張淳翔 - mjib.gov.tw€¦ ·...

月刊第16卷　第4期

目錄

時　評

大陸全國兩會修憲政策意涵評析......................................................張淳翔 ...........1

大陸國務院機構改革與人事改組意涵與影響..................................蔡文軒 ...........8

美國《臺灣旅行法》在區域的戰略含意..........................................顏建發 .........15

11國簽署 CPTPP與美「中」貿易摩擦 ...........................................李志強 .........21

由大陸「對臺 31項措施」觀察其對臺政策....................................黃奕維 .........27

學術論著

美國南海政策的演化與進程..................................................................周平 .........40

「習近平時代的中國：發展、機遇與挑戰」國際研討會

發行人致詞 ..........................................................................................蔡清祥 .........69

黨國意識型態的權力與制度：習近平時期的觀察..........................張執中 .........71

中共全面依法治國政策與影響：法治運作與實踐—以監察法

為中心 ..........................................................................................王文杰 .........89

習近平時代重點產業政策與趨勢：機遇和挑戰..............................陳子昂 .......103

習時代中共的「銳權力」戰略？概念構成與理論反思..................張登及 .......119

兩岸關係發展、風險與挑戰..............................................................張五岳 .......134

PROSPECT & EXPLORATION Vol. 16 No. 4

ContentsNews Commentary

An Analysis of PRC Constitutional Amendment adopted by the 13th NPC and the CPPCC ........................................... Chang Chun-Hsiang .... 1

The Implications and Impacts of Institutional Reform and Personnel Reshuffle of PRC State Council ........................... Tsai, Wen-Hsuan .......... 8

Strategic Implications of “Taiwan Travel Act”: In View of Taiwan-US-China Relations ................................................. Liu, Chin-Tsai ............. 15

CPTPP signed by Eleven Countries and the Trade Frictions between US and PRC ............................................................. Li, Chi-keung .............. 21

An Observation of PRC Taiwan Policy Based on “A series of Measures Relating to promoting Cross-strait Economic and Cultural Exchanges and Cooperation” ........................... Huang, I-Wei .............. 27

Academic Publications

The Evolution and Progress of America’s South China Sea Policy ... Chou, Ping ......................40

International Symposium on Development, Opportunities, and Challenges of China in Xi Era

Opening Remarks ..................................................................... Tsai, Ching-Hsiang .... 69

An Observation of Power and System of Party-State Ideology in Xi Era ............................................................................... Chang, Chih-Chung ....... 71

The Policy and Influence of China’s Fully Implementing Law-based Governance: Rule of Law Operations and Practices Centered on the Supervision Law .......................... Wang, Wen-Chieh ...... 89

The Policy and Trend of Key Industry in Xi Era: Opportunities and Challenges ............................................... John Chen ................. 103

China’s “Sharp Power” Strategy in Xi Era: Conceptual Formation and Theoretical Reflection ................................... Chang, Teng-Chi ...... 119

The Development, Risks, and Challenges of Cross-strait Relations ...Chang, Wu-Ueh ............ 134

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大陸全國兩會修憲政策意涵評析時　　評

壹、前言

2018 年 3 月 11 日下午，中國大陸第 13 屆全國人大第 1 次會議第 3 次全體會議經投票表決，通過《中華人民共和國憲法修正案》。依據 13 屆全國人大 1 次會議表決議案辦法，表決《憲法》修正案草案採用無記名投票方式，以全體代表的三分之二以上贊成票通過。經過約四十分鐘的投票過

程，15 時 51 分，工作人員宣讀計票結果：贊成 2,958 票，反對 2 票，棄權 3 票。大會主席團常務主席、執行主席王晨宣布：《中華人民共和國憲法修正案》通過。13 屆全國人大 1 次會議主席團發布公告，憲法修正案予以公布施行。

中國大陸 1982 年《憲法》公布施行後，分別於 1988 年、1993 年、1999 年、2004 年進行了 4 次修改。此次為第 5 次修憲，《憲法》修正案共有 21 條，其中規模較大且關於國家主席任期制的取消、國家監察委員會的設置等議題，具有高度政策意涵而引起海內外的關注。

本文擬從以下四個面向分析此次修憲：指導思想與儀式化、國家主席

任期制取消、國家監察委員會的設置、設區的市的立法權。

貳、指導思想與儀式化

《憲法》第 1 條第 2 款「社會主義制度是中華人民共和國的根本制

大陸全國兩會修憲政策意涵評析

An Analysis of PRC Constitutional Amendment adopted by the 13th NPC and the CPPCC

張淳翔（Chang Chun-Hsiang）中國科技大學副教授、中國文化大學國家發展與大陸所兼任副教授

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第16卷　第４期　中華民國107年４月PROSPECT & EXPLORATION

度。」後增寫一句，內容為：「中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質

的特徵。」

黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。王岐山說：「在黨的領

導下，只有黨政分工、沒有黨政分開，對此必須旗幟鮮明、理直氣壯，堅

定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。」此次

修憲可視為權力的再一次集中，從黨的領導主要是政治、思想和組織的領

導，回到黨領導一切。與一般憲政主義所強調的分權制衡、限制權力行使

並不相同，但仍可藉此觀察中國大陸之政策趨勢。

《憲法》序言第 7 段中「在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和三個代表重要思想指引下」修改為「在馬克思列寧主義、毛澤東思

想、鄧小平理論、三個代表重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特

色社會主義思想指引下」；「健全社會主義法制」修改為「健全社會主義法

治」；在「自力更生，艱苦奮鬥」前增寫「貫徹新發展理念」；「推動物質

文明、政治文明和精神文明協調發展，把我國建設成為富強、民主、文明

的社會主義國家」修改為「推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文

明、生態文明協調發展，把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主

義現代化強國，實現中華民族偉大復興」。這一段相應修改為：「中國新民

主主義革命的勝利和社會主義事業的成就，是中國共產黨領導中國各族人

民，在馬克思列寧主義、毛澤東思想的指引下，堅持真理，修正錯誤，戰

勝許多艱難險阻而取得的。我國將長期處於社會主義初級階段。國家的根

本任務是，沿著中國特色社會主義道路，集中力量進行社會主義現代化建

設。中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下，在馬克思列寧主義、毛澤

東思想、鄧小平理論、三個代表重要思想、科學發展觀、習近平新時代中

國特色社會主義思想指引下，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，堅

持改革開放，不斷完善社會主義的各項制度，發展社會主義市場經濟，發

展社會主義民主，健全社會主義法治，貫徹新發展理念，自力更生，艱苦

奮鬥，逐步實現工業、農業、國防和科學技術的現代化，推動物質文明、

政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展，把我國建設成為富

強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興。」

官方說法是：「把習近平新時代中國特色社會主義思想載入國家根本

法，這反映了全黨全國各族人民的共同心願。」「這次修憲是確保黨和國家

長治久安的根本保證，是為人民立命的戰略之舉。」

全國人大常委會法工委主任沈春耀在記者會中如此表示：「黨的 18 大以來，以習近平同志為核心的黨中央毫不動搖地堅持和發展中國特色社會

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主義，開創了黨和國家事業發展的新局面，明確了在各領域、各方面一系

列的新理念、新思想、新戰略。黨的 19 大把以習近平同志為核心的黨中央這一系列重大的理論和實踐創新成果提煉概括為習近平新時代中國特色

社會主義思想，並且寫入了中國共產黨的章程，也就是實現了黨的指導思

想的與時俱進。把科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想通過

憲法修正案載入國家根本法，實現了國家指導思想的與時俱進。」

西方學者則有不同的看法。美國哥倫比亞大學的黎安友（Andrew Nathan）教授認為：「習近平似乎地位穩固。」牛津大學藍夢林（Patricia M. Thornton）教授則認為：「習近平真心恐懼來自黨內的抗拒和反對。」沒有不同聲音的執政或許更有權威和效率，但亦有增加決策風險的可能性。

《憲法》第 27 條增加 1 款，作為第 3 款：「國家工作人員就職時應當依照法律規定公開進行憲法宣誓。」

2018 年 3 月 17 日上午 10 時 40 分，中共中央總書記習近平全票當選國家主席。10 時 49 分，共軍軍樂團號手奏響宣誓儀式曲。12 名陸海空三軍儀仗兵，一路正步，穿過會場行進至主席臺前。主席臺上，3 名儀仗兵護送《中華人民共和國憲法》入場。習近平左手按憲法，右手舉拳，面向

近三千名代表宣讀誓詞：

「我宣誓：忠於中華人民共和國憲法，維護憲法權威，履行法定職

責，忠於祖國、忠於人民，恪盡職守、廉潔奉公，接受人民監督，為建設

富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國努力奮鬥！」

憲法宣誓儀式的重要性，在於通過儀式意象和心理暗示，喚起民眾對

憲法的信仰。在修憲案的投票後，全國人大代表何健忠說：「在人民大會

堂開會時，我坐在主席臺的位置，習總書記坐第一排，我坐第四排，基

本上是緊跟在總書記後面投票。投票時，我望了望總書記，只見他也看了

看我，微微一笑。當時我的心情真的很激動，覺得這一票格外神聖和莊

重。」喝采式的投票與宣誓儀式的結合，可以增加儀式的神聖性，而對於

憲政主義和民主法治的增進，則又是另外一個問題。

參、國家主席任期制取消

《憲法》第 79 條第 3 款「中華人民共和國主席、副主席每屆任期同全國人民代表大會每屆任期相同，連續任職不得超過兩屆。」修改為：「中

華人民共和國主席、副主席每屆任期同全國人民代表大會每屆任期相同。」

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取消任期制為此次修憲的主要爭議，大陸境內的若干媒體人與企業家

亦表達不同意見。反對的主要觀點認為：「1982 年憲法對中國國家領導人任期不得連續超過兩屆的規定，是中國共產黨和全體中國人民，經過文革

巨大苦難，痛定思痛後採取的一項具有劃時代意義的政治改革舉措，是防

止個人獨裁、個人凌駕於黨和國家之上的最高也是最有效的法律制約。」

《人民日報》3 月 1 日 3 版一篇署名「軒理」的文章，相當程度代表官方的論點：中國共產黨、中華人民共和國、中國人民解放軍領導人「三

位一體」的領導體制，是我們黨在長期執政實踐中逐步探索出的治國理政

的成功經驗。在國家主席任職規定上作出修改，有利於保持中國共產黨、

中華人民共和國、中國人民解放軍領導體制的一致性，使「三位一體」領

導體制在憲法上得以貫徹和體現。

文章還強調：這一修改，不意味著改變黨和國家領導幹部退休制，

也不意味著領導幹部職務終身制。並肯定了 80 年代開始建立的幹部退休制度：從上個世紀 80 年代起，幹部退休制度已經建立並在實踐中不斷完善。1982 年 12 大黨章至 2017 年 19 大黨章都有一條明確規定：「黨的各級領導幹部，無論是由民主選舉產生的，或是由領導機關任命的，他們的

職務都不是終身的，都可以變動或解除。」「年齡和健康狀況不適宜於繼續

擔任工作的幹部，應當按照國家的規定退、離休。」

即使如此，《路透社》記者還是提問：對於這次修憲中關於領導人任期

限制的取消也有一些不同的意見，他們認為這會導致強勢領導的出現，而且

會使得中國大陸再次出現過去曾經經歷過的政治動盪，而且在領導人換屆時

也可能會出現一些權力鬥爭。如果這些現象出現的話，應該如何應對？

全國人大常委會法工委主任沈春耀回答：這是為了讓黨政軍的領導能

夠「三位一體」，是從長期實踐總結出的成功經驗，也反映中共勇於「自

我革命」，對於任期取消導致未來政治動盪的說法，前後 3 次表示，不存在這樣的問題。

但無法否認的是，中共高層仍然出現了一些位高權重、巨貪巨腐、陰

謀篡黨奪權的案件。因此在修憲案中，設置國家監察委員會，似乎是令人

期待的制度設計。

肆、國家監察委員會的設置

《憲法》第 62 條「全國人民代表大會行使下列職權」中增加一項，

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作為第 7 項「（七）選舉國家監察委員會主任」，第 7 項至第 15 項相應改為第 8項至第 16項。

《憲法》第 3 章「國家機構」中增加 1 節，作為第 7 節「監察委員會」；增加 5條，分別作為第 123條至第 127條。內容如下：

第 7節監察委員會第 123條中華人民共和國各級監察委員會是國家的監察機關。第 124 條中華人民共和國設立國家監察委員會和地方各級監察委員

會。

監察委員會由下列人員組成：

主任，

副主任若干人，

委員若干人。

監察委員會主任每屆任期同本級人民代表大會每屆任期相同。國家監

察委員會主任連續任職不得超過兩屆。

監察委員會的組織和職權由法律規定。

第 125條中華人民共和國國家監察委員會是最高監察機關。國家監察委員會領導地方各級監察委員會的工作，上級監察委員會領

導下級監察委員會的工作。

第 126 條國家監察委員會對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級監察委員會對產生它的國家權力機關和上一級監

察委員會負責。

第 127 條監察委員會依照法律規定獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。

監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機

關、執法部門互相配合，互相制約。

監察體制改革作為一項重大的政治體制改革，先在北京、山西、浙江

試點的國家監察體制改革，一經推出即受到高度關注。張德江表示，國家

監察體制改革對推進黨風廉政建設和反腐敗鬥爭，具有重大而深遠的意

義。為保證此項改革依法有序推進，全國人大常委會決定在試點地區暫時

調整或暫時停止適用行政監察法和刑事訴訟法、地方組織法等的有關規定。

全國人大常委會於 2017 年提出把《行政監察法》修改為《監察法》，為構建集中統一、權威高效的國家監察體系提供法治保障。當時的人大發

言人傅瑩說：國家監察體制改革是在以中共總書記習近平為核心的中共黨

中央領導下，推進反腐敗制度建設的「一個大的動作」，也是具有「全局

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性影響」的政治體制改革。這是推動反腐敗立法的實質舉措，實現用法治

思維和法治方式展開國家監察，懲治腐敗。

今年（2018）記者會上，全國人大常委會法工委副主任鄭淑娜表示，改革的目標就是要整合反腐敗資源力量，加強黨對反腐敗工作的集中統一

領導，建立集中統一、權威高效的國家監察體制。

監察權的獨立行使，在目前的制度設計之下，恐難實現。集中統一、

權威高效的目標設定，很難回答權力之劍，是否只因正義而舞的問題？國

家監察體制的實際運作，於權力再集中的脈絡之下，仍是值得觀察的議題。

伍、設區的市的立法權（代結語）

《憲法》第一百條增加 1款，作為第 2款：「設區的市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地

方性法規相牴觸的前提下，可以依照法律規定制定地方性法規，報本省、

自治區人民代表大會常務委員會批准後施行。」

地方立法權的下放是中共 18屆 3中、4中全會提出的重大改革，2015年 12屆全國人大修改《立法法》，賦予設區的市立法權。近年來，設區的市行使地方立法權工作已經取得進展，亦成為此次修憲案的重要內容之一。

13 屆全國人大 1 次會議記者會上，《成都商報》記者提問：這次的憲法修正案對設區的市的立法、立法權予以規定，請問這對中國地方治理有

什麼積極意義？在地方立法權主體增多的情況下如何確保中國特色社會主

義法律體系的統一性？法工委副主任鄭淑娜回答時，表示下列幾項重點：

「一、背景情況。地方性法規是中國特色社會主義法律體系當中的一

個重要組成部分，18大以來，地方性法規在推進本地區經濟社會發展當中起到了非常重要的作用。根據最新的統計，全國地方性法規的數量已經達

到了 12,600多件。改革開放以來，地方經濟社會發生了很大的變化，現在很多的地方城市規模是相當大的。根據國務院 2014年對城市規模劃定的新的標準，特大城市，即 500萬到 1,000萬常住人口的設區的市這樣的城市有 87個，占整個設區的市的 30%。大型城市，即 300萬到 500萬常住人口的設區的市有 82個，占 29%。還有一類，叫做超大城市，即 1,000萬以上的人口，河南的南陽，還有山東的臨沂，都超過了 1,000萬以上的人口。

在地方管理這麼一個規模大的地區的時候，特別是在推進城鎮化建設過

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程中遇到的土地問題、人口問題、城市管理的問題、環境問題，以及社會管

理的問題，方方面面，錯綜複雜。除了法律、法規，省裡的地方性法規，還

有本地方一些自己特點的，需要用法治來治理本地區各個方面的發展。

二、設區的市立法權的範圍

18 屆 4 中全會在決定當中就提出了要完善立法體制，賦予設區的市地方立法權。落實 4 中全會精神，在 2015 年對《立法法》進行了修改，這次修改有一個很重要的內容，就是賦予所有設區的市立法權。設區的市的

立法權有一定的限制，包括三個方面，一個是城鄉建設與管理，一個是環

境保護，一個是歷史文化保護。

三、保障法治統一的防線

現在已經有 595 部設區市制定的地方性法規。剛才您提到立法的主體多了，層級也多了，確實有一個如何保障法治統一的問題。在立法法當

中，我們設了幾道防線，第一個是限許可權：城鄉建設與管理、環境保護

和歷史文化保護。第二個是不牴觸，就是設區的市在制定地方性法規的時

候不能與《憲法》、法律、行政法規，還包括本省的行政法規相牴觸。第

三道防線就是報批准。設區的市制定的地方性法規要經過省一級的人大常

委會批准。第四道防線就是報備案，設區的市的地方性法規要通過省人大

常委會報全國人大常委會和國務院備案，如果發現制定的地方性法規違反

上位法，有權機關就要糾正。」

觀察中國大陸地方立法權下放之主要目的，係在於有利經濟發展，兼

顧地方治理的特殊性。雖然在實際運作中，有些地方性法規仍然出現部門

利益與地方保護主義的問題，並沒有影響立法權下放的方向，而是採取一

些制度的設計，例如批准及報備，以保持法治的統一。

2018 年是中國大陸改革開放 40 周年，現在進入新時代，改革開放模式是否有所變化？國務院總理李克強在記者會上指出，「如果說中國的開

放有新變化的話，那就是門會越開越大。」

但是除了地方立法權的下放，修憲的整體政策趨勢卻是權力再集中的

過程。眾所期待的「中華民族偉大復興」，可以是國家領導人在憲法宣誓

臺上，贏取觀眾的喝采掌聲，也可以是順從的人民和秩序井然的社會，

只是缺少鄧小平所期許在本世紀中期實現普選的目標，熱血沸騰的亮麗風

景總是有所欠缺。毛澤東所說：「一個又有集中又有民主，又有紀律又有

自由，又有統一意志、又有個人心情舒暢、生動活潑，那樣一種政治局

面」，是否能真實實現？

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壹、前言

中共中央辦公廳在今（2018）年 3 月 21 公布了《中共中央深化黨和國家機構改革方案》，這份在 19 屆 3 中全會審議通過的改革《方案》，要求中央和國家機關機構改革要在 2018 年年底前落實到位，改革方向極大篇幅集中在國務院機構的機構重組。連同「兩會」後的國務院人事改組，

說明國務院系統在中共的政治體系，將有劇烈變化，將為習近平未來主政

的 5年政局帶來深遠影響。以下，茲分別討論。

貳、國務院機構改革重點

綜觀本次國務院機構的改革重點，有幾大方向值得注意：一是這波黨

政體制改革，包括增設中央全面依法治國委員會、中央審計委員會、中央

教育工作小組，及將中央全面深化改革領導小組、中央網絡安全和信息化

領導小組、中央財經領導小組、中央外事工作領導小組改組為委員會等。

整體是朝強化黨中央決策職能出發，國務院職能大幅限縮。新設立的委員

會將設在國務院各部門（如：審計委員會辦公室設在審計署、依法治國委

員會設在司法部等），黨中央對業務部門的縱向聯繫加強。中央外事委員

大陸國務院機構改革與人事改組意涵與影響

The Implications and Impacts of Institutional Reform and Personnel Reshuffle of PRC State Council

蔡文軒（Tsai, Wen-Hsuan）中央研究院政治學研究所副研究員

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大陸國務院機構改革與人事改組意涵與影響時　　評

會的浮現則符合習近平的「大外交」思維，這個新組建的委員會與辦事機

構，將體現「黨管外交」，改變中共外事口三駕馬車——原「中央外事小

組辦公室、外交部、中央對外聯絡部」的現有格局。有觀察指出，這三者

間長期明爭暗鬥。就編制而言，外交部有超過 20 名副部級官員，實力最強。中央外辦因為主要是在大陸境內辦事，其對外影響力遠較外交部弱。

此外，在中共政治體系具準外事職能還包括國務院系統的港澳辦、國臺

辦，黨務系統的香港中聯辦等，導致中央外辦的力量很容易就被壓縮到

僅剩「協調職能」情況。但未來外事委員會（及新的中央外事委員會辦公

室）對涉外事務的干涉權，將不限於一般外交事務，也將限縮國務院涉外

業務的職能。未來中共整體的外交行為（例如：經貿外交、公衛外交、體

育外交等），都會產生改變。

第二，是國家監察委員會設立後的組織調整，包括原根據《中華人民

共和國行政監察法》（已撤銷）授予行政監察權力的中央（國務院）直屬

機構序列監察部（加掛：國家預防腐敗局牌子）、最高人民檢察院反貪污

賄賂總局、瀆職侵權檢察廳、職務犯罪預防廳等單位，皆不再保留。監察

部前身是中共政務院監察委員會，當時目的僅在於監督公職人員的違紀情

況。它的擴編始於 1980 年代，這與公務人員重大貪瀆案涉案層級愈來愈高有關。因為最高人民檢察院反貪污賄賂總局的級別僅為局級，不易對更

高級別的黨政官員進行監督。就此，在 2007 年中共成立了國家預防腐敗局（監察部加掛牌子）時，已引起外界是否要由其代行檢察廳工作的疑

慮。雖然監察部的工作，在過去本來就受中央紀律委員會領導。但國家監

察委員會的獨立設置，因為國務院公務體系、財政與審計系統，未來受到

中紀委政治監督的情況，將更為嚴重。第三，中共中央統戰工作已全面「升格」。中共統戰部在這波改組，

「吞併」了多個國務院部門，統管全國宗教、僑務及少數民族工作。包括

原國家宗教局和國務院僑務辦公室併入統戰部，歸口領導（機構和牌子繼

續保留）國家民族事務委員會等。外界將此視為統戰系統的大幅擴權。此

外，這波改組中共宣傳部的職能也得到強化，包括由中宣部統一管理新聞

出版和電影工作，對外加掛國家新聞出版署（國家版權局）和國家電影局

牌子，並組建中央廣播電視總臺，撤銷中央電視臺（中國國際電視臺）、

中央人民廣播電臺、中國國際廣播電臺建制。中央廣播電視總臺，仍作為

國務院直屬事業單位，但歸口中央宣傳部領導。原三臺對內保留原呼號，

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對外統一呼號為「中國之聲」等。有媒體將此形容為「兩大巨獸」出籠，

但也有觀察指出，這波整併表面上看起來是中共統戰與宣傳系統在擴權，

但重點仍在「黨政合一」。

事實上，早在 2015 年 5 月，惟已時隔 9 年再度舉行中央層面的統戰工作會議，係將原本層級的「全國統戰工作會議」變成「中央統戰工作會

議」，會議規格由統戰系統內部活動轉向中共高層主導。同年 7 月，設立「中央統一戰線工作領導小組」。在組織與人事格局上，統戰部部長開始

由政治局級別委員兼任，在官方語彙，把這稱為「大統戰」的格局設計。

連同先前宣傳與涉外系統強調的「大外宣」戰略，中共未來將持續透過這

類政策機制，控制對內與海外話語權。

最後，在這波組織調整中，有多個國務院機構受到黨務系統整併。譬如

將中央直屬機關工作委員會和中央國家機關工作委員會的整合，組建中央和

國家機關工作委員會，原中央國家機關工委雖是中共中央派出機構，但負責

國務院各部門與事業單位的黨建工作，因此書記都由國務院秘書長兼任。新

的中央和國家機關工委書記由中央辦公廳主任、原中直機關工委書記丁薛祥

擔任。從結果來看，國務院對各部門黨組的領導能力逐漸削弱。此外，在人

事權限與幹部教育，包括中共組織部未來將統一管理公務員工作，不再單設

國家公務員局。組建新的中央黨校（國家行政學院），兩單位職責整合，實

行「一個機構兩塊牌子」，並作為黨中央直屬事業單位。雖然一般來說，任

何重大人事與訓練，不可能越過黨務系統而行。但《方案》強調此舉是未來

更好地落實「黨管幹部」原則，加強中共對公務員隊伍的集中統一領導，也

說明人事的政治考核將更為嚴苛，將趨向「紅重於專」。

整體而言，有觀察認為，新一輪的機構重組，是中共中組部、中宣

部、中央統戰部在國務院的地盤「攻城略地」。另一方面，則顯示黨中央

委員會與領導小組的擴權，再度限縮國務院的政務決策權。這種改革方

式，事實上也不足以推論決策體制效率就會增加，「以黨代政」的模式長

期仍有風險。

參、國務院人事改組觀察與意涵

就此，我們在表一臚列了這波國務院人事改組的重大布局，這份名單

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顯示出幾個有趣的跡象。第一，這四位副總理除劉鶴外，被外界批評財經

能力不突出。包括韓正、孫春蘭、胡春華在內，都是省市一把手出身，對

主政一方或許有豐富經驗，但要統籌全國經濟社會發展，歷練有待觀察。

第二，這波國務院人事組成，「團派」比例偏高，但對「團派」發展極為

不利。就此，副國級級別的三位副總理，兩位具「團派」經歷。若再加上

總理李克強，連任最高法院院長的周強、新任國家民族事務委員會主任的

巴特爾、去職黑龍江省長接任自然資源部部長的陸昊、新任文化和旅遊部

副部長的李群等，確實可觀。有部分觀察譏為「團派」在國務院「抱團」

取暖。深究而論，本次國務院機構改組職能大幅限縮，「團派」其實算是

被外放到「冷衙門」，無法像胡錦濤時期一樣進入黨務系統。其中作為少

數「60 後」地方大員、被視為「政治新星」的陸昊，因無法累積政治資本，仕途可能蒙塵。

第二，早先被視為「團派」接班人的胡春華，仕途也有危機。有觀察

指出，本屆國務院副總理的分工已經所變，包括：韓正接替張高麗分管的

國家發改委、財政部、國稅總局等部委。孫春蘭接替劉延東分管教科文、

衛生和計生工作，胡春華接替汪洋分管的脫貧政策與「三農」等。但在對

外經貿，尤其是「中」美經貿關係，已轉給劉鶴負責，連同交接馬凱主

管交通運輸、工信、金融等部門，劉鶴分管大餅愈做愈大，胡春華先受其

害。雖然根據媒體報導，胡春華被授權集中處理「脫貧」問題，因為中共

將精準脫貧被列為中國大陸未來 3 年要重點打好的「三大攻堅戰」之一，胡春華因此任重道遠。但習近平喊出要在 2020 年前使剩餘的三千萬左右的貧困人口全部脫貧的目標，其實也算是口惠實不至的政治宣傳。事實

上，大陸已脫離 1980 年代以來的經濟高速增長期，而逐漸走向產業結構轉型，經濟成長放緩的時期。

換言之，胡春華更無法複製當時副總理萬里的經驗。他不如萬里之於

鄧小平，備受層峰信任，因此也沒有能力大刀闊斧主導農村經濟改革。5年後胡春華是否因「脫貧」工作無法達標遭到嚴重問責，頗值觀察。

第三，副總理劉鶴的人事任命，已使他被輿論視為中共財經事務的最

高決策者。有觀察指出，無疑地劉鶴在財經議題的影響力，已高於現任總

理李克強。在早先，據《彭博社》報導，劉鶴在「兩會」前出席達沃斯論

壇時，與多名美國企業家進行私人會面時表示，他將新一輪中共機構改革

中，在金融政策方面擔任領導角色。雖然這次訪美行程，事後被外界定調

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為一次失敗的經貿磋商。但日前，美國公布 301 調查報告後，劉鶴於 3 月24 日應約與美國財政部長梅努欽（Steven Mnuchin）通話，並表示：「中方已做好準備，有實力捍衛國家利益」。由他和美國財長通話，說明他仍

按照既定規劃，將是未來 5 年「中」美戰略與經濟對話的「中」方「牽頭者」。鑑於當下「中」美經貿摩擦的嚴峻情勢，劉鶴的鄭重「宣戰」意義

深遠，這說明他不單將主導對美經貿，而且深受習近平信任。

外界咸信，劉鶴會複製 1993 年國務院內閣的「朱鎔基」模式，以副總理身分主導外貿與金融改革。此外，他將主導推動新的「一行二會」

（人民銀行、銀行保險監督管理委員會）的監管體制改革，化解當前升高

的大陸金融風險問題。而鑑於他在大陸金融、發改與產業決策圈的特殊地

位，其他副總理分工遭到限縮的趨勢，可能更為嚴重。一個值得參考的跡

象是，國務院在任命尚非中共 19 大中央委員的易綱擔任中國人民銀行行長之後，已是中國銀行保險監督管理委員會主席、黨委書記的中央委員郭

樹清，於近日就任央行黨委書記。有分析認為，根據這一安排，易綱在央

行的地位和話語權將明顯弱於他的前任周小川，而且也不及郭樹清。由於

中共歷史上央行黨委（組）書記與行長大多都是由一個人兼任。這種「雙

首長制」究竟是一種暫時的妥協方案，還是制度化的分工模式，似乎仍無

定論。但這種態勢，未來可強化作為上級金融管制機構：國務金融穩定發

展委員會的監管權，並削弱央行的監管獨立性。在可見狀況，劉鶴將接替

由前副總理馬凱兼任的國務院金融穩定發展委員會主任一職，強化他在金

融系統的權威性。

最後，有觀察認為這屆國務院人事，年齡多數偏高，有多位官員屬連

任（如：發改委主任何立峰、國安部長陳文清、商務部長鍾山、工信部長

苗圩），外界認為了無新意。甚至有觀察認為，國務院成了部分失意官員的

集中地，如連任交通運輸部長的「太子黨」官員李小鵬，在本次「兩會」

26名國務院部委中，他得到的反對票倒數第二多，說明其仕途可能遭到打壓。整體而論，官員年齡偏高、或多屬連任可能也反映為未來機構朝精簡

的方向進行，故需要更多舊部會官員無縫接軌。再來，有些部門中出現了

「雙首長制」的領導結構，即部長和黨組書記各有一人，分開設置。如司

法部，其新任部長為原公安部部長、中央 610辦公室主任傅政華，黨組書記是原國務院法制辦公室副主任、黨組書記袁曙宏。這種情況，可能是國

務院法制辦公室併入司法部後，讓原部會官員維持同樣政治級別，表示尊

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重。但有分析指出，這是為了突出「黨領導一切」，是強化行政部門內黨

組的決策權，不在遵循「黨政分工」原則。而在國安、公安、司法檢察體

系，多由具習近平個人關係的幹部把持，也是在用人上體現了類似變化。

表 1　19 屆 3 中全會與「兩會」後重要人事布局（副國級以下）

姓名年齡現任職務關係網絡

韓正 64 國務院副總理

孫春蘭（女）2

68 國務院副總理、中央港澳工作協調小組副組長團派

胡春華2

55 國務院副總理團派

劉鶴2

60 國務院副總理、中央財經委員會辦公室主任習近平

魏鳳和3

64 中央軍委委員、國務委員兼國防部長、中央外事委員

會成員

王勇3

63 國務委員＊、中央財經委員會成員、國家減災委員會

主任、國務院安全生產委員會副主任

王毅3

58 國務委員兼外交部長＊、黨委書記、中央外事委員會

成員

肖捷3

61 國務委員兼國務院秘書長、國務院機關黨組書記、中

央和國家機關工作委員會成員

李克強

趙克志3

65 國務委員兼公安部部長＊、黨委書記、中共中央政法

委員會委員

栗戰書

陳文清3

57 中央政法委員會委員、國安部部長＊兼黨委書記。習近平

王岐山

傅政華3

62 司法部部長、黨組副書記習近平

何立峰3

62 全國政協副主席、國家發展和改革委員會主任＊、黨

組書記

習近平

巴特爾（蒙古族）3

62 全國政協副主席、中央統戰部副部長、國家民族事務

委員會主任＊、黨組書記

團派

陳寶生3

61 教育部部長＊、黨組書記習近平

王志剛3

61 科學技術部部長、黨組書記

苗圩3

62 工業和信息化部部長＊、黨組書記李克強

黃樹賢3

63 民政部部長＊、黨組書記團派

張紀南3

61 人力資源和社會保障部部長、黨組書記

李干傑3

53 生態環境部部長、黨組書記

王蒙徽3

58 住房和城鄉建設部部長＊、黨組書記習近平

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姓名年齡現任職務關係網絡

韓長賦3

63 農業農村部長、黨組書記團派

雒樹剛3

62 文化和旅遊部部長、黨組書記

馬曉偉 59 國家衛生健康委員會主任、黨組書記

孫紹騁3

58 退役軍人事務部部長

王玉普3

61 應急管理部部長、黨組副書記石油幫

鍾山3

62 商務部部長＊、黨組書記習近平

鄂竟平3

62 水利部部長、黨組書記

陸昊3

50 自然資源部部長、黨組書記團派

李小鵬3

58 交通運輸部長＊、黨組副書記李鵬之子

劉昆 61 中央紀律檢查委員會委員、財政部部長、黨組書記汪洋

胡澤君（女）3

63 審計署審計長＊、黨組書記團派

郭樹清3

61 銀行保險監督管理委員會主席、黨組書記、中國人民

銀行黨委書記、副行長、中央財經委員會成員

易綱4

60 中國人民銀行行長、黨委副書記、中央財經委員會成員

資料來源：作者自行整理。

說明： 1 表示政局常委（正國級）2 表示政治局委員（副國級），3 表示中央委員（正部級），4 表示中央候補委員。

＊標記為原職連任（不包括部會裁撤後，仍任新部會部長的幹部）。

肆、結論

展望本次國務院人事與機構改組，整體頗為齊備，且習近平個人的領

導權威再度得到強化。在多種層次，這都有利習近平推動財經體制改革、

強化涉外系統能力，或主導諸如未來「新型大國關係」的外交路線，與對

美的戰略經貿對談等。不過，這樣的改革措施，未來也有諸多風險，一是

隨著政治高層委員會在國務院辦公室數量的增多，中共的決策體制更像

歷史上的「軍機處」模式，權力朝習近平核心一人集中。過去傳統「黨政

分工」原則遭到破壞，實際落實「以黨代政」結果，是習近平直接取代國

務院領導層級，干預部會運作。二是這類國務院體制改革措施，不代表這

5 年中國大陸經濟下探的機率下降。就此而言，我們有必要繼續探究這些改革措施，長期有哪些風險。最後，在習近平廢除國家主席任期制的舉措

後，中共政治的發展，也將走向更難預料的道路。

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美國《臺灣旅行法》在區域的戰略含意時　　評

壹、前言

美國與中華民國在 1979 年斷交後，我國的總統、副總統、行政院長、外交部長與國防部長便無法訪問華府，而美國閣員訪臺也通常避開敏

感的國防、外交官員，多半僅止於商務、教育等領域。今 (2018) 年 3 月16 日傍晚，美國總統川普以總統簽署的方式，讓攸關臺美關係的《臺灣旅行法》生效，成為美國法律，未來臺美高級官員將可自由互訪。這無疑意

味著臺美關係趨於緊密而臺美「中」大三角關係的面臨改變。這個改變不

是出於一時半刻，其影響自然也會有一段長的時期。

此一法案最早於 2016 年 9 月由美國國會參眾兩院提出，卻因會期緊湊，未能完成立法。2017 年 10 月眾議院的外交委員會表決通過該草案，今年 1 月 9 日，眾議院院會無異議通過。接著，3 月 1 日，參議院也表決通過。而川普總統簽署後，正式成為美國法律。美國雖說未改變其「一

中」政策，卻是在理論上嚴重地挑戰了中國大陸（以下簡稱大陸）的「一

中」原則。接下來要看的是落實程度以及如何落實。

貳、美方的戰略考量

就美國的法律程序，即便川普不簽署，法案也將於美東時間 16 日自

美國《臺灣旅行法》在區域的戰略含意

Strategic Implications of “Taiwan Travel Act”: In View of Taiwan-US-China Relations

顏建發（Yan, Jiann-Fa）健行科技大學企管系教授

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動生效。而面對大陸排山倒海的外交壓力，有三個可能的處置作為：一、川普動用總統的否決權，將法案退回國會，討好大陸；二、白宮採取不作

為的方式回應，讓法案自動生效，不全面扛責任；三、川普以總統簽署的

方式，讓法案生效，展現順應民意而全面承擔責任的氣魄。最後的結果顯

示，川普對此法案的態度是積極且很有擔當的。只是，為了給大陸面子，

拖到最後一刻才簽署。

過程顯示，美「中」關係的格局已大改變。務實的美國政治從事者實

事求是，從不走溫情路線。有輿論質疑，臺灣是否會成為美「中」角力

的籌碼 ? 事實上，此一論述早已過時，那是過去美國「玩中國牌」的戰略背景；「將臺灣作為籌碼」乃預設美國希望與大陸聯手對付第三勢力。如

今，大陸崛起，而且有挑戰與威脅的企圖，習近平強化共產黨一黨獨大與

高舉建立社會主義模式的大旗更無疑是向美國公開叫板，大陸已是美國必

須用力扳倒的對象。職是，臺灣與其說是籌碼，不如說是助援。

退一步想，就算美國政府要將臺灣當作籌碼，也並不容易。美國乃一

多元社會，尤其國會對於臺灣的自由民主發展多表讚賞，長期支持臺灣主

權的獨立存在與國際參與。更何況，在大陸最終併吞的意志與圖謀不變的

狀況下，為求生存，就算被當作籌碼，也是無可奈何之事。但總體來說，

因為大陸已在挑戰美國的世界霸權，臺灣的戰略位置與能量已交融成為

美國利益的部分，自有難以交易的地方，一旦必須將臺灣當作籌碼交換，

那時將意味著，大陸以強大到非美國所能掌控，那將是天下易主之時，屆

時，又是另一番新局面，那時臺灣再考慮新的戰略選擇，也不遲。但懷疑

美國的能力與決心，至少不是現在。

參、「中」方對臺美關係進展反應

在推動立法的過程中，大陸方面綿密地加強輿論恐嚇，認為此法只會

更加損害臺灣的利益，最終也不會通過。大陸外交部發言人陸慷批評美國

干涉大陸內政；大陸官方媒體鋪天蓋地的利用御用學者威脅，這是武力統

一臺灣的好藉口，並揚言美國總統一旦簽署或通過該法條將依《反分裂國

家法》攻打臺灣。甚至，大陸駐美公使李克新還公開宣稱一旦美軍艦艇停

靠臺灣將武力攻臺。一時之間，武統臺灣之論，甚囂塵上。但是，大陸強

硬的威脅對美國卻完全失效，反而更強化美國輿論界支持臺灣的力道。當

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立法過後，並未見大陸採取任何反制措施。

話說回來，依過去大陸的制式反應模式看，只要習近平沒有強硬表

態，那麼，其以下的官員不管文武，皆只是一種表態，甚至強硬姿態為的

是對內交代，從而作為習近平得以以寬和的姿態面對美國，藉以換取緩和

與美國關係的籌碼。換言之，強硬是為了後面的柔軟，也就是所謂的「前

倨後恭」。中共向來一手硬，一手軟，「會死，會活」( 臺語 ) 是其最擅長的對應特質，在硬的失效後，便出籠軟的另一手：去 (2017) 年 12 月 7 日共軍轟炸機飛進鵝鑾鼻空域並放話：「臺灣戰機立即離開，否則一切結果

