 수행기간을 중국의 소득수준과 산업정책을 상호 비교해보자. 국제 기어리-카미스 달러(Geary-Khamis Dollar) 기준과 경상가격 달러 기준 소득수준과
산업정책이 수행된 기간을 비교해 보았다. 우선 일본의 경우 산업정책이 본격적으로 시행되었던 시기는 1950년대로서 당시 일본
의 일인당 GDP는 약 1,900 GK달러였으며, 1960년에는 약 4,000 GK달러(일인당 경상 479 달러)였고, 산업정책이 극적으로 변하게 된 1965년에는 약 6,000GK달러(일인당 경상 920 달러)였다.
한국의 경우 산업정책이 본격적으로 추진된 제1차5개년계획의 시작기인 1962년 한국
의 일인당 소득은 1,300GK달러(경상 104달러), 중화학공업육성 기간의 시작인 제3차 5개 년계획의 시작기인 1973년의 일인당 소득은 약 3,000GK달러(일인당 경상 403달러)이다. 중화학공업육성정책이 산업구조 합리화시기로 접어든 1980년 한국의 일인당 소득은
4,000GK달러(경상 1,674달러)이다. 한국과 일본을 비교해보면, 일본은 약 2,000GK달러에서 산업정책을 시작하여 6,000GK
달러(일인당 경상 920달러)에서 적극적인 산업정책이 종료되었다. 반면 한국은 중화학공
업육성정책으로 보면 3,000GK달러에서 시작하여 약 4,000GK달러(경상 1,674달러)에서 적
극적 산업정책이 종료되었다. 반면 중국의 경우 현대적 의미의 산업정책이 시작된 2000년대 후반을 기준으로 살펴
보면, 2005년에 이미 4,500GK달러(일인당 경상 1,730달러), 2010년에 7,500GK달러(일인당
경상 4,400달러), 2012년 8,700GK달러(일인당 경상 6,000달러)의 소득수준에 도달하였다. 이처럼 한국과 일본의 경우 각각 4,000GK달러, 6,000GK달러 수준에서 적극적 산업정
책이 종료되었는데 이는 경상가격으로 한국은 일인당 소득이 1,700달러, 일본은 920달러
수준으로 이때부터 시장의 압력, 국제경제에의 편입으로 인한 무역마찰 등으로 산업정책
의 강도가 크게 변화하였다는 것을 의미한다. 하지만 중국은 한국의 적극적 산업정책이 종료할 무렵인 일인당 4,000GK달러 수준에
서 산업정책을 시작하고 있다. 제12차5개년규획이 시작된 2012년의 소득수준은 8,700GK 달러(경상 6,000달러) 수준인데 이때 전통산업과 전략적 신흥산업의 육성을 위한 보조금
등 다양한 산업정책 수단이 동원되고 있는 것이다. 따라서 한국과 일본의 산업정책의 역사와 비교할 때, 중국은 시장압력이나 세계경제에
의 편입에 따라 산업정책이 제대로 시행되거나 지속할 수 없는 상황 속에서 전개되고 있
다는 평가가 가능하다. 한국의 경험과 비교한다면 중국은 이미 2004년경 적극적인 산업
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<�표 6> 한중일 일인당 소득수준과 산업정책
IV. 결론: 한국의 산업정책에 대한 시사점
한국과 일본에서도 산업정책의 효과성에 대해서는 많은 논란이 있었다. 이런 논란의
근거는 산업정책의 후유증으로 항상 과잉설비의 문제해결을 위해 또 다른 정책조치가 필
요했다는 점에서 찾을 수 있다. 한국은 1980년대 이후뿐만 아니라 1997년 외환위기 이후
까지도 산업합리화를 위한 구조조정이 있을 수 밖에 없었다. 일본 역시 1970년대 초반
오일쇼크 당시 에너지 다소비형 산업이었던 철강, 비철금속, 화학, 종이산업 등은 공황수
준이라고 할 수 있는 수준으로 기운 적이 있다. 한국과 일본의 산업정책은 이상에서 살펴
본 중국의 산업정책에 대해 시사하는 바 크다. 따라서 중국의 산업정책으로부터 중국과
연도
1973 11,434 3,931 2,824 403 중 화 학 산
업 육성
649 155
일본가입 12,093 11,468
(1996년) 2,648 949
(2001)
11.5규획
2012 22,288 46,720 22,886 22,590 8,698 6,091 12.5규획
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의 경합관계가 점증하고 있는 한국에 대한 시사점을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 중국 산업정책에 대한 지나친 공증증(恐中症)의 해소가 필요하다. 전술한 바와
같이 중국의 최근 산업정책은 한국이나 일본보다 보다 광범위한 산업에 대해 보다 적극
적인 경성 산업정책을 구사하고 있다. 한 나라의 생산력으로 보았을 때 한국과 일본 이상
의 생산력을 가진 상태에서 산업정책을 적극적으로 추진하고 있다. 그 만큼 정부실패의
가능성이 높다는 것을 의미한다. 이런 현상들은 이미 전통산업 분야인 자동차, 철강, 조선 산업과 일부 전략적 신흥산
업에서 나타나고 있다. 중국 산업정책 내용 가운데 구조조정관련 내용이 많다는 것을 감
안할 때 산업정책으로 인한 정부실패의 현상들이 분명하게 관찰되고 있는 것이다. 따라
서 중국의 전통산업, 전략적 신흥산업에 관한 산업정책의 내용 만으로 그런 목표가 당연
히 달성될 것으로 판단하여 중국의 산업정책 시행에 따른 한국의 경쟁력 추급(catch ups) 가능성에 대해서 불필요하고 과도한 두려움을 가질 필요는 없다.
둘째, 신산업에서 한국과 중국의 경합은 선택과 집중을 통해서 해소할 필요가 있다. 중국의 산업정책 내용 가운데 사실 미래 먹거리 산업으로서 경계의 대상이 되는 것은 전
략적 신흥산업의 육성 계획이다. 이런 전략적 신흥산업은 한국 역시 신성장동력 산업의
육성이란 산업정책을 통해 육성하려고 하는 산업들이기 때문에 미래 시장을 두고 양국이
경쟁을 하고 있는 모습이라고 할 수 있다. 한국의 경우 신성장동력 산업에의 지원방식은 연성산업정책으로 R&D에 치중하고 있
지만 중국의 경우 정부주도의 막대한 자금이 직접 또는 보조금의 형태로 투입될 것이기
때문에 한국 입장에서는 그 결과를 경계하지 않을 수 없다. 하지만 중국의 산업정책에서
파생되고 있는 많은 문제점들을 볼 때 대상의 광범위함과 지원규모의 크기로 중국의 미
래 산업의 경쟁력 수준을 예단할 필요는 없다. 한국의 경우 신성장동력 산업에 있어서 선
택과 집중을 통해 금융시장 접근성의 개선이나 R&D 투자의 효율화를 기할 경우 좋은 결
과를 기대할 수 있다. 셋째, 중국의 기업가 정신은 경계대상이다. 중국의 산업정책에서는 많은 정부실패 사
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