須自負」；8 日駐美公使李克新放言，「美國軍艦抵達高雄之日，就是解放軍武統臺灣之時。」；2018 年 1 月 4 日上午 8 時，大陸民用航空部門單邊通知臺灣方面 M503 將於該日啟用。而由於大陸一直不願就 M503 航線與我協商，為了飛航安全，我民航局只能以「暫不核准」大陸東方航空、廈門

航空兩岸春節加班機的申請，而東航與廈航擔心萬一屆時無法飛航將承受

莫大的損失，被迫於 1 月 30 日宣布取消航班，並與大陸官方口徑一致，發表聲明，批評民進黨政府「罔顧民意、一意孤行」。

然而，不到一個月，也就是 2月 28日國臺辦與國家發改委便發布對臺31項《關於促進兩岸經濟文化交流合作的若干措施》內容涵蓋高新科技、能源、環保、交通、農業、金融、就業、教育、文化、法律、藝術、醫療、

影視，以及公益社團等多個領域的經濟文化交流合作措施，要片面讓臺灣民

眾得到大陸民眾所享的「準國民待遇」，並強化臺灣人員與機構的編入。硬

的無效，換軟的；但不管軟硬，皆不懷好意，最終皆欲併吞臺灣。

肆、變遷中的臺美「中」三角關係

繼去年底 12 月 12 日「2018 財政年度國防授權法」之後，川普又於今年 3 月 16 日簽署《臺灣旅行法》，這一連串的事件自然不是偶然發生的，它們象徵著臺美「中」三角關係的結構性改變：臺美關係日益緊密，

美「中」嫌隙不斷擴大，而兩岸關係也更趨惡化。很清楚地，由於大陸崛

起的勢頭正在挑戰美國的霸權，美國必須及早反制於未然，相互激盪下，

美「中」兩強的衝撞是結構性的、必然的，於是，不可避免的是，臺美

「中」正在形成一窄底的狹長型三角關係，也就是，大陸個別和臺美的關

係都在疏遠，而此狀態剛在熱頭上，還有發展勢頭。可以預見，此一情景

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仍會持續一段時間，而短期內兩岸的官方關係仍不會回溫。

誠然，眼前習近平及其班底概出於文革世代，他們的政治傾向特別具

侵略性與破壞性，然而，他們也正是享受大陸改革開放後豐碩的經濟成

果，不願見到戰爭將大陸帶回文革的貧窮與落後，因而決策風格與政治特

質，往往擺盪於兩極之間，時而很理想，時而很務實，碰到臺灣這弱的一

方，會很高調，寸步不讓，碰到美國這強的一造，會很低調，先硬後軟，

前倨後恭。問題是，在眼前的戰略利益言，美國不可能、也不需要與臺灣

完全切割，習近平想保持對美柔軟，對臺強硬，有時並不容易，最有可能

的做法是：藉由豐沛的經濟資源與美國交換，以維持穩定對美關係，但另

方面則是軟硬兩手，一方面，運用「三戰」( 法律戰、輿論戰、心理戰 )來恐嚇、孤立、挫折民進黨政府，另方面以單邊的對臺商、臺民策略，吸納

臺灣資源入大陸，弱化、分化臺灣，以達最終不戰而屈人之兵的目的。嚴

格講，這種無煙硝的三戰，也是一種戰爭形式，或成為一種最終武力訴求

的「準戰爭」階段。也因為如此，美方並未掉以輕心。

基本上，大陸仍會傾全力處理對美關係與對內問題，尚不會對臺灣輕

易動武；對臺方面，會以「軟刑」來制裁臺灣政府，用「利益」來勸誘臺

灣人民：一方面威脅民進黨政府「一切分裂祖國的行徑和技倆都是注定要

失敗的，都會受到人民的譴責和歷史的懲罰，大陸人民有堅定的意志，充

分的信心，足夠的意志，挫敗一切分裂國家的活動。」，另方面，勸誘臺灣

人民「推動兩岸關係和平發展，擴大兩岸經濟文化交換合作，優先與臺灣

同胞分享大陸發展機遇，推進祖國和平統一進程。」，早前 2月 28日國臺辦祭出對臺 31項措施便是「軟的更軟」的作為，至於涉及主權問題，則會採取「硬的更硬」的作法，軍機與軍艦繞臺便是有彰顯主權的象徵之例證。

即便大陸採取如此的社會、政治、經濟與心理戰，並無煙硝，但臺灣

畢竟位居第一島鏈的核心位置，所謂「千里之堤，潰於蟻穴」，一旦美國

意識到大陸的戰略用心也威脅到美國的戰略利益時，必然起而協助防衛。

2018年《國防授權法》、《臺灣旅行法》、《在臺啟用境外通關措施》等等，皆顯示美國對臺美關係的重視；是一種預防性措施。今年 3 月 20 至 22 日訪臺的副助理國務卿黃之瀚 (Alex Wong) 的隻字片語獲得證實：「我們對這些目標的責任從未如此之大」；「美國政策的目標是確保臺灣人民可以繼

續在自己選擇的道路上前進，不受脅迫」；「希望加強我們與臺灣人民的聯

繫，增強臺灣人民捍衛民主的能力」。

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伍、美「中」爭雄態勢在上升中

近來美國對臺灣示好的舉措多少也折射出美國對於大陸崛起與習近平

集權的憂慮與不安。而美「中」兩強競逐的過程中，除了是兩個國家綜

合國力的較勁外，雙方領導人特有的政治風格，也很關鍵。川普精明、強

勢、我行我素、口無遮攔、全面擁抱「美國至上」，其行為固不可測，卻

有膽大心細的一面。習近平沉穩、寡言、持重、低調，喜怒不形於色，給

人莫測高深之感，但要恢復大陸盛世、強烈的愛國主義與民族主義，溢於

言表。當「美國夢」碰上「中國夢」時，兩強對峙氛圍乃無可避免。

川普喜玩外交，也充滿了商人的氣息。口口聲聲說習近平是他的好朋

友，多少應該有欣賞的意味。不過，川普一直維持批評大陸，不批習近平

的基調，在公開場合給足了習近平面子，但私底下卻言辭激烈，直指問題

核心，多少應出於給愛面子的習近平保留餘地，從而談判換取籌碼的謀略

考量。習近平迄今未曾公開評價川普，未曾口出惡言，顯示更深的城府。

但隱忍並不意味著沒有作為，事實上，他下屬的外交和軍事系統已有不滿

美國之聲，一一出籠，就算不是他的命令，相信也是他所默許的。

然撇開領導人迥異的風格外，客觀上，大陸現在可說是四面結怨，處

於孤鳥情境。中共固然是世界上最有錢的政治團體，有錢能使鬼推磨，

這是包括美國在內一般民主國家的領導人所沒有的優勢，然而在軍事與外

交上，大陸仍遠遠無法與美國分庭抗禮。無疑地，美國仍擁有眾星拱月的

優勢。此外，眼前多數強權大抵是走民主道路，以所謂的「同心」(like-minded)的角度看，勢頭自然還在美國這邊。

大陸已是孤鳥，習近平的 19大報告，讓大陸更走向孤立的處境。中共要「奮力奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利」。而這個所謂的「新時

代中國特色的社會主義」又是甚麼 ? 簡單地講，就是不同於向個人主義、自由主義傾斜的資本主義體系；它走的是以「黨國」為前導、以「公有體

制」為基礎的社會主義。用報告裡的字眼來說，也就是：毫不動搖鞏固和

發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展。去年 10月底在川普總統訪問北京前夕，美國再次拒絕承認大陸市場經濟地位，並

非偶然。美國商務部發布備忘錄說：大陸政府無處不在地控制市場並參與

私營領域，造成經濟的根本扭曲。歐盟已決定將對普遍涉及「市場扭曲」

國家彙整調查報告，而大陸是最常被提及的國家。此外，大陸的「一帶一

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路」已藉由所謂的「16+1」逐步將中、東歐納入其經貿發展軌道。去年8 月 30 日德國副總理兼外交部長嘉布瑞爾（Sigmar Gabriel）公開呼籲大陸不要嘗試分裂歐洲，應該要遵循「一個歐洲」政策，要求歐洲要團結起

來，並對大陸採取共同策略。

最近以來，習近平極盡一切的外交的手腕與資源，企圖修好與周邊國

家的關係，包括對韓國與日本。然外交終究只是國家發展模式的延伸。大

陸這種政府高度介入經濟模式所帶來的不公平競爭，沒有改變，大陸就無

法成為全球化社群受歡迎的成員。如依 19 大報告所揭櫫的道路來走，那麼，大陸招來國際聯合抵制，只是遲早的事，是難以避免的宿命。

陸、結語

某種意義上可以說，《臺灣旅行法》的出爐意味著臺美「中」關係走

到一個新的分水嶺。不過，也不宜誇大。它仍未企及於拋棄「一中政策」

的境地，毋寧可是為走向「空洞化一中」政策的切香腸過程的向前一步。

大陸畢竟是大國，更何況在崛起中。以美國的國情與外交需求，不能無視

於大陸的存在，而以川普的商人特質，不可能不考慮大陸所能提供的諾大

經濟與外交利益。反過來說，習近平及其幕僚，也非不解如何伸縮於和美

國較勁之前。如前所言，文革培養出的這一代人，特別理想性，也特別務

實性；能伸能屈。因此，在兩強對決之日未到之前，兩邊所採用的語彙與

姿態，多半有外交與權謀的考量。美「中」關係終究會走回正軌。因此，

我們不宜高估《臺灣旅行法》的效果。當然，我們也沒有理由像某些言論

不斷複製北京的思維與口吻，不僅不將此法通過視為是進展，反而以瘟神

視之，錯亂了敵我關係。

外交畢竟要看「勢」。眼前世界的主流是朝民主自由與市場經濟的方

向前行，大陸卻走向個人崇拜、黨集權、社會主義發展模式，無非自絕於

主流；臺灣則選擇了歷史的正確方。大勢有利於臺灣。臺灣存在的價值與

擁有的實力，讓臺灣成為國際與區域的資產。如《臺灣旅行法》內容所陳

述：「臺灣已於 1980 年代末期成功完成民主轉型，成為亞洲民主的燈塔，且臺灣民主成就激勵著該地區的諸多國家和人民。」臺灣的現代化努力與

成果已獲美國的肯定，而目前是漸入佳境的起點。

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11國簽署 CPTPP 與美「中」貿易摩擦時　　評

壹、前言

今 (2018) 年 3 月份全球經濟出現兩項影響重大的事件，一是涵蓋 11 個國家的區域貿易協定 -「跨太平洋夥伴全面進步協定」(The Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP)8 日在智利完成簽署 ; 二是美國總統川普 22 日簽署備忘錄，針對約六百億美元的大陸進口品課徵 25％報復性關稅 (Retaliatory Tariff)，大陸其後立刻宣布採取反制措施，擬對近三十億美元的美國進口品加徵

15％或 25％關稅。前者反映出貿易自由化仍是許多國家的政策選擇，後者突顯了川普上任以來堅持的貿易保護政策，尤其是在美「中」貿易關係

上。兩者的未來發展都會影響到臺灣經濟的長期前景，政府相關部門必須

密切注意其持續進程及衍生效應。

貳、CPTPP 的簽署背景與美國的態度

CPTPP 的前身為「跨太平洋夥伴協定」(Trans－ Pacific Partnerships，TPP)， 2005 年 5 月由汶萊、新加坡、紐西蘭和智利 4 國首先發起，後來美

11 國簽署 CPTPP 與美「中」貿易摩擦

CPTPP signed by Eleven Countries and the Trade Frictions between US and PRC

李志強（Li, Chi-keung）淡江大學中國大陸研究所副教授兼所長

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國、日本、加拿大、墨西哥、馬來西亞、秘魯、越南、墨西哥等 8 國相繼加入，第一輪談判已於 2015 年 10 月 5 日完成並達成協議，但川普在就任美國總統後的 2017 年 1 月宣布退出 TPP，原先的 11 國於同年 11 月同意續推高度自由化、綜合性的自由貿易協定，於是由成員國中最大的

經濟體日本出面重新協商，並決定更名為 CPTPP。在外界普遍不看好的情況下，僅 4 個月就完成協定的簽署，目前正交回給各成員國的國會進行審議程序。之前 TPP 的生效條件是通過協定審議的國家其 GDP 總和應占 TPP 成員國 GDP 總量的 85% 以上，但單是美國一國就占了 60%。而CPTPP 只需一半以上成員國通過後 60 天便能生效，加上爭議條文較少，預計在各成員國國會遇到的阻力不大，最快明 (2019) 年上半年就可以正式啟動。

CPTPP 之所以能那麼快完成簽署，主要是保留了 TPP 中超過 95% 的項目，只凍結其中 20 項條文，這些條文多集中在兩方面，一是智慧財產權，例如凍結美國要求的著作權保護年限由 50 年延至 70 年，還有暫緩建立藥品專利資料專屬權等，二是保護投資的爭端解決機制，例如縮小投資

爭議適用爭端解決的範圍。這都是美國原先顧及其經濟利益而在 TPP 中提出的，所以 CPTPP 在這兩方面的開放程度較低，但在其他方面仍維持TPP 原有的高標準，包括 :(1) 以 TPP 協議為基礎，納入勞工、環境、透明化與反貪腐、政府控制事業、電子商務等新興領域 ; (2) 農產品及工業品整體開放程度甚高，除少數農產品仍有關稅外，工業品幾乎完全取消關稅。

完成降稅後，將消除成員國間超過 98% 的關稅 ;(3) 除了特定行業別有必要的監管措施外，服務業大都予以自由化 ; (4) 成員國相互同意擴大開放政府採購市場。因此 CPTPP 依然是至今為止要求標準最高的區域經貿易協定，不過在美國退出後，成員國的 GDP 總量約為十兆美元，占全球經濟比重由原來的 38%降至 13%，其重要性當然就遠不如 TPP了。

今年 2月有 25名美國共和黨參議員聯合寫信給川普，希望美國政府考慮重返 TPP，而且川普在 1 月出席達沃斯論壇 (Davos Forum) 時也表示，「現有這個協定的結構很糟糕。如果我們對協定進行實質性的改善，我對

加入 TPP 持開放態度」，引起了外界關切美國是否回心轉意，未來將重新加入 CPTPP。表面上看川普這句話表示有點心意改變，但實際上重點在前

23


一句，即在「美國優先」的觀念下，川普認為 CPTPP 的內容，甚至包括以前簽署的 WTO、NAFTA 等協定都對美國非常不利，必須要重新和其他國家談判協定內容，矯正以前協定中對美國不公平的地方。目前 CPTPP暫時凍結的措施都是當初美國要求的，如果美國要重新加入，其他 11 國就必須對這些凍結條文讓步與重新談判，才能成為美國加入的必要條件，

但重新談判表示著原有的協定都要被澈底廢除，而重新談判的成功機率又

不確定，因此美國在近期重新加入 CPTPP的可能性應該很小。

參、美「中」貿易摩擦的背景

在美「中」貿易關係上，川普也是採取同樣的思考模式，認為過去美

「中」的貿易往來對美國是不公平的，美國必須要和大陸重新談判雙邊貿易

條件。在競選總統期間，川普就曾對美「中」經貿關係表達過強硬立場，尤

其是指控大陸採取國家補貼出口和操縱匯率措施，把商品傾銷到美國市場，

導致美國相關產業受創，誓言當選後將對從大陸進口的商品課徵 45%的高關稅，以保護美國產業，恢復國內就業機會。當時大陸官方媒體《環球時

報》已經放話反擊，若美國發動貿易戰，大陸勢必強力報復，包括將波音

(Boeing)的大型客機訂單轉給歐洲的空中巴士 (Airbus)，美國汽車與 iPhone在大陸市場的銷售也將銳減，同時不再進口美國的黃豆與玉米。

目前大陸已經是全球最二大經濟體，有前例顯示一定會對美國的貿易

制裁採取報復手段。2009年歐巴馬政府對大陸出口至美國的輪胎課徵 35%的懲罰性關稅後，大陸立即對部分原產於美國的進口汽車產品和肉雞產品

展開反傾銷和反補貼調查，2010 年 9 月起對原產於美國的進口白羽肉雞產品徵收 50.3% 至 105.4% 的反傾銷稅。2010 年 10 月美國商務部決定對大陸輸美鋼輪徵收最高達 193.54% 的反傾銷稅後，12 月大陸也對 2,500cc 以上的進口美國小轎車和越野車開徵反傾銷稅和反補貼稅。在所涉及的受懲

罰商品中，大陸對美國的出口金額遠大於從美國進口的金額，即使遭受貿

易報復，美國出口的損失金額不大，大陸的反制做法其政治意味仍多於實

質效益。

24


肆、美國的貿易制裁、制裁成本與大陸的反制手段

美國在去年 8 月啟動 1974 年《貿易法》第 301 條款對美「中」貿易展開調查，結果顯示大陸在多方面侵害美國的智慧財產權，包括 : 1. 大陸以正式或非正式方式，強迫美企與陸企合資，或是強迫美企轉移技術給陸

企；2. 美企即使在大陸註冊了智慧財產權，也無法享有與陸企同樣的法律保障；3. 大陸疑似利用主權基金收購美國智慧財產；4. 大陸涉及以駭客手段竊取美國的商業利益。且據美國商務部統計，2017 年美「中」雙邊商品貿易金額為 6,360 億美元，其中美國從大陸進口 5,056 億美元，出口至大陸 1,304 億美元，逆差高達 3,752 億美元，比 2016 年又成長 8.1%，這也是川普要對大陸進行貿易制裁的原因。

於是川普在 3 月 22 日簽署了總統備忘錄，打算對 600 億美元從大陸進口的商品加徵 25％關稅，並在 15 天內公布商品清單，預估涵蓋超過 1,300 項商品，接著就會進入 30 天的公眾評論期 (Public Comments Period)，而在商品清單公布後，還要經過 60 天的諮商期才會正式對這些商品加徵關稅。另外，美國也計劃對陸企施以投資限制，尤其是購併美

企，財政部於 60 天內訂出其限制，也將向世界貿易組織（WTO）指控大陸違反當初加入 WTO 許下的若干承諾。大陸當然也不甘示弱，商務部隨後立刻公布將對約三十億美元的 128 項美國商品，包括花旗參、水果、葡萄酒等，加徵 15％或 25％關稅，並同樣會在 WTO 提出申訴，指控美國的加徵關稅措施違反多項 WTO 規則。事實上，早在今年 1 月美國就對大陸生產的太陽能電池、模組在未來 4 年加徵最多 30% 關稅，2 月又宣布對大陸製鋁箔課最高 106.09% 的反傾銷稅和最高 80.97% 的反補貼稅，3 月 23日起對各國生產的進口鋼材和鋁材分別加課至 25% 及 10 % 關稅，美國儼然決定對大陸發動貿易戰。

不過，美國對大陸開展貿易戰的最後結果極可能傷害到美國民眾的利

益。如果美「中」真的發生貿易戰，則美國會出現物價大幅上升的情況。

造成美國物價高漲與失業上升的原因有二 : 一是目前全球大部分生活用品的後段生產都在大陸完成，課徵高關稅雖然會減少從大陸的進口數量，但

美國消費者要付出更高的價格購買本國製造的生活必需品，民眾購買力會

25


大幅下降，實質生活水準降低，但對提振本國弱勢產業和其就業的效果卻

相當有限。根據美國智庫 Peterson Institute for International Economics的估計，歐巴馬政府當年對進口大陸輪胎課徵 35% 的高關稅，只保住了本土相關產業約一千二百個就業機會，然而美國消費者卻多花了 11 億美元用於購買本國高價輪胎，即創造每個就業機會的代價高達 90 萬美元，等於由美國消費者間接補貼廠商與其雇員。二是導致使用大陸原物料和零組

件的美國製造業生產成本大幅增加，降低消費者對這類產品的需求，造成

薪資停頓和失業增加。2002 年小布希為拼連任，也曾違反 WTO 規定，對各國進口鋼鐵製品採取配額限制和提高關稅，此舉雖然保護了美國鋼鐵產

業，但卻增加了汽車等下游產業的製造成本，依靠進口鋼鐵生存的產業流

失了許多工作職位。諾貝爾經濟學獎得主 Paul Krugman 曾經粗略計算，如果把美國製造業的貿易逆差全部消除，大約可以增加二百萬個製造業的

工作機會，但美國總就業人數超過 1.4 億人，所以只能讓製造業就業人數占總就業人數的比例從約 10% 回升至 11.5% 左右。因此，目標為保護美國製造業的任何貿易制裁措施，最終只會為民眾帶來經濟困境，對提升就

業幾乎沒有什麼幫助。

除了貿易手段以外，如果美「中」貿易關係持續惡化，大陸也可以以

降低持有美國公債作為報復手段。大陸目前持有的美國公債餘額為 1.17 兆美元，超過其外匯存底的三分之一，僅次於聯準會 (Fed)2.4 兆美元的持有量，占海外持有美債約兩成，是美國最大的債權國。由於川普不管是減稅

或增加支出刺激經濟，都會增加政府的財政赤字，美國勢必要增發公債來

增加借貸。假如大陸不再繼續買入美國公債甚至減少持有，必然進一步拉

升美國利率，美企的融資成本就會增加，而不利於美國景氣的持續復甦。

因此，這次的美「中」貿易摩擦應該和過去一樣只是雷聲大雨點小，今年

以來川普不斷宣布對大陸的貿易制裁只是想提高談判籌碼，目的是要和大

陸對話降低美國的貿易逆差。果不其然，3 月 27 日上午川普就在 Twitter上貼文指稱正與多國就貿易問題展開對話，並表示最終將是「皆大歡喜」

的結果。而白宮貿易顧問也親口證實所謂「多個」國家有包括大陸。此

外，大陸也表示願意從臺灣、韓國改向美國進口更多半導體產品，同時也

加快在 5 月底前修改法規，容許外資持有券商的多數股權。換言之，美

26


「中」兩國已經在談判桌上展開貿易對話。

伍、對臺灣經濟的衝擊不可低估

雖然 CPTPP 的重要性不如 TPP，但臺灣與 CPTPP 國家的貿易金額仍占貿易總量的四分之一，其貿易轉移效應 (Trade Diversion Effect) 將會對我國的出口和 GDP 產生一定負面的影響，但目前臺灣能加入 CPTPP 的機會不大，不只要先與各成員國簽署雙邊 FTA，也要獲得所有成員國的一致同意後才可加入，在現在急凍的兩岸關係下，和非邦交國簽署 FTA 就很困難，何況 CPTPP 是一個高標準的經貿協定，臺灣還要修改相關法規才能符合要求。此外，臺美「中」三角貿易關係密切，臺灣有 40% 的產品出口到大陸與香港，大部分為高階零組件，在大陸與其他中低階零組件一起

組裝成最終產品後又銷售到美國市場，即使貿易戰開打不成，美「中」貿

易摩擦也增加了臺灣經濟的不確定性，目前政府提出了加大研發及生產比

重、加速內需投資、提高創新能量以及加速推動新南向等 4 項因應對策，雖然短期內很難改變現行的三角貿易架構，其效果也相對有限，長期來說

不失為降低風險的一種選項，問題在企業是市場主體的情況下，政府對策

能否奏效，還是要進一步看企業如何在市場與政策之間作出反應。

27

由大陸「對臺 31 項措施」觀察其對臺政策時　　評

壹、前言

大陸國臺辦今（2018）年 2 月 28 日宣布《關於促進兩岸經濟文化交流合作的若干措施》31 項對臺措施（下簡稱「《措施》」），主要聚焦在對臺灣「兩高一青」的爭取。所謂兩高乃指「高競爭力與創新產業臺商」，

以及「高競爭力高階人才」，一青是指「具有競爭力的臺灣青年」。其中 12項涉及加快給予臺資企業與大陸企業同等待遇；19 項涉及逐步為臺灣同胞提供與大陸同胞的同等待遇。《措施》具有 3 項特點：一是圍繞大陸重大行動計畫和重點研發計畫項目；二是量身訂製，提出針對性強的解決辦

法；三是涵蓋產業、財稅、用地、金融、就業、教育、文化、醫療、影視

等多領域，開放力度之大、範圍之廣、涉及部門之多，前所未有。

從整體面來看這次的對臺政策，發現所有優惠措施都符合大陸對臺

「一代一線」—要「加強與臺灣基層一線和青年一代交往交流」的目標，

包括：深化臺灣企業投資並去除投資障礙、經濟文化交流更為開放，以及

就學就業優惠等。新措施意味大陸對臺政策持續轉向：不再單方面對臺投

放資源，而是在大陸準備好紅利吸引臺胞。落實大陸「以我為主，兩岸融

合」的目標。

由大陸「對臺 31 項措施」觀察其對臺政策

An Observation of PRC Taiwan Policy Based on “A series of Measures Relating to promoting Cross-strait Economic and Cultural Exchanges and Cooperation”

黃奕維（Huang, I-Wei）本刊研究員

28


貳、《措施》要點概述

《措施》在加快給予臺商與大陸企業同等待遇方面，主要包括明確臺商參與「中國製造 2025」行動計畫，享受稅收優惠政策；支持符合條件的臺商享受高新技術企業減按 15% 稅率徵收企業所得稅，研發費用加計扣除；臺商也可以特許經營方式，參與能源、交通、水利、環保、市政公用

工程等基礎設施建設。此外，開放臺商公平參與政府採購；臺商可透過合

資合作、併購重組等方式參與國有企業混合所有制改革。

在逐步為臺胞提供與大陸同胞同等待遇方面，主要包括向臺胞開放

134 項國家職業資格考試、臺胞可申請參與「千人計畫」、「萬人計畫」及包括國家社會科學基金等多項基金，參與中華優秀傳統文化傳承發展工程

和評獎項目、榮譽稱號評選，加入專業性社團組織、行業協會，參與大陸

扶貧、公益等基層工作。《措施》明定，臺灣人士參與大陸廣播電視節目

和電影、電視劇製作可不受數量限制。大陸電影發行機構、廣播電視臺、

視聽網站和有線電視網引進臺灣生產的電影、電視劇不做數量限制。此

外，也放寬兩岸合拍電影、電視劇在主創人員比例、大陸元素、投資比例

等限制。

參、《措施》與歷年措施對照

大陸從 2000 年開始，全力擴大對臺採購貿易以及擴大交流、推廣旅遊等各項對臺措施，主要是希望增加兩岸互賴並期能轉變臺灣民意。2007年第 3 屆國共論壇，大陸針對臺灣民眾開放 15 類專業技術人員資格考試後，大陸幾乎每年均有新的「對臺措施」發布。針對於交流對象分為青

年、農漁民、臺灣企業與全民等族群，推出不同的措施。總之，以讓利對

臺作為手段，鎖定不同對象進行政策收買人心，成為對臺政策的方針。

在兩岸交流互動中，海峽論壇、兩岸企業家峰會與經貿文化論壇三

者，號稱兩岸交流與合作的三大論壇，其中海峽論壇一直扮演重要的管

道。緃觀海峽論壇從第 1屆舉辦至第 9屆為止，每屆論壇均約略可以看出大陸對臺措施的變遷。依照現有資料初步分析自 2007 年 4 月 30 日 ( 第 3屆國共論壇 ) 至 2017 年 6 月 15 日 ( 第 9 屆海峽論壇 )，以及大陸相關法規，大陸對臺措施與今年 2 月 28 日所提 31 項對臺措施相較，約八成具

29


有一致性與連慣性，內容主要為持續不斷放寬臺灣學生及其他臺灣居民在

大陸就業相關政策，加速開放專業技術人員及技能人員職業資格考試，並

為臺灣民眾、臺資在大陸發展擴大提供就業、投資便利性，如優惠稅率徵

收方案、貸款金融服務或以特許經營方式參與大陸能源、交通、水利、環

保、市政公用等基礎設施建設。可見，《措施》主要係將原本散落於從中央

到地方、黨政與事業部門，各項對臺優惠不同的試行經驗或規則加以彙整。

而《措施》與既有措施主要差異包括：官方合作模式全面轉為民間

交流方式，地區性對臺措施 ( 原開放福建平潭等區域 ) 轉向全面開放 ( 全大陸適用 )，農漁相關產業逐步轉向高科技及綠能產業，逐步改變推動陸資、陸企來臺投資政策，轉向吸納臺資、臺灣專業人才赴大陸投資及就

業，大幅度開放專業技術人員資格考試，另針對中華文化遺產保護、醫

師、金融、徵信等產業人才啟動吸納政策。

表　大陸 31 項對臺措施與既有相關措施對照

大陸 31項對臺措施(2018年 2月 28日 )

歷年大陸相關對臺措施備註

1 臺灣同胞在大陸投資的企業 ( 以下簡稱「臺資企業」) 參與「中國製造 2025」行動計劃適用與大陸企業同等政策。支持臺商來大陸投資設立高端

製造、智能製造、綠色製造等企業並

設立區域總部和研發設計中心，相應

享受稅收、投資等相關支持政策。

第 8屆海峽論壇，為臺灣民眾在大陸工作提供更好的便利性繼續支持

臺資企業推動轉型昇級促進兩岸產

業融合發展。

對臺商而言，屬

於新的政策，

亦即臺商可參

與「中國製造

2025」，且與大陸企業等同待

遇。2 幫助和支持符合條件的臺資企業依法享受高新技術企業減按 15%稅率徵收企業所得稅，研發費用加計扣除，設

在大陸的研發中心採購大陸設備全額

退還增值稅等稅收優惠政策。

• 第 3屆海峽論，降低臺胞赴大陸成本。

• 第 6屆海峽論壇，針對臺商平潭綜合實驗區企業所得稅優惠，按

15%稅率徵收。3 臺灣科研機構、高等學校、企業在大陸註冊的獨立法人，可牽頭或參與國

家重點研發計劃項目申報，享受與大

陸科研機構、高等學校、企業同等政

策。受聘於在大陸註冊的獨立法人的

臺灣地區科研人員，可作為國家重點

研發計畫項目 (課題 ) 負責人申報，享受與大陸科研人員同等政策。對臺灣

地區知識產權在大陸轉化的，可參照

執行大陸知識產權激勵政策。

30




4 臺資企業可以特許經營方式參與能源、交通、水利、環保、市政公用工程等基礎設施建設。

• 例如湖北省及寧夏回族自治區頒布的《可開放台商參與的基礎設施和重大工程建設專案推薦專案名錄、簡介》

• 第 1屆海峽論壇，鼓勵和支援有條件的臺資企業拓展大陸市場並參與大陸擴大內需的基礎設施和重大工程建設。

• 第 3屆海峽論壇，福建地方性對臺措施：加大基礎設施投入、開辦土地經營權和果茶樹抵押貸款服務、設立信用擔保風險補償專項資金、實行稅收和電價優惠等方面，積極支援臺灣農民在閩創業發展，全面調降赴大陸簽證費用等。

5 臺資企業可公平參與政府採購。 2007年《外商投資建設工程服務企業管理規定》

原僅限於特定地區，但現在全面開放。

6 臺資企業可通過合資合作、併購重組等方式參與國有企業混合所有制改革。

7 臺資企業與大陸企業同等適用相關用地政策。對集約用地的鼓勵類臺商投資工業項目優先供應土地，在確定土地出讓底價時，可按不低於所在地土地等別相對應大陸工業用地出讓最低價標準的 70% 執行。

8 繼續在中西部、東北地區設立海峽兩岸產業合作區，鼓勵臺資企業向中西部、東北地區轉移並參與「一帶一路」建設，拓展內需市場和國際市場。大力推進臺商投資區和兩岸環保產業合作示範基地建設。

• 第 4屆海峽論壇，對臺生及其他臺灣居民到大陸事業單位就業擴大試點。

• 第 6屆海峽論壇，平潭綜合實驗區因應兩岸合作提出土地開發模式改革試點。

對臺商而言此屬於舊的政策，僅更明確的指出將開拓更多海峽兩岸產業合作區。

9 臺資農業企業可與大陸農業企業同等享受農機購置補貼、產業化重點龍頭企業等農業支持政策和優惠措施。

• 第 1屆海峽論壇，加強兩岸農業合作平臺建設。

• 第 3屆海峽論壇，大陸增設 4個臺灣農民創業園區。

• 第 6屆海峽論壇，福建漳州設立海峽兩岸新型農民交流培訓基地。

• 大陸國務院於 2016 年 12 月 31日公布《關於深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》。

對臺商而言此屬於舊的政策，但農機購置補貼則為前述政策文件的內容之一。

31




10 臺灣金融機構、商家可與中國銀聯及大陸非銀行支付機構依法合規開展合

作，為臺灣同胞提供便捷的小額支付

服務。

• 第 4屆海峽論壇，工商銀行中國銀行建設銀行及國家開發銀行對

在大陸的臺資企業再提供 6,000億人民幣的貸款額度。

• 中國人民銀行、工業和信息化部、公安部、財政部、國家工商

總局等單位於 2015年 7月 18日公布《關於促進互聯網金融健康

發展的指導意見》

• 第 9屆海峽論壇，中國銀監會向銀行業下達指導意見，未來臺籍

人士在大陸辦理信用卡，除年齡

須有 25歲至 65歲之間限制外，其它核准條件與大陸公民相同。

11 臺灣徵信機構可與大陸徵信機構開展合作，為兩岸同胞和企業提供徵信服

務。

中國人民銀行、工業和信息化部、

公安部、財政部、國家工商總局等

單位於 2015年 7月 18日公布《關於促進互聯網金融健康發展的指導

意見》。12 臺資銀行可與大陸同業協作，通過銀團貸款等方式為實體經濟提供金融服

務。

• 第 4屆海峽論壇，工商銀行中國銀行建設銀行及國家開發銀行對

在大陸的臺資企業再提供 6,000億人民幣的貸款額度。

• 第 9屆海峽論壇，中國銀監會向銀行業下達指導意見，未來臺籍

人士在大陸辦理信用卡，除年齡

須有 25周歲至 65周歲之間限制外，其它核准條件與大陸公民相

同。

• 2017 年 1 月 13 日，人民銀行發布 9 號文《中國人民銀行關於全口徑跨境融資宏觀審慎管理有關

事宜的通知》。

此屬於舊政策的

延伸開放，亦即

臺資銀行本可對

大陸企業提供金

服務，而此增加

臺資銀行參與大

陸實體經濟機

會。

13 臺灣同胞可報名參加 53 項專業技術人員職業資格考試和 81 項技能人員職業資格考試。

• 第 1屆海峽論壇，進一步向臺灣居民開放專業技術人員資格考試

項目。

• 第 2屆海峽論壇，臺灣學生報考大陸民航學校允許臺灣機務維修

人員和機務維修專業學生考大陸

機務維修執照並鼓勵去大陸工作。

過去已允許臺灣

醫師赴陸中短期

就業，或是申請

臨時執業資格。

據不完全統計，

近三十年來，大

陸對臺灣同胞開

32




• 第 3屆國共論壇後，針對臺灣地區居民開放 15類專業技術人員資格考試，分別為：經濟、會

計、衛生、計算機技術與軟件、

質量管理、翻譯、拍賣師、執業

藥師、棉花質量檢驗師、註冊資

產評估師、房地產估價師、房地

產經紀人、造價工程師、註冊諮

詢工程師和註冊稅務師。

• 第 4屆海峽論壇，臺灣居民可以在大陸高校申請教師資格證。

放的職業資格考

試已達四十餘

項。

14 臺灣專業人才可申請參與國家「千人計畫」。在大陸工作的臺灣專業人才，

可申請參與國家「萬人計畫」。

• 2008年 12月，中共中央決定實施引進海外高層次人才的「千人

計畫」。

• 2012 年 8 月，中共中央決定實施國家高層次人才特殊計畫，亦

「萬人計畫」。15 臺灣同胞可申報國家自然科學基金、國家社會科學基金、國家傑出青年科

學基金、國家藝術基金等各類基金項

目。具體辦法由相關主管部門制定。

2017年 5月，國臺辦、「全國哲學社會科學規劃領導小組」研究決

定，參照大陸居民待遇，向在大陸

高校和科研院所工作的臺灣研究人

員開放國家社科基金各類項目申

報。16 鼓勵臺灣同胞參與中華經典誦讀工程、文化遺產保護工程、非物質文化

遺產傳承發展工程等中華優秀傳統文

化傳承發展工程。支持臺灣文化藝術

界團體和人士參與大陸在海外舉辦的

感知中國、中國文化年 (節 )、歡樂春節等品牌活動，參加「中華文化走出

去」計劃。符合條件的兩岸文化項目

可納入海外中國文化中心項目資源庫。17 支持中華慈善獎、梅花獎、金鷹獎等經濟科技文化社會領域各類評獎項目

提名涵蓋臺灣地區。在大陸工作的臺

灣同胞可參加當地勞動模範、「五一」

勞動獎章、技術能手、「三八」紅旗手

等榮譽稱號評選。

33




18 臺灣人士參與大陸廣播電視節目和電影、電視劇製作可不受數量限制。

• 第 6屆海峽論壇，允許臺灣地區投資者在福建省設立由大陸控股

或占主導地位的合資、合作的文

藝表演團體。允許臺灣地區投資

者在福建省設立獨資經營的演出

經紀機構和演出場所經營單位。

• 《廣播電視管理條例》第 39條、41條，開放外資電影等產業進入中國大陸需經國務院審批核

可。

舊政策，兩岸合

拍劇早在 2008年開放。此次進

一步取消數量限

制。

19 大陸電影發行機構、廣播電視臺、視聽網站和有線電視網引進臺灣生產的

電影、電視劇不受數量限制。

• 2004年 3月《促進廣播影視產業發展的意見》、2004年 6月《中外合資、合作廣播電視節目製作

經營企業管理暫行規定》。

• 第 6屆海峽論壇，允許臺灣地區投資者在福建省設立由大陸控股

或占主導地位的合資、合作的文

藝表演團體。允許臺灣地區投資

者在福建省設立獨資經營的演出

經紀機構和演出場所經營單位。

20 放寬兩岸合拍電影、電視劇在主創人員比例、大陸元素、投資比例等方面

的限制；取消收取兩岸電影合拍立項

申報費用；縮短兩岸電視劇合拍立項

階段故事梗概的審批時限。

舊政策，但開放

給臺灣影視產業

及人才，取消限

制及縮短審批時

間。

21 對臺灣圖書進口業務建立綠色通道，簡化進口審批流程。同時段進口的臺

灣圖書可優先辦理相關手續。

大陸《出版管理條例》第 43條規範出版物進口單位需由國務院出版

行政主管審批後始可進口。大陸的

圖書進出口公司也都是國營所有，

負責把關審查進口圖書，所以是臺

版圖書進入大陸市場的主要關鍵。22 鼓勵臺灣同胞加入大陸經濟、科技、文化、藝術類專業性社團組織、行業

協會，參加相關活動。

上海臺灣研究所

常務副所長倪

永杰曾於 2017年 12 月 4 日於《旺報》發表

「融和發展促兩岸青年世代理

解」，提出類似

內容23 支持鼓勵兩岸教育文化科研機構開展中國文化、歷史、民族等領域研究和

成果應用。

• 第 3屆海峽論壇，新設 6處海峽兩岸交流基地。(地點：福建馬尾和青礁，白礁慈濟宮，廣東梅

州，湖南芷江，海南保亭以及山

東威海 )

34




• 第 5屆海峽論壇，新設海峽兩岸文化交流基地。(地點：山東曲阜孔廟、山東泰安泰山、湖北武

漢辛亥革命遺跡遺址、湖北隨州

炎帝故里、浙江富陽市黃公望隱

居地、湖南炎陵縣炎帝陵、江西

鷹潭龍虎山、福建福州三坊七

巷、福建三明寧化石壁、廣東廣

州黃花崗七十二烈士陵園、重慶

抗戰遺址博物館等地增設 11個海峽兩岸交流基地。)

24 臺灣地區從事兩岸民間交流的機構可申請兩岸交流基金項目。

新政策，該基金

是海峽兩岸關係

協會設立的一個

專項基金。25 鼓勵臺灣同胞和相關社團參與大陸扶貧、支教、公益、社區建設等基層工

作。26 在大陸高校就讀臨床醫學專業碩士學位的臺灣學生，在參加研究生學習一

年後，可按照大陸醫師資格考試報名

的相關規定申請參加考試。

根據大陸《衛生部關於醫師資格考

試報名資格暫行規定》、《衛生部

關於對醫師資格考試報名資格暫行

規定的補充規定》、《教育部衛生

部關於舉辦高等醫學教育的若干意

見》，大陸執業醫師資格考試由國

家衛生部與國家人事部共同組織，

實踐技能考試與醫學綜合筆試兩項

考試須一次性通過，考試通過後拿

《醫師資格證書》，註冊一般由單

位統一向當地衛生行政部門辦理，

註冊後拿到《醫師執業證書》。如

果拿證兩年後還沒有註冊，就需要

再培訓 3~6個月，並通過考核後才能註冊。

27 取得大陸醫師資格證書的臺灣同胞，可按照相關規定在大陸申請執業註冊。

大陸衛生部新聞發言人毛群安於

2008年 2月 27日參加國臺辦新聞發布會時，說明具備一定條件的臺

灣地區永久居民，如果申請大陸醫

師資格，通過認定方式核發《醫師

資格證書》，具體辦法將另行頒布。

35




28 符合條件的臺灣醫師，可通過認定方式獲得大陸醫師資格。符合條件的臺

灣醫師，可按照相關規定在大陸申請

註冊短期行醫，期滿後可重新辦理註

冊手續。

《臺灣地區醫師在大陸短期行醫管

理規定》已於 2008年 3月 12日經大陸衛生部部務會議討論通過，並

自 2009年 3月 1日起施行。

29 在臺灣已獲取相應資格的臺灣同胞在大陸申請證券、期貨、基金從業資格

時，只需通過大陸法律法規考試，無

需參加專業知識考試。30 鼓勵臺灣教師來大陸高校任教，其在臺灣取得的學術成果可納入工作評價

體系。

第 4屆海峽論壇，進一步放寬臺灣學生及其他臺灣居民在大陸就業的

相關政策；臺灣居民可以在大陸高

校申請教師資格證。31 為方便臺灣同胞在大陸應聘工作，推動各類人事人才網站和企業線上招聘

做好系統升級，支持使用臺胞證註冊

登錄。

• 第 8屆海峽論壇，為臺灣民眾在大陸工作提供更好的便利性繼續

支持臺資企業推動轉型昇級促進

兩岸產業融合發展；臺灣青年至

大陸發展、大陸將為青年人至大

陸創業學習搭建平臺。

• 國臺辦 2017 年 5 月 10 日新聞發布會提到明確要求招收臺灣學

生的高校應為臺灣學生註冊學

籍、建立檔案，解決臺生畢業後

留在大陸工作時的檔案管理和使

用問題。

資料來源：自行蒐集整理。

肆、綜合分析

一、多數措施係既有政策延伸，意在跳過官方拉攏民間

此次《措施》內容，許多都是既有措施的彙整、擴大、延伸。例如開

放就業，大陸這次則是在過去政策基礎上，進一步放寬執業資格。如醫療

服務，過去就已允許臺灣醫師赴陸中短期就業，或是申請臨時執業資格；

而就業部分，同樣延續以往政策方向，目前公布的幾項措施，如「千人計

畫」、「萬人計畫」等，其實早前已都開放；影視方面，兩岸合拍劇也早在

36


2008 年開放。大陸企圖藉此進行政治操作，並影響我輿論的成分大於單純招募臺灣人才。這些所謂的對臺措施背後都有一個目標，就是把臺灣消融

在大陸當中，所以透過這些政策把臺灣的資金、優秀人才吸引到大陸去，

甚至寄望影響臺灣人的政治認同。

然而，《措施》具有戰術與戰略兩個層次的意義，戰術面，《措施》將

創造大陸對臺灣產業的磁吸效應，和對臺灣人民的吸心效應，政府不能輕

忽。以產業磁吸效應為例，《措施》推出不久，大陸證監會隨即審批鴻海

集團旗下富士康工業互聯網（FII）在上海 A 股掛牌，接著傳出南僑子公司也將到上海申請上市，可預見磁吸效應還會持續擴大；在人民的吸心效

應上，相關措施臺灣人民的吸引力不可小覷。

更重要的影響在戰略面，《措施》顯然是大陸一連串兩岸新戰略布局

的開始，大陸已找到「單面跳過」兩岸分治事實的新路徑，直接把臺灣

人民和大陸人民齊視看待、同等賦權。透過大陸崛起所累積的強大政經實

力，跳過我政府直接和臺灣人民溝通交心。這等於在戰略心態上，已把兩

岸視為「統一體」。無怪乎，部分學者稱《措施》是大陸「統一後政策」

的「提前實現」。

從大陸國務院總理李克強在今年「兩會」政府工作報告的內容分析，

大陸對臺政策的大方針為：在「一中原則」與「九二共識」基礎上推動兩

岸和平發展關係。其主要目的在於維持主權與領土完整，不容「臺獨」分

裂圖謀與行徑。以方法與手段來說，對臺措施就是擴大兩岸經濟、文化、

交流，逐步推動臺胞、臺生、臺商在入學、就業、創業、生活上與陸胞

同等待遇的「政治工具」。大陸的各種片面對臺措施，一是利之所趨很難

阻擋欲享其利者，二是其實力與日俱增，未來對臺政策內容只會更具引誘

性，因此臺灣的回應方式要順勢而非防堵，兩岸能否重建順暢的雙向溝通

管道，更是重要的基礎。

二、全面拉攏臺灣企業及人才，政府需提醒赴陸相關風險

《措施》主要特色：第一，在針對大陸臺商開放部分，包括臺商設立

科研中心可以享受降稅優惠；臺灣人士和企業在大陸設立的獨立法人可以

申請或參與大陸國家科研計畫；臺商可以參與大陸重大建設及政府採購，

以及臺灣金融業可以與大陸金融業合作，包括參與聯合貸款等。第二，針

對個人開放部分，允許臺灣人民參與大陸一百多項的專業證照考試；有

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些證照甚至可以用認證方式即可，例如醫師執照；臺灣人可以申請國家科

學基金在內的各項科研基金等。第三，開放的項目很多甚至比當年兩岸服

貿協議中開放的項目還多，例如，臺灣拍的電影和電視劇輸入不受數量限

制；臺商可以參與大陸政府採購等。第四，開放的項目主要針對大陸內需

市場的需要，所以很明顯是大陸藉著廣大市場來吸引臺灣的人才、資金與

技術。從內容來看，這 31 項對臺措施除了給予臺商投資及土地優惠之外，

還涵括金融、教育、影視及醫療等專業領域，由此可見，大陸對臺工作

似乎已經由傳統的臺商，轉為專業人才的領域，也彌補近日大陸環保追殺

令，所引發的臺商撤離潮。而這些專業領域一直是臺灣最重要的軟實力，

也是臺灣優於大陸的強項，而過去這些專業人才，之所以對前往大陸發展

躊躇不前，最主要原因便是無法享有與大陸人才對等的立足點，而如今大

陸以同等待遇來打破藩籬界線，將會對臺灣人才造成相當大的磁吸作用。

由於這些項目對臺灣企業和國人有利，所以政府很難禁止企業或國人爭取

這些利益，因此政府的作為可能有限。政府應要提醒國人，赴大陸投資雖

然有機會，但是也有不少風險，因此赴陸之前，一定要先做好風險評估；

另外，由於這一次也開放金融業可以參與大陸銀行的聯合貸款，臺灣的銀

行曝險程度可能因此增加，金融管理部門應當做更仔細的檢查。

三、對臺措施規模龐大，如何落實考驗大陸治理能力

此次大陸端出的《措施》，仍須審視陸方是否做好相應配套措施，以

及觀察落實成效。在執行與落實上所面臨的主要問題為：

（一）大陸推動兩岸社會經濟文化交流係為政治目標而服務，任何的社會經濟文化融合發展都必須堅持「一中反獨」與和平促統的最高與最

終戰略目標。因此，其在策略上與具體作法上不僅與一般國家在推

動經濟社會文化交流不盡相同，有時反而因為高舉政治目標而大打

折扣。

（二）《措施》攸關兩岸經濟、社會、文化融合涉及到中共黨、政等各部門具體權限與部門利益，國臺辦並非執行主管機關，因此跨部門的

協調至為關鍵。此次雖然有含國臺辦、國家發改委等共 31 個部門的協調而提出涵蓋甚廣的《措施》。但是未來在具體落實與執行時

各部門能否有效貫徹殊值關鍵。

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廈門大學臺灣研究院教授劉國深也承認，《措施》一下子推出這麼多

促進兩岸合作的措施，對於大陸方面的治理能力來說，是一項極具挑戰性

的政策創新。大陸未來將以何種方式落實以及地方政府能否執行，都是外

界關切重點。否則，就會跟以往臺商所稱口惠而實不至的相關措施一樣，

變成心理戰、文宣戰。

四、透過《措施》擴張「銳實力」，製造我社會恐慌情緒

《措施》主要係將原本散落於從中央到地方、黨政與事業部門，各項

對臺優惠不同的試行經驗或規則加以彙整。如前述，若欲待該 31 項措施具體落實，還得克服其長年以來的各機關與部門之間的條條塊塊利益糾

葛。而今，該 31 項措施尚未能具體落實前，大陸卻積極擴張「銳實力」(Sharp power)，藉發布該措施，既削弱我朝野團結、製造我社會恐慌，又操控對中共政權友好的意識形態；甚至在國際社會上，將臺商融入「一帶

一路」建設，做為特定的全球化議程。而大陸「銳實力」擴張，近年也引

起包括美國、加拿大、澳大利亞、紐西蘭、歐盟等之國際疑慮與戒慎，我

國亦可審視此情勢發展，連結國際社會友我與有利條件，從而降低兩岸情

勢風險，相對展現我國之進步與優勢。

五、《措施》提供赴陸發展誘因，我方應以開放與自由應對

《措施》中提到的新措施，其實都只是「機會」，絕對不是「保證」。

不論是給予企業抑或是個人的待遇，雖然可以提供更大營運、創業、就

業，以及生活便利，但此種與大陸民眾同等待遇，最終還是考驗臺灣民眾

本身是否具有競爭力。此外，雖然對臺開放國家職業資格考試項目，然而

專業證照是執行業務基本資格，只是就業必要條件，絕對不是充分條件。

能夠在大陸獲得證照，打造本身未來事業前景，必須考慮本身能否適應大

陸社會，而非獲得證照就是就業創業保證。另要考慮經濟供需條件，所有

前述開放之商機與職業資格，究竟在大陸還有沒有機會？若大陸本身在此

等行業或職業類別，早就供過於求，自然不是獲利空間受到壓縮，就是職

場薪水低迷不振。所以儘管在政策上放寬，終究還是要服膺經濟法則。因

此《措施》對於我方人才，的確有一定的吸引力，但是實際出走的數量，

卻有待觀察。

臺灣面對《措施》所需要的戰略心態：自信以及對自身優勢的清楚認

39


知。臺灣最寶貴的核心資產，正是自由與開放，這是臺灣人才養成、產業

成長發展、整個社會擁有充沛創意活力的生命力泉源。正因為陸方以實體

的政策優惠吸引臺灣的人才，臺灣更要堅定地「固本」，那就是堅持臺灣

固有的開放精神與自由環境。

政府更應設法解決臺商及國內產業界關心的「五缺問題」，落實「五

加二」創新產業，積極拉攏及吸引臺商、臺企回流，且輔以新南向政策，

強化與東南亞國家在打擊犯罪、文化交流、經貿農技、環保、反恐、疫病

等領域的合作，並拓展東南亞市場，避免大陸的磁吸效應持續發酵。期待

行政院針對大陸《措施》所提出 8 大強臺策略，能為臺灣的產業、市場、人才開拓良好的前景。

伍、結語

大陸國家主席習近平在今年大陸全國人大閉幕式上強硬表示，「一切

分裂祖國的行徑和技倆都是註定失敗」、「中國人民有堅定的意志、充分的

信心、足夠的能力，挫敗一切分裂國家的活動，形容中國每一寸領土，都

絕對不能，也絕對不可能從中國分割出去」。對照《措施》的相關內容，

未來大陸勢必持續以此種軟硬兼施的手法推動對臺工作。然而大陸以往各

種對臺措施，似乎都無法達到大陸設定的效果。只要臺灣本身具備足夠的

競爭力，就不必過度擔憂大陸對臺的種種統戰作為。然而未來的挑戰，不

僅來自臺灣內部的衝突，更來自中西對抗的戰線，有從經濟延展到價值、

文化的趨勢；隨著大陸崛起，對抗的力道與層級應該呈繼續上升態樣。臺

灣夾在美「中」二個世界的最前線，經濟、文化、價值與認同的壓力之大

可以想見，因此更須及早思索在經濟上、文化上如何自處，找到定位。

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第16卷　第4期　中華民國107年4月PROSPECT & EXPLORATION

美國南海政策的演化與進程

摘要

美國南海政策的演化，迭經柯林頓政府確認以全球領導地位作為國家

利益的主體與重心；小布希政府初步擬定國防戰略重心轉向亞太以持續掌

控東亞濱海；及至歐巴馬政府，確認 21 世紀美國的霸權繫於南海，擘劃

南海政策，進而擬定再平衡戰略，作為落實南海政策、維繫全球領導地位

的工具與方法。南海政策的進程亦即戰略再平衡的進程。戰略再平衡雖涉

及全般國力工具的運用，但以軍事為主，內涵以轉移兵力重心及調整同盟

重心為重點。就再平衡的成果看，美軍在南海增加輪駐部隊、擴增軍演；

以自由航行任務之名，強化與南海聲索國、亞太強權、和北約盟友的鏈結，

已然打造出強大的抗「中」聯盟。川普的印太戰略，不但建軍壓制大陸、

執行自由航行任務、及建構圍堵大陸網路的力道超越前朝，更直接將美

「中」關係推升到霸權競爭的層次。只要美國霸權繫於南海的格局不變，

南海政策以確保南海控制權作為亞太軍事戰略的核心，藉以達成維繫全球

領導地位之最終目標也不會改變。

關鍵詞：權力轉移、戰略再平衡、黃岩島、自由航行任務、印太戰略

The Evolution and Progress of America’s South China Sea Policy

周平（Chou, Ping）國立政治大學東亞研究所博士生

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美國南海政策的演化與進程學術論著

Abstract

The evolution of America’s South China Sea policy was as follows: Under Clinton administration, the global leadership as core and focus of national interest was confirmed. Under Bush administration, the focus of national defense strategy shifted to Asia-Pacific to continuously control East Asia. Confirming the South

China Sea as the key to the sustainability of the US hegemony in the 21st century, Obama administration formulated the South China Sea policy and drew up the rebalance strategy afterwards, which was to implement the policy and to sustain its global leadership position. The progress of the South China Sea policy is the advancement of the rebalance strategy. Although the rebalance strategy involves the use of all kinds of tools of national power, military is the major one. The shift of the focus of US military forces and the realignment of the alliances are the keys of the rebalance strategy. US increased stationed troops and military exercises in the South China Sea. Under Freedom of Navigation Operations (FONOPs), US strengthened the chains with South China Sea claimants, powers in Asia-Pacific, and member states of NATO. A mighty anti-China coalition has been built. The Trump administration’s Indo-Pacific strategy not only exceeds his predecessors in projecting grand plan for military buildup, enhances the strength for FONOPs, and consolidates containment coalition against China, but also escalates Sino-US tensions to the level of hegemonic competition in the region. As long as the South China Sea remains the core to its hegemony, America’s South China Sea policy will continue to embrace dominant control of the region as the key of its Asia-Pacific military strategy. The goal is to serve sustaining US global leadership position.

Key words: power transition; rebalance strategy; Scarborough Shoal; Freedom of Navigation Operations (FONOPs); Indo-Pacific strategy

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壹、前言

1990 年之交，東歐共產政權漸次崩解、柏林圍牆倒塌、蘇聯敗象畢

露；當此之際，國際政界及學界，對於「和平紅利（peace dividends）」

充滿憧憬；紛紛探討美國削減軍備、撤軍、關閉基地等議題。1991 年冷

戰結束，美利堅治世於焉確立。不久後，美軍撤出菲律賓，美菲軍演自

1995 至 1998 年間完全停止，雙邊同盟瀕臨解體，此際南海已非美國的

重心。但隨 90 年代末期「中國威脅論」氾濫、南海議題加溫，1999 年美

菲達成「軍隊訪問協定」（Visiting Forces Agreement, VFA），為美軍派

駐菲國本土、並使用其軍事基地提供法源，軍演隨之恢復。1 2010 年之

交，華府宣布「重返亞洲」，制訂南海政策；並自 2015 年末起，在一年內

遂行 4 次「自由航行任務（freedom of operations, FonOps）」。直至 2016

年川普（Donald Trump）競選期間，曾放話撤除對東亞盟友的承諾，顯

露孤立主義的外交政策傾向，展現唯利是圖的商人本色；觀察家憂心如

其當選，將危及美國南海政策的一致性。2 2017 年元月川普就任後，立

即退出「跨太平洋夥伴協定（The Trans-Pacific Partnership Agreement,

TPP）」，屢次擱置國防部執行「自由航行任務」的請求，似乎應驗觀察家

的憂慮；但自 5 月下旬起，不但恢復、甚至加強執行任務的力道。川普善

變的本性，益發增加外界對於當前華府南海政策一致性的疑慮。

本文旨在探討美國南海政策深層的發展脈絡與思維，研判該政策在當

前亞太戰略環境中的進程，並前瞻其持續性。

1 George Baylon Radics, “Terrorism in Southeast Asia: Balikatan Exercises in the Philippines and the US 'War against Terrorism',” Stanford Journal of East Asian Affairs, Vol. 4, No. 2 (2004), pp. 118-119.

2 Khang Vu, “Why A Trump Presidency Would Be Bad For Asia” (April 7, 2016), visited date: July 15, 2016, 《The Diplomat》, https://thediplomat.com/2016/04/why-a-trump-presidency-would-be-bad-for-asia/.

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貳、後冷戰時期美國制定南海政策的背景

一、柯林頓政府的國家利益觀

柯林頓 (Bill Clinton) 總統上任後，揭櫫國家安全戰略的三大中心目

標為「安全、經濟、民主」，並以此作為美國擴大與全球—包括東亞及

太平洋區域—交往的三大支柱。3 惟其任內所頒布的多份《國家安全戰

略》，及 1997 年首次頒布的《四年期國防總檢》（Quadrennial Defense

Review Report），從未提及「南海」一詞。儘管華府表明要強化美菲同盟

以保障亞太安全，4 但實務上，1995 至 1998 年間，美菲軍演完全停止，雙

邊同盟瀕臨解體，這說明美國在柯林頓政府任內「南海政策」付之闕如。

值得注意的是，首份《四年期國防總檢討》將國家利益概分為極端重

要（vital）、重要（important）、人道及其他（humanitarian and other）

利益等三類；並且載明將視情況使用軍事武力保衛這三類國家利益。5 該

文件明確羅列 5 項極端重要利益包括：保護美國主權、領土、與人口，防

止並嚇阻核生化及恐怖主義對本土的攻擊與威脅；防止敵對區域聯盟或

霸權的出現；確保海洋、國際海上交通線、空中航線、與太空自由；確保

不受限制自由進出關鍵市場；以及嚇阻並打敗對美國盟國及友邦的侵略行

動。6 細究極端重要利益的內涵，發現本土安全雖是第一優先考量，維持

全球領導地位居於次要，但隨後第三、四、五項乃是維持全球領導地位的

充要條件；換言之，維持全球領導地位乃是極端重要國家利益的主體與重

心。美國在《國家安全戰略》中，表明在必要時，將片面斷然採取軍事武

3 President of the United States, The White House ed. A National Security Strategy of Engagement and Enlargement (Washington DC: White House, 1995) , p. i.

4 President of the United States, A National Security Strategy of Engagement and Enlargement, p. 28.5 Office of Secretary of Defense, Department of Defense ed. Quadrennial Defense Review Report

1997 (Washington DC: Office of Secretary of Defense, 1997), p. 26.6 Office of Secretary of Defense, Quadrennial Defense Review Report 1997, p. 26.

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力，捍衛極端重要的國家利益。7

雖然柯林頓政府並無具體的南海論述，但其任內為國家利益的劃分與

保障提供指導，這對於美國基於國家利益，在全球各區域視特定議程需

要，擘劃政策、擬定戰略，因勢利導形塑國際戰略環境、遂行國家意志，

奠定根基。

二、小布希政府的防範戰略

小布希（George Bush）政府就任之初，內閣成員新保守主義及反

「中」色彩濃厚。例如，倫斯斐（Donald Rumsfeld）、伍佛維茨（Paul

Wolfowitz）、萊斯（Condoleezza Rice）、佐立克（Robert Zoellick）、阿

米塔吉（Richard Armitage）、甚至於小布希本人，都有意廢除自 1979 年

《臺灣關係法》所揭櫫的「戰略模糊（ambiguity strategy）」，改採戰略清

晰，明確向中國大陸（以下簡稱大陸）表達如其犯臺，美國將協防臺灣的

立場。8 中情局在內部簡報中，將「中國崛起」、「恐怖主義」及「大量毀

滅武器」並列為美國所面臨的三大威脅。9 顯見小布希內閣團隊是「中國

威脅論」的堅定支持者。

2001 年 4 月 1 日，美「中」在南海爆發軍機擦撞事件，引發美國是

否有權在大陸周邊專屬經濟海域從事軍事監偵的爭議。小布希政府隨即強

硬表態支持臺灣，並宣布對臺重大軍售決定；臺海情勢因此而迅速惡化，

美「中」對峙動能急遽升高。隨後的「911 恐怖攻擊事件」，使得大陸從

美國的重大威脅，一躍成為反恐夥伴。美國在當年 9 月底的《四年期國防

總檢討》中，指出亞洲正醞釀大規模軍事競爭；該文件將自中東至東北

亞一帶稱之為「不穩定之弧」，尤其指明：防止敵對強權掌控東亞濱海區

7 President of the United States, The White House ed. A National Security Strategy of Engagement and Enlargement (Washington DC: White House, 1995), p. 12;President of the United States, The White House ed. National Security Strategy for a New Century, (Washington DC: White House, 1998), p. 5.

8 Wen-lung Laurence Lin, “The Strategic Symbiosis between US Asian Policy and Taiwanese Nationalism,” Ph.D. thesis, University of Durham (2006), pp. 195, 208.

9 Bob Woodward, Bush at War (New York: Simon & Schuster, 2002), pp. 34-35.

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域—自日本南部延伸到澳洲及孟加拉灣—最具挑戰性。10

值得玩味的是，

通篇文件不曾提及「中國」、「臺灣」、「臺海」、或「南海」等詞；顯見

「911 事件」暫時挽救了美「中」關係。但所謂防止敵對強權掌控東亞濱

海區域，顯然影射大陸為假想敵。

美國國防部在 2002 年初對國會的「核武態勢檢討（Nuclear Posture

Review）」報告中，表明臺灣地位問題可能引發立即危機，且美國可能對

大陸使用核武。11

近年來，西方學界出現「棄臺」悖論。「棄臺」論者，

主張臺灣地位並非如此之重要，美國毋須為了保衛臺灣而與大陸發生軍事

衝突；美國應該基於成本效益的考量，在必要時放棄臺灣、與大陸合作，

俾利為美國創造更大的利益。基本上，「棄臺」論者鮮少從極端重要利益

的視角，衡量臺灣的地緣戰略價值。就美國的極端重要利益而言，美國在

亞太的霸權繫於美日安保；而臺灣扼控日本的海上能源生命線，是以美日

安保的嚴整性繫於臺灣。易言之，臺灣是美國確保美日安保嚴整性、並藉

以鞏固第一島鏈、維繫亞太霸權地位的頂石。

2002 年初「核武態勢檢討」報告，間接說明共和黨小布希政府執政

團隊深刻了解臺灣地緣戰略的重要性，視臺灣為其極端重要利益，採取堅

定支持臺灣的政策，擬定抗「中」的清晰戰略，而且願意為防衛臺灣而與

大陸兵戎相見，甚至有打核子大戰的準備。這是美國針對重大議程，基於

國家極端重要利益，擘劃政策、擬定戰略的典型案例。

臺灣案例為探討美國南海政策的演化與進程，提供參考借鏡。「911

事件」後，大陸在反恐夥伴身分掩護下積極經營南海，2002 年與相關聲

索國簽署《南海各方行為宣言》，北京自認基本穩定了南海地區形勢。12

這對於美國的極端重要利益而言，隱然構成重大挑戰。2005 年之交，美

10 Office of Secretary of Defense, Department of Defense ed. Quadrennial Defense Review Report 2001 (Washington DC: Office of Secretary of Defense, 2001) , pp. 2, 4.

11 Lin, “The Strategic Symbiosis between US Asian Policy and Taiwanese Nationalism,” pp. 218-219.12 中華人民共和國國務院新聞辦公室，「2002 年中國的國防」（2002 年 12 月 9 日），

2014 年 5 月 16 日下載，《國務院新聞辦公室》，http://www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/2002/Document/307925/307925.htm。

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國媒體透露大陸在海南島三亞建設重要海軍基地，包括水下進出的隱密潛

艦基地。華府深知大陸軍力現代化，對於美國持續掌控東亞濱海區域，

構成進一步重大的挑戰。美國一方面敦促大陸扮演負責任的「利害關係

者（responsible stakeholder）」，但另一方面也表明，要對大陸不透明的

軍事擴張、及其他可能挑戰美國的不利發展，採取「防範（hedging）」措

施，或稱防範戰略。13

防範戰略的內涵，如 2006年的《四年期國防總檢討》中，點名大陸是

諸多新興國家之中，「最有可能與美國進行軍事競爭的國家」。14

該文件並

表明未來海軍要在關島部署 6個以上的航母戰鬥群及 11艘核潛艦。15

這重

大的軍事部署調整，標示美國將要把國防戰略重心轉向亞太，顯然是為了

持續掌控東亞濱海區域—特別是反制大陸可能獨霸南海的需求而來。

小布希政府由於發動第二次波灣戰爭而深陷泥淖之故，無暇專注於南

海議程。儘管如此，小布希政府已然提升南海議程的優先性；雖然亙其任

期，並沒有擘劃出具體的南海政策，但畢竟已經擬定防範戰略，初步指出

國防戰略重心轉向亞太的必要性。

參、美國的南海政策與再平衡戰略

一、歐巴馬政府的再平衡戰略

雖然小布希政府初上任後隨即發生 2001 年軍機擦撞事件，但「911

事件」為大陸帶來舒緩「中國威脅論」、強化南海布局的戰略機遇期。

從 2001 年至 2009 年之間，大陸因已與相關國家簽署《南海各方行為宣

言》，而對保持局勢穩定胸有成竹。基於此等自信，大陸與美國先後於

13 President of the United States, The White House ed. The National Security Strategy of the United States of America 2006, pp. 26, 28, 30, 41, 42.

14 Office of Secretary of Defense, Department of Defense ed. Quadrennial Defense Review Report 2006 (Washington DC: Office of Secretary of Defense, 2006), p. 41.

15 Office of Secretary of Defense, Quadrennial Defense Review Report 2006, p. 47.

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2006 年 9 月和 11 月，在美國聖地牙哥附近海域和大陸南海海域舉行海上

聯合搜救演習。然而在美國眼裡，大陸的自信成為霸氣（assertiveness）；

美國擔心如果聽任大陸在南海強化「反介入與區域拒止」作戰能力，則大

陸將獨霸南海，區域霸權轉移勢難避免。因此，美國必須嚴密監控大陸在

南海的「反介入與區域拒止」部署，尤其是高致命性、高隱匿性、戰略攻

勢武器潛艦的活動。

此所以歐巴馬（Barack Obama）2009 年初上任後，隨即於 3 月 8 日

發生「無瑕號（Impeccable）」事件。該事件起因於美國海軍海洋監測

船，在海南島潛艦基地南方水域監測大陸潛艦時，遭大陸船艦包圍，海軍

海洋監測船聲納亦遭破壞。同年 6 月，美軍飛彈驅逐艦「麥肯號」（John

S. McCain）在蘇比克灣水域遭大陸潛艦跟監，聲納也遭大陸潛艦撞壞。

美國是否有合法權利在他國專屬經濟海域進行軍事監偵，再次成為美

「中」爭議的焦點。

同年 7 月，美國務卿希拉蕊 ‧ 柯林頓（Hillary Clinton）抵泰國訪問

時宣布美「重返亞洲」，展現干預南海事務的立場，南海議程優先性迅速

提升。藉由航行自由之名，將美國在南海進行軍事監偵合理化、合法化，

乃成為華府南海政策的必要元素。此外，爭取其他在南海有利害關係之西

方國家的支持，以及破解大陸藉《南海各方行為宣言》而獨擅南海之局

面，也是重要考量。因此之故，自 2010 年起，歐巴馬政府多次宣示南海

政策，其內容始終以堅持航行自由、反對武力解決紛爭、保障合法商業利

益、呼籲制定更有約束力的區域行為準則為顯性基調。16

將以上南海政策重點，與極端重要利益內容作一比對，發現南海政策

直接呼應極端重要利益；極端重要利益已然轉化成為南海政策。由於維持

全球領導地位乃是極端重要國家利益的主體與重心，因此，南海政策的終

極目標，就是維繫美國的全球領導地位。

柯林頓於 2011 年末發表《美國的太平洋世紀》（America's Pacific

16 林文隆、周美伍，「從美菲肩並肩軍演看美海軍戰略在南海的進程」，戰略安全研析（臺北），第 84期（101年 4月），頁 50。

48


Century），宣布美國將「面向亞洲」（pivot to Asia），確保 21 世紀是美

國的太平洋世紀；值得注意的是，柯林頓直指南海航行自由攸關美國的

極端重要利益。17

2012 年 1 月 5 日，歐巴馬在國防部長潘尼塔（Leon E.

Panetta）、參謀首長聯席會議主席鄧普西（Martin E. Dempsey）陪同下，

發表《維繫美國的全球領導地位：21 世紀防衛優先任務》（Sustaining US

Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense）文告，勾勒反恐

等十大優先安全任務，揭示「戰略再平衡（strategic rebalancing）」，宣

布未來戰略部署將大幅轉向亞太。18

「面向亞洲」及「戰略再平衡」的目

的，則恰如文件抬頭—《美國的太平洋世紀》及《維繫美國的全球領導地

位》；用白話說，就是為維繫美國霸權；畢竟，「霸權」一詞源自希臘，原

義乃指政治上的領導地位。19

美國重返亞洲及對亞太戰略再平衡，意味美「中」海權競合已成 21

世紀的國際政治主軸，自西太平洋至印度洋已成國際政治中心舞臺。20

東

亞濱海—尤其是南海—更已成為美「中」權力轉移的核心競技場。美國學

者 Patrick M. Cronin 及 Robert D. Kaplan 即警告，南海將會成為決定未

來美國領導地位的場域；如果美國未能反制大陸對於美國海軍的挑戰，

區域國家將被迫見風轉舵，加入大陸陣營，破壞自二戰結束以來的權力

平衡。21

因此，「戰略再平衡」可視為美國因應大陸崛起，為防止權力轉

移、延續霸權地位而採取的亞太戰略布局；南海更是「戰略再平衡」的焦

點。22

17 Hillary Clinton, “America's Pacific Century,” Foreign Policy, No. 189 (November, 2011), pp. 57, 61.18 Secretary of Defense, Department of Defense ed. Sustaining US Global Leadership: Priorities

for 21st Century Defense (Washington DC: Department of Defense, 2012), pp. 2, 4.19 周美伍、林文隆，「美國戰略再平衡的脈絡與意涵－兼論自動減支對美國海軍的機會與挑戰」，戰略安全研析（臺北），第 100期（102年 8月），頁 58。

20 周美伍、林文隆，「2013 美菲肩並肩軍演的軌跡、脈絡與意涵」，戰略安全研析（臺北），第98期（102年 6月），頁 45。

21 Patrick M. Cronin & Robert D. Kaplan, “Cooperation from Strength: US Strategy and the South China Sea,” Patrick M. Cronin ed. Cooperation from Strength: The United States, China and the South China Sea (Washington DC: Center for New America Security, 2012), pp. 7-8.

22 周美伍、林文隆，「2013 美菲肩並肩軍演的軌跡、脈絡與意涵」，頁 40。

49


將以上自後冷戰時期開始以來，輪流執政的民主黨與共和黨對於東亞

濱海及南海的國家利益觀，加以綜整，勾勒出華府南海政策的演化軌跡：

隨亞太局勢演變，華府經輪流執政、反覆辯證，確認 21 世紀美國的全球

領導地位繫於南海；為維繫美國霸權地位之故，乃依據極端重要利益要

點，擘劃南海政策，進而擬定再平衡戰略，作為落實南海政策、維繫美國

全球領導地位的工具與方法。

2016 年 7 月 12 日，常設仲裁法院公布南海案仲裁結果，美國白宮國

安會亞洲事務資深主任康達（Daniel J. Kritenbrink），在美國智庫戰略暨

國際研究中心（Center for Strategic and International Studies, CSIS）召

開第六屆南海研討會，探討南海仲裁案的研討會中明確指出，美國在南海

有「最高國家利益（top national interests）」。康達的「最高國家利益」

說，再次確認美國依據維繫全球領導地位，擘劃南海政策，擬定再平衡戰

略的邏輯思維。

二、戰略再平衡的位階與基調

自歐巴馬政府確立再平衡戰略之後，美國內部政、經、學、軍等各界

的闡釋說明甚多，基本上主張該戰略涉及全般國力工具（政、經、軍、

心、外交）的運用。例如，歐巴馬政府第二任期伊始，2013 年初，美

國家安全顧問 Tom Donilon 即主張戰略再平衡已涉及全般國力工具的運

用。23

既然涉及全般國力工具的運用，自然應屬於國家戰略層級的一環。

新任國務卿 John Kerry 則特別強調戰略再平衡應以經濟面向為主。24

在經濟方面，美國力倡「跨太平洋夥伴協定」，與大陸的「區域全面經濟

23 Tom Donilon, “Remarks By Tom Donilon, National Security Advisor to the President: ‘The United States and the Asia-Pacific in 2013’” (March 11, 2013), visited date May 26, 2015, 《White House》, http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2013/03/11/remarks-tom-donilon-national-security-advisory-president-united-states-a. Edward Chen, “Rebalancing Act US Policy of Rebalancing toward Asia Seen Continuing in Obama Second Term,” Strategic Vision, Vol. 2, No. 9 (June, 2013), p. 18.

24 Chen, “Rebalancing Act US Policy of Rebalancing toward Asia Seen Continuing in Obama Second Term,” p. 15.

50


夥伴關係」（Regional Comprehensive Economic Partnerships, RCEP）相

抗衡。歐巴馬在 2016 年國情咨文中明確指出：「有了 TPP，就可以由美

國—而非中國—來制定區域的規則（“With TPP, China does not set the

rules in that region; we do.”）」。25

此外，美國行政部門一再強調該戰略並非針對大陸而設計，且內容包

含反恐等十大優先安全任務，淡化外界對於美國意圖軍事圍堵大陸的印

象。這類訊息呈現出連任後的歐巴馬政府，刻意降低再平衡以軍事為主的

基調，意圖藉此降低與大陸新上臺第五代領導「習李體制」交往的困難。

然而，一般都忽略歐巴馬發表該文時，係由國防部前部長潘內達（Leon

Panetta）及聯參主席鄧普西（Martin Dempsey）上將兩位文武大員及其

他國防部高層人員陪同，在國防部簡報室發表；尤其，該文件正式名稱係

《國防戰略指南》（Defense Strategic Guidance, DSG）。因此，戰略再平

衡固然涉及全般國力工具的運用，其基調也出現轉折，但正本清源來說，

軍力無疑是其原始的核心考量，是全般國力工具中的重中之重。26

美國軍事部隊必須準備執行的十大優先安全任務，包括：一、反恐怖

主義和非常規戰爭、威懾和擊敗侵略；二、在「反介入與區域拒止」挑戰

下完成兵力投射；三、反大規模毀滅武器；四、在網際網路與太空有效運

作；五、維持安全與有效的核武嚇阻能力；六、防衛國土並對民事機關提

供支援；七、提供有助穩定的駐軍；八、進行安定與平亂作戰；九、執行

人道救援、災害防救；十、其他任務等。27

其中，除第三、六、十等 3 項

與大陸無關之外，其他幾乎都與大陸有關。換言之，在美國向亞太再平衡

的威脅清單中，大陸居於絕對優先地位，遠高於亞太任何其他可能的潛在

25 Washington Post Staff, “The Transcript of President Obama's Final State of the Union: What He Said, and What It Meant” (January 12, 2016), visited date: September 27, 2017, 《Washington Post》, https://www.washingtonpost.com/news/the-fix/wp/2016/01/12/what-obama-said-in-his-state-of-the-union-address-and-what-it-meant/?utm_term=.7cfdf0c20d0b.

26 周美伍、林文隆，「美國戰略再平衡的脈絡與意涵－兼論自動減支對美國海軍的機會與挑戰」，頁 58。

27 Secretary of Defense, Sustaining US Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense, pp. 1, 4-6.

51


威脅國。

由此確認，戰略再平衡是美國為延續全球領導地位、防止權力向大陸

轉移的亞太戰略布局；雖然涉及所有國力工具的運用，但無疑是以軍事作

為主要工具。

肆、美國在南海的戰略再平衡布局

一、強化南海部署

美國確立南海政策及再平衡戰略前後，即早已在南海展開綿密的軍事

外交布局。2011 年 1 月 26 日，美國防部發言人莫雷爾（Geoff Morrell）

表示美今後將「沿著太平洋盆地邊緣，尤其是東南亞地區，增強軍力部

署」。2011 年 11 月 16 日，歐巴馬與澳洲總理姬拉德（Gillard）共同宣布

自 2012 年起至 2017 年達成派遣 2,500 名美軍陸戰隊特遣隊員進駐澳洲達

爾文基地；17 日在澳洲國會演說指出「即使大幅削減預算也不會犧牲亞

太」，且「美國是太平洋強權，我們會留在這裡」；18 日在東亞高峰會中

指該峰會可作為「齊力商討海事安全、禁止核武擴散、救災與人道援助議

題」的首要場合。隨後美國繼 2011 年 12 月下旬正式完成伊拉克撤軍後，

另於 2014 年完成阿富汗撤軍。28

這些軍事資源重新配置的措施，明顯也

是針對東亞濱海—尤其是南海—而來。

2012 年 1 月 5 日，歐巴馬宣布戰略再平衡後，其內涵以轉移兵力重

心及調整同盟重心為重點。美除積極強化與日、澳、韓、菲、泰等國雙邊

同盟之外，並尋求與印度、越南強化或發展戰略夥伴關係。最具體的成

就，就是大舉增加與上述國家的聯合軍演，藉此與南海周邊國家建構廣泛

而綿密的聯盟作戰網絡，俾對美「空海整體戰」提供支持與保護；此亦即

近年來美國軍事外交的經營重點。29

28 林文隆、周美伍，「從美菲肩並肩軍演看美海軍戰略在南海的進程」，頁 50。29 林文隆、周美伍，「從美菲肩並肩軍演看美海軍戰略在南海的進程」，頁 51。

52


2012 年起，讓菲「中」兩造之間升高對峙的黃岩島爭議，成為美國

軍事外交布局的墊腳石。2012 年 4 月美菲軍演期間，美太平洋總部陸戰

隊指揮官錫爾森中將（Duane Thiessen）重申美菲協防，表明如大陸在

黃岩島對菲採取軍事攻擊，美將根據協防條約對菲提供協助。軍演結束

後，美國在華府首次舉辦的美菲「2+2」會議中，高調重申協防條約；菲

國防部長蓋茲敏（Voltaire Gazmin）相信協防範圍包括如黃岩島等島嶼

在內。30

2013 年，美國藉由軍演已重返蘇比克灣及克拉克空軍基地，並

藉此增大參演規模及兵力，在南海演練高強度兩棲打擊任務；亦即，美軍

已經重返並常態使用菲國基地，更有利其轉移兵力重心，直接強化南海部

署。31

二、國防預算自動減支的弔詭

2013 年初，美國國會因未能提高預算舉債上限而使預算「自動減

支 (sequestration)」生效，引發外界質疑美是否有能力貫徹戰略再平衡。

這起源於總統歐巴馬在 2011 年 8 月簽署《預算控制法》（The Budget

Control Act），授予「自動減支」的法源依據；歐巴馬復於 2013 年 3 月 1

日簽署「自動減支」行政命令，美國國防部因此將必須在 2013 會計年度

減少 9% 的預算支出。2006 年時，美國海軍預計未來 30 年要維持 313 艘

艦艇；2012 年 3 月，建軍目標修正為 310 至 316 艘艦艇；2013 年 1 月底

海軍建軍目標再修正為 306 艘艦艇。艦艇數額縮減，令人聯想到「自動減

支」已對戰略再平衡帶來衝擊。32

這連帶引起美國是否有能力維持對亞太盟友軍事承諾的疑慮，並且質

疑美國所籌建亞太共同防衛體系的嚴整性。事實上，「自動減支」迫使國

30 Ritchie A. Horario, Jaime R. Pilapil, and Anthony Vargas, “'Prepare for War',” visited date: May 11, 2012, 《The Manila Times》, http://www.manilatimes.net/index.php/news/top-stories/22594-prepare-for-war.

31 周美伍、林文隆，「2013 美菲肩並肩軍演的軌跡、脈絡與意涵」，頁 41。32 周美伍、林文隆，「美國戰略再平衡的脈絡與意涵－兼論自動減支對美國海軍的機會與挑戰」，頁 61。

53


防部調整各軍種預算分配，把錢花在刀口上，結果促成美國海軍轉型，強

化在亞太遂行褐水作戰與深入內陸作戰的核心戰力。乍看「戰略再平衡」

與「自動減支」兩者存在表相的矛盾，然細究其增減調整，卻發現「自動

減支」反而強化戰略再平衡的吊詭。33

2013 年 8 月 29 日，美國國防部長

黑格爾（Chuck Hagel）在東協防長會議中，針對「自動減支」衝擊所引

發的疑慮，再次強調美政府戮力執行再平衡的決心。34

三、《亞太海上安全戰略》的軍事外交議程

美國國防部基於「戰略再平衡」的指導，2015 年公布《亞太海上安

全戰略》（Asia-Pacific Maritime Security Strategy），揭示維護亞太安全

的四項努力原則：一、強化軍事能量遏阻軍事衝突與能量；二、與盟友夥

伴合作因應潛在挑戰；三、利用軍事外交加強透明度，降低誤判或衝突的

風險，並提升共同使用海上通路規則；四、強化區域安全制度，並鼓勵發

展開放且有效的區域安全架構。35

美國國防部非常關注大陸在南海的島礁

軍事化措施，尤其擔憂大陸如果將黃岩島軍事化，將對美國在菲國的蘇比

克灣及克拉克空軍基地，構成重大威脅。根據以上《亞太海上安全戰略》

揭示原則與重點，美國展開新一輪的軍事外交議程。

針對南海爭議，美國除與在南海的唯一盟國菲律賓進行軍事演習之

外，積極擴大與印尼、馬來西亞、及越南的交往，包括遂行海面監視演

習、模擬潛艦操演、兩棲演習、海軍交往活動等等。36

美國國防部認為其

第一要務，在於為盟國和夥伴國提供可恃的海上防衛及巡邏能力。美國國

防部長在 2015 年 5 月 30 日的香格里拉對話中，提出東南亞海上安全倡

33 周美伍、林文隆，「美國戰略再平衡的脈絡與意涵－兼論自動減支對美國海軍的機會與挑戰」，頁 61-63。

34 Bonnie Glaser & Denise Der, “American Reassurance of Rebalance Encourages Cooperation & Progress at ADMM+” (September 5, 2013 ), visited date: January 25, 2014, 《CSIS》, http://cogitasia.com/american-reassurance-of-rebalance-encourages-cooperation-progress-at-admm/.

35 Department of Defense, Department of Defense ed. Asia-Pacific Maritime Security Strategy (Washington DC: Office of Secretary of Defense, 2015), pp. 19-33.

36 Department of Defense, Asia-Pacific Maritime Security Strategy, p. 24.

54


議（Southeast Asia Maritime Security Initiative）；主要合作夥伴包括印

尼、馬來西亞、菲律賓、及越南 4 國，甚至於汶萊也參與部分項目。內容

五花八門，但主要工作包括協調發展區域共同作戰圖像；提供海上反應作

戰所需之基礎設施、後勤支援、與作戰程序；擴增區域海上操演與交往；

強化海洋機構管理與人員訓練；及確認重大海上安全戰力現代化和更新需

求。美國強化與以上南海聲索國的軍事外交，益發彰顯其干預南海事務，

捍衛利益的決心。非南海聲索國新加坡，也配合美國要求設立海上情資工

作小組，在資訊分享及建立區域海域警覺網絡中，扮演領頭羊角色。37

美國又以海上安全與海域警覺之名義，協調澳洲、日本、南韓，強

化在亞太海域的合作。38

此外，美國在既有的美澳同盟、及美菲協防基

礎上，另外於 2014 年分別發展出《美澳兵力態勢協定》（Force Posture

Agreement, FPA）及《美菲強化防務合作協定》（Enhanced Defense

Cooperation Agreement, EDCA）。美國國防部將藉由這兩個新協定，增

加例行性及持久性的輪駐部署兵力，達成與區域夥伴擴增訓練的目標。根

據美澳兵力態勢協定，美國空軍及高達 2,500 名的陸戰空中地面特遣隊人

員（Marine Air Ground Task Force, MAGTF），將得以在澳洲全面性地落

實輪駐部隊的訓練與自由進出。此外，美國於 2017 年達成四艘濱海戰鬥

艦同時輪駐新加坡的目標。美國也將藉由強化關島軍事基礎設施，使關島

發展成為亞太區域聯合軍事部署的戰略樞紐。到 2018 年，舉凡海軍新增

派核動力潛艦、聯合高速艦（Joint High Speed Vehicle）、MQ-4C 海神號

(Triton) 無人偵察機，空軍的全球之鷹（Global Hawk），都將以關島作為

樞紐。39

37 Department of Defense, Asia-Pacific Maritime Security Strategy, pp. 26-28.38 Department of Defense, Asia-Pacific Maritime Security Strategy, p. 28.39 Department of Defense, Asia-Pacific Maritime Security Strategy, p. 23.

55


伍、南海自由航行權與印太戰略的形成

一、自由航行權與抗「中」聯盟

就諸多鞏固南海制海權的措施中，最具關鍵者，無論就實質或宣示

意義而言，當屬藉自由航行任務，保障自由航行權與飛越自由；美國國

防部的《亞太海上安全戰略》，即強調捍衛自由航行權的必要性。40

美國

國防部宣稱自由航行任務的目標，是要挑戰區域臨海國家所有各種過度

的海洋權利主張，俾以維護國際法所賦予所有國家合法使用海洋和飛越

海洋的權力及自由；所謂過度的海洋權利主張，包括不當劃設的直線型

基線（straight baseline），對於戰艦通過他國領海時有權遂行無害通行權

（innocent passage）的不當限制，以及對於戰艦可以在他國專屬經濟區

（Exclusive Economic Zone, EEZ）進行軍事活動之自由的不當限制。

美國太平洋總部聲稱，其所涉及的專屬經濟區，占全球海洋面積的

38%；如果聽任所有臨海國主張過度的海洋權利而不加以挑戰，美國在全

球超過三分之一海洋上進行軍事行動與操演的能力將大受限制。41

美國自

2015 年 10 月下旬起，開始執行自由航行任務，多次駛入大陸所據有的軍

事化島礁 12 浬之內的水域。據統計，歐巴馬時代至 2016 年 10 月下旬，

已進行過 4 次。42

川普政府繼任後，自 2017 年 5 月 24 日起至 2018 年 1

月 17 日間，也已進行 4 次自由航行任務。43

美國也藉由自由航行任務之

40 Department of Defense, Asia-Pacific Maritime Security Strategy, p. 1.41 Department of Defense, Asia-Pacific Maritime Security Strategy, pp. 23-24.42 2015 年 10 月 27 日，美軍驅逐艦拉森號 (USS Lassen) 駛入渚碧礁 (Subi Reef) 及美濟礁

(Mischief Reef)12 浬以內水域。2016年 1月 30日，美軍驅逐艦柯蒂斯魏伯號 (USS Curtis Wilbur)駛入西沙群島之中建島 (Triton Island)12浬以內水域。2016年 5月 10日，美軍驅逐艦勞倫斯號 (USS William P. Lawrence)駛入永暑礁 (Fiery Cross Reef)12浬以內水域。2016年10月 21日，美軍驅逐艦狄卡特號 (USS Decatur)駛入中建島鄰近水域。

43 2017年 5月 24日，美軍驅逐艦杜威號 (USS Dewey)駛入美濟礁 12浬以內水域。2017年7月 2日，美軍驅逐艦史蒂森號 (USS Stethem)駛入中建島 12浬以內水域。2016年 5月 10日，美軍驅逐艦馬侃號 (USS John S. McCain)駛入美濟礁 12浬以內水域。2018年 1月 17日，美軍驅逐艦霍珀號 (USS John S. McCain)駛入黃岩島 12浬以內水域。

56


名義，拉攏日本、澳洲等國進入南海巡航。44

除亞太盟友之外，美國也勸

請歐洲盟友共同到南海執行「自由航行」任務。法國於 2016 年承諾加入

南海巡航，甚至打算請歐盟協調該組織相關國家的海軍到南海進行「例行

且可見」的駐留。45

2017 年 6 月 8 日，美國、日本、澳洲、加拿大 4 國共 5 艘軍艦，齊

聚南海進行演習。46

英國外相 Boris Johnson 於 2017 年 7 月底在澳洲承

諾兩艘待服役的新航空母艦伊莉莎白女王號及威爾斯親王號，未來也將

被派往南海執行「自由航行」任務。47

美國也積極拉攏一心要東行（Act

East）的印度，達成支持美國自由航行權主張的共識，深化高層互訪、科

技交流、擴增軍演等。48

由此可見，美國國防部戮力貫徹「戰略再平衡」，在南海增加輪駐部

隊、循序轉移軍事部署重心；利用大陸與周邊國家的矛盾，創建新的進入

協議、大舉擴增軍演；更利用軍事外交及自由航行任務之名義，強化美國

與南海聲索國，及日、澳、韓、印度等亞太中等強權，甚至於與北約盟友

英、法、加等國的鏈結，達成有效的兵力態勢倡議。整體而言，美國已經

藉由南海爭議，建構出龐大、強而有力的圍堵大陸網絡。歐巴馬政府執政

末期，白宮國安會亞洲事務資深主任康達的南海「最高國家利益」說，一

44 例如，日本海上自衛隊的第七艘出雲級直升機護衛艦 Izumo，於 2017年 6月 19日伴隨美國雷根號航空母艦進入南海，進行為期三天的演習；參見 Ankit Panda, “South China Sea: Japan's Izumo Helicopter Carrier Conducts Drill With US Navy Carrier” (June 19, 2017), visited date: July 12, 2017, 《The Diplomat》, https://thediplomat.com/2017/06/south-china-sea-japans-izumo-helicopter-carrier-conducts-drill-with-us-navy-carrier/.

45 Yo-Jung Chen, “South China Sea: The French Are Coming” (July 14, 2016), visited date: August 12, 2017, 《The Diplomat》, https://thediplomat.com/2016/07/south-china-sea-the-french-are-coming/. David Roman, “France to Push for Coordinated EU Patrols in South China Sea” (June 5, 2016), visited date: October 24, 2017, 《Bloomberg L.P.》, https://www.bloomberg.com/news/articles/2016-06-05/france-to-push-for-coordinated-eu-patrols-in-south-china-sea.

46 “Photo: Four navies converge in South China Sea” (June 12, 2017), visited date: October 24, 2017, 《Naval Today》, http://navaltoday.com/2017/06/12/photo-four-navies-converge-in-south-china-sea/.

47 Ben Doherty, “Britain's New Aircraft Carriers to Test Beijing in South China Sea” (July 27, 2017), visited date: October 24, 2017, 《The Guardian》, https://www.theguardian.com/uk-news/2017/jul/27/britains-new-aircraft-carriers-to-test-beijing-in-south-china-sea.

48 Department of Defense, Asia-Pacific Maritime Security Strategy, pp. 28-29.

57


方面傳達美國領導南海域內聲索國及域外強權共同圍堵大陸的決心；另一

方面，相當程度代表美國對於以「戰略再平衡」落實南海政策，所取得的

成就與自信。

二、川普政府的印太戰略

2016 年川普於競選期間，放話將撤除對東亞盟友承諾，顯露孤立主

義的外交政策傾向，展現唯利是圖的商人本色；觀察家憂心如其當選，

將危及美國南海政策的一致性。49

2017 年元月，川普就任後，立即退出

「跨太平洋夥伴協定」，屢次擱置國防部執行自由航行任務的請求，似乎

應驗觀察家有關其孤立主義傾向的憂慮。

然而，川普就任後喊出讓「美國再度偉大」(Make America Great

Again)，斷言將推動有史以來最強大的軍備建設，讓美國重返榮耀。美國

海軍軍令部長 Richardson 上將趁勢於 5 月推出「未來海軍（The Future

Navy）」白皮書，提出在 2020 年代要達成擁有總數 355 艘艦艇的建軍規

劃。50

與此同時，川普政府自 2017 年 5 月下旬至 8 月上旬，未滿 3 個月

之內，已進行多達 3 次的自由航行任務。相較之下，歐巴馬政府從 2015

年 10 月到 2016 年 10 月，一年之間僅進行 4 次。2017 年 9 月，《華爾街

日報》報導，美國國防部計劃將南海自由航行任務常態化，每月執行 2 至

3 次，以反制大陸的海洋主張。51

最近一次，是 2018 年 1 月 17 日，美軍

驅逐艦霍珀號 (USS Hopper) 駛入大陸可能亟欲加以軍事化的黃岩島 12 浬

以內水域。52

這顯示美軍以自由航行任務，挑戰大陸南海島嶼主權主張，

49 Vu, “Why A Trump Presidency Would Be Bad For Asia.”50 John Richardson, US Navy ed. The Future Navy (Washington DC: United States Naval Institute,

2017), pp. 4, 8-9.51 Gordon Lubold & Jeremy Page, “U.S. to Challenge China with More Patrols in Disputed Waters”

(September 1, 2017), visited date: October 28, 2017,《Wall Street Jounal》, https://www.wsj.com/articles/u-s-readies-plan-to-increase-patrols-in-south-china-sea-1504299067.

52 Associated Press, “China Says US Warship Violated Sovereignty near Scarborough” (January 20, 2018), visited date: January 21, 2018, 《Washington Post》, https://www.washingtonpost .com/world/asia_pacific/china-says-us-warship-violated-sovereignty-near-scarborough/2018/01/20/8ef510b6-fdc8-11e7-9b5d-bbf0da31214d_story.html?utm_term=.4398ad39b332.

58


支持戰略再平衡及最高國家利益，拒絕讓大陸主導南海局勢的決心。

前文提及，美國藉由自由航行任務名義，拉攏日本、澳洲、法國、英

國、加拿大、印度等盟國友邦進入南海巡航，也是在其就任後發生。可見

川普政府建軍壓制大陸、執行自由航行任務、及建構圍堵大陸網絡的力

道，超過歐巴馬政府。這顯示，即使川普總統本人擁抱孤立主義，但朝野

兩黨對於霸權利益的信仰、軍火商對於官僚運作的掌握、及國防部的專業

堅持，三方的夥伴關係猶如三位一體的軍工複合體，其影響力莫之能禦；

任何非典型政客即使貴為總統，在其前也只能俯首稱臣。

2017 年 12 月，川普政府公布《國家安全戰略》，喊出所謂的印太

（Indo-Pacific）戰略，關注大陸在南海的島礁軍事化作為，重申堅持航

行自由、依國際法反對武力解決紛爭、保障合法商業利益；矢言強化同盟

與夥伴防務關係，維持美國在區域維持和平穩定的領導者角色。53

這些

印太戰略的原則與重點，其實與歐巴馬政府時期所制定之南海政策與戰略

再平衡，本質完全一致。

川普政府復於 2018 年 1 月 19 日，公布《國防戰略報告》 (National

Defense Strategy)，指出當前美國國家安全的首要關注焦點，不是恐怖主

義，而是大國之間的戰略競爭；直指「中國」是美國的戰略競爭對手，一

方面運用掠奪式的經濟來脅迫鄰國，另一方面將南海軍事化。54

尤其指

出：「中國」正運用軍事現代化、影響力、和掠奪式的經濟來脅迫鄰國，

俾利改造印太地區的秩序，朝對其有利的方向發展；長期以來，大陸以全

般國力持續提升經濟和軍事力量、國力蒸蒸日上，大陸勢將繼續推展軍事

現代化工程，短期目標是尋求獲得印太地區的霸權，長期目標則期望在未

來取代美國，取得全球的主導地位。55

顯見《國防戰略報告》比《國家安

53 President of the United States, The White House ed. National Security Strategy of the United States of America 2017 (Washington DC: White House, 2017) , pp. 45-47.

54 Office of Secretary of Defense, Department of Defense ed. Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America (Washington DC: Office of Secretary of Defense, 2018), p. 1.

55 Office of Secretary of Defense, Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America, p. 2.

59


全戰略》更為直接，赤裸裸地將美「中」關係推升到霸權競爭的層次。

由此預判，川普政府不但不會改變「戰略再平衡」的既定方針，甚至

於只會進一步強化對大陸的圍堵。這充分顯示川普政府希望藉由印太戰略

維繫區域及全球領導地位之意圖，且將持續以確保對南海的絕對控制權作

為美國亞太軍事戰略的核心。56

陸、結論

美「中」海權競合已成 21 世紀的國際政治主軸，自西太平洋至印度

洋已成國際政治中心舞臺；東亞濱海—尤其是南海—更已成為美「中」權

力轉移的核心競技場。對於美國而言，依據國家利益的需要，確立南海政

策，擬定適切戰略以支持南海政策，攸關美國是否能在 21 世紀延續美利

堅治世。

就美國南海政策的演化而言，該政策固然成形於歐巴馬政府時期，但

柯林頓政府定義極端重要利益內涵、藉以維持全球領導地位，小布希政府

初步擬定國防戰略重心轉向亞太、藉以持續掌控東亞濱海區域，皆為後來

的南海政策奠定基礎。隨亞太局勢演變，繼任的歐巴馬政府，體認到 21

世紀美國的全球領導地位繫於南海；其所制定的南海政策，直接呼應極端

重要利益，南海政策是極端重要利益的化身；其最終目標，就是維繫美國

霸權。歐巴馬政府隨後進一步擬定再平衡戰略，作為落實南海政策、維繫

美國全球領導地位的一套工具與方法。歐巴馬執政團隊末期的南海「最高

國家利益」說，反映出美國依據維繫全球領導地位，擘劃南海政策，擬定

再平衡戰略的演化實務軌跡。

探討再平衡戰略的基調與進程，實亦即探討南海政策的進程。戰略再

平衡雖然涉及全般國力工具的運用，但無疑是以軍事作為主要工具。再平

56 Reuters, “Donald Trump Will Pursue 'Regional Hegemony' in South China Sea, Say Chinese Academics” (November 25, 2016), visited date: March 2, 2017, 《The Strait Times》, http://www.straitstimes.com/asia/east-asia/donald-trump-will-pursue-regional-hegemony-in-south-china-sea-say-chinese-academics.

60


衡戰略的內涵，以轉移兵力重心及調整同盟重心為重點。雖然歐巴馬時期

的「自動減支」引發疑慮，實際上不影響戰略再平衡的進程。國防部基於

再平衡的指導，2015 年公布《亞太海上安全戰略》，關注大陸在南海的島

礁軍事化進程，強調捍衛自由航行權的必要；同時主張運用軍事外交，共

同因應大陸的挑戰。在實務面上，該文件深入規劃轉移兵力重心及調整同

盟重心的藍圖與工程。由於國防部戮力貫徹再平衡之故，美軍在南海增加

輪駐部隊、循序轉移軍事部署重心；創建新的進入協議、大舉擴增軍演；

更利用自由航行任務之名義，強化南海聲索國、亞太中等強權及北約盟友

的鏈結，達成有效的兵力態勢倡議。整體而言，美國已經藉由南海爭議，

建構出強大的抗「中」聯盟。

即使川普總統個人擁抱孤立主義，但朝野兩黨對於霸權利益的信仰、

軍火商對於官僚運作的掌握及國防部的專業堅持，三位一體軍工複合體的

龐大力量，令川普改弦易轍，繼續擁抱霸權主義、圍堵大陸。展望川普的

印太戰略，仍然遵循再平衡的既定方針，以南海的控制權作為亞太軍事戰

略的核心；事實顯示，川普政府不但建軍壓制大陸、執行自由航行任務、

及建構圍堵大陸網絡的力道超越前朝；而且，更直接將美「中」關係推升

到霸權競爭的層次。總而言之，川普的印太戰略，持續支持南海政策，且

將強化對大陸的圍堵，藉以達成維繫區域及全球領導地位之目標。

（2018 年 1 月 29 日收稿，2018 年 2 月 27 日修正，2018 年 3 月 13 日接受）

參考書目

一、中文部分

（一）期刊雜誌

周美伍、林文隆，「2013 美菲肩並肩軍演的軌跡、脈絡與意涵」，戰略安全研

析，第 98期（102年 6月），頁 37-46。

61


周美伍、林文隆，「美國戰略再平衡的脈絡與意涵－兼論自動減支對美國海軍

的機會與挑戰」，戰略安全研析，第 100期（102年 8月），頁 57-66。

林文隆、周美伍，「從美菲肩並肩軍演看美海軍戰略在南海的進程」，戰略安全

研析，第 84期（101年 4月），頁 46-55。

（二）網頁資料

中華人民共和國國務院新聞辦公室，「2002年中國的國防」（2002年 12月 9

日），2014年 5月 16日下載，《國務院新聞辦公室》，http://www.scio.gov.

cn/zfbps/ndhf/2002/Document/307925/307925.htm。

二、外文部分

（一）書籍

Department of Defense, Department of Defense ed. Asia-Pacific Maritime Security

Strategy (Washington DC: Office of Secretary of Defense, 2015).

Office of Secretary of Defense, Department of Defense ed. Quadrennial Defense

Review Report 1997 (Washington DC: Office of Secretary of Defense, 1997).





Office of Secretary of Defense, Department of Defense ed. Summary of the 2018

National Defense Strategy of the United States of America (Washington DC:

Office of Secretary of Defense, 2018).

President of the United States, The White House ed. A National Security Strategy of

Engagement and Enlargement 1995 (Washington DC: White House, 1995).

President of the United States, The White House ed. The National Security Strategy

of the United States of America 2006 (Washington DC: White House, 2006).

62


President of the United States, The White House ed. National Security Strategy of

the United States of America 2017 (Washington DC: White House, 2017).

Richardson, John, US Navy ed. The Future Navy (Washington DC: United States

Naval Institute, 2017), pp. 4, 8-9.

Secretary of Defense, Department of Defense ed. Sustaining US Global Leadership:

Priorities for 21st Century Defense (Washington DC: Department of Defense,

2012).

Woodward, Bob, Bush at War (New York: Simon & Schuster, 2002).

（二）期刊雜誌

Chen, Edward, “Rebalancing Act US Policy of Rebalancing toward Asia Seen

Continuing in Obama Second Term,” Strategic Vision, Vol. 2, No. 9 (June,

2013), pp. 15-19.

Clinton, Hillary, “America's Pacific Century,” Foreign Policy, No. 189 (November,

2011), pp. 56-63.

Radics, George Baylon, “Terrorism in Southeast Asia: Balikatan Exercises in the

Philippines and the US 'War against Terrorism',” Stanford Journal of East

Asian Affairs, Vol. 4, No. 2 (2004), pp. 115-27.

（三）論文

Lin, Wen-lung Laurence, “The Strategic Symbiosis between US Asian Policy and

Taiwanese Nationalism,” Ph.D. thesis, University of Durham (2006).

（四）合編論文集

Cronin, Patrick M., & Robert D. Kaplan, “Cooperation from Strength: US Strategy

and the South China Sea,” Patrick M. Cronin ed. Cooperation from Strength:

The United States, China and the South China Sea (Washington DC: Center

for New America Security, 2012), pp. 3-29.

63


（五）網頁資料

Associated Press, “China Says US Warship Violated Sovereignty near Scarborough”

(January 20, 2018), visited date: January 21, 2018, 《Washington Post》,

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violated-sovereignty-near-scarborough/2018/01/20/8ef510b6-fdc8-11e7-9b5d-

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Donilon, Tom, “Remarks By Tom Donilon, National Security Advisor to the

President: ‘The United States and the Asia-Pacific in 2013’” (March 11, 2013),

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com/2016/04/why-a-trump-presidency-would-be-bad-for-asia/.

Washington Post Staff, “The Transcript of President Obama's Final State of the

Union: What He Said, and What It Meant” (January 12, 2016), visited date:

September 27, 2017, 《Washington Post》, https://www.washingtonpost.

com/news/the-fix/wp/2016/01/12/what-obama-said-in-his-state-of-the-union-

address-and-what-it-meant/?utm_term=.7cfdf0c20d0b.

65

「習近平時代的中國：發展、機遇與挑戰」國際研討會研討會

「習近平時代的中國：發展、機遇

與挑戰」國際研討會

編輯說明

今（2018）年適逢大陸完成修憲、取消國家主席任期限制及國家機構

大幅度改革等，復以美「中」關係已成世界變動因素及兩岸關係面臨新的

戰略機遇等，均深受世界矚目，此時探討大陸政局與對兩岸關係影響格外

具重要意涵。

國立政治大學國際關係研究中心為國內中國大陸及國際事務研究重點

單位，具備理論、外交、政治、經濟、安全等跨領域專業。本社與國立政

治大學國際關係研究中心等共同舉辦「習近平時代的中國：發展、機遇與

挑戰」國際研討會，邀請國內外各領域專家學者，針對大陸情勢及兩岸關

係提出觀察心得及意見。

是日研討會在陸委會邱副主委垂正、本社蔡發行人清祥及國立政治大

學張副校長昌吉等致詞中揭開序幕，隨後由國內大陸研究各領域優秀學者

提出報告，內容涵蓋大陸理論建構、外交戰略、經濟產業、社會發展及兩

岸關係，謹將研討會部分論文分於 2 期（16 卷 4 期、5 期）刊出，以饗讀

者，冀達相互參研之效。

International Symposium on Development, Opportunities, and Challenges of China in Xi Era

66


「習近平時代的中國：發展、機遇與挑戰」國際研討會

一、時間：107 年 3 月 17 日（星期六）8 時 30 分至 17 時 50 分。

二、地點：國立政治大學國際關係研究中心國際會議廳。

三、主持人：

（一）第一場次：國立政治大學國際關係研究中心主任寇健文。

（二）第二場次：韓國安保戰略研究院研究員朴炳光。

（三）第三場次：國立政治大學社會科學院院長江明修。

四、研討會論文：

（一）黨國意識形態的權力與制度：習近平時期的觀察（張執中教授）

（二）中共全面依法治國政策與影響：法治運作與實踐以監察法為

中心（王文杰教授）

（三）習近平時代重點產業政策與趨勢：機遇和挑戰（陳子昂教授）

（四）習時代中共的「銳權力」戰略？概念構成與理論反思（張登及

教授）

（五）兩岸關係發展、風險與挑戰（張五岳教授）

69

發行人致詞研討會

發行人致詞

邱副主委、張副校長、趙榮譽教授、羅秘書長、寇主任、陳執行長及

韓國駐臺副代表，各位貴賓、各位同仁，大家早安：

本局設有「兩岸情勢研析處」，負責蒐集、研究兩岸情勢相關資料的

工作。該處長期關注中國大陸發展動態及從事兩岸情勢之研究，並發行

《展望與探索》月刊，將中國大陸最新發展動態、學者專家觀察見解、研

究成果等資料，每月彙編出版，此外也不定期舉辦研討會，期能透過學術

交流、相互切磋、共同研究之方式，深入了解中國大陸，正確掌握兩岸發

展情勢。

本人很高興能以「展望與探索雜誌社」發行人身分，出席今日所舉辦

的「習近平時代的中國：發展、機遇與挑戰」國際研討會，也深感有此榮

幸能向與會的諸位學者專家請益，內心充滿無限喜悅。

近期備受各界矚目的中國大陸《憲法修正案》，本（3）月在「全國人

大」會議以高票通過，習近平透過修憲方式，集黨政軍大權於一身，透露

出其掌控所有權力的企圖心；惟就我方而言，應該深思修憲後習近平主政

下之中國大陸內外政策走向，尤應注意對臺的衝擊，如近期公布的 31 項

Opening Remarks

蔡清祥（Tsai, Ching-Hsiang）展望與探索雜誌社發行人

70


對臺措施，究竟會帶來何種、多大的影響，殊值大家從學術、實務等多方

層面，予以深入探究。

過去，本人與外國單位聯繫互動，談及國際與中國大陸相關事務，發

現外國對中國大陸相當陌生，了解非常有限，甚至有些誤解。對中國大陸

最了解的就是臺灣，他們對此都很驚訝，希望能與我們有更多的交流。例

如，澳洲政府對於中國大陸反滲透一直有高度警覺，並且罕見地公開發

布，這是前所未有的作為；澳洲高層在與我方接觸後，他們對我方所掌握

中國大陸的資訊相當有興趣，個人也表示，歡迎未來與我方政府機關或學

術單位加強聯繫與交流。

在中國大陸資料蒐集方面，本局「展望與探索雜誌社」每 5 年會針對

中國大陸的最新局勢與變化，出版《中國大陸綜覽》提供各界參考。今年

即將出版的內容，統整了中國大陸近五年來的全盤性變化，包括今年「兩

會」概況，另此次亦將首次公開發行英文摘要版，這是一項新的嘗試，希

望能讓更多國家對中國大陸問題有更深入的了解，也期盼在座的專家學者

能多多給予建議與指正。

今天研討會的議題非常豐富，相信在各位專家學者齊聚一堂共同討論

下，必然會有豐碩的成果。個人謹代表調查局，感謝大家熱心的參與，並

預祝大會圓滿成功，敬祝大家身體健康。謝謝 !

71

黨國意識形態的權力與制度：習近平時期的觀察研討會

黨國意識形態的權力與制度：

習近平時期的觀察

摘要

本文主要針對黨國體制下，意識形態的「目標」、「現狀」與「方針」界

定與領導人權力的連結。主要討論習近平對現狀的界定與策略選擇，如何能

夠統一黨內思想？以及意識形態的願景目標，能否取代威權政權內部權力分

享，特別是內生性的制度演變如何解決對核心的承諾與監督困境等問題。習

近平接班以來，藉由「危機模式」決策逐步鞏固權力，並解決代理人問題，

擴大其統治聯盟。但是在修憲取消國家主席任期，實現三位一體後，既有的

菁英權力分享與監督機制是否能夠維持？將是未來中共政權發展一個值得關

注的議題。

關鍵詞：意識形態、習近平、權力分享、反腐、任期

An Observation of Power and System of Party-State Ideology in Xi Era

張執中（Chang, Chih-Chung）開南大學公共事務管理學系副教授

72


壹、前言

意識形態是了解列寧黨國本質、改革路線與國家社會關係的重要變

項，中共建政至今，意識形態一直具有目標認同、組織識別（如界定黨

員和人民），與甄補判準（recruitment criteria）之功能。回顧中共意識形

態的發展，對外體現不僅是一種世界觀，也是一種解釋社會現實的動態體

系。在意識形態的「目標」(a view of the future)、「現狀」(an assessment

of status quo) 與「方針」(a definite plan of action) 三個變項中，核心領

導人對現狀的界定，影響行動的速度與策略。1 改革開放以來，在「中國

特色社會主義」的脈絡下，鄧小平提出「社會主義初級階段」作為銜接

中共「核心」（馬列主義與毛思想）與「實踐」意識形態（中國特色社會

主義）的中介，為中國大陸 ( 以下簡稱大陸 ) 從共產社會道路「倒退」

（retrogressive）提供理論基礎，也使中共從革命理想朝世俗理性發展。2

江澤民「三個代表」為「資本家」與「私有財產」的存在，與中共在「市

場經濟」環境下作為執政黨的角色，提供修憲與合法化依據。3 胡錦濤則

以「科學發展觀」調整發展方向，以降低經濟發展過程中的失衡問題與社

會矛盾，尋求永續經營。由前述可知，中共透過意識形態的調整，為改革

提供合法性與理論依據，同時圍繞著核心領導人的權力結構，黨內不能有

兩種聲音是政局穩定的前提，亦使得接班人的「韜光養晦」成為常態，直

到接班後掌握意識形態詮釋權才開始快速鋪陳個人路線。

中共 19 大及 19 屆 1 中全會閉幕後，「習近平新時代中國特色社會主

義思想」（以下簡稱「習思想」）進入黨章，象徵 18 屆 6 中全會確立「習

核心」以來，習近平的權力展現以及中共重回強人領導的格局。3 月 11

日大陸全國人大高票通過修憲案，將「習思想」與「社會主義現代化強

1 David E. Ingersoll, Richard K. Matthews, Andrew Davison, The philosophic roots of modern ideology : liberalism, communism, fascism, Islamism, 3rd ed. (Upper Saddle River, N.J. : Prentice Hall, 2001), pp. 2-8.

2 Franz Schurmann, Ideology and Organization in Communist China (Berkeley: University of California Press, 1968), pp. 18-23.

3 趙建民、張執中，「組織內捲與列寧式政黨的調適與變遷：中國共產黨個案分析」，人文及社會科學集刊，第 17卷第 2期（2005年 6月），頁 299-341。

73


國」及「中華民族偉大復興」目標寫入憲法外。也更進一步將原憲法第一

條加上「中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵」，把「一個

國家、一個政黨」與領導核心的連結，上升為國家意志。而為了延續核心

的權力，本次修憲亦取消了國家主席的任期制，改變自鄧小平以來廢除領

導職務終身制的規劃，使外界難以判別未來的「習核心」僅是「三位一

體」？還是「沒有任期」？這當中值得討論和關注的，在於習近平對現狀

的界定與策略選擇，如何能夠統一黨內思想？

再者，意識形態的願景目標，能否取代威權政權內部權力分享

（Power-Sharing）。無論是謝淑麗（Susan Shirk）早期提出中央與地方

領導間「相互撐持」（reciprocal accountability）的關係。4 抑或比較威

權研究（Comparative Authoritarianism）長期關注政體的存續（regime

survival）的問題。除了政權類型的劃分，也探討行動者間的策略互動與

制度的角色，如遴選團體（Selectorate Theory）、「勝利聯盟」（winning

coalition）與立法機構等。5 即使對共產政權而言，黨國雖然對社會表現

了高度的自主性，並掌控組織與意識形態工具，然而中共為何還需設立集

體領導與任期制來約束核心領導人？因此在觀察「習思想」所設定 2035

與 2050「兩步走」的願景時，也應注意內生性的制度演變如何解決對核

心的承諾與監督困境等問題。

4 Susan L. Shirk, The Political Logic of Economic Reform in China (Berkeley: University of California Press, 1993), pp. 82-86.

5 請參考 Milan W. Svolik, The Politics of Authoritarian Rule(New York: Cambridge University Press, 2012); Carles Boix and Milan W. Svolik, "The Foundations of Limited Authoritarian Government: Institutions, Commitment, and Power-sharing in Dictatorships," The Journal of Politics, Vol. 75, No. 2(April 2013), pp. 300-316; Bruce Bueno de Mesquita, Alastair Smith, Randolph M. Siverson and James D. Morrow, The Logic of Political Survival(Cambridge, Mass. : MIT Press, 2003); Jennifer Gandhi and Adam Przeworski, "Authoritarian Institutions and the Survival of Autocrat," Comparative Political Studies, Vol. 40, No.11(Nov., 2007), pp. 1279-1301.

74


貳、習思想與權力構建

如前言所提，大陸自改革開放至今，「中國特色社會主義」的混

合制度與價值體系，為政治與社會變革提供合法性。意識形態的淡化

(dilution) 也讓黨國對經濟與社會的控制，由排他性 (exclusionary) 轉為更

具包容性 (inclusionary)（圖 1）。從江澤民到胡錦濤時期，這種擴大遴選

團體（selectorate）與籠絡（cooptation）的作為體現在包括精英選拔、

黨內民主，政企與政商關係以及非政府組織的發展。6 也就是藉著統合而

非壓制的手段，擴大政權內部的邊界，以防止政治反對的出現。

圖 1：從鄧小平到習近平時期的意識形態與政策

資料來源：作者自製

從圖 1 可以看出，自胡錦濤時期以來，中共黨內路線已非「左右」、

「姓社姓資」或「共產黨與資本家」之爭，而是「中國特色社會主義」下

的治理模式，比如「傾斜與平衡」、「發展與分配」等問題。不過，對中

共而言，其在關鍵點上的決策結果，是進一步鞏固權威？還是擴大其脆弱

性？不能僅以「政左經右」觀察中共政權意識形態與改革路徑的關係。從

6 請參考Bruce J. Dickson, “Cooptation and Corporatism in China: The Logic of Party Adaptation,” Political Science Quarterly, Vol. 115, No. 4(Winter 2000-2001), pp. 517-540; 張執中、王占璽、王瑞婷，「中共地方領導幹部選任機制變革：『票決制』與『公推直選』之研究」，臺灣民主季刊，第 12卷第 3期（2015年 9月），頁 135-183。

75


江澤民到胡錦濤的包容政策，最大的挑戰在於對自身的定位、社會多元價

值的滲透以及黨國維繫組織整體能力的衰落。外部則有西方思潮的敵意，

對中共的威脅除了「和平演變」外，還包括內部在意識形態上的自我懷疑

(ideological self-discrediting)。7

比如中共 17 大之後，關於改革的話語權的爭奪主要圍繞「普世價

值」展開，紀念改革開放 30 年與普世價值的討論涉及中國下一步改革路

徑，格外引人注目。加上民間透過互聯網簽署與傳播的《零八憲章》建

言，引起當局恐慌並「約談」張祖樺與關押劉曉波。8 主要理由在於，

「普世價值推銷西式政治制度與價值觀念，否定了中共認為大陸只需要由

共產黨界定的中國特色政治制度之概念。因此胡錦濤在紀念 11 屆 3 中全

會 30 周年的講話中，強調未來發展並沒有放諸四海皆準的模式，也沒有

一成不變的道路。9

此外，中共 18 大前，人事競爭越顯激烈，從後來的周、薄、令、徐

等案可以證實。薄熙來的「唱紅」也成為一種路線之爭，一場以「做蛋

糕」與「分蛋糕」為主題，關於經濟發展與收入分配的爭論，被拉升到

18 大後中共執政理念和發展路線的高度。10

因此在 18 大政治報告中，除

了高舉「中國特色社會主義」旗幟，針對薄熙來事件以來黨內路線的爭

議，提出「既不走封閉僵化的老路、也不走改旗易幟的邪路」。同時在組

織問題上，胡錦濤也是改革開放以來，首次在黨代表大會報告中坦承因貪

腐而有「亡黨亡國」之危機。11

7 Xiaobo Lu, Cadres and Corruption: the Organizational Involution of the Chinese Communist Party (Stanford, California: Stanford University Press, 2000); Marc F. Plattner, “Democratic Moment,” in Larry Diamond and Marc F. Plattner, eds., The Global Resurgence of Democracy , 2nd ed. (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1996), pp. 36-48; 楊繼繩，「中國大陸知識份子的左右之爭和中國大陸未來走向」，東亞研究，第 45卷第 1期（2014年 1月），頁 136-170。

8 請參考江迅，「改革開放三十年‧普世價值‧零八憲章」，2008年 12月 28日，《亞洲週刊》，https://www.yzzk.com/cfm/content_archive.cfm?id=1365995910645&docissue=2008-51。

9 「胡錦濤總結改革開放經驗在於『十個結合』」，2008年 12月 18日，《中新網》，http://www. chinanews.com/gn/news/2008/12-18/1492845.shtml。

10 張執中，「大陸紅歌現象與精神文明重建」，亞太和平月刊，第 3卷第 9期，2011年 9月。11 請參考「胡錦濤在黨的十八大上的報告」，2012 年 11 月 17 日，《新華網》，http://news.

xinhuanet. com/18cpcnc/ 2012 -11/17/c_ 113711665.htm。

76


韓博天（Sebastian Heilmann）針對中共的決策模式與特徵提出有趣

的觀點。認為中共在革命期間取得勝利的游擊式政策風格被傳承下來，

包含一系列兼具主動出擊和迂迴的策略，以應對突如其來的變化和不確

定性。1980 年代以來朝「規制型」治理（regularizing governance）一直

是中央的核心目標。但是在特殊時刻或處理關鍵問題時，傳統的和改進

的游擊手段仍發揮重大作用。12

他舉例當被視為「實用主義」、「溫和」、

「改革派」的領導人突然會採取極端的措施，可以把中共政策過程區分為

「常規」（normal）模式與「危機」（crisis）模式。常規決策（politics as

usual）通常需要各方長時間協商，但一旦出現威脅穩定的特殊狀況，包

括國安問題，如六四事件、法輪功事件；公安事件，如非典（SARS）疫

情；外交與軍事威脅，如南斯拉夫大使館事件；自然災害，如汶川地震；

經濟動盪，如 90 年代通貨膨脹；外部衝擊，如金融風暴以及黨建危機，

如反腐敗等。則決策轉為危機模式，必須統一思想與步調，由中央決策並

下達指令（表 1）。13

表 1：中共「常規」與「危機」決策模式

常規模式危機模式

中央確定路線方針與政策目標中央統一決策，層級節制

政府部門協商相關規範強調危機意識與統一思想

地方依據規範先試先行凸顯核心地位與路線旗幟

中央較少干預強化紀律與安全

政治與社會動員

執行成效取決於黨內態度一致或分裂

資料來源：引自 Sebastian Heilmann, China's Political System（KINDLE Reader version, 2017),

Retrieved from http://read.amazon.com.

習近平上臺後也開始組建路線，從提出「中國夢」、「新八項」到「四

12 韓博天著，石磊譯，紅天鵝：中國非常規決策過程（香港：中文大學出版社，2018年），頁15-23。

13 Sebastian Heilmann, China's Political System（KINDLE Reader version, 2017), Retrieved from http://read.amazon.com; 韓博天著，石磊譯，紅天鵝，頁 170-173.

77


個全面」14，其目標就是「小康社會」與國家治理體系和治理能力現代化，

至 19 大確認「習近平新時代中國特色社會主義思想」。大陸學者認為意識

形態和文化建設思想是習近平治國理政思想的重要組成部分，而重塑政治

合法性是習近平關於意識形態工作的一條主線，包括對「中國特色社會主

義」的總體定性、「中國夢」的目標設定、反對歷史虛無主義、重塑改革

話語等。15

習近平的政治思想體系包括從文明基因出發的歷史哲學，強調

政治制度「決定性作用」的政治經濟學，以國家治理能力為核心的國家治

理理論，以公正社會為導向的改革和社會建設方向，也是國際社會主義運

動的堅守和推動等。16

但是在操作上，18 大以來的政治發展明顯轉向，主要論述也在強調

解決黨內危機。中共中央黨校《學習時報》副編審鄧聿文在媒體以《胡溫

的政治遺產》貼文，指出胡溫 10 年未能解決貧富差距、腐敗、社會整合

與公民權等最迫切的十大問題，使中共自身面臨統治的合法性危機。17

雖

然該文不符當局主旋律而被快速封鎖，但是在 18 大政治報告中，也提到

類似的困境。18

這些問題的確成為胡溫的政治遺產，也是習近平接班後的

主要挑戰。習近平在 2013 年底指出當前組織的現狀：「形式主義、官僚

主義、享樂主義和奢靡之風」等作風問題和腐敗問題解決不好，就會對黨

造成致命傷害，甚至亡黨亡國，對應前述胡錦濤的呼籲。19

因此危機的現

狀設定，使習近平在內外兩個大局中，必須先「安內」，藉此推動整風反

14 指全面「深化改革」、「依法治國」、「構成小康社會」與「從嚴治黨」。15 唐愛軍，「習近平意識形態理論框架和基本思路—一個政治合法性的視角」，中共貴州省委黨

校學報，2015年第 5期，頁 20-25。16 楊光斌，「習近平的政治思想體系初探」，學海，2017年第 4期，頁 5-11。17 包括經濟結構調整、收入分配改革、打房與社福制度、戶籍改革與人口政策、環境污染、教育改革、社會道德與核心價值、社會矛盾與政府治理、中產階層與政治改革。請參考「鄧聿文：胡溫的政治遺產」，2012年 9月 3日，《財經網》，http://www.caijing.com.cn；另請參考《中國評論新聞網》，2012年 9月 4日，http://www.chinareviewnews.com/doc/1022/1/9/4/ 102219409. html? coluid =23&kindid=370&docid= 102219409。

18 包括「發展不平衡、不協調與不可持續問題，制約科學發展的體制機制障礙多、城鄉區域發展差距與居民收入分配差距大、基層組織軟弱渙散，以及腐敗問題嚴重」等，請參考「胡錦濤在黨的十八大上的報告」，2012年 11月 17日，《新華網》，http://news.xinhuanet.com/18cpcnc/2012 -11/17/c_ 113711665.htm。

19 請參考「建立健全懲治和預防腐敗體 2013-2017年工作規劃」，2013年 12月 26日，《中國共產黨新聞網》，http://fanfu.people.com.cn/n/2013/1226/c64371-23947331.html。

78


腐，抓「周徐蘇令」以獲取道德至高點並清除黨內山頭，逐步鞏固領導地

位。自 18 屆 3 中全會開始，習的決策也符合「危機模式」特徵，包括組

建「頂層設計」，藉由「小組政治」20

的操作與小組組長角色，使習近平在

黨政軍的權力更為集中，而正副組長的設置，使習近平得以掌控會議的議

程與主題，並與常委間形成上下關係，實質上成為總書記負責制（表 2）。

表 2：18 大以來習近平主持的領導小組

小組組長 / 主席辦公室名稱辦公室部門辦公室

主任

成立

時間

中央全面深化改革領

導小組

習近平中央深改辦中央政策研究

室

王滬寧 2014

中央國家安全委員會習近平中央國安辦中直機構栗戰書 2014

中央網路安全與資訊

化領導小組

習近平中央網信辦 /國家網信辦

中直機構徐麟 2014

中央軍民融合發展委

員會

習近平不詳中直機構不詳 2017

中央軍委深化國防和

軍隊改革領導小組

習近平中央軍委深化國防和軍

隊改革領導小組辦公室

中央軍委直屬

機構

不詳 2014

中央軍委聯合作戰指

揮部總指揮

習近平中央軍委聯合作戰指揮

中心

中央軍事委員

會聯合參謀部

不詳 2016

資料來源：轉引自蔡文軒，「中共新設高層領導小組及委員會觀察」，2017 年 2 月，大陸與兩岸

情勢簡報（陸委會），http://ws.mac.gov.tw/001/Upload/OldFile/public/Attachment/

731017361675.pdf。

再者，習近平推展社會主義核心價值觀，抵制西方價值，推展道路、

理論、制度與文化「四個自信」，同時樹立各級幹部的行為準則；建立

「政治規矩」改造黨員的政治信仰，最重要還是藉由中紀委擴大巡視制

度縱向與橫向之涵蓋面，讓這樣緊迫盯人方式成為「新常態」。並逐步將

紀檢體制改革的成果固化為制度（表 3），除了藉由設立「監察委員會」

「全覆蓋」所有公部門，也將重點指向中央委員會、中央政治局、中央政

治局常務委員會，要求他們以身作則，更強調「看齊意識」。讓省部級以

上「高級幹部」，從服從「黨中央」，到服從「以習近平為總書記的黨中

20 吳曉林，「『小組政治』研究：內涵、功能與研究展望」，求實，2009年 3月，頁 64-67；周望，「中國『小組政治』組織模式分析」，南京社會科學，2010年第 2期，頁 77-80。

79


央」，再到 18 屆 6 中全會「以習近平同志為核心的黨中央」，使習在黨內

定於一尊，對於 19 大的人事布局與政策路線將更具主導性。

表 3：18 大以來紀律規範

資料來源：作者整理自新華網、人民網、中央紀委監察部網站

80


參、習思想的制度效應

依據組織理論，組織應付環境不確定性的策略是設立緩衝部門

（buffer department）或所謂的「護欄」（protective boundaries），

即建立與調整自身同環境的「邊界」，形成組織識別（organizational

identity），除分享組織成員的信念與價值，並區隔「局內人」與「局外

人」（outsider）。21

意識形態在共黨組織運作上，也具有識別的功能。透

過明確的意識形態理論系統，鞏固成員對組織價值與目標的認同與內化。

在習近平時期，「統一思想」與「政治標準」成為與反腐並列的幹部流動

主因。就如 Ken Jowitt 以城堡與護城河描述列寧主義政黨組織，只有經

過嚴格考驗者才能獲得政治上的合法性而進入城門。22

此舉也將限縮既有

菁英體系的權力分享空間，雖然有利核心減緩代理問題（Principal-agent

Problem），並且讓核心藉此控制「遴選團體」與「勝利聯盟」的範圍。但

也必須改變遴選團體的甄補規則，並持續政治動員以維繫改革動力。

一、減緩代理問題

無論是 18 屆 6 中全會習近平的「說明」中，指出當前黨內生態的困

境與高級幹部的問題；23

對「兩面人」的批判以及中央公布孫政才的「罪

狀」，顯示習近平對接班制度與幹部考核制度的不滿。因此掌握人事的汰

換，得以解決核心與高級幹部間的代理問題。習近平自 18 大以來推動幹

21 James D. Thompson, Organizations in Action (New York: McGraw-Hill, 1967), pp. 20-21; Richard L Daft, Organization Theory and Design, 8th ed., ( Mason, Ohio : Thomson /South-Western, 2004), p. 145; W. Richard Scott, Organizations: Rational, Natural, and Open System (New Jersey: Prentice Hall, 2003), p. 199; Howard Aldrich and Diane Herker, “Boundary Spanning Roles and Organization Structure,” The Academy of Management Review, Vol. 2, No. 2 (Apr., 1977), pp. 217-218; James K. Hazy, Brian F. Tivnan, and David R. Schwandt, “The Impact of Boundary Spanning on Organizational Learning: Computational Explorations,” Emergence, Vol. 5, No. 4(2003), p. 87.

22 Ken Jowitt, “Inclusion and Mobilization in European Leninist Regimes, “ World Politics, Vol. 28, No. 1(Oct. 1975), pp. 69-96; Ken Jowitt, “Gorbachev: Bolshevik or Menshevik? ,” in Stephen White, Alex Pravda and Zvi Gitelman eds., Developments in Soviet Politics (Houndmills: Macmillan, 1990), pp. 271-291.

23 習近平，「關於《關於新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》的說明」，2016 年 11 月 2 日，《新華網》，http://news. xinhuanet.com/politics/2016-11/02/c_ 1119838382.htm。

81


部「能上能下」與王岐山協助打造的汰換機制，24

使幹部升遷的風險範圍

擴大，不合格者落馬或提前退居二線（圖 2），其中省委書記與省長調動

多集中在 2016 與 2017 年，包括省委書記 23 人、省長 25 人，而快速晉

升者亦符合黨內法規，也讓習近平有更多人事的調配空間，可以快速填補

屬意人選，如陳敏爾、蔡奇等人。

張士峰的論文中發現，18 大以來重大省部級人事調動具有打破年齡

優勢、問責範圍擴大、內舉不避親、調動速度快等特徵。特別是與習近平

具同質性的幹部，如陝西、清華、知青、縣委書記與工作經歷等，多數均

在兩年內快速從副部晉升至正部級，不合格者也快速離任，因此習近平能

在 19 大掌握過半的中央委員席次。25

寇健文也以委託代理理論分析習近

平與軍方將領的互動，習以軍委主席負責制、機構更新、打擊貪腐和人事

調動，使親信逐漸擔任重要軍職，而政敵則逐漸被移除。這些做法都是解

決最高領導人和高級將領之間 , 因資訊不對稱和利益不一致而引起的委託

代理問題。26

圖 2：18 大以來副省部級以上幹部涉及貪腐落馬情況（2012.12-2018.2）

資料來源：作者整理自中央紀委監察部網站與新華網報導。

24 包括《黨政領導幹部選拔任用條例（2014）》、《2014—2018年全國黨政領導班子建設規劃綱要》、《推進領導幹部能上能下若干規定（試行）》、《中國共產黨問責條例》、《中國紀律處分條例》等規範。

25 張士峰，習近平的人事調動：減緩代理問題，政治大學東亞研究所碩士論文，2017年 7月。26 Chien-wen Kou, " Xi Jinping in Command: Solving the Principal–Agent Problem in CCP–PLA

Relations?," The China Quarterly, Vol. 232(Dec., 2017), pp. 866-885.

副省部級以上(2012.12-2018.2)

中央38%

地方62%

n=248

事業2%

黨20%

政府21%

人大9%

政協11%公檢法

1%

國企7%

軍29%

82


二、改變遴選規則

中共 17 大以來，確立縣級以上的全委會票決制，與縣級以下的「公

推直選」等地方領導幹部選任改革方向，其成效在於擴大選任過程中的

不確定性，以解決「任命制」下的權力集中與「選舉制」下的權力流

失。而這種複合式的改革，除了對地方黨委的人事任命權產生「分解」

的效果，也擴大了幹部提名與任命過程中的不確定性因素。27

但 18 大

後，胡時期的措施逐步淡出，取而代之的是強調地方一把手在改革與人

事上的核心角色。18 屆 3 中全會的《深改決定》中要求充分發揮黨的領

導核心作用，並在幹部人事制度上發揮黨組織領導與把關作用，強化黨

委、分管領導和組織部門的權重與責任。相對於胡錦濤的分權化作法，

習近平則是進行從上到下的集權規畫，強化一把手的決策權，以明確改

革過程中的權責關係。因此，《深改決定》提出「強化黨委（黨組）、

分管領導和組織部門在幹部選拔任用中的權重⋯改進競爭性選拔幹部辦

法，⋯區分實施選任制和委任制幹部選拔方式，堅決糾正唯票取人、唯

分取人等現象」。意味幹部選任機制將再次進行調整，並將權力回歸書記

與組織部門。28

中共 19 大後，新華社披露中共新一屆高層領導人選名單產生過程，

自 2016 年 2 月，中央政治局常委會會議決定成立 19 大幹部考察領導小

組，由習近平親自擔任組長。主要針對以往以會議投票方式所存在諸多弊

端，如周永康、孫政才、令計劃等就曾利用會議推薦，進行拉票賄選等活

動，因此本屆改採個別談話調研形式，面對面聽取推薦意見，主要重點包

括（一）政治標準「一票否決」；（二）調研與深入談話取代海推。29

意味

組織考核與政治標準取代了胡錦濤時期的「推選」模式。在此背景下，無

27 張執中、王占璽、王瑞婷，「中共地方領導幹部選任機制變革：『票決制』與『公推直選』之研究」，頁 135-136。

28 「中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定」，2013年 11月 15日，《新華網》，http://news. xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_ 118164235.htm；習近平，「關於《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》的說明」，2013年 11月 15日，《新華網》，http://news.xinhuanet.com/ politics/2013-11/15/ c_118164294.htm。

29 「領航新時代的堅強領導集體—黨的新一屆中央領導機構產生紀實」，2017年 10月 26日，《新華網》，http://www.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/26/c_1121860147.htm。

83


論是孫政才「雙開」，或劉奇葆、張春賢「出局」，如此的制度安排使「接

班梯隊」只是法規中所提「梯次配備」之意含，雖有「老中青」，但未來

只有「核心」而無「儲君」，雖帶有競爭意涵，但仍取決於「核心」的政

治標準。

三、持續政治動員

習近平藉由中紀委巡視工作的「全覆蓋」，以在巡視工作中緊扣包括

「理論路線」、「八項規定」、「廉政路線」與「民主集中制」等「四個著

力」，迫使各級黨政領導幹部在思想、政治與行動上和黨中央保持高度一

致。1978 年以來，儘管以揭發和批鬥為特徵的政治運動大為減少，但以

推動專案、執行命令為目標的「運動式治理」卻層出不窮。30

這樣的情

景在習近平主政下亦不乏案例，筆者曾分析自周永康案以來中央與地方反

腐運動的操作模式，「周案」的高度敏感性，使中央必須透過黨內和黨外

進行動員來化解。除藉由「中央文件」顯示領導菁英之共識，同時強調

「黨的基本路線」與「黨的紀律」，把意識形態與幹部的政治行為聯繫起

來。地方也必須儘速傳達與學習中央精神，同時透過媒體宣傳中央與地方

在思想、政治與行動上高度一致。31

只是這樣的「表態」或「站隊」文

化，仍難以判別地方實際的政策作為是否符合中央之目標。中央為要求各

省績效，也會進行一波波的政治運動展示其強制力，糾正政策的偏離。如

圖 2 所顯示，筆者以中央「八項規定」為例，可以發現黨中央以各節日的

重要時間節點，形成上下結合的反腐動員，具有學者所謂「間歇性極權」

(sporadic totalitrianism) 之特徵。32

大陸學者曾以「革命教化政體」之概念形容中共建政以來的運動目

標，由於國家對社會改造抱有強烈使命感，並把國家擁有符合社會改造需

30 馮仕政，「中國國家運動的與變異：基於政體的整體性解釋」，開放時代，第 1期（2011年 1月），頁 73-97；馮志峰，「中國政治發展：從運動中的民主到民主中的運動—一項對 110次中國運動式治理的研究報告」，甘肅理論學刊，第 197期（2010年 1月），頁 23-32。

31 張執中、楊博揚，「中共反腐與政治動員—以周永康案為例」，2015年中國政治學會年會暨東西方文明衝突下的政經多樣性與政經發展研討會，2015年 10月 3日，臺北：文化大學。

32 Yia Ling Liu, “Reform from Below: The Private Economy and Local Politics in Rural Industrialization of Wenzhou,“ The China Quarterly, Vol. 130(June 1992), pp. 293-316.

84


要的超凡稟賦作為執政合法性基礎。因此在行為上，國家必須保證社會改

造的合法性（legitimacy）和有效性（effectiveness），尤以下兩個機制最

為突出：一是一個嚴密有序的科層制組織制度貫徹自上而下的行政命令和

政策意圖，從而確保各級政府與中央的步調一致；二是以認同中央權力為

核心的價值觀念制度，在各級黨政幹部和社會文化中建立和強化對中央的

向心力。33

圖 3：18 大以來中央八項規定查處狀況（2013.10-2018.1）

資料來源：作者整理自中央紀委監察部網站。

對當前大陸而言，中共的執政合法性仍然維繫於社會改造的有效性，

在強大的績效合法性壓力之下，國家推行社會改造的意願仍然十分強烈。

其次，國家滯後的基礎權力在面對「現代化」的目標，仍然需要不時「調

動一切積極因素」，以「集中力量辦大事」的方式向前發展，而國家強大

的專斷權力，使其在「運動」過程中，較不受社會力的制約。34

不過，

「運動型治理」是中央對政策執行過程中各地方政府表現出的靈活性的

「糾偏」和規範邊界，以替代、突破或整治原有的官僚體制及其常規機

33 馮仕政，「中國國家運動的與變異：基於政體的整體性解釋」，頁 78-79；周雪光，「權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯」，開放時代，第 10期（2011年 10月），頁 67-70。

34 馮仕政，「中國國家運動的與變異：基於政體的整體性解釋」，頁 93。

85


制，但也讓法治與科層制度的發展舉步維艱。35

習近平在 19 大政治報告中仍繼續強調整風黨建，回顧 19 大前，自

2013 年 6 月至 2014 年 7 月完成 31 省市巡視後，2016 年 2 月開始各省巡

視「回頭看」，至今只進行 16 省分。其中最引人關注的就是孫政才掌重慶

時，「清除薄王思想餘毒不澈底」。但事實上，其餘被「回頭看」之省分，

也都有黨的領導弱化、搞團伙、帶病提拔、重點腐敗問題以及四個意識不

強的缺失，這也意味持續肅清「薄王餘毒」仍持續影響 19 大後菁英的進

退動態。這也意味在習近平的「危機模式」未改變前，加上近年來各種社

會矛盾更加突出，國家面臨的績效合法性壓力也更強，而習近平強勢與集

權的領導風格，以及「國家治理現代化」之目標，這種「運動式治理」在

未來時期發生的頻率高低，值得學界探討並分析其效應。

肆、結論—習思想的期限

中共權力接班的特徵，一是在於意識形態的繼承和建構；二是既有路

線能通過接班人保持下去。毛、鄧安排權力接班，皆希望藉其所認定的

正確路線能通過接班人的指定保持下去，但也擔心接班人背離路線並反

蝕、威脅最高領導人。即使藉由「二線分工」(two fronts) 的政治安排，

也難以解決此困境。比如胡錦濤上任初期以「三個為民」36

來詮釋「三個

代表」，轉而強調不能根據數字（如 GDP）來決定發展方向，把「三個

代表」給「科學發展觀化」。而習近平則以不同階段的「馬克思主義中國

化」，即新民主主義革命→社會主義革命→新時代的三次「偉大飛躍」，取

代自鄧小平以來「三代領導集體」之設定，提出以 2035 與 2050 年「兩

步走」的方針，走向社會主義強國與民族復興，將目標從國家層次提升到

全球層次。但是這兩步是按梯隊走？還是由習近平帶著走，在修憲後應該

有了解答。

35 周雪光，「運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考」，開放時代，第 9期（2012年9月），頁 120-121。

36 指「權為民所用，情為民所系，利為民所謀」。

86


如本文開頭所述，本次修憲重點在把「一個國家、一個政黨」與領導

核心的連結上升為國家意志，而黨的領導是根本利益所在，讓習近平的權

力延續與中共執政菁英的永續綁在一起。學者也為此時強化「以黨領政」

達成一石三鳥的作用：（一）強化共產黨統治支配力；（二）確立黨的權威

與社會的信賴；（3）強化中央層級的權限，實現在胡錦濤體制無法執行的

政策。習近平企圖重建黨國體制的指導能力，以期同時達成「重建共產黨

政權」和「改革開放」目標。37

對習近平而言，兩會後習近平的「執政聯

盟」也更加鞏固。在 19 屆 3 中全會《黨和國家機構改革決定》與《深化

黨和國家機構改革方案》，除了政府機構改革外，在中央層級，主要方針

在樹立黨中央議事協調機構的核心角色，並且將 18 屆 3 中全會以來由習

近平主導的「小組」，如深改、網絡、財經、外事等改為委員會。38

此舉無非是鞏固習近平「小組政治」之決策模式，19 大後，原小組

辦公室主任如王滬寧、栗戰書皆已入常，新任常委也將接起相關委員會

（或「小組」）工作，未來從「委員會」（或「小組」）到政治局（或常委

會）的決策模式也將更制度化，而習的「四個全面」都將交由「習家軍」

操作，也更有利於習在 2020 的目標。

但是，也如韓博天的觀點，危機模式是中央專門應對威脅政治體制或

挑戰國家領導權威與合法性的事件。一旦危機消除，決策又回到常規模

式。但在習近平領導下，決策模式仍處於危機模式，使得部門、地方與企

業普遍感到不安，往常發揮地方積極性的作法，如今必須考量政治風險而

觀望停滯，中央也對這種怠政狀況提出批評與問責。39

從威權主義存續的

觀點來看，威權政治的兩項主要困境：威權控制（authoritarian control）

與權力分享，亦即來自內部與外部的挑戰，必須藉由利益分配換取內部成

37 青山瑠妙，「習近平的新時代及其新治理模式」，歐亞研究，第 2期（2018年 1月），頁 20。38 「中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定」，2018年 3月 4日，《新華網》，http://www.

xinhuanet.com/politics/2018-03/04/c_1122485476.htm；「中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》」，2018年 3月 21日，《新華網》，http://www.xinhuanet.com/politics/ 2018-03/21/ c_1122570517.htm。

39 韓博天著，石磊譯，紅天鵝，頁 172-173.

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員忠誠與釋出資源降低社會不滿。40

比如習近平在 19 大報告中，界定了

新時代社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡

不充分發展之間的矛盾。因此在行動方針上，必須提高收入、改善生活水

平外與加強社會保障體系，可視為執政黨對社會的承諾或者政權對社會的

籠絡；另一方面，也將社會治理、社會大局與國家安全視為同一面向，並

以「政治安全」為根本，包括鞏固核心角色、持續清除薄王餘毒與關注安

全防範對象與處理。41

在法治層面，「三位一體」是中共黨國體制的特性，以避免出現「兩

個太陽」。然而，江澤民 16 大續任軍委時，官媒報以「眾望所歸」；直

至 16 屆 4 中全會交「槍」給胡錦濤，才提出「三位一體」的重要；本次

修憲取消任期制，可能推遲未來的接班安排，官媒也認為有利「三位一

體」，兩者共同特徵都在於現任領導人破壞任期制時提出，這也正好說明

「任期制」是「三位一體」最重要的保障，當憲法任期取消後，一方面顯

示權威者在不同時間利用不同規則或修改規則，影響法治精神的建立；另

一方面，國家主席任期只能取決於核心領導人的自覺或者與執政菁英間的

力量消長，依附於黨的權力動態，最終仍是陷於學者所說的「黨國」與

「共和國」的問題。42

在菁英利益分配層面，在中共菁英研究中，菁英政治的制度化意味關

係網絡（或派系）必須在符合既有程序與標準的前提下發揮影響，除減緩

了權力鬥爭的頻率，也讓中共菁英政治間存在「平衡權力」的機制。43

但

是在強人政治下，就如白魯恂 (Lucian Pye) 對中國政治的描述，強調特

殊性與高度人格化特質，最主要的政治權威存在於對領導與上下級關係的

40 Svolik, The Politics of Authoritarian Rule, 41 「政治報告」特別指名嚴密防範和堅決打擊各種滲透顛覆破壞活動、暴力恐怖活動、民族分裂活動、宗教極端活動。

42 徐斯儉，「『黨國』還是『共和國』？：中共政治變遷的一個內在邏輯」，政治科學論叢，第45期（2010年 9月），頁 37-68。

43 寇健文，中共菁英政治的演變—制度化與權力轉移（臺北：五南出版社，2010年），頁 43-51，361-375；Zhiyue Bo, “Political Succession and Elite Politics in Twenty-First Century China: Toward a Perspecative of ‘Power Balancing’. “ Issues & Studies, Vol.41, No. 1(2005), pp. 162-189.

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理解，而非客觀化的法律或道德準則中。以毛澤東來說，並不存在外來的

監督者，他所提出「三要三不要」原則是為他人遵守和內化的的規則與習

慣，不適用於毛澤東本人；即使自己的政策明顯導向災難，面對來自接班

人的威脅，最終仍不惜訴諸武力的威脅，或實際上透過武力尋求個人意志

的貫徹。44

因此有必要建立一套公開權力分享承諾的機制，制衡的方法主

要來自同盟內的更替威脅，或者建立制度得以監督核心的承諾。這也是為

何在 18 屆 6 中全會公報中，一方面確立「習核心」，另一方面重提集體領

導與黨內民主。在比較威權研究中，權力分享的主要障礙來自獨裁者對更

大權力的渴望，以及以結盟者利益為代價的擴權。主要原因在於在威權政

體中，可能缺乏一個獨立的權威機構或制度，得以保證執政者的承諾，並

維護菁英間的權力分享。這也說明問題關鍵在於威權政權為何會需要建立

限制權力的制度？何時建立？同樣的問題在中共政治運作上重複循環，在

收放之間尋找新的政治出口。

44 Lucian W. Pye, “Factions and the Politics of Guanxi: Paradoxes in Chinese Administrative and Political Behavior, “ The China Journal, No. 34 (July 1995), p. 39.

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中共全面依法治國政策與影響：法治運作與實踐—以監察法為中心研討會

中共全面依法治國政策與影響：法治運作與實踐

—以監察法為中心

摘要

習近平在中共 19大中權力達到顛峰，但相關意志以及治國規劃，經由

法律制度的推動以及適用，似乎才是其權力穩固的基礎支撐作用。權力過分

集中且得不到有效制約和監督，始終是大陸政府和社會的普遍問題，這個關

鍵任務已被列入新反腐敗戰略核心議程。2018年 3月頒布《監察法》以期

彌補現行監察制度運作窘限不足，並朝向反腐制度化、法治化之客觀需求。

《監察法》中創設出一個在行政立法司法以外的新權力機關，它卻是與原先

共產黨的紀委組織共構，合法且加大了其所監察之對象。中共領導人在既有

的法律制度規範上難以有效遏制貪污腐敗的情境下，經由《監察法》的制訂

來抑制官箴並無爭議，但是其內涵還是要回歸於權力監督與人權正義的正當

性之上。

關鍵詞：監察法、依法治國、反腐敗、雙規、留置

The Policy and Influence of China’s Fully Implementing Law-based Governance: Rule of Law Operations and Practices Centered on the Supervision Law

王文杰（Wang, Wen-Chieh）政治大學法學院教授

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壹、前言

在 19 大的中共黨代表大會中確認以及習近平為核心的格局，使得習

近平的權力達到高峰，其相關的政治意圖和事務發展，便受到內外各界之

關心。隨著中國大陸 ( 以下簡稱大陸 ) 在整體經濟能量的逐步崛起，並高

度融入國際社會之中，也在深刻影響著國際社會，其政治、經濟、社會的

發展與配置於這些事務的體制改革發展所需求的法律制度適用，和作用於

這個社會法治運作的深化有序，就牽動了其自身發展的內涵。加上人們權

益維護的意識日漸昂揚之際，大陸有關法律秩序的有效運作和更多能否依

照法律規範的治國模式與行政行為，便受到國際社會所關注。

習近平在中共 19 大中權力達到顛峰，在外界更關心其新一屆的政治

權力布局以及人事更替之際，但相關意志以及治國規劃，經由法律制度的

推動以及適用，似乎才是其權力穩固的基礎支撐作用。尤其當今大陸，社

會階層分化，利益格局多元，城鄉差距和收入分配擴大，新舊矛盾重疊交

織，反腐敗鬥爭形勢依然嚴峻。解決這些問題，便得以法律為依歸，並以

此為基礎落實於具體的執行之上。

就有關習近平的依法治國理念，中共中央 18 屆 4 中全會，所發布

《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》圍繞「依法治

國」為主題之訴求，似乎雄心勃勃地，嘗試將現行法制運作上的缺陷與司

法制度做一個改革的宣示。1 這遠比 19 大的報告中涉及依法治國的內容

更為明確與具焦。是以，18 屆 4 中全會《決定》的發出，以其說是繪就

了未來「法治中國」的路線圖，還不如說是對於當今中共總體法治發展的

體檢表，這也是習近平未來 5 年施政中有關法治的一個重要訴求面向。

權力過分集中且得不到有效制約和監督，始終是大陸政府和社會的普

遍問題，這個關鍵任務已被列入新反腐敗戰略核心議程。在過去的 5 年任

1 中共 18屆 4中全會訴求「依法治國」的宣示，這和過去歷次 4中全會的議題主要圍繞著在黨建制度上而有所不同。當然，「依法治國」作為中國共產黨歷屆黨代表大會和各次中央委員會的決議訴求，這並非第一次，1997年召開的 15大全會中已經提出，同時在 1999年的憲法修正中，正式將其上升為國家文本之上。但這些關注與期待並未因此讓法治逐步紮根於大陸的社會之中，當然也影響了其統治基礎。觀諸《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，全文共一萬六千餘言，表列 186項有關依法治國的訴求與方案，可謂洋洋灑灑，裡外兼及，琳瑯滿目，涵蓋大陸當今主要法治議題。

91


期中，中共中央對於打擊反腐的積極作為確有成效，但是腐敗案件卻仍然

層出不窮。到了今天，在大陸進入全球化體系之後，在硬實力飆升之際，

但大陸的軟實力卻處處出現漏洞，不僅貧富懸殊的程度超越了以往，大陸

的法治與人權發展也面對種種詬病之處。蓋腐敗乃是政治之癌，要從制度

層面確保組織監督、群眾監督和輿論監督能真正落到實處。單純加大反腐

的治理難以澈底解決腐敗問題，中共意識到必須對於反腐體制進行整體性

的重構與變革，以透過一個更為完整的立法的形式，著手制定《中華人民

共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）以期彌補現行監察制度運作窘限不

足的必然要求，朝向反腐制度化、法治化之客觀需求，進而建立一個預防

懲治的系列制度。

《監察法》這部剛在 2018 年 3 月制訂頒布的法律，屬性上不單單僅

是一部「單純」的法律立法案，還在於這部法律的制訂，它將會引發整個

大陸政府組織體系的變革，牽動大陸司法運作，特別是反腐體系運作的改

革，這部法律的頒布施行也將連動涉及無數的法律都要相應修法，基於在

國家制度體系中增加新的職權與規範，連憲法都因為它而變更。2 而具體

2 中國共產黨中央委員會，「根據新時代堅持和發展中國特色社會主義的新形勢新實踐，中國共產黨中央委員會提出關於修改《中華人民共和國憲法》部分內容」，其中涉及國家機構的部分，是中國在改革開放以來，對於現行憲法中第一次涉及國家機構進行憲法修正。其建議如下憲法第三章「國家機構」中增加一節，作為第七節「監察委員會」；增加五條，分別作為第一百二十三條至第一百二十七條。內容如下：

第七節　監察委員會第一百二十三條　中華人民共和國各級監察委員會是國家的監察機關。第一百二十四條　中華人民共和國設立國家監察委員會和地方各級監察委員會。監察委員會由下列人員組成：主任，副主任若干人，委員若干人。監察委員會主任每屆任期同本級人民代表大會每屆任期相同。國家監察委員會主任連續任職不得超過兩屆。

監察委員會的組織和職權由法律規定。第一百二十五條　中華人民共和國國家監察委員會是最高監察機關。國家監察委員會領導地方各級監察委員會的工作，上級監察委員會領導下級監察委員會的工作。第一百二十六條　國家監察委員會對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級監察委員會對產生它的國家權力機關和上一級監察委員會負責。

第一百二十七條　監察委員會依照法律規定獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。

監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約。

92


實質的意義，更在於中共領導人透過打貪反腐的雷厲風行作為，經由一個

法律制度的法律制度外衣為依歸之下，是否形成更體系化且有法律制度支

撐的權力掌握？是以，這議題本身值得我們進行深度的剖析，並瞭解習近

平的依法治國訴求究竟給大陸帶來了哪些變化？

貳、中共加快反腐敗善懲治貪污賄賂犯罪之檢視

一、黨內反腐的適用內涵

中共的 18 屆 4 中全會公報中，對於開除幾位中央委員的裁定，加上

之前的周永康事件，以及 19 大前夕的孫政才事件，更讓外界關注於大陸

嚴重的貪腐問題。隨著市場經濟不斷發展和變化，大陸貪污賄賂犯罪出

現許多新情況，貪污賄賂的數額越來越大，手段、形式等方面都出現許多

新樣態況，許多個案都引起中外之關注，跟其建政之際的那份凝聚顯不相

當。3

即使反貪腐，也需從法律制度規範中著手，方能吻合法治之規範。4

大陸自改革開放以來，戮力建構一個法律體適用體系，本身事實存在一個

不可忽視的固有法律體系，然而它在許多方面已經顯得蒼然古老、陳舊落

後，需要按照現代法律觀念和實際加以轉變，以使其呼應具體社會高度發

展與人們對於自身權利訴求的現實大環境。

過去中共在治理其黨員腐敗違規亂紀的治理模式，採用外界所熟悉的

「雙規」，就法制角度而言，僅是其「黨內相關紀律規定的紀檢機關查處

3 中共在建立前後，由於有一套社會主義理想的論述，可以吸引民眾，深入民心，對當時深陷貧富懸殊之苦的中國社會，是一塊巨大的感情磁石，吸住了多少俊彥之士，為新中國打拼，從錢學森到費孝通，都是典型的例子。但爾後大陸的政治變幻，又導致了多少人的希望幻滅。到了今天，在意識形態退潮之後，在大陸進入全球化體系之後，大陸的綜合國力上升到歷史的最高峰，也使全球大陸人感受到不少的自豪感，但恰恰是在大陸硬實力飆升之際，大陸的軟實力卻處處出現漏洞，大陸不僅貧富懸殊的程度超越了國民黨時期，大陸的法治與人權發展也面對種種為人詬病之處。參見「槍桿子與筆桿子交纏」，亞洲週刊（香港），第 28卷第 27期（2014年 7月），頁 4。

4 許多的貪污腐敗案例，都是以中國共產黨的內部程序中進行之後，再交送給檢察院或法院進行法定程序的著手，這一部分很難落實依法治國的觀瞻。

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違反黨紀案件一項紀律措施和組織措施」。5 「雙規」的規範根據來自中央

紀委 1994 年《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例實施細則》的

規定：「凡是知道案件情況的組織和個人都有提供證據的義務。調查組有

權按照規定程式，採取以下措施調查取證，有關組織和個人必須如實提供

證據，不得拒絕和阻撓。」其中第 3 項規定，「要求有關人員在規定時間、

地點就案件所涉及的問題作出說明」。根據此規定，「雙規」因其非正式法

律程序上的刑事訴訟立案程序，既非詢問，也非強制措施的特徵而成為反

貪案件技術上的等功能、超功能替代物。此一現象在於 1996 年大陸《刑

事訴訟法》的修正後，在處理反貪案件所依賴的相關規定均受到限制。6

不管「雙規」怎麼具有威攝力，這僅僅是一個人民社團組織內部的自

我管制作為，7 儘管「雙規」係在於具官方辦案體系其能力不足情況下而

獲得更大的適用，但其對人身自由侵害的嚴重性飽受爭議，8 其在反腐敗

治理上的貢獻無法掩蓋其合法性不足的弊病。9 即使是在發端於其黨內的

相關正清措施，以期保證黨的目標實現上具有不可替代性的結論，但其根

5 詳參照「中共中央紀委、監察部關於正確使用『兩規』『兩指』措施的通知」，中紀發 [2001]4號。6 這些鮮明的限制包括：第一，傳喚、拘傳持續的時間最長不得超過十二小時，不得以連續傳喚、拘傳的形式變相拘禁犯罪嫌疑人。第二，檢察院自偵案件僅限貪污賄賂、瀆職侵權兩大類犯罪，反貪案件管轄僅限 12種犯罪，大量原由反貪案件的案件轉歸公安經偵部門，提供「以案掩案」的偵查手段的空間不復存在。第三，律師介入提前至犯罪嫌疑人在被偵查機關第一次訊問後或者採取強制措施之日起，檢察院無法將案件資訊在起訴之前束縛、限制於封閉空間。第四，免予起訴權被取消，而三種不起訴權均無此前的有罪宣告成分，一旦偵查不利被迫作不起訴，即給檢察院帶來被動。劉忠，「讀解雙規偵察技術視域內的反貪非正式程序」，中外法學（北京），2014年第 1期，頁 214。

7 即使中國共產黨五個載入在中華人民共和國憲法序之上，但至今其仍未有任何正式且經法定程序的人民團體組織之登記。

8 即使中共紀委也承認，使用「兩規」「兩指」措施過程中存在的問題主要有：一是違反規定，不經批准，超越職權，擅自使用「兩規」「兩指」措施；二是在使用「兩規」「兩指」措施過程中，疏於防範，管理不嚴，責任不到位，發生被審查人員自殺、自傷和逃跑、串供等問題；三是個別辦案人員在辦案中，搞誘供、逼供，甚至打、罵被審查人員造成嚴重後果。發生這些問題的主要原因，一是個別人員法紀觀念淡漠，只強調「兩規」「兩指」措施的必要性，而忽視使用這一措施的嚴肅性；二是對使用「兩規」「兩指」措施管理不嚴、監督不力，缺乏周密的安全防範措施；三是個別人員素質不高，責任心不強，工作失職瀆職，造成嚴重後果。參見「中共中央紀委、監察部關於正確使用『兩規』『兩指』措施的通知」，中紀發[2001]4號。

9 張翔、賴偉能，「基本權利做為國家權利配置的消極規範」，法律科學（西安），2017年第 6期，頁 35。

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本抵觸並限縮了個人自由的基本權益。

二、既有刑法上制度規範不足

即使在現行法上，大陸刑法第 382 條規定：「國家工作人員利用職務

上的便利，侵吞、竊取、騙取貨者以其他手段非法占有公共財物的，是貪

污罪。受國家機關、國有公司、企業、事業單位、人民團體委託管理、經

營國有財產的人員，利用職務上的便利，侵吞、竊取、騙取貨者以其他手

段非法佔有國有財物的，以貪污論處。」第 385 條規定：「國家工作人員利

用職務上的便利，索取他人財物的，或者非法收受他人財務，為他人謀取

利益的，是受賄罪。國家工作人員在經濟往來中，違反國家規定，收受各

種名義的回扣、手續費，歸各人所有的，以受賄論處。」10

此外，大陸刑法

第 383 條和第 386 條明確規定，貪污罪、受賄罪的起刑點為 5,000 元人民

幣，其定罪量刑數額標準的規定明顯滯後於具體現實，實務中有些地方對

於入罪標準的具體掌握實際上已經遠遠高於法律規定，導致刑法規定的入

罪量刑數額標準難以執行、量刑無法對貪污的層級加以區隔等問題突出，

往往都是以罰代刑，使得貪污賄賂的犯罪成本太低，在司法實務中已經到

了非解決不可的地步。11

三、立法修正與司法解釋的補強

如何適當調整貪污罪、受賄罪定罪量刑數額標準做為完善懲治貪污賄

賂犯罪法律制度也是大陸肅貪反腐得以能有效抑制的重要法律威攝手段。

此外，大陸現行刑法對於貪污罪、受賄罪的客體適用範圍僅侷限於「財

10 大陸在過去側重於解決改革所面臨的問題，使得立法模式關注在於改革的思路和規劃是否已經具備，但疏於評價和篩選規劃的機制，缺少能夠指導各種法律制度建構，以及在政治結構中缺乏科學決策的程序。致使在進行法制恢復的立法中採取成熟一個制定一個與宜粗不宜細的模式。從而在這個思路之下所制定出來的法律在條文中停留在綱領、口號、政策、宣言的層面上，法律空洞無物，難以實施，許多條文與其說是法律規範，還不如說是各個部門的政策宣言，人們僅看到國家對於相關法律的政策態度，看不到具體解決問題的措施。蔡定劍，「危機與變革：轉型時期的法律」，李楯編，法律社會學（北京：中國政法大學出版社，1999年），頁 329。

11 本書編寫組編著，黨的十八屆四中全會決定學習輔導百問（北京：黨建讀物出版社，2014年10月），頁 46。

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物」，而《聯合國反腐敗公約》規定「接受不正當好處（利益）」就構成受

賄顯不相當。最高人民法院與最高人民檢察院於 2008 年 11 月 20 日發布

的《關於辦理商業賄賂刑事案件適用法律若干問題的意見》，其中將商業

賄賂犯罪實際尺度擴張到「財物和其他財產性利益」。12

之所以在制定司法解釋之時，將財產性利益限定為可以用金錢計算數

額，其原因在於刑法第 385 條受賄罪、第 184 條公司企業人員受賄罪、

第 163 條非國家工作人員受賄罪，明文規定賄賂標的物只能是財物，並

且根據收受財物之數額來確定處罰之輕重。司法解釋只能作一些擴大性的

解釋，如果將不能用金錢計算數額的財產性利益也視為賄賂物件的「財

物」，將成為違反罪刑法定原則的類推解釋。

2015 年 11 月 1 日，《刑法修正案（九）》實施，它取消了原刑法關於

貪污、受賄犯罪的入罪、量刑等具體數額標準，代之以「數額＋情節」標

準，但「數額較大」「數額巨大」「數額特別巨大」如何認定卻並未給出具

體認定標準。正是基於此背景，2016 年 4 月，最高人民法院發布的《關

於辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》才應運而生。該《解

釋》對於辦理貪污賄賂案件做出了更加具體的規定，更加便於實務操作，

有效地解決了貪污賄賂犯罪的查辦中的不確定問題。13

但是這規定都是

針對目前法律漏洞上的填補以及經由數額的提升以期增加罪責和嘗試以刑

度和處罰數額來遏制貪污賄賂的產生。貪腐行為的社會危害程度是一個變

數，它會隨著社會經濟的發展狀況而相應地變化。自 1997 年刑法典規定

貪污受賄犯罪 5000 元起刑點迄今，大陸經濟社會的發展變化巨大，人均

12 《關於辦理商業賄賂刑事案件適用法律若干問題的意見》第 7條：商業賄賂中的財物，既包括金錢和實物，也包括可以用金錢計算數額的財產性利益，如提供房屋裝修、含有金額的會員卡、代幣卡（券）、旅遊費用等。具體數額以實際支付的資費為准。

13 《關於辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》，全面提高了貪污、受賄、職務侵佔的定罪量刑數額標準，但並未提高竊盜、侵佔、詐騙罪的數額標準，導致貪污罪、職務侵佔罪與竊盜、侵佔、詐騙罪之間出現明顯的不均衡的狀態，各種犯罪也並不完全協調一致。張明楷，「貪污賄賂罪的司法與立法發展方向」，政法論壇（北京），2017年第 1期，頁 3。這種司法解釋的內容，說明中國立法者對於貪污、受賄、職務侵佔的定罪與主政者在肅貪反腐的高度重視，並藉由加重法律的懲罰效力以期防堵之。是以導致，如何思考貪污賄賂罪的刑事司法與立法，如何與政策面決心的連結之包容與互動也是一個值得觀察的面向。

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GDP 自 1997 年至 2014 年增長了約 6.25 倍，而適用了近二十年的貪污受

賄犯罪 5000 元的起刑點卻仍未變化，已嚴重不符當初設定這一起刑點時

所掌握的社會危害程度，因而適當提高這一起刑點數額乃勢在必行，而且

提高太小也不能解決問題。14

也正因為如此，僅是在罪刑數額上的調整，

還不是治本之所在。

四、共產黨內規的調整

此外，就中國共產黨內部而言，就其黨建部分涉及反腐的文件，現行

中共對於黨員的約束，主要是透過《黨政領導幹部收入申報規定》和《黨

政領導幹部考核暫行規定》這兩個規定。不過，多年來很少有涉貪官員是

通過這兩部規定被查出來的。15

因此，在落實相關條例規定時，有必要

增加審核、公示、考核、懲治等環節。透過進一步完善制度、法律來強化

反腐工作。從 2014 年 5 月所發布的《中國共產黨黨內法規制定條例》和

《中國共產黨黨內法規和規範性文件備案規定》可以理解，中國共產黨內

部在面對反腐有關的制度設計都逐步成型。

參、監察法的適用與疑義

一、擴大現行監察制度的適用

大陸有關監察制度的運作，並非此番《監察法》草案的擬具才受到外

界關注，在 1997 年制訂，並曾於 2010 年修正的《行政監察法》便初具

框架。然《行政監察法》在監督對象上僅涵蓋其行政機關及其公務員、以

及行政機關任命的其他人員，而有關立法機關、司法機關等其他行使公權

力的公職人員未在其適用範圍之內，而有所不足。再者，《行政監察法》

對監察手段和監察程序規定的不完善造成了監察實效不彰。加諸《行政監

14 趙秉志，「略談最新司法解釋中貪污受賄犯罪的定罪量刑標準」，人民法院報（北京），2016年 4月 19日，第 3版。

15 杜曉，「四中全會勾勒出法治反腐藍圖」，法制日報（北京），2014年 10月 26日，第 2版。

97


察法》所規定的檢查、建議等權力之執行強制力不足，導致監察制度在施

行以來缺乏威懾力。而《行政監察法》所設定的部分行政監察程序過於簡

單，例如受理申訴的管道過於單一，監察結果公開不足等，導致《行政監

察法》施行以來難以得到落實。16

二、國家監察委員會的定位

《監察法》的立法受到關注，不僅在於反腐敗工作的法制化訴求，其

組織設置本身與定位更是一個焦點所在。《監察法》第 8 條：「中華人民共

和國監察委員會由全國人民代表大會產生，負責全國監察工作。」可見，

該法之監察委員會並非隸屬於國務院，其權力基礎直接來自全國人民代表

大會之賦予，而監察委員會將會獲得新生的權力：監察權，這實際上已經

變更了現行大陸國家機關的基本框架，在正式立法之後，大陸將產生「第

四權」。

大陸所欲成立之國家監察委員會，屬性上並非政府職能部門，也非司

法機關，而是行使國家監察職能的專責機關，是一個執法監督機關。在這

次剛通過的憲法修正案中，「國家監察委員會」係屬憲法機關，在國家機

關序列中，監察委員會應當處於與一級政府和司法機關平行的地位，即在

一級人大之下，現行憲法中的「一府兩院」模式，調整為「一府、一委、

兩院」，所稱之「一委」就是「國家監察委員會」。此外，監察委員會與審

判機關之間的關係也是焦點議題，他也引起了法律的創設以及相關配套法

律的廢、改、立。17

新設監察機關將現有的行政監察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄

賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等工作部門，一併整合至即將成立的監

察委員會。同時將監察委員會作為與國務院、最高人民法院、最高人民檢

16 馬懷德，「監察法的立法思路與立法重點」，環球法律評論（北京），2017年第 2期，頁 6。17 監察委員會的創設除涉及修改憲法（監察委員會的地位、性質、職責等）之外，還將涉及刑法（職務犯罪的自首、立功問題等）、人民檢察院組織法（機構權力、人員的移轉等）、國家賠償法（監察賠償）等法律修正的問題。汪海燕，「監察制度與刑事訴訟法的銜接」，政法論壇（北京），2017年第 6期，頁 84。

98


察院平行的憲法機關之地位，其行使的國家監察權亦將與既有的行政權、

審判權、檢察權居於並列地位。是以，監察體制改革的意涵有二：一是新

設專職監察的機構，即監察委員會；二是與新機構設立相伴隨的現有機構

及其職能的整合。此次國家監察體制改革的實質在於國家監督權的重新配

置。18

概而言之，鑒於《監察法》對於監察體制改革所變革之內容，涉及

大陸監察權的配置模式以及其與國家的政權組織形式之間的權力互動，其

已經屬於憲法保留之事項，是以僅僅在《監察法》本身的法律位階立法尚

有不足，也應朝向修憲上位階層次著手，19

方能使這一制度的建構方能有

所依歸。

大陸國家監察體制改革的根本目的，還是立於加強黨對反腐敗工作的

集中統一領導，把現在分散在監察部、國家預防腐敗局以及檢察機關的反

貪污賄賂，其中還包括瀆職以及預防職務犯罪的職能等整合在一起，在試

點地區組建新的國家監察機關。該委員會將接受中共領導，與中紀委合署

辦公，更大程度讓原先屬於黨組織的紀委，經由這種的法律制度掩護，得

以從事全方位對具執行公權力的人員進行監察權。

三、監察範圍的擴張

就監察的對象與範疇，《監察法》第 15 條：監察機關按照管理許可權

對下列公職人員進行監察：（一）中國共產黨的機關、人大機關、行政機

關、政協機關、監察機關、審判機關、檢察機關、民主黨派和工商聯機關

的公務員及參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員；（二）法律、

法規授權或者受國家機關依法委託管理公共事務的組織中從事公務的人

員；（三）國有企業管理人員；（四）公辦的教育、科研、文化、醫療衛

生、體育等單位中從事管理的人員；（五）基層群眾性自治組織中從事集

體事務管理的人員；（六）其他依法履行公職的人員。

從該法第 15 條中所稱監察規範對象而言，《監察法》幾乎是對所有行

18 秦前紅，「監察體制改革的邏輯與方法」，環球法律評論（北京），2017年第 2期，頁 19。19 秦前紅，「監察體制改革的邏輯與方法」，頁 22。

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使公權力的公務人員全覆蓋。可見其監察的對象不但包括傳統的行政機關

和司法機關的公職人員，甚至包括立法機關，黨的機關，以及國有企業以

及事業單位的公職人員。使得該法的適用範疇更大程度全面擴張，國家監

察委員會將統合目前分散在不同政府部門的反貪腐權力，有權調查任何行

使公權力的人員。猶如大陸全國人大在《監察法》立法說明中所稱：「我

國 80% 的公務員和超過 95% 的領導幹部是共產黨員，這就決定了黨內監

督和國家監察具有高度的內在一致性，也決定了實行黨內監督和國家監察

相統一的必然性。這種把二者有機統一起來的監督制度具有鮮明的中國特

色。」20

儘管中共黨員變已經涵蓋於執行公權力的公務人員，但是該法的監

察適用範圍加以擴張後，不僅僅在於包含了中共黨員之外，也將這些中共

黨員當事人，從黨紀的「家法」模式套入「國法」的適用之上，另外再加

上其他公權力適用的當事人之上。加諸監察委員會機構與中共的紀委組織

共構，實際上是加重中國共產黨的控制。

大陸監察體制的法制化建構，其內涵就是嘗試將分散在不同權力體系

的反腐敗機構加以整合，以期建立從權力分散到權力集中的制度轉變，也

更加加重了黨紀組織經由法律的基礎，加重對於行使公權力者的監察全覆

蓋，這使得監察反腐的打擊力度更加的集中，但是權力使用若有不當或是

監督不足，反而成為整肅異己的合法工具，這將不是依法治國本身的內涵。

四、監察權的行使的爭議

《監察法》第 11 條：監察機關的職責是監督、調查、處置。至於監

察權的行使方式依該法第 41 條：監察機關依法開展調查工作，調查人員

採取訊問、詢問、留置、搜查、調取、查封、扣押、勘驗檢查等調查措

施。可見其權力行使之方式多元且超越一般行政調查權的工具範圍。

綜觀《監察法》的職權，可以看出監察機關得行使的職權範圍已經

20 李建國，「關於《中華人民共和國監察法（草案）》的說明」，（2018年 3月 21日），2018年 3月 21日下載，《中國人大網》，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-03/21/content_2052363.htm。

100


溢出了對「調查權」內涵的通常理解，而實質性地成為一種「偵查權」。

這個調查權若將其進一步的解構：一是針對違反黨紀和行政法規的一般

調查；二是針對職務犯罪的特殊調查，相當於原來的職務犯罪刑事偵

查。21

監察委員會作為新設機構，意圖整合紀檢、監察和檢察機關的反腐權

力資源與體系於一身，使得反腐體制就從分權型朝向了集權型，監察委員

會擁有偵查權似乎合乎邏輯地應當成為紀檢、監察和檢察機關原有權力的

綜合體。亦即監察委員會可以使用紀檢機關的「兩規」、檢察機關的「逮

捕」、「指定居所監視居住」、「技術偵查」等強制性措施，檢察機關的偵查

權，監察委員會也一併享有。問題是，檢察機關的偵查權是在公、檢、法

三機關分工負責、互相配合、互相制約的刑事司法體制下運行，如果不加

分析地將檢察機關的偵查權全盤轉移至監察委員會，確有可能出現偵查權

的行使「脫離訴訟軌道」、「排除司法控制」等弊端。22

畢竟在程序分離上

是為了保障特定程序目的的實現，不同法律程序，應該相互獨立，以免程

序出現混淆，進一步保障權力的正確行使和權力濫用。23

觀諸中共中央總書記習近平在 19 大報告中明確指出：「制定監察法，

依法賦予監察委員會職責許可權和調查手段，用留置取代『兩規』措

施」，在以往屬於中國共產黨內部規定的雙規，其合法性便有極大爭議，

在期間的取證亦缺乏嚴格的程序規範。其對人身自由的限制也就飽受爭

議，在反腐上的威嚇作用無法掩蓋合法性不足的詬病。24

許許多多的貪

污腐敗個案，都是以中國共產黨的內部程序中進行「雙規」之後，再交送

給檢察院或法院著手後續的法定程序，這一部分很難落實依法治國的程序

正義與觀瞻，而在《監察法》中讓監察機關加入具有強制性措施的「留

21 汪海燕，「監察制度與刑事訴訟法的銜接」，頁 86。22 熊秋紅，「監察體制改革中職務犯罪偵察權比較研究」，環球法律評論（北京），2017年第 2期，頁 58。

23 馮俊偉，「國家監察體制改革中的程序分離與銜接」，法律科學（西安），2017年第 6期，頁 61。24 張翔、賴偉能，「基本權利做為國家權利配置的消極規範」，頁 35。

101


置」，可見留置權將會取代過去紀委組織的「雙規」模式。

雖然監察委員會擁有一定的偵查權，但是涉及到犯罪的監察情事依然

需要及時移送到檢察機關。由於《監察法》尚無具體的執法程序性法則，

無法得知具體移交的過程，但是根據公安機關的移交規則，檢察機關很可

能依然保留著對於移交上來的案件的審查權，並且如果發現證據不足依然

有權退回或者補充偵查，如果發現補充偵查的證據依然不足，檢察機關還

是有權作出不起訴的決定，檢察院依然是獨立行使自己的檢察權，可以獨

立判斷。但是從條文精神看，對於職務犯罪，監察機關似有「優先權」，

在嫌疑人涉嫌職務犯罪又涉嫌其他犯罪的情況下，以監察機關為主調查。

這可以理解出法律賦予監察機關的職權行使，已經超越了調查權本身，而

實質性兼及了「偵察權」。25

《監察法》第 43 條允許對當事人進行最多三個月的「留置」，在特殊

情況下，可以延長一次。「留置」期間不受檢察機關的監督，而最為糟糕

的則是，在監察機關的監察程序中，不允許律師的介入。這樣將會使大陸

對外所強加的依法治國訴求面臨危機，進而使人權保障遭遇更嚴峻挑戰，

平等原則受到損害以及正當程序或被拋棄。大陸《憲法》第 37 條規定公

民享有人身自由，但如果「人身自由被『留置』、被逮捕，卻可以不經檢

察院批准或決定，憲法權威何在？」和過去一樣，《監察法》留置制度賦

予反貪調查人員處置在押人員的極大權力與工具手段，卻沒有讓當事人得

到最基本的公正審判保障與程序救濟。

肆、結語

在當前現代化與全球化的大背景下，大陸嘗試以國家的權力來加速改

造和推進現代化，法律的制定幾乎是最便利形成規則的方式，也由於經濟

建設以及依法治國的訴求下，不能缺乏法制建設作為因應，更加重了這個

25 熊秋紅，「監察體制改革中職務犯罪偵察權比較研究」，頁 58。

102


作法的合理性與支撐。但是問題在於，以法律作為程序正義外部的合法掩

飾，給予執法機關或是領導人的權力膨脹，不能忽略了法律的真義是一種

必須貼近社會具體現實的事業，要回應於社會的需要，否則依法治國仍是

權力者的遊戲。

國家監察委員會，也就是監察機關的一個鮮明而準確的定位，就是它

是大陸的反腐敗機構。在剛頒布的《監察法》中創設出一個在行政立法司

法以外的新權力機關，它卻是與原先共產黨的紀委組織共構，透過法律的

外衣，合法且加大了其所監察之對象，由黨員擴充到執行公權力的所有成

員。而權力行使的工具不僅僅在於調查權而已，而擴大涵蓋了刑事偵察權

等適用，使得以打著反腐敗為旗號訴求的統治張力，雖取得了法律適法性

的依拖，但是程序性的尊重與法律的認真對待不足，將埋下權力膨脹與

濫用的隱憂。將所有的權力關在籠子裡，但是使用權力的人卻是在籠子之

外，這將成為另一種統治的恐懼。而以打貪反腐做為制訂該法為出發，並

加以法制化，但是內涵與職權上的規範若過於偏頗，將會加劇法律正當程

序上的統治危機。

當大陸的治理發展歷程逐漸確立以依法治國為目標，法律制度也在逐

漸完善之際，朝向依法治國的程序信仰便成為一種共同的呼聲，而非如過

去僅僅在於政府端單向性的賦予。大陸領導人，在既有的法律制度規範上

難以有效遏制貪污腐敗的情境下，經由《監察法》的制訂來抑制官箴立意

良善，但是其內涵還是要回歸於人權保障的程序正當性之上。當大陸社會

逐步轉向市場運作之際，會不斷向法制提出衝擊與挑戰，依法治國的需求

也無可迴避地回應這些問題。

103

習近平時代重點產業政策與趨勢：機遇和挑戰研討會

習近平時代重點產業政策與趨勢：

機遇和挑戰

摘要

習近平在 19大報告有關建設現代化經濟體系方面，首提「深化供給側

結構性改革」，並強調未來 5至 10年，將「加快建設製造強國，加快發展先

進製造業，推動互聯網、大數據、人工智慧和實體經濟深度融合」。

2017年 12月底，中央經濟工作會議上，習近平揭示「未來 3年要重點

抓好防範化解重大風險、精准脫貧、污染防治三大攻堅戰」。而且在 8項重

點工作中，首要工作是「推進中國製造向中國創造轉變，製造大國向製造強

國轉變。」

因此，「中國製造 2025」、互聯網 +、綠色環保、健康照護等新興產業，

在「經濟由高速增長階段轉向高品質發展階段」，且建設大陸成為習近平所

揭示的「科技強國、品質強國、網路強國、數位中國、智慧社會」上，將扮

演非常重要的角色。這將對未來 5至 10年兩岸新興產業產生新競合情勢。

臺灣面對大陸發布的對臺 31項措施，應防範磁吸效應，謹慎面對專業

人才出走影響，也可借力使力，吸引外商來臺設立研發中心，藉以打造「亞

太研發中心」，創造雙贏局面。

關鍵詞：19 大、「中國製造 2025」、互聯網 +、「美麗中國」、「健康中國」

The Policy and Trend of Key Industry in Xi Era: Opportunities and Challenges

陳子昂（John Chen）資策會產業情報研究所資深總監

104


壹、大陸加快建設創新型國家，積極打造製造強國

習近平在 19 大報告中，揭示其「新時代中國特色社會主義思想」之

基本方略─「必須堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展

理念」，而且「從 19 大到 20 大，是『兩個一百年』奮鬥目標的歷史交匯

期」。從 2020 年到 2035 年，中國大陸 ( 以下簡稱大陸 ) 的經濟實力、科

技實力將大幅躍升，躋身創新型國家前列。

19 大報告中有關建設現代化經濟體系方面，首提「深化供給側結構

性改革」，並強調未來 5~10 年，將「加快建設製造強國，加快發展先進製

造業，推動互聯網、大數據、人工智慧和實體經濟深度融合」。

再者，2017 年 12 月底，中央經濟工作會議上，習近平揭示「未來 3

年要重點抓好決勝全面建成小康社會的防範化解重大風險、精準脫貧、污

染防治三大攻堅戰。其中防範化解重大風險攻堅戰，重點是防控金融風

險，要服務於供給側結構性改革這條主線，促進形成金融和實體經濟的良

性迴圈」。此外，習近平仍再次強調高質量發展，且在 8 項重點工作中，

首要工作仍是「深化供給側結構性改革：要推進中國製造向中國創造轉

變，中國速度向中國質量轉變，製造大國向製造強國轉變。」

因此，預期重點新興產業及技術在「經濟由高速增長階段轉向高品質

發展階段」，且建設大陸成為習近平所揭示的「科技強國、品質強國、網

路強國、數位中國、智慧社會」上，將扮演非常重要的角色。本文將依據

中共 19 大習近平政治報告及中央經濟工作會議等重大產業政策，分別就

智慧製造、互聯網 +、綠色環保、健康照護等新興產業，探討未來 5 年兩

岸產業競合之新情勢，及對我方影響與因應之道。

貳、「中國製造 2025」將推動大陸由製造大國邁向製造強國

大陸為加快經濟結構調整和製造業轉型升級，國務院於 2015 年 5 月

頒布《中國製造 2025》細則的通知，將推動大陸由製造大國邁向製造強

國。且《中國製造 2025》可謂為中國版的工業 4.0，是一項橫跨兩個 5 年

105


規劃（包括 2016~2020 年之十三五規劃與 2021~2025 年之十四五規劃）

之製造業由大轉強的 10 年中長期規劃。1

《中國製造 2025》政策詳列其 9 項戰略任務，尤其是順應「互聯網

+」聚焦於 10 大重點領域，如新一代資訊技術產業等，並主攻「智慧製

造」等 5 項重大工程，來實現世界製造強國的終極目標。2

一、創建「中國製造 2025」國家級示範區及砸錢補助企業，加速製造

業轉型升級新突破

大陸為加快實施「中國製造 2025」，鼓勵和支援地方探索實體經濟

尤其是製造業轉型升級的新路徑、新模式，國務院決定開展「中國製造

2025」國家級示範區。

1. 採先行先試模式，於沿海和中西部普設試點城市

李克強於 2017 年 7 月 19 日國務院常務會議上指出，將創建「中國

製造 2025」國家級示範區，其方向目標是創新體系建設，並以智慧製造

和綠色製造先行先試。國務院旋即在 2017 年 11 月 23 日發布「關於創建

『中國製造 2025』國家級示範區的通知」（國辦發〔2017〕90 號），指出

示範區要充分發揮地區產業優勢，並營造產業鏈、創新鏈、人才鏈、政策

鏈銜接貫通的生態環境。

依往例，要開展國家級示範區之前，要先推動試點城市，目前試點

城市有長春、瀋陽、吳忠、青島、武漢、成都、寧波、泉州、廣州、贛

州、合肥、湖州等，而試點城市群有河南鄭洛新城市群 ( 鄭州、洛陽、新

鄉 )，江蘇蘇南 5 市城市群 ( 鎮江、南京、無錫、常州、蘇州 )，湖南長株

潭城市群 ( 長沙、株洲、湘潭、衡陽 )，珠江西岸城市群 ( 佛山 ( 順德 )、

中山、珠海、江門、陽江、肇慶 ) 等（表 1），雖說試點城市是遍地開花，

但仍可看出，較集中在沿海地區。

1 許加政，「因應工業 4.0 創造兩岸產業合作契機」，AISP 情報顧問服務資料庫，2015年 10月，頁 2。

2 陳子昂，「由『中國製造 2025』探索兩岸新興產業競合態勢」，銀行公會會訊 (臺北 )，第 89期 (2015年 9月 )，頁 4。

106


表 1、「中國製造 2025」之試點城市與城市群

試點截至 2018 年第一季

城市長春、瀋陽、吳忠、青島、武漢、成都、寧波、泉州、廣州、贛州、合肥、

湖州。

城市群 • 河南鄭洛新：鄭州、洛陽、新鄉• 江蘇蘇南五市：鎮江、南京、無錫、常州、蘇州• 湖南長株潭：長沙、株洲、湘潭、衡陽• 珠江西岸：佛山 ( 順德 )、中山、珠海、江門、陽江、肇慶


2. 國家級示範區特別重視先行先試、智慧製造、城市平衡發展、人

才培養與引進

2018 年 2 月製造強國建設領導小組公布「中國製造 2025 國家級示範

區評估指南通知」，並訂定量化與質化指量（表二），以利在申請、建置以

及推動等階段進行評估與考核。由表 2 中可看出，評估與考核指標特別重

視先行先試、智慧製造、城市平衡發展、人才培養與引進等。因此，未來

國家級示範區將由現有的試點城市中，依據表 2 的評估指南，進行篩選。

表 2、「中國製造 2025」國家級示範區評估指南

一級指標二級指標城市城市群創新驅動研發比重 (3)、發明專利 (3)、創新機構與產業研創新 (3)、其他

(4)13 70

品質為先品質競爭力 (3)、產值成長率 (3)、勞動生產率 (3)、其他 (4) 13綠色發展單位能耗 (3)、單位 CO2 排放 (2)、單位用水 (2)、廢棄物利用

(2)、其他 (4)13

結構優化企業改造 (2)、智慧製造 (6)、數位工具普及 (2)、製程數位化(2)、其他 (4)

16

人才為本研發人員占比 (4)、人才培養與引進 (5)、其他 (4) 13組織實施推動現況 (3)、政策落實 (3)、資金資源支持 (4)、標準化 (2)、

先行先試 (20)32

城市群

協同發展

省 ( 區 ) 工作機制 (10)、城市間發展水平 (10)、各城市差異化發展 (10)

0 30

說明：數字為評估與考核指標比重


107


3. 運用充裕的試點經費，整合產學研能量

在經費投入方面，大陸於 2015 年起開始推動智慧製造專項方案，透

過企業、研究機構進行智慧製造解決方案的探索，已在 2015 至 2017 年

透過企業與科研機構實施 327 項目的智慧製造模式與標準試驗項目，並於

2017 年新增人工智慧與工業互聯網項目。可見大陸砸錢補助企業找解決

方案毫不手軟，目前單個項目約 3 至 5 千萬元人民幣，部分技術專案或關

鍵技術專案則將超過億元人民幣。

二、德「中」以總理層級拉動兩國智慧製造試點合作，且持續推動與擴大

大陸推動「中國製造 2025」之智慧製造工程，其中包括國際合作策

略，探究大陸與國際上的合作，可以發現大陸與德國是最積極的，其他如

美國、韓國以及日本較少具體實質合作案例，特別是在雙邊政府的支持

部分，而德「中」則是在雙邊高層互訪正式確認合作意願後，德「中」開

始深化各項的合作。雙邊更是在總理層級簽訂「中德合作行動綱要」以及

「中德企業開展智慧製造及生產過程網路化合作諒解備忘錄」，正式在智

慧製造攜手合作。

大陸與德國在雙邊總理高度共識下推動試點示範合作，2016 年原本

推動 14 個試點合作項目，2017 年 17 項試點項目，包括產業合作、園區

合作、標準制定以及人才培育，合作面向漸廣闊。若細看德「中」智慧製

造試點合作的細部內容來看的話，德「中」除希望在未來 3~5 年內針對

特別項目 ( 如鋼鐵、家電、工具機等 ) 共同制定智慧製造的解決方案外，

同時也對未來在市場開拓、智財權的建立共享機制，以達到較為穩定的合

作。

綜合上述，大陸大張旗鼓推動智慧製造，不僅鼓勵本土企業投入智慧

製造的試驗，同時也透過與德國的國際合作加速大陸智慧製造的轉型與升

級。大陸智慧製造試驗是以企業為主體，未來能否形成可複製模式需要進

一步觀察，其次是面對同業的競爭，企業試驗成功的模式是否願意輔導相

108


同產業的廠商轉型智慧製造，亦是需要進一步觀察，因此未來必須特別關

注大陸在未來推動智慧製造的進程上，是否有具規模的系統整合解決服務

商的出現。

三、�臺商應卡位大陸智慧製造缺口，積極吸引美日德來臺設立研發中

心，提高自身競爭力

在面對智慧製造，我國近期持續以臺中為基地推動智慧機械產業，同

時在零組件、系統整合方案進行布局，只是我國製造業相較於大陸產業規

模較少也較小，但臺灣累積過去 40 年的製造業能量，特別在品質部分，

我國擁有較多的製造經驗。

1. 臺商可善用兩岸重要交流平臺，深化智慧智造在試點城市甚或國

家級示範區之布局

對於大陸在推動製造業轉型升級的當下，品質提升的需求將會增加，

短期內將有機會成為臺商切入大陸智慧製造的機會與標準制定，特別是透

過重要平臺的參與，其中包括兩岸重要交流平臺，如兩岸企業家峰會、海

峽兩岸信息產業和技術標準論壇。另外，大陸本土的智慧製造相關組織亦

是重要管道，如中國智慧製造產業聯盟。3

大陸國臺辦等 31 個黨政機構於 2018 年 2 月 28 日聯合發布《關於促

進兩岸經濟文化交流合作的若干措施》，共計 31 項，其中有 12 項是給予

臺資企業與大陸企業同等待遇。值得特別注意的條文分別有，

第 1 項：臺資企業參與「中國製造 2025」適用與大陸企業同等政

策。支援臺商來大陸投資設立高端製造、智慧製造、綠色製造等企業並設

立區域總部和研發設計中心，相應享受稅收、投資等相關支持政策。

第 3 項：臺資企業可牽頭或參與國家重點研發計畫項目申報

第 22 項：鼓勵臺灣同胞加入大陸經濟、科技類專業性社團組織、行

業協會，參加相關活動。

3 許加政，「以中央層級推動的德「中」智慧製造合作試點」，AISP 情報顧問服務資料庫，2016年 9月，頁 4。

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大陸目前產業在智慧化的進程離我國仍有一段距離，加上大陸產業規

模大，要全部快速進入智慧化轉型升級仍需要一段時間。因此，臺商應善

用《關於促進兩岸經濟文化交流合作的若干措施》，積極申請研發計畫、

參與產業聯盟或標準組織及產學研合作，包括智慧製造模式探討、標準製

造、工業互聯網與人工智慧的應用。

2. 加速國際合作，共同打造「亞太研發中心」，提昇產業競爭能力

臺商應加速與日本、德國或美國合作推動我國在智慧製造的技術提

升，促使更多產業智慧化，保持兩岸在智慧製造的距離，維持競爭力。

換言之，面對大陸最新對臺 31 項措施，臺商未來將享有等同陸資之

待遇，成為進入大陸市場的利多。因此對於外資企業來說，這可成為切入

大陸市場的重要途徑，外商可善用這項機制並在臺共同投入研發，特別是

在智慧製造與綠色製造，共同打造「亞太研發中心」。

例如，外商可來臺投資子公司，設立智慧製造研發中心，再和臺灣

企業 / 科研機構 / 大學院校進行產學研之研發合作、試驗場域、制定標準

等，俟研發成果進入量產階段或商用階段，外商再以此臺資子公司運用

《關於促進兩岸經濟文化交流合作的若干措施》，如參與大陸重點研發計

畫項目等等稅收和優惠政策，以開拓並深耕大陸市場。

3. 加速新興市場布局，擴大我智慧智造產業的出海口

透過「新南向政策」，並依據新南向國家對製造業發展的需求，擴大

我國智慧智造產業的出海口，並藉此加速推動我國力推的五加二創新產業

- 智慧機械產業的發展。

最後，我國面向大陸智慧製造市場，對於我國發展智慧機械產業而

言，短期將因需求提升而有更多的市場機會，但長期而言，大陸產業將更

智慧化，對我國產業布局上將造成更大的競爭壓力。4

4 許加政，「中國大陸智慧製造布局策略分析」，AISP 情報顧問服務資料庫，2016年 12月，頁 9。

110


參、強化生態環境保護與綠色發展，重點建設「美麗中國」

習近平在 19 大報告中懇切強調「建設生態文明是中華民族永續發

展的千年大計 - 綠水青山就是金山銀山」，其中在「加快生態文明體制改

革，建設美麗中國」專章中，未來 10 年重點工作首列綠色發展，包括

「健全綠色低碳循環發展的經濟體系；壯大節能環保產業、清潔生產產

業、清潔能源產業」。至於在解決突出環境問題方面，習近平重點強調

「實行最嚴格的生態環境保護制度」，未來幾年將「提高污染排放標準，

強化排汙者責任，資訊強制性披露、嚴懲重罰等制度」。

再者，2017 年底中央經濟工作會議上，強調未來 3 年要重點抓好污

染防治等「三大攻堅戰」，尤其是「主要污染物排放總量大幅減少，生態

環境品質總體改善，重點是打贏藍天保衛戰，調整產業結構，淘汰落後產

能。」

若將 19大的「美麗中國」規劃與中央經濟工作會議的污染防治內容，

對照「十三五規劃」的內容，可預見大陸將建立全大陸統一的即時線上環

境監控系統，使得「互聯網 +」結合「美麗中國」將開創智慧環保商機。

一、19 大後大陸雷厲風行綠色環保大執法

2017 年底大陸昆山、珠海地區因環保執法，導致當地政府對污染水

源的工廠祭出限產令，臺商人心惶惶。加上臺企聯前會長的臺升家具在

過去 2 年已陸續被東莞市環保局罰款 3 次，臺升家具自 2018 年 2 月起停

產，但未來新的生產線將會朝自動化、環保化發展，以應對大陸目前環保

執法及勞工缺乏的問題。5

因此臺商在大陸的經營將更加嚴峻，必須加大投資在環境設備上以符

合環境法規的要求，否則最嚴重者面臨被勒令停產的局面。尤其涉及高污

5 「限產令，督促臺商加速轉型」，旺報，2017 年 12 月 29 日，D2 版；「珠海祭限產令，臺廠好剉」（2017 年 12 月 28 日），2018 年 1 月 29 日下載，工商時報，https://m.ctee.com.tw/focus/dlcj/171221；「陸環保大執法 3 度被罰，員工全裁！臺商拉警報」，（2018年 01 月 04 日），2018 年 1 月 29 日下載，旺報，http://www.chinatimes.com/newspapers/20180104000040-260301。

111


染企業恐面臨環保成本急遽上揚而形成退場潮。如：PCB 廠，在工信部

發布「電鍍行業規範條件」及昆山發布限產令後，PCB 產業正面臨技術

升級及原物料、人力成本飆升困境。

二、「互聯網 +」結合「美麗中國」開創智慧環保商機

1. 將互聯網 + 技術應用在綠色低碳循環經濟體系

有關智慧環保，首要關注大陸 2016 年 1 月發布《「互聯網 +」綠色生

態三年行動實施方案》6，提出「加強資源環境動態監測」、「大力發展智慧

環保」與「完善資源回收利用和在線交易體系」等三大主要任務，其中

「加強資源環境動態監測」更是三大主要任務之首，其任務與執行重點，

如建立資源環境動態監測預警系統、重點用能單位耗能監測與大數據分析

等。而在智慧環保的任務與執行重點，包括利用智能監測與行動網路監測

污染物排放、建立公開訊息共享機制，統一數據交換標準、完善環境預警

和風險監測訊息網路等。

2. 強化智慧環保，首重資源環境動態監測

智慧環保透過監測系統獲取相關環境監測數據後，再將各類環保訊息

連上雲端以共享大數據，包括區域污染物排放、空氣環境質量、水環境

質量等大數據，並達成即時訊息發布及提供民眾線上查詢之功能。未來大

陸將建立完善之污染物排放線上監測系統，使智慧監測設備和移動互聯網

互相結合，配合 2015 年公布之《關於推進環境監測服務社會化的指導意

見》7，推動環境監測業民營化（圖一），將可望提高臺灣監測業者進入大陸

市場機會。因此，智慧環保將帶動大陸資源環境要素動態監測技術需求，

相關跨行業、多類型的大數據綜合業務應用服需求亦將大幅成長。8

6 「國家發展改革委辦公廳關於印發《『互聯網 +』綠色生態三年行動實施方案》的通知」（2016年 1月 11日），2018年 1月 31 日下載，《中國大陸發改委》，http://www.ndrc.gov.cn/gzdt/201601/t20160121_771959.html。

7 「《關於推進環境監測服務社會化的指導意見》」（2015年 2月 5日），2018年 1月 31日下載，《中國大陸環保部》，https://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201502/t20150210_295694.htm。

8 卜心智，「新形勢下中共重大產業政策對臺商的影響與策略解析」，2017 年中共年報（臺北：中共研究雜誌社，2017年 4月 )。

112


大陸已於 2018 年 1 月啟動碳交易市場，繼歐洲後，將成為溫室氣體

排放交易重要市場。初期的碳交易市場將只接受大陸境內的排碳權交易，

且主要集中於發電和化石燃料等行業。若初期推動效益有成，未來有可能

將推廣至所有的行業，並讓實質減碳成效顯著的企業，能在碳市場兌換為

貨幣收益；減碳績效不好的企業，超過准許排放量，則需自碳市場購買排

碳權，增加企業支出。預期大陸碳交易市場的規模將可能是全球最大。9

三、�臺灣環保服務業可複製環境監測智慧化成功案例，輸出大陸與新

南向

近年來我國政府積極規劃推動上下游整併或是策略聯盟，以建立臺

灣完善的環境監測產業鏈。建議我國相關環保服務業者可積極爭取成為

政府種子輔導對象，並在輔導過程中適時回饋市場需求與實務情況作為

後續拓展市場之經驗，如：透過線上廢棄物資源回收平臺提高回收效

益、利用智慧化環境監測開放之資料使民眾監督參與環境保護等，期許

9 「中國碳市場啟動，開啟環境再造」（2017年 12月 29日），2018年 2月 26日下載，《旺報》，https://www.chinatimes.com/newspapers/20171229000209-260310。

圖 1、國務院整合動態監測與智慧環保，以解決生態難題

資料來源：中國大陸國務院、環保部， MIC 整理，2018 年 3 月

113


以產業中不同的技術層次、創新的服務方式以及優良的品質打造屬於該

企業的核心競爭力。

1. 環保服務業可複製環境監測智慧化成功案例，輸出海外市場

環保服務業可依環境監測智慧化成功案例的能量與優勢及早切入大陸

與新南向國家，特別是在人才培育、產業合作部分，可讓東南亞國家的廠

商早一步習慣我國的智慧環保設備與解決方案。

2. 藉由國企的優勢切入國有經濟體系，打入政府採購市場

針對國臺辦於 2018 年 2 月 28 日發布《關於促進兩岸經濟文化交流合

作的若干措施》，仔細研究

第 4 項：臺資企業可以特許經營方式參與能源、交通、水利、環保、

市政公用工程等基礎設施建設。

第 5項：臺資企業可公平參與政府採購。

第 6 項：臺資企業可通過合資合作、並購重組等方式參與國有企業混

合所有制改革。

第 8項：大力推進臺商投資區和兩岸環保產業合作示範基地建設。

大陸已是全世界最大的綠色環保需求市場，但以往臺商最大的困難就

是跟政府採購沾不上邊，多被國企把持，無法參與就難在市場中施展拳

腳。因此，國有企業混合所有制改革，開放臺商可以入股，是一個很重大

的突破，臺企原本都是被摒棄在混改之外的。除提供臺商市場利基外，也

有借助臺商國際化優勢，以開拓海外市場，達成兩岸互補的意味。但大陸

國企規模大、資本雄厚，致臺商與大陸國企的量體懸殊，臺商若布局不夠

深，也很難拿到太多股份或決策權，這是中小型臺商需審慎面對的挑戰。

但規模大的臺商仍有機會藉此擴大與大陸國企的合作，陸方後續也可能做

出一些「典範」案例，來吸引臺商。

有鑑於此，臺商在財務風險安全控管的範圍內，透過結合地緣性和人

際關係，逐步打開綠色環保的採購商機，這將是臺商參與大陸國有經濟利

基。若能打入大陸政府採購市場，將有助於臺灣供應鏈發展與出口。

114


雖然臺商可藉由國企的優勢切入國有經濟體系的龐大內需市場，仍應

注意技術外流之風險，並斟酌自身資源，適當布局。

肆、實施健康「中國戰略」，解決高齡化嚴重及醫療資源不足不均問題

習近平在 19大報告提到，大陸未來面臨的困難和挑戰不少，尤其「群

眾在教育、醫療、居住、養老等方面面臨不少難題」，例如高齡化嚴重，

衍伸龐大的健康醫療需求；加上醫療照護需求和醫療資源長期呈現嚴重供

需不平衡。因此習近平在 19 大報告特別強調「全面建立醫療保障制度和

優質高效的醫療衛生服務體系，健全現代醫院管理制度」，「積極應對人口

老齡化，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展」。若將 19 大的報告對

照 2016年 3月發布的《第十三個五年規劃綱要》，10「健康中國」不但首度

上升至國家級規劃，習近平 2016 年 8 月再次強調「沒有全民健康，就沒

有全面小康。要把人民健康放在優先發展的戰略地位」。

一、「健康中國 2030」將促進健康醫療大數據及智慧健康產業蓬勃發展

大陸為落實及完善「健康中國」建設，於 2016 年 10 月發布《「健康

中國 2030」規劃綱要》，到 2030 年，大陸健康服務能力大幅提升，優質高

效的整合型醫療衛生服務體系全面建立。希冀提供健全、公平和高效的醫

療服務體系，解決大陸醫療資源長期不足與不均的痼疾。基於前瞻性，尚

提出深化健康醫療大數據應用以發展精準醫學、預防醫學，以協助人民疾

病短期事後診斷及長期事前預防。而「健康中國 2030」最終目標即為兩

點：1.人人享有健康醫療；2.2030年人均壽命從現在 76歲提高至 79歲。

為落實打造「健康中國」，期以通過「互聯網 + 健康醫療」探索服務

新模式、培育發展新業態，如透過智慧化手段解決醫療體系的長期痼疾，

10 「《『健康中國 2030』規劃綱要》」（2016 年 10 月 25 日），2018 年 1 月 31 日下載，https://www.gov.cn/zhengce/2016-10/25/content_5124174.htm。

115


積極引導與支援將資通訊技術、智慧科技導入健康醫療服務，發展智慧健

康產業，解決大陸醫療資源不平衡，達到優化醫療資源配置的效益。並期

待透過健康資訊平臺的互聯互通與整合後，進一步發展大數據應用及加快

發展精準醫學。而「健康醫療大數據」應用發展將有助為健康醫療模式帶

來變化，並有利於提升健康醫療服務效率和品質。

因此，國務院衛計委於 2017 年 4 月特別成立「中國健康醫療大數據

股份有限公司」。該平臺公司將投資運營國家健康醫療大數據中心及產業

園，並以確保健康醫療大數據安全為目標，投資產業內領導企業，突破核

心技術。此外，將以金融手段促進健康產業的培育，構建健康醫療大數據

產業生態系統，推動基礎性健康醫療大數據建設。

二、「互聯網 +」結合「健康中國」開創智慧健康養老商機

隨著人工智慧 (Artificial Intelligence，AI) 的發展，逐步成熟的 AI 技

術漸漸應用在健康醫療上，且在全球面臨高齡化嚴重及照護人力不足等困

境下，AI 應用在健康醫療，毫無疑問的被公認為是人工智慧最具有發展前

景的領域之一。大陸健康醫療市場規模為全球第一，且為解決其醫療體系

長期存在諸多痼疾，進而帶動 AI+健康醫療在大陸應運而生。

例如，阿里巴巴在 2017 年 3 月發布「ET 醫療大腦」，有別於百度醫

療大腦，ET 醫療大腦主要從事癌症方面的研究：例如利用阿里雲的深度

學習技術，與浙江德尚韻興圖像科技有限公司聯合開發針對「超聲甲狀腺

結節的智慧診斷演算法」，篩選醫學影像特徵，快速掃描分析，並能自動

圈出結節區域，自行給出良性與惡性的判斷，據聞準確率可能達 85% 以

上。另外，阿里巴巴與復旦大學附屬上海華山醫院合作，透過華山醫院大

量臨床數據，以人工智慧模擬分析藥物在體內的代謝規律，取代部分臨床

實驗，甚至是白老鼠的活體實驗，用於加快特效藥研發。

三、�整合臺灣醫療照護優勢，發展 AI 健康醫療應用，以聯合艦隊共拓

海外市場

116


臺灣醫管與服務品質具國際水準，並具備充足的經驗應對高齡人口的

慢性病管理等，結合臺灣資通訊產業的實力背景下，極具優勢發展慢性病

智慧化管理等智慧養老解決方案，如：慧康生活科技（Health 2 Sync）透

過血糖監控 + 雲端照護打造的平臺已受多方採用，顯示臺灣在慢性病管理

智慧化具實力。

目前我國智慧健康產業輸出大陸市場的優勢主要為高水準之醫療品質

及醫療管理服務，11

在國際上異軍突起。就智慧健康醫療水平而言，我國

已推行雲端藥歷、健康存摺等，藉由雲端資訊，可提供民眾更充分的醫

療、健康資訊，並使醫師可瞭解病人的用藥及疾病史，提供具有效率的醫

療照護。同時，藉由全民健康保險醫療品質的監測，持續強化臺灣醫療品

質。目前我國不論是民間亦或是政府對於推動智慧健康已有諸多經驗。

由於智慧健康產業需要極高的專業領域知識之外，臺灣的醫療機構的

醫療管理服務為發展智慧健康產業的核心能力，因此面對大陸龐大的市

場，我國企業實有必要組建聯合艦隊，而智慧健康聯合艦隊中，醫療機構

的角色為重中之重。所以聯合艦隊將集合我國醫療機構、ICT 業者等，惟

內部主導需具備智慧健康專業、領域資源配置與評估承接合作案等能力，

故內部主導建議由系統整合商承接，有助智慧健康產業鏈各廠商資源配置

順暢。但對外由於臺灣醫療管理服務在國際上享負盛名，因此，建議應以

臺灣醫療機構與規劃顧問公司做為對外名目領導廠商，有助推廣臺灣醫療

服務品牌。12

伍、結論

一、�智慧浪潮下兩岸均積極發展新興產業，卻具高度重疊性，我國可籌

組國家代表隊，隨時評估大陸新時代經濟發展下兩岸競合新局勢

11 林雅燕，「臺灣醫事服務輸出的機會與威脅」，經濟研究年刊 (臺北 )，第 16期 (2016年 11月 )，頁 134。

12 王琬昀，「新形勢下中共重大產業政策對臺商的影響與策略解析」，2017 年中共年報（臺北：中共研究雜誌社，2017年 4月 )。

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大陸已是我國資訊相關產品之最主要生產基地，兩岸資訊系統產業

目前在客戶與產品上仍有差異，雖存有競爭，但多屬分工性質。展望 19

大後大陸重點發展「中國製造 2025」、互聯網 +、「美麗中國」、「健康中

國」、人工智慧等，都與我國現正積極發展的「五加二」產業創新政策，

具有高度重疊性。尤其是大陸政府積極建構半導體產業聚落的決心下，臺

灣半導體相關產業雖仍具有優勢，但在大陸政策補助與業者積極購併下，

差距已逐漸縮小，競爭形勢更為劇烈。

展望未來，在智慧浪潮下兩岸均積極跨入新興應用，包括人工智慧、

物聯網解決方案等新領域，將成為下一波兩岸新興產業競合的重點，而在

大陸具內需市場與政策、資金大力引導與扶持下，我國業者更需籌組國家

代表隊，以審慎因應兩岸產業競合新局勢。

二、面對大陸磁吸效應，應謹慎面對臺青人才出走影響

大陸最近發布的《關於促進兩岸經濟文化交流合作的若干措施》，加

大對臺商、專業人士、臺青產生的磁吸效應，值得留意。如何改善臺灣投

資環境，開創投資機會，是避免國內產業出走及人才外流的根本之道。

1. 攬才：化被動為主動，思考如何吸引更多更好的外籍人才至臺灣發展，

鬆綁來臺相關法規，主動媒合到臺灣就職，提供創新創業資金及低賦稅

等政策誘因，從上而下、中央到地方，在各層政府機關宣導改變對外籍

人才的態度，由「監理」轉為「服務」，完整盤點所有不便利措施。

2. 留才：人才流動防堵不易，可擴大產業發展機會，補足人才缺口。尤其

留住臺灣科研機構之相關科研人才繼續在臺灣發揮，包括利用相關稅賦

優惠；除修正科研機構之相關員工獎酬獎勵，亦須打造友善的創業環

境，鼓勵科研機構、高等學校之優秀人才創業。

3. 育才：強化產學連結，針對特定產業需求，學校相關科系招生名額外

加；由企業協力教學，公協會提供科系及課程調整建議；促進產業投入

資源與學校合作培育自己所需人才，政府於政策、法規面全力支援。

三、�兩岸官方交流停擺，臺商應善用民間平臺，創新合作模式，共建

智慧場域生態系

118


建議藉由兩岸企業家峰會 / 海峽兩岸信息產業和技術標準論壇等民間

交流平臺，讓兩岸產學研共同找出應對困難的辦法，在競合策略下，促進

雙方在生態系平臺下合作，避免臺灣企業在區域經濟整合過程中被邊緣化

之風險。

因此，首要破除傳統的產業對產業之供應鏈分工思維，轉化為以「滿

足使用者需求的應用服務」為合作模式，並構建「物聯網應用智慧城市生

態系」之合作平臺。在互利互惠、協同發展的前提下，以兩岸共同關注的

關鍵議題：如智慧城市、智慧製造、智慧交通、智慧健康照護等，推動跨

產業鏈、跨領域，涵蓋技術、標準、製造、服務、營運模式、實驗場域之

合作。

四、擴大兩岸政策及產業長期觀測機制，適時提出預警

目前兩岸官方交流轉趨冷淡，過去搭建的官方平臺目前處於無共識的

情勢，加上 2018 年大陸兩會修憲後，習近平的強勢領導以及其對臺灣熟

悉程度高於過去幾屆中共領導人前提下。預期大陸官方不斷提出以民間

為主的對臺政策措施，面對大陸涉臺系統新人事及可能對臺新政策和新作

為，唯有建立或擴大對大陸的即時觀測機制，始能更有效具體的掌握兩岸

未來的互動，以期針對觀測結果與發現適時對政府部門進行報告，特別是

大陸針對臺商、臺青和臺生的政策思維和布局。

五、攜手外商打造亞太研發中心，強化我國產業能量提高國際競爭力

19 大習近平確立「兩步走」強國戰略，2050 年將建成社會主義現

代化強國。面對大陸經濟發展與國際地位的「從站起來、富起來到強起

來」，世界各國亦擔心大陸是否和平崛起及帶來的產業競爭和威脅，其中

美國、日本已開始防堵大陸在半導體及先進技術的發展。因此我國可從產

業優勢互補、價值鏈整合進行可能的合作，提高雙邊技術能量，持續保持

對大陸的競爭力，如半導體產業、健康醫療照護產業等。

再者，臺灣可藉大陸發布的對臺 31項措施，借力使力，吸引外商來臺

設立研發中心，與我方的產學研進行研發合作、試驗場域、制定標準等，

以利建立「亞太研發中心」更多的合作成功案例，並創造雙贏局面。

119

習時代中共的「銳權力」戰略？概念構成與理論反思研討會

習時代中共的「銳權力」戰略？

概念構成與理論反思 *

摘要

「銳權力」又稱「銳實力」，是 2017年年底分別由美國國家民主基金會

與英國經濟學人雜誌所提出的概念，用以說明中共與俄國對各國，別是對西

方世界的施壓、顛覆和滲透，藉以達成其國家利益。此概念源自美國學者奈

伊 (Joseph Nye)的「軟權力」(soft power)，指西方不透過武力而是經由文化

與制度的吸引力，遂行對世界的領導。奈伊本人在 2018年初則回應認為「銳

權力」其實是一種「硬權力」。

本文認為「銳權力」是實用性概念，專門適用俄「中」兩國，也反映美「中」

權力移轉的最新情勢，所以其實也是「美國衰退論」3.0版與「中國威脅論」

2.0版的延伸性概念。它有助於說明現階段美「中」沒有硝煙的競爭，也再

次暴露出「軟權力」概念在理論面的不足。此外，臺灣學界熟悉大陸國情與

美「中」關係，如能深入辯析，將有助於提升學界的軟權力。

關鍵詞：軟權力、銳權力、銳實力、中國崛起、中國威脅

China’s “Sharp Power” Strategy in Xi Era: Conceptual Formation and Theoretical Reflection

1

* 本文部分內容係整理修正延伸自「『軟權力』概念在國際關係理論中的發展試析：以冷戰後的中國為案例」一文，發表於「第一屆中華民國國際關係學會年會學術研討會」（2008年 05月）感謝評論人給予寶貴批評。

張登及（Chang, Teng-Chi）臺灣大學政治學系副教授

120


There is no such thing as theory in itself, divorced from a

standpoint in time and space…theory is always for someone and

for some purposes. Robert W. Cox (1996)1

壹、緒論：「銳權力」概念的出現

誠如加拿大國際關係學者考克斯 (Robert W. Cox) 所言，「理論」絕非

超時空的自在之物，它總是因著某些人或事才被提出。理論如此，組成理

論的概念亦不例外。當代國際關係諸理論之爭鳴，各有其時空背景與適用

性。本文所要討論的「銳權力」(sharp power)2 也是如此。

國際關係理論領域興起「軟權力」(soft power) 的議論，當屬冷戰結

束之後的事。至於「銳權力」，主要來自美國國家民主基金會 (National

Endowment for Democracy) 於去年 (2017 年 ) 年底提出的「銳權力」：崛

起中的威權影響」(Sharp Power: Rising Authoritarian Influence) 專題報

告 ( 以下簡稱「銳權力」報告」)3，以及幾乎是同一時間，英國經濟學人雜

誌 (The Economist) 刊發的專題，包括有「銳權力」：中國與西方」(Sharp

Power: China and the West) 等系列文章 ( 以下簡稱「銳權力」系列報

導」)。「報告」與「報導」都坦承其分析秉承奈伊 (Joseph Nye) 教授十多

年來基於「軟權力」的分析。

1 Robert W. Cox: “A Perspective on Globalization,” In J. H. Mittelman ed., Globalization: Critical Reflections (Boulder: Lynn Rienner, 1996), p.27.

2 「銳權力」目前中文多半譯為「銳實力」。如同 Soft power在中文環境中，有「軟實力」、「軟力量」、「軟權力」、「柔性權力」等多種主要譯法。對 Soft power，國內學界偏好後兩種，大陸文獻則多使用前三種，所以雙方的交集是「軟權力」。因此，適用到 sharp power，本文認為「銳權力」比較能保持「權力」作為核心的一致性。大陸學界避用「權力」一詞的傾向，是當分析對象是大陸自己，偏好用「實力」、「國力」取代「權力」，原因參閱拙作，建構中國：不確定世界中的大國地位與大國外交 (臺北：揚智出版，2003年 )，頁 54-55；亦例見黃碩風，綜合國力新論 (北京：中國社會科學出版社，1999年 )；以及門洪華 (編 )，中國軟實力方略 (杭州：浙江人民出版社，2007)。從 2005年之後，其文獻直接採納「軟權力」的用法，例見蘇長和，「中國的軟權力：以國際制度和中國的關係為例」，國際觀察，2007年 2期，頁 27-35；但 2017年 sharp power概念興起，大陸的翻譯卻又退回去使用「實力」而非權力。

3 Juan Pablo Cardenal, et. al., Sharp Power: Rising Authoritarian Influence,（Washington D.C., National Endowment for Democracy, 2017）.

121


很快地，奈伊也在 Project Syndicate 發表了一篇短文呼應，題為「中

國的軟權力與「銳權力」(China’s Soft and Sharp Power)。4 奈伊的短文

雖然精簡，但不愧是「軟權力」原創大師，理論探討更加深入。「銳權

力」報告」與「報導」兩份文件，一份是向美國政府提供政策倡議，另

一項則是媒體分析，篇幅雖更多，學術嚴謹度不足。但既然外界再次關

注「中國權力」的豐富內涵，「銳權力」又被認為是升級版的「中國威脅

論」，應該富有理論與實務價值。

不過本文限於篇幅與時間，將先討論概念、理論的辯證。政策與實務

的探究，可等「銳權力」的文獻與證據增加之後，再繼續追蹤。

貳、脈絡：美國霸權「衰退」、大陸

權力崛起與威脅升級

冷戰初起，美國國富兵強，但絕非沒有「軟權力」。當時沒有人提出

研究，是因為「硬權力」足以傲視群雄。現實主義特重「硬權力」，科學

指標就是經濟與軍事能力 (capability)。但是 1970 年代起，美國硬權力的

領先趨緩，於是關於美國霸權的衰退，西方學界開始有所爭論。第一波是

在越戰與石油危機之後，延續到 1980 年代日本經濟崛起的一段時期。自

由制度主義 (neo-liberal institutionalism) 學派為此提出，即便霸主軍事

和經濟實力有所衰退，但因為霸主前此制訂的遊戲規則確實能減少各國行

動上的不確定性，從而降低「交易成本」(transaction cost)，所以國際秩

序仍能按照霸主制訂的規則運轉。5 不過隨著蘇聯瓦解，日本經濟於 1990

年代陷入停滯，美國無論在軍事、經濟或前述的制度與議程設定上，優勢

再度無與倫比，霸權衰退論於是退潮。甚至杭廷頓 (Samuel Huntington)

的文明政治論，也認為硬權力決定文明的影響力。

4 Joseph Nye, “China’s Soft and Sharp Power,” Project Syndicate (January 2018), https://www.project-syndicate.org/commentary/china-soft-and-sharp-power-by-joseph-s--nye-2018-01.

5 參閱 Robert O. Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy (Princeton: Princeton University Press, 1984).

122


1990 年代很長一段時間裡，雖然有奈伊出面強調僅憑軍經實力之不

足，而應正視權力的「第三面向」—「軟權力」；6 但學界的辯論大體只朝

兩個方向發展：第一、理論上的新新聯合 (neo-neo synthesis)，大致統一

於新功利主義 (new utilitarianism) 的典範上。7 在這一理論綜合下，雖然

分別有地緣因素介入新現實主義並造成攻勢派的興起，8 以及認知因素介

入新自由制度主義，並造成戰略文化 (strategic culture) 研究的流行，9 但

用「吸引力」或「認同」去重組對手偏好的能力，卻尚未獲得重視。第

二、實務上的討論集中於美國如何確保單極片刻 (unipolar moment)，以

及西方是否應當採取接觸—擴展 (engagement- enlargement)( 對華接觸，

西歐東擴 ) 的政策上。即便發生 1996 年臺海危機，使得第一波「中國

威脅論」開始抬頭，多數分析仍集中在威攝、信號釋放 (signaling) 等議

題。10

美國優勢的確認，仍是倚賴軍經實力強大的估計。中國大陸 ( 以下

簡稱大陸 ) 威脅的來源，不但不是其苦苦追趕的落伍國防，更不是其反霸

宣傳的國際吸引力，而是其盲昧非理性所可能導致的躁進。11

美國霸權衰退的第二次大討論，才開始關注西方「軟權力」可能喪

失，這是 2001 年九一一事件以後的事。不僅杭廷頓的「文明衝突」說被

重新強調，奈伊也接著發表了《美國霸權的悖論》(2002)12、《軟權力：世

6 Joseph N. Nye, Bound to Lead: the Changing Nature of American Power (New York: Basic Books, 1990). 特別是該書第二章。

7 例見 David A. Baldwin, Neorealism and Neoliberalism -- the Contemporary Debate (New York: Columbia University Press, 1993).

8 例見 John J. Mearsheimer, The Tragedy of Great Power Politics (New York: W.W. Norton Press, 2001) 以及拙作，「地緣因素與新現實主義：以冷戰後的美中地緣競逐為例」，政治學報，第45期（2008年 6月），頁 95-137。

9 例見 Peter J. Katzenstein ed., The Culture of National Security: Norms and Identity in World Politic (New York: Columbia University Press, 1996)；以及 Judith Goldstein and Robert O. Keohane ed., Ideas and Foreign Policy (Ithaca: Cornell University Press, 1993).

10 例見 Robert S. Ross, "The 1995-96 Taiwan Strait Confrontation", International Security, Vol. 25, NO.2 (2000), pp. 87-123.

11 例見 Gerald Segal, “Enlightening China?” In David S. G. Goodman and Gerald Segal ed., China Rising: Nationalism and Interdependence (London: Routledge, 1997), pp. 172-189; Gerald Segal, "Does China Matter? " Foreign Affairs, Vol. 78, No.5 (1999), pp. 24-36.

12 Joseph S. Nye, The Paradox of American Power: Why the World's Only Superpower Can't Go Alone (Oxford: Oxford University Press, 2002).

123


界政治中通向成功的憑藉》(2004) 兩書，從理論與實務上鞏固軟權力的

論述。於是，無論國關理論的其他爭議如何熱烈，也不管「軟權力」是否

只是軍事與經濟勝利的副產品，此概念取代傳統的「意識形態」，逐漸成

為分析國際政治主要的非物質性因素，卻是一項事實。特別是在一個「全

球化」的時代，資訊、勞務與資本跨界流動的成本大幅下降，對特定文化

價值與政治信念的推廣，阻力似乎更小。與此同時，對於「軟權力」上佔

有既存優勢的國家單位而言，似乎應該藉由推動這一趨勢，以強化自由民

主—市場經濟的西方秩序。13

同時，正因為小布希政府也似乎忽視「軟權

力」，14

美國在西歐傳統盟邦、中東，甚至澳洲的信譽一度相當低落，對美

國在國際場域貫徹其政策意志，構成不少阻力。更有不少學者於是回顧柯

林頓、. 歐巴馬 (Barrack Obama)時期運用「軟權力」無往不利，感嘆小布

希、川普 (Donald Trump)時期美國地位因忽視軟權力而有衰敗風險。15

儘管大陸硬權力相對滯後，應用現實主義各種指標分析，軍事與經

濟力量距美甚遠。僅僅憑藉大陸目前「三代半」的不對稱軍力和高度發

展不均的經濟力，要說將成功地挑戰美國在國際體系的優勢，仍然相當

牽強。16

但也有美方部分論者擔心，未來的世界將逐漸變成「民主資本主

義」對抗「一黨資本主義」(one-party capitalism) 的新兩極。17

如果大陸

的經濟與軍事力還不及冷戰時期的蘇聯，西方第二代「中國威脅論」最新

論述「銳權力」的出現，會不會只是部分人士力圖說服大眾支持加大軍備

開支的理由？或者說，正是大陸自知硬權力仍相當落後，為了有所抵禦，

不對稱地發展「軟權力」，而「銳權力」正是「軟權力」的升級版。所以

13 Joseph S. Nye, “Power and Interdependence in the Information Age”, Foreign Affairs, Vol. 77, No.5 (1998), pp. 81-94.

14 例如美國前國防部長倫斯斐 (Donald Rumsfeld)便曾直言，「我不知道『軟權力』是個啥東西！」參閱 The New York Times Magazine (Jan. 30, 2005), p. 28.

15 參閱 Joshua Kurlantzick, "The Decline of American Soft Power," Current History, Vol. 104(2005); pp. 419-424.

16 例見 Lester Thurow: “A Chinese Century? Maybe It’s the Next One,” New York Times (August 19, 2007).

17 參閱 Roger Cohen,“Welcome to the New Bipolar World: China Versus America,” (November 23, 2006), visited date: December 12, 2006, 《World News Network》http://article.wn.com/view/2006/11/23/Welcome_to_the_new_bipolar_world_China_versus_America/.

124


「中國威脅 1. 0」力有未逮，於是胡錦濤時代投入發展「軟權力」。「中國

威脅 2.0」怕掉入「修昔底德陷阱」(Thucydides's Trap)，於是習近平大有

作為地推動「銳權力」？如此看來，「銳權力」是「軟權力」的延伸嗎？

但「銳權力」報告」與「銳權力」報導」似乎又暗示，「硬權力」之外，

西方發展的才是「軟權力」，習近平推動的則是「銳權力」。那麼「硬權

力」、「軟權力」、「銳權力」的關係是甚麼？雖然「銳權力」目前只是由政

策界與媒體提出，學理探討很少，但我國學界不應滿足於美歐與中方的口

角辯論，應該開始相關的理論探究，才是弘揚臺灣「軟權力」應有之義。

參、從「軟權力」邁向「銳權力」：概念演變

我們把國際關係研究裡有關「理念性因素」(ideational factors) 的討

論納入視野，就會發現「軟權力」的思想由來已久。例如戰略家孫子曾

主張「上兵伐謀、其次伐交、其次伐兵、最下攻城」，鼓勵「不戰而屈人

之兵」。儒家的孟子曾相信「不嗜殺人者能一之」，孔子也提倡「近悅遠

來」的政策。顯然「上兵伐『謀』」與「以『德』服人」的德與謀，或許

不在同一層次，但兩者皆不能直接歸類於兵馬錢糧等物質因素 (material

factors) / 「硬權力」則無疑。近代以降，康德 (Immanuel Kant) 與威爾遜

(Woodrow Wilson) 等人都曾經強調，特定的價值原則與理念信條，不僅

具有道德上的可欲性，而且會對國際政治的發展過程與結果造成影響。彼

等相信，如果一個國家在外交上執行一項推廣特定理念的政策，對當事者

與國際社會的全體成員都會是有利的。從這個角度來看，康德與威爾遜似

乎可以說是現代西方國際關係「軟權力」概念的最早倡議者。18

18 康德的國際主義立場 (cosmopolitanism)又與威爾遜以及後來的建構主義者們不同。前者強調理念與調道德原則的普及，是有利於全體國際社會的。增進個別國家的利益則不是考慮重點。威爾遜以後則較為明確地意識到要增進「本國」的利益。只是此種利益與國際社會的民主和平被認為是並行不悖、相互促成的。此外，文藝復興時期的馬基維利 (N. Machiavelli)曾主張，共和政體的國家，抗擊外侮與拓展影響的力量最強。大陸思想家孟軻等人則提出「何必曰利？」「仁者無敵」之說，可說是更早的「軟權力」提倡者。這些主張證明，「軟權力」雖是現代的概念，卻絕不是人類歷史上今日才有的想法，問題是它們究竟是「軟、銳並舉」，還是「軟而不銳」？

125


但是上述立場很快地被批評為「理想主義」，而早期的批評者則被稱

為古典現實主義者。19

他們一方面認為，意識形態等因素不足以主導國

際關係的發展，但他們仍然同意，國家的領導品質 (leadership)、民心士

氣、政策宣傳等項目，還是「權力」的組成要素，會影響國際政治的後

果。卡爾 (Edward H. Carr)20

與摩根索 (Hans Morgenthau)21

就是此論的

代表性人物。

當代國際關係理論具有甚大影響力的現實主義學派，尤其是當中的新

現實主義者們，則將演繹邏輯推到極致，主張「軟權力」等理念性因素

對國際體系沒有根本影響，並認為倡議此類概念者，乃是「化約論者」

(reductionist)。他們認為，所謂「軟權力」的要素，無論其內容如何，在

國際政治的因果鍊上，絕無獨立的地位。22

與此同時，對文化、宗教因素

著墨甚深的學者如杭廷頓 (Samuel Huntington) 也主張，「文化與意識形態

的號召力是由物質面成就 (material success) 所構成的。反之，經濟與軍

事的挫敗往往導致自我懷疑和認同危機。」此時，該文化或價值體系的號

召力遂隨之大減。23

杭廷頓這個看法也受到「軟權力」概念主要倡議者—

奈伊的肯定。24

杭廷頓與奈伊的立場似乎是，儘管「軟權力」這樣的概念

在國際政治的過程中有其重要性，但它的水準與強弱是由「硬權力」，即

杭廷頓明白指出的「經濟與軍事」所決定的。這似乎等於同意新現實主義

19 有趣的是，吸取不少兵家思想的中國法家，也批評儒家「以德服人」政策的可行性。例如韓非即堅持物質實力的首要性，聲稱「力多則人朝，力寡則朝於人」。參閱《韓非子》，顯學篇。

20 參閱 E. H. Carr, The Twenty Years Crisis, 1919-1939: An Introduction to the Study of International Relations (London: Palgrave, 2001); 特別是第八章 “power over public opinion”與第九章“morality in international politics” 的討論。

21 參閱 Hans Morgenthau, Politics among Nations. (New York: Alfred A. Knopf, 5th edition.1978). 關於摩根索等人對類同「軟權力」相關概念的討論，亦參閱 Bates Gill and Yanzhong Huang, “Sources and Limits of Chinese Soft Power”, Survival, Vol. 48, No.2 (2006), p. 17.

22 參閱 John J. Mearsheimer, The Tragedy of Great Power Politics (New York: W.W.Norton Press, 2001), pp. 145-146; 以及 Kenneth N. Waltz: “The Continuality of International Politics”, In Ken Booth and Tim Dunne ed. World in Collision, Terror and the Future of Global Order (New York: Palgrave Macmillan), pp. 348-354.

23 Samuel Huntington, The Clash of Civilizations and the Remarking of World Order (New York: Simon & Schuster Press, 1996).

24 Joseph S. Nye, “Power and Interdependence in the Information Age,” Foreign Affairs, Vol. 77, No.5(1998), pp. 81-94.

126


者的說法，承認「軟權力」在因果鍊上沒有「獨立」地位。如果我們同意

這種推論，那「銳權力」又如何能在「軟權力」之外，獨樹一幟呢？

如果筆者所想，「中國崛起」確實經歷了 1.0( 鄧江胡 ) 到 2.0( 習 ) 的

歷程，當奈伊開始呼籲美國各界要密切注視大陸「軟權力」的發展時，25

我們尤其應該先複習一下奈伊如何從理論層次界定「軟權力」。他提出軟

權力是：「達成目的的『能力』；其基礎在於，他人也企求我們所要的。」

( the ability to get desired outcomes because others want what you want.)

奈伊進一步指出：「這是一種透過『吸引力』(attraction) 而非強制來達成

目標的能力。」「它的基礎是文化，或是透過影響他人偏好 (preferences)

的標準與制度來設定議程的能力。」26

又根據奈伊「軟權力：世界政治中通

向成功的憑藉」(Soft Power: the Means to Success in World Politics)，軟

權力的基礎資源 (resources) 主要有三：文化、政治價值、政府政策。這

些資源的表現可能是菁英文化或通俗文化，比如強調法治 (rule of law) 揭

發美國政府自身弊端的紙牌屋 (House of Cards) 電影，或者訴諸兒童的日

本皮卡丘卡通 (Pokemon)。這些「軟權力」產物可能使他國對本國油然神

往，但奈伊也提醒，「軟權力」資源的有效性也要視脈絡而定：對中國人

有吸引力的美國電影可能在伊斯蘭地區有反效果，朝鮮領袖金正日喜歡吃

披薩，但卻反對西方的政策。27

因此，根據奈伊的說法，具備「軟權力」的國家將可以使自己的目標

在他國眼中有正當 (legitimate) 的形像和道德的權威 (moral authority)。

這種形象與權威將使對手難以表述其偏好，而增進己方操縱議程 (agenda)

的優勢。如此一來，「軟權力」強國便不用擔心美國衰退論 2.0，無須如川

普一般，大規模訴諸經濟制裁與軍事上的圍堵政策。

然而在「銳權力報告」與「系列報導」發表，奈伊評論時，即明確

25 例見 Joseph S. Nye, “The Rise of China's Soft Power,” (December 29, 2005), visited date: November 11,2006, 《Wall Street Journal Asia (Hong Kong)》, http://www.ksg.harvard.edu/ksgnews/Features/opeds/122905_nye.htm.

26 Joseph S. Nye: “Power and Interdependence in the Information Age,” p. 86; Joseph S. Nye, Soft Power: the Means to Success in World Politics (New York: Public Affairs, 2004), p.7.

27 Joseph S. Nye, Soft Power, pp. 12-14.

127


指證「銳權力」就是一種硬實力。28

奈伊先同意美國國家民主基金會與

經濟學人的界定，認為「銳權力」是特定政體的權力表現，即「威權主

義」(authoritarianism) 的影響力。而經濟學人則稱「銳權力」是「結合壓

迫 (suppression)、霸凌 (bullying)、顛覆 (subversion) 的手段，促進自我

審查 (self-censoring)」。「銳權力」報告」根據對拉美與東歐等四國的案

例，發現俄國與大陸認為對這些案例國施加影響，有助於收買政客媒體、

招攬學者專家、操縱資訊情報、轉移公眾意見，最終可滲透到西方民主國

家，維護中、俄壓迫言論自由、反對獨立思想的政權之統治。「中」俄政

權利用高新科技對內實行資訊封鎖，卻利用西方的開放社會環境，在歐美

與其他國家遂行收買與拉攏。特別引人注意的是，「中」俄比之歐美「軟

權力」手段進步之處在於，兩國自知專制在海外沒有「軟權力」的「吸引

力」，所以渠等是用負面宣傳方式，詆毀西方民主的成就與效能，降低西

方社會對「中」俄專制體制的批評。

經濟學人「系列報導」另以澳洲、紐西蘭、加拿大為例指出，中共政

權利用學術交流、華商投資捐助本地國會議員，影響學術研究與輿論意

見。事實上，加、澳與美國情報機構和部分議員認為，近年龐大的大陸移

民僑民 (Chinese Diaspora)，已經構成西方國家的「社會威脅」。不少華人

直接或間接成為中共「復興中國」的幹員 (agents)。29

從概念脈絡發展來看，「銳權力」顯然不是「軟權力」，而是「特

定政體國家」實施的一種「硬權力」。直截地說，放眼當今國際體系行

為者，有能力施展「銳權力」的只有兩國合格：大陸與俄國。同時，

「中」俄政權了解「銳權力」不在意，也很難增加實行者的吸引力

(attractiveness)，兩國也不追求國家正當 (legitimate) 的形像和道德的權

威 (moral authority)。北京與莫斯科實施「銳權力」，筆者認為依照奈伊

更嚴格的界定，實是「不聞砲聲的施壓，不見貿易的收買」，事實上即是

隱藏版的軍事、經濟權力。國家民主基金會建議的對策則是積極揭露中俄

28 Joseph Nye, “China’s Soft and Sharp Power,”.29 “At the Sharp End: China and the West,” The Economis (December 16, 2017).

128


(unmasking)、民主國家團結，堅持原則、粉碎滲透。30

肆、「銳權力」的貢獻：「權力」本質的反思

本文認為「銳權力」的提出雖然時間不長，卻非常有助於深入釐清

「軟權力」概念遺留下來的理論問題。國際關係新現實主義的立場是主

張，「權力」基本上是物質性的。如此主張的另一個優點是，避免與古典

現實主義的「效果」(effectiveness) 或「利益」(interests) 混淆。因此，

「權力」必須指向「資源」(resources) 而非效果。更具體的說，權力應

該被界定為一種「能力」(capability)，而不是影響對手的成功率。31

在這

方面，「銳權力」的提出，確實扭轉了「軟權力」可能混淆能力與效果的

弊病。如此進一步衍生出幾個推論：第一、即便有所謂非物質性的權力存

在，這些非物質性的權力要素，一定是附屬於、源自於物質性權力的。32

第二、以物質性能力為基礎的權力，無論是「銳權力」還是「軟權力」，

都具有現實主義者所稱的權力可轉換性 (fungibility)。換言之，「權力」

是可以在不同議題領域 (issue areas) 間流動和轉換的，這對強大的國家而

言特別是如此。33

顯而易見的是，原本「軟權力」的支持者和一切強調非物質因素的

因果性作用的學說，都力言權力絕非僅從物質面向可以完全囊括。言說

(discourse) 與知識 (knowledge) 尤其能侷限行動者 ( 或稱「單位」) 的認

識途徑，使得其行為選項 (alternative) 受到侷限。34

在國際政治上，權力

的分布 (the distribution of power) 與物質性資源的掌握未必有比例性的關

30 Juan Pablo Cardenal, et. al., Sharp Power: Rising Authoritarian Influence, pp. 6-9.31 參閱 Kenneth N. Waltz, Theory of International Politics (Reading: Addison-Wesley Press,1979),

pp. 113-131. 32 參閱 John J. Mearsheimer: “E. H. Carr vs. Idealism: The Battle Rages On,” International Relations,

Vol. 19-2(2005), p. 142.33 參閱 Kenneth N. Waltz, “Reflections on Theory of International Politics: A Response to My Critics,”

in Robert O. Keohane ed., Neorealism and Its Critics. (New York: Columbia University Press, 1986) pp. 322-346.

34 例見 E. Laclau and C. Moufee, Hegemony and Social Strategy (London: Verso Press, 1985).

129


係。反而「觀念的分布」(the distribution of ideas) 會顯著地左右單位的

偏好和行為。35

在這方面，奈伊也同意，若將全球化趨勢裡的經濟相互依

存現象納入考慮，權力在不同議題領域的可轉換性也值得懷疑。36

因此，

奈伊選擇不支持新現實主義者，把權力直接等同於用資源定義的能力。他

區分硬權力 / 指令性權力 (command power, 透過利誘或強迫 ) 以及「軟權

力」/ 羅致性權力 (co-optive power, 透過議程設定和吸引 ) 時，特別把權

力的資源 ( 他有時用「資產」assets 一詞 ) 與權力本身區分開來。並且還

把「硬權力」和「軟權力」的行為傾向與仰賴資源以圖表說明如下：

表一：修正奈伊對權力分類表

硬權力　「銳權力」軟權力

行為光譜命令　　強迫　　利誘　　議程設定　　吸引　　羅致

主要資源武力　　支付　　制度　　價值　　制裁　　收買　　文化　　政策

資料來源：筆者參閱 Joseph S. Nye, Soft Power: the Means to Success in World Politics, p. 8翻譯改製。

奈伊加入「銳權力」的討論後，卻顯示原本「軟權力」說法的內在矛

盾。「軟權力」之說一方面堅持權力與能力不可劃等號，有資源未必有權

力，更不用說「硬權力」的資源與「軟權力」的資源時常有不對稱共存的

情形。37

另一方面，他似乎也同意杭廷頓的說法，與美國主流學界保持

一致，認為「軟權力」資源的基礎，竟是硬權力的優勢。例如他曾指明，

美國資訊科技 (information technology) 領先的優勢，是 21 世紀最關鍵的

「軟權力」資源，這正是大陸與其他美國競爭者所缺乏的。而擁有最強大

資訊科技的國家，將能夠提供最多的免費而有利於自己 (self-serving) 的

35 此種看法的代表性人物是建構主義學派溫特 (Alexander Wendt)。參閱 Alexander Wendt, The Social Theory of International Politics (Cambridge: Cambridge University Press, 1999).

36 例見 Joseph S. Nye, The Paradox of American Power: Why the World's Only Superpower Can't Go Alone (Oxford: Oxford University Press, 2002), pp. xiv-xv.

37 奈伊舉的例子是挪威和梵諦岡的國際影響力。參閱 Joseph S. Nye, Soft Power, 2004, op. cit., pp. 9-10.

130


資訊。38

如果 20 年前他能將「資訊力」(information power) 無顧慮地賦

予美國，今日俄國也可能綿密利用相似權力介入 2016 年大選，大陸也可

能用世界計算速度最快的「太湖之光」超級電腦竊取歐美金融資訊，則美

國當年的資訊力與「中」俄今日的資訊力，都應該是「銳權力」。

「軟權力」概念曾在權力是不是資源，權力的物質性兩方面猶疑不

定。奈伊在考察資訊過剩 (information overload) 現象時又說，「可信度」

(credibility)是資訊過量時代的致勝關鍵。因此，國家間關於「軟權力」的

競爭，就是「建立己方資訊可性度，同時摧毀他國資訊可信度的競爭。」39

那麼怎樣的資訊才是有「可信度」的，又要怎樣使得來自本國的資訊，相

較於對手，更有「可信度」？奈伊說明這一問題時，不但偏離了前述的

「物質能力」優先的原則，還訴諸某種規範性 (normative) 價值的優越。

這種取向與「銳權力」報告」、「銳權力」系列報導」一致，使這些論證與

曾被現實主義激烈批評的國際關係理想主義前輩們 (如康德、威爾遜等 )，

非常接近。這些論證都假定具備「民主社會」的強國，才會在以資訊科技

為基礎的軟權力競爭中勝出。這樣的國家不只將在軍事占上風，也能產生

最暢銷的「故事」(stories)。若否，將淪為遲早被揭穿的「銳權力」。

那麼問題在於，為什麼「民主社會」生產的資訊可信度最高呢？奈

伊曾解釋，民主社會生產的資訊在三個向度上比非民主社會占優勢：

專業性 (professionalism)、程序正當 (procedure fairness) 與透明度

(transparency)。非民主國家大眾的認知和偏好，更容易被民主國家的資

訊所左右。這就是民主國家「軟權力」最終的致勝之道。40

在這方面，

英國學者賀瑞爾 (Andrew Hurrell) 把奈伊觀點中的理念性因素向前更推進

一步。與溫特 (Alexander Wendt) 相似，賀瑞爾討論軟權力的新作認為，

是民主理念的分布 (distribution of democratic ideas) 而非物質性要素，

才是「軟權力」競爭的關鍵。賀瑞爾聲稱，國際政治既是物質力量的競

38 Joseph S. Nye and William A. Owen: "America's Information Edge," Foreign Affairs, Vol. 75-2(1996), pp. 20-36.

39 Joseph S. Nye and William A. Owen: "America's Information Edge," pp. 20-36.。40 Joseph S. Nye, “The Rise of China's Soft Power,”，pp. 90-94。

131


爭，也是正當性的競爭。正當性就是一國在國際社會中贏得的認同度。在

正當性競爭方面，賀瑞爾早已說明，「自由的大西方」(the liberal Greater

West) 的優勢要遠優包括大陸的「金磚四國」(the BRICs)。41

賀瑞爾 10

年前預言，在民主西方的擴張下，將出現一種「向自由搭車」(liberal

bandwagoning) 的現象，助長「攻勢自由主義」(offensive liberalism) 的

外交。42

另外，奈伊曾非常正確地強調「脈絡」問題對分析權力的必要性。這

便涉及到權力的範圍 (scope) 與領域 (domain)。最能表達這個問題的，是

鮑德溫 (David A. Baldwin) 所提出的著名問句：“Capability to get whom

to do what?”43

「領域」即涉及到「誰」將是一個權力行使下受影響的對

象。「範圍」即是行使權力者企圖對對象施加的效應。以往許多有關權力

的討論，往往沒有說清「對哪些對象引起何種效果」。鮑德溫認為，沒有

述明這一點，權力概念往往淪為同語反覆 (tautology)。可惜奈伊雖然注意

到脈絡的重要，要求人們不只是關注有沒有拿到一手好牌 (high cards)，

還要瞭解到底玩的是什麼牌；卻沒有如同鮑德溫一般，對軟權力資源在不

同範圍與領域的作用，缺乏系統性的分析。倒是「銳權力」出現後，「中

國的軟權力」的分析可以得到長足進步，因為「銳權力」把「誰受中俄影

響」( 如周邊國家 ) 和「中俄如何影響」( 滲透、利誘、恐嚇 ) 兩個方面納

入考慮，為未來更有系統的驗證造成了一些契機。

伍、結論：探求「軟權力」研究的新方向

國際政治經濟學者史翠菊 (Susan Strange) 曾在其 1996 年的著述中指

出，「軟權力」概念雖然是一種進步，但是仍有理論化不足的缺點。她認

41 Andrew Hurrell: “Hegemony, Liberalism and Global Order: What Space for Would-Be Great Powers?" International Affairs, Vol. 82-1(2006), pp. 1-19.

42 此處賀瑞爾顯然是暗示，攻勢自由主義優於美國流行的，奠基於新現實主義的「攻勢現實主義」(offensive realism)。

43 David A. Baldwin ed., Neorealism and Neoliberalism -- the Contemporary Debate (New York: Columbia University Press, 1993), pp. 3-17.

132


為，像華爾志那樣，僅僅將權力等同於能力，或者像奈伊一般，將權力視

為是資源，都太偏向「權力所由」(power from)，卻沒考慮「權力所指」

(power over)。44

也就是說，「軟權力」的概念儘管強調權力「脈絡」，卻

嚴重縱深不足。

即便是在「權力所由」方面，奈伊似乎苦於物質性資源是否是根本性

基礎，和非物質性資源是否有獨立性的傳統問題。最後則訴諸民主社會資

訊信用較高，因而「軟權力」勝出的結論。然而這仍然沒有回答，究竟是

「什麼」，使得一國的理念、文化或價值，更有「吸引力」？如果「中」

俄「銳權力」的威脅 2.0 的檔次只有滲透、威脅、收買，那實際上很可能

仍是因為兩大國都沒有「軟權力」，「銳權力」只是一種下策，歐美警惕即

可，無須風聲鶴唳。

筆者認為，美國學者麥爾頓 (Janice B. Mattern) 建議把「吸引力」

的根源放在「社會地，語言地建構出來的『事實』」(socio-linguistically

constructed “truth”)。45

這種被建構的「事實」與科學證據或倫理哲學

沒有必然的關係，但能壓倒他方提供的事實故事。如此一來，「軟權力」

可以具備硬權力施展時的一切強制、脅迫性質，而非純然像康德或奈伊所

想像的，是一種理性的說服或信仰的歸化。46

這樣便能使習近平新時代

「中國模式」、「中國故事」、「中國聲音」對西方民主社會造成的真正威脅

獲得分析。

44 Susan Strange, The Retreat of the State: the Diffusion of Power in the World Economy (Cambridge: Cambridge University Press, 1996), pp.19-25.

45 參閱 Bially J. Mattern: "Why 'Soft Power' Isn't So Soft: Representational Forces and the Sociolinguistic Construction of Attraction in World Politics," Millennium, Vol. 33-3（2005）, p. 584-586.

46 Bially J. Mattern, "Why 'Soft Power' Isn't So Soft: Representational Forces and the Sociolinguistic Construction of Attraction in World Politics," pp. 583. 麥爾頓此說有以下假設：第一，人們在意的不是「事實」的邏輯性，而是事實與人的主體性 (subjectivity)的一致性。第二，他又假設，人的「主體性」不是一個自然而然、與生俱來的事物，而是「社會地、語言地建構出來的」。麥爾頓推論，行動者 (包括國家與個人 )自然傾向建構與自我主體性相親近的「故事」，並否認、摧毀對手建構的「故事」。極端的情況是，摧毀並改造建構對手「自我」的那些社會與語言的基礎。這種「能力」在麥爾頓看來，與主流學派主張的物質實力並不衝突。但兩者也不是成正比關係。所以「軟權力」當然也是強制性的而非說服性的，它根本就是物質性權力資源的延伸 (continuation)。

133


除了麥爾頓所指出的「社會—語言」面向以外，「權力所由」的部分

的另一個被忽略的方面是「權力」主體。目前理論與實務面的研究，都仍

侷限於國家中心主義 (state-centricism) 的窠臼。雖然奈伊也注意到，反越

戰大眾文化不為美國政府所控制，後來卻變成美國文化吸引力的一部份。

可見「軟權力」資源有時不歸國家所有。47

但歸結而言，後見之明地發現

一項資源是否有利「國家」還是分析的焦點，這便與今日身分和影響力日

益分殊的全球政治經濟情勢有所扞格。僅僅把跨國資本、娛樂事業、資訊

科技等等當成「國家」的資源，必將越來越難以掌握到「權力」更為複雜

的能動性。例如漢語文化是否就是北京國家機器的「軟權力」資源 ( 而不

是臺灣的資源 ) ？此一問題尚無武斷回答的空間。48

最後，無論從「權力所由」或「權力所指」來看，西方「軟權力」概

念的鑄造和「胡溫時期」大陸學界的響應，也是美國「軟權力」勝利贏

得話語霸權的證明。這種知識權力優勢難以擺脫的的弔詭現象，誠如史

翠菊所表明的，尼采 (Friedrich W. Nietzsche)、韋伯 (Max Weber)、傅柯

(Michael Foucault)、盧卡奇 (George Lukacs) 等人從哲學、語言、社會、

歷史等層面對權力做過的探索，恰恰是政治學裡所最欠缺。49

從「軟權

力」發展到「銳權力」，「權力」本質與作用的討論，其實也是國際關係理

論主要流派長期辯論的一個剖面。因此，它也是推進理論研究和科際整合

一個很好的切入點，可能可以在理論典範整合上，幫助我們找到非常有價

值的環節。

47 Joseph S. Nye, Soft Power, pp. 15.48 國家無法壟斷文化力，參閱秦亞青，權力、制度、文化：國際關係理論與方法論文集 (北京：北京大學出版社，2007年 )，頁 168-179。

49 Susan Strange, State and Market (London: Pinter, 1988), pp. 136-138

134


兩岸關係發展、風險與挑戰

摘要

當前兩岸關係面臨的風險挑戰有三，其一，在中共最高領導人習近平權

力定於一尊，且可能長期執政下，其人格特質、決策風格與歷史使命對兩岸

關係可能產生何種影響。第二，當前美「中」新型大國關係的博奕與競合，

特別是美「中」在經貿與戰略上的競合與美、臺關係的強化，對兩岸關係也

產生若干變數。第三，兩岸既無政治互信又欠缺良好溝通對話管道，面對兩

岸各自可能爆發變數的挑戰如何避免誤判與危機管控。兩岸關係的和平發展

一方面取決於兩岸領導階層的理念與高層的互信，另一方面更繫諸於兩岸人

民的相互認知與理解，面對兩岸未來的挑戰與機遇，究竟是應該盡一己之力

抓住任何可能的機會之窗；抑或一再錯失良機徒呼奈何 ?不同道路選擇，也

會決定未來兩岸關係不同的前景。

關鍵詞：19 大、九二共識、「一中反獨」、「一中促統」、習近平

The Development, Risks, and Challenges of Cross-strait Relations

張五岳（Chang, Wu-Ueh）淡江大學大陸研究所副教授

135

兩岸關係發展、風險與挑戰研討會

壹、前言

自 1987 年 11 月 2 日，政府開放臺灣民眾前往中國大陸 ( 以下簡稱大

陸 ) 探親，開啟兩岸各項互動交流，迄今已逾四十年。回顧過去兩岸關係

發展，可以看出為因應當時互動新局及各項交流所衍生涉及公權力事項，

兩岸乃各自成立海基會與海協會作為處理兩岸事務的專責機構。雖然兩岸

政府授權的海基會與海協會，曾經於 1995 年 6 月李總統訪美，與 1999 年

7 月 9 日提出特殊「兩國論」而兩度中斷。但在 2008 年 5 月 20 日，馬總

統就位後，因為雙方對所謂「九二共識」具有政治互信而得以恢復制度化

協商。自 2008 年到 2015 年兩岸兩會已經簽署 23 項協議，雙方政府官員

也依據協議進行聯繫與會晤。除了兩岸兩會外，兩岸事務主管部門 – 我方

的陸委會與陸方的國臺辦也建立制度性的會晤與聯繫機制。甚而在 2015

年 11 月 7 日，兩岸領導人馬英九與習近平更在新加坡舉行歷史性的「馬

習會」。

2016 年 1 月，臺灣總統大選結果不僅體現三度政黨輪替，民進黨也

同時在國會選舉首度贏得過半數的席次，而得以全面執政。雖然蔡總統

在 520 的就職演說中，明確提出依據《中華民國憲法》，《兩岸人民關係

條例》等來處理兩岸事務，間接回應外界關注的兩岸關係的性質與定位。

但對於蔡總統的 520 演說，北京國臺辦 ( 中臺辦 ) 負責人也立即發表聲

明，認定這是沒有完成的答卷。雖然自從蔡總統就職來不斷重申「四個不

變」，並在 2017 年 10 月 10 日，中華民國國慶演說上強調，「我們的善意

不變、承諾不變，不會走回對抗的老路，但也不會在壓力下屈服，這就是

我們處理兩岸關係的一貫原則。」但仍未能打開兩岸關係的僵局。當前在

民、共雙方既欠缺良好的政治互信，且在原有的對話與聯繫機制無法發揮

應有功能的情況下。一般認為兩岸關係發展最具隱憂的是：在欠缺良好溝

通與互信的情況下，一方所釋放的善意，經常在對方的等待與疑慮中不斷

的流逝與無法積累；但一方意圖對內交代的言語與作為，卻因欠缺事前溝

通與理解而經常被對方是為惡意與挑釁。促使兩岸關係仍然陷於低迷負向

136


發展的趨勢。

展望未來，面對影響兩岸關係發展至為關鍵的美「中」關係的競合，

特別是在北韓核危機不再升高，加上 2018 年是逢美國期中選舉，促使美

「中」在貿易爭端與安全戰略日益凸顯，與臺美關係日益強化，也對兩岸

關係的發展產生的新變數。面對習近平在 2018 年兩會修憲確定延任與長

期執政下，以習近平一貫高舉民族主義的強人性格乃至不斷在對內與對

外打破慣例的風格，面對 2018 年底臺灣地方九合一的選舉與公投門檻降

低，乃至 2020 年臺灣的大選⋯⋯等諸多不確定因素。面對國際、兩岸與

雙方內部三項因素的相互激盪，都使得未來兩岸關係發展面臨新的挑戰與

風險。

貳、影響兩岸關係三個結構性因素

影響兩岸互動關係發展的結構性因素，主要包括三個重要層面：其

一，為外在國際政經體系的規範與變遷。其中尤以美「中」與日「中」等

大國在亞太區域政經互動的戰略競合，對兩岸關係所可能產生的不同程度

最為重要。其二，為兩岸雙方政治互信、經貿社會交流，特別是雙方綜合

實力的對比與消長。其三，為兩岸雙方執政者理念、對於對方的認知與各

自內部所面臨到政治、經濟、社會的快速變遷發展的制約。特別是臺灣內

部政黨輪替後的民主多元臺灣，在國家認同朝野仍存若干分歧，要如何有

效因應在中共 19 大後，大陸內部日益高漲的民族主義的滋長。

長期以來北京都將其所謂的「臺灣問題」，視為與美國最為敏感與最

為核心的議題。當前美「中」關係可說是影響兩岸關係最具關鍵性的外在

因素。回顧 2017 年的美「中」關係，主要是在美國川普總統在元月上臺

後，與中共領導人習近平在 10 月下旬的中共 19 大權力定於一尊後，美

「中」新型大國關係的相互磨合。特別是 4 月 6 日到 7 日習近平訪美，

川、習雙方首度在佛羅里達海湖莊園進行會談；7 月 8 日川、習於 G20 期

137


間再度於德國漢堡會晤；在中共 19 大後的 11 月 8 日，川普總統訪問北京

與習近平進行第 3 度會晤。2017 年美「中」領導人不僅舉行 3 次正式會

談，川、習兩位領導人密集進行通電，1 美「中」雙方也建立了四個官方

高級別的對話與二軌互動機制來處理雙方複雜的議題。2 美「中」關係在

共同面臨北韓核武危機的議題上，雙方係大致維持友好的互動關係。

值得關注的是，自 2017 年川普總統方問北京後，美「中」雙方關

係也逐漸出現矛盾的趨勢。雖然在 2016 年 12 月川普尚未就任之前就公

開表示選定泰瑞 • 布蘭斯塔德 (Terry Branstad) 為美國駐「中國」大使，

主要原因之一為他是習近平的「老朋友」。3 2017 年美國總統川普在在

訪問北京之前，在日本更盛讚大陸領導人習近平是非常棒的朋友。他表

示，兩人的思維雖然不同，但在貿易方面卻非常相似。4 但在北韓核武

議題逐步緩和；美國提出「印太戰略」；加上美國國務卿提勒森（Rex

Tillerson）去職，由中央情報局（CIA）局長龐畢歐（Mike Pompeo）接

任，美國國家安全顧問克馬斯特（H.R. McMaster）去職，改由前美國駐

聯合國大使波頓（John Bolton）接替，加上白宮國家經濟委員會主任科恩

（Gary Cohn）的去職。美國總統川普更於 3 月 22 日，針對大陸經濟侵略

(economic aggression) 簽署總統備忘錄，向大陸總值預估 500 億美元的進

口產品開徵 25% 關稅及限制大陸投資。美國此舉也立即引發北京的反擊與

報復。未來美「中」雙方在經貿議題上日益惡化與美國與臺灣關係強化，

也使得在未來美「中」大國互動中，兩岸關係議題可能將日益凸顯。

1 「習近平應約同美國總統特朗普通電話」（2017 年 11 月 29 日），《新華網》，http://www.xinhuanet.com/world/2017-11/29/c_1122032408.htm。

2 「習近平應約同美國總統特朗普通電話」。3 「川普選定習近平的「老朋友」任駐華大使」（2016年 12月 8日），《紐約時報中文網》，

https://cn.nytimes.com/usa/20161208/terry-branstad-china-ambassador-trump/zh-hant/。4 「美國總統川普讚習近平是思維不同的好友」（2017年 11月 6日），《聯合報》，https://udn.

com/news/story/6811/2800947。

138


展望未來，面對大陸的快速崛起，外界莫不高度關注當大企業家出身

的川普總統高舉以美國經濟再度強大為訴求的「美國夢」；碰到高幹子弟

出身習近平高舉以實現中華民族偉大復興的「中國夢」會有何種競合 ? 一

般認為，在大陸任何的經濟利益都可以透過重要政治考量予以處理 ( 經濟

為政治服務 )；相反的在美國 ( 特別是川普總統 ) 多數的政治議題也都可

以透過經濟的利益進行交換 ( 政治為經濟服務 )。是以，未來美「中」最

高領袖人格特質與政府的施政考量優先次序，與領導人權力基礎的鞏固與

意志力的貫徹程度，乃至美「中」雙方在亞太安全戰略布局，北韓議題和

緩、貿易議題的激化、南海議題潛在風險、東海議題與臺灣海峽議題等關

鍵議題，究竟這些議題在美「中」國家利益的「占比」為何 ? 皆會影響到

今後中共對臺政策與臺海兩岸關係的互動。

就兩岸雙邊政治互信、經貿社會交流，與雙方綜合實力的對比而言。

近年來伴隨著兩岸關係的起伏互動與大陸實力的快速崛起，兩岸在軍事與

經貿等綜合實力差距的日益擴大 ( 參見表 1，表 2，表 3) 也使得中共在對

臺政策上逐步展現自信，並動輒採取單邊的作為，處理兩岸事務。

表 1：2013-2018 解放軍軍費「預算」歷年成長百分比、金額、

　　　　　佔總 GDP 比例

年份軍費成長比總金額（RMB）佔總 GDP 比例

2013 10.7% 7,201.68 億 1.26%

2014 12.2% 8,082.3 億 1.25%

2015 10.1% 8,868.98 億 1.3%

2016 7.6% 9,543.54 億 1.28%

2017 7% 約 10,443.97 億 1.37%

2018 8.1% 約 11,289.93 億 1.49%

資料來源：整理自大陸國務院歷年「政府工作報告」。

139


表 2：海峽兩岸 GDP 比較

年份臺灣 GDP( 億美元 ) 大陸 GDP( 億美元 ) 比率

1978 275.8 1473.2 5.3

1988 1252.9 3071.7 2.5

1992 2101.7 4181.8 2.0

2000 2929.0 11984.8 4.1

2008 4026.2 43960.0 10.9

2015 5236 109828 21


表 3：2016 年臺灣與大陸各省市 GDP 排名比較

140


2016 年臺灣大選結果民進黨不僅勝選，並首度贏得國會過半數得以

完全執政。雖然在大選前後蔡英文即一再強調「維持現狀」的訴求，同

時也在就職演說強調，「1992 年兩岸兩會秉持相互諒解、求同存異的政治

思維，進行溝通協商，達成若干的共同認知與諒解，我尊重這個歷史事

實」，「會依據中華民國憲法、兩岸人民關係條例及其他相關法律，處理兩

岸事務」。對於蔡總統的 520 演說，北京國臺辦 ( 中臺辦 ) 負責人也立即

發表聲明。這篇以中共中臺辦與國臺辦兩辦負責人名義所發表的一千字的

重要講話，7 度提到「九二共識」，認定這是沒有完成的答卷，並表明臺

灣新領導人在兩岸關係重大問題上，更須以實際行動作出明確回答。5 由

於兩岸關係原有政治互信不再，又尚未建立新的互信，也促使兩岸的談判

與各項交流發生變化。

回顧 2017 年的兩岸關係互動，北京除了仍然中斷兩岸既有的協商與

溝通管道外。在外交打壓上，則是與我中美洲重要的邦交國巴拿馬建交，

阻擾我循往例以「中華臺北」觀察員的名義出席 WHA，迫使與我無邦交

國家如將奈及利亞、厄瓜多、約旦、杜拜、巴林等 5 個駐外館處更名，

密集與越南、新加坡等東南亞諸國發表「一中反獨」的聲明，6 根據我外

交部統計資料顯示，在 2017 年 1 月至 12 月大陸阻撓我國際空間事例共

有 42 例。7 在國防威脅上，自 2016 年臺灣政黨輪替後，大陸航母與軍機

繞臺到宮古島演訓，特別是在中共 19 大閉幕後更是力度加大，據統計自

2017 年 10 月 25 日 19 大閉幕後，到 12 月 20 日，不到兩個月時間，中共

軍機已經 10 次繞臺，相較於以往一年 4 次演訓已經大幅增加。針對大陸

空軍出動多架轟炸機、偵察機頻繁繞臺，是否對臺施壓意味濃厚，北京國

臺辦發言人安峰山在 12 月 27 日例行記者會說，「這是計畫內的例行性訓

5 「中共中央臺辦、國務院臺辦負責人就當前兩岸關係發表談話」（2016年 5月 20日），《國臺辦網站》，http://big5.gwytb.gov.cn/wyly/201605/t20160520_11463128.htm。

6 「李顯龍訪中反臺獨中共開啟國際反獨新防線」（2017年 9月 23日），《多維新聞網》，http://news.dwnews.com/taiwan/news/2017-09-23/60014250.html。

7 「106年 1月至 12月大陸阻撓我國際空間事例」，《中華民國外交部網站》，https://www.mofa.gov.tw/Upload/WebArchive/2044/106%E5%B9%B41%E8%87%B312%E6%9C%88_%E4%B8%AD%E6%96%87.pdf。

141


練，大家慢慢就習慣了」。8 於此也顯示出兩岸在政治互信上仍然楚於低

迷乃至對立狀態。兩岸關係政治互信不足，談判對話協商中斷，也促使大

陸居民來臺旅遊與陸生來臺就學明顯減少。

面對兩岸關係的嚴峻與風險，北京除了堅持硬的一手「一中、反獨」

外，今年對臺工作最值得注意的是在軟的一手，即大力倡導「持續深化兩岸

經濟社會融合發展，逐步為臺灣同胞在大陸學習、創業、就業、生活提供與

大陸同胞同等的待遇」。事實上，今年以來，上海、福建、河北、天津等省

市都相繼推出給予臺灣人民在大陸工作應聘、就業、生活、就學、住房公基

金⋯⋯等各項措施，給予與在地化居民相同權益的「同等待遇」。值得注意

的是大陸一般不用「國民待遇」用語，因為一方面兩岸關係有其特殊性，另

一方面大陸有城鄉戶籍差異，加上兩岸都屬於WTO成員。因此，在去年中

共 19大後，今年對臺工作會議後，各地方省、市、縣等競相制定各項給予

臺灣人民與當地居民「同等待遇」新措施。

在 2018 年對臺工作會議後，中共在對臺政策上最值得關注的為：在

2 月 28 日由國臺辦、國家發展改革委經商中央組織部等 29 個部門，發

布 31 項《關於促進兩岸經濟文化交流合作的若干措施》。綜觀這 31 項對

臺措施，基本上分為兩部分，一是 12 項給予臺資企業與大陸企業同等待

遇，二是 19 項為臺灣民眾在大陸學習、創業、就業、生活提供與大陸民

眾同等待遇，亦即對臺灣企業與民眾進一步落實「國民待遇原則」。大陸

此次推出的對臺新措施，基本上是呼應中共中央總書記習近平在 2017 年

19 大報告中所提出的，「願意率先同臺灣同胞分享大陸發展的機遇、我們

將擴大兩岸經濟文化交流合作，實現互利互惠，逐步為臺灣同胞在大陸

學習、創業、就業、生活提供與大陸同胞同等的待遇，增進臺灣同胞福

祉」。在中共 19 大後僅四個月左右時間，包括國臺辦、國家發展改革委在

內的 31 個黨政相關部門就整合出 31 條最新對臺措施，能有如此強大跨部

門統合能量，毫無疑問，絕對是來自最高領導人的意旨。因此，探討此一

8 「國臺辦新聞發佈會輯錄」（2017-12-27），《國臺辦網站》，http://www.gwytb.gov.cn/xwfbh/201712/t20171227_11884416.htm。

142


主題，掌握習近平對臺重要思想方向與對臺政策節奏策略部署至為關鍵。

就兩岸雙方執政者理念、認知與各自內部所面臨到政治、經濟、社會

的快速變遷發展的制約而言。仔細觀察習近平自 2012 年中共 18 大上臺，

2013 年 3 月 17 日以大陸國家主席身分在第 12 屆全國人大一次會議首度

發表涉臺議題講話，強調「廣大臺灣同胞和大陸同胞要攜起手來，支持、

維護、推動兩岸關係和平發展，增進兩岸同胞福祉，共同開創中華民族新

的前程」。9 到 2018 年 3 月 20 日，全國人大閉幕講話，強調「堅持一個

中國原則，堅持九二共識，推動兩岸關係和平發展，擴大兩岸經濟文化交

流合作，同臺灣同胞分享大陸發展的機遇，⋯中國人民有堅定的意志、充

分的信心、足夠的能力挫敗一切分裂國家的活動，中國人民和中華民族有

一個共同信念，這就是：我們偉大祖國的每一寸領土都絕對不能也絕對不

可能從中國分割出去」。10

綜觀習近平 21 次談話的內容語意分析，特別是

在中共 19 大報告所揭櫫的習近平對臺政策重要思想，臺灣必須審慎面對

在習近平長期執政下，如何面對一個對於臺灣一貫強調的自由、民主、人

權、主流民意或是西方的普世價值沒有任何好感與認可的習近平與中共領

導階層，但對於臺灣政府與民眾普便接受不高、所謂的中華民族偉大復興

的「中國夢」卻有無比堅持的習近平，與大陸內部日益高漲的民族主義。

當民主多元的臺灣面對民族主義高漲的大陸，臺灣究竟應該如何審慎面對

與有效因應可謂重中之重。

一般認為在 2016 年臺灣政黨輪替後，由於兩岸欠缺政治互信，促使

大陸在兩岸關係上採取單邊作為。中共對臺戰略思維與策略作為，依序為

首先是滿足大陸內部需求，其次則是國際社會宣示「一中反獨」立場，

對臺施壓並留有餘地。對北京而言，堅持「一中反獨」與推動兩岸融合

發展的自身立場堅持，遠高於迫使臺北民進黨政府接受或積極爭取臺灣政

9 「習近平在十二屆全國人大一次會議閉幕會上發表重要講話」（2013年 03月 17日），《新華網》，http://www.xinhuanet.com/2013lh/2013-03/17/c_115052635.htm。

10 「習近平在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上的講話」（2018年 3月 20日），《國臺辦網站》，http://www.gwytb.gov.cn/wyly/201803/t20180321_11935525.htm。

143


黨與臺灣民心重要性。是以，北京一方面逐步緊縮陸客到臺灣，並加大對

於民進黨政府在兩岸談判協商與外交空間施壓。另一方面則加大對於支持

「九二共識」的臺灣泛藍縣市的互動與交流，同時加大與泛藍政黨 ( 如新

黨等 ) 政黨對話機制的互動，持續推動臺北與上海的雙城論壇舉辦。誠如

2017 年中共 19 大報告中強調：「我們有堅定的意志、充分的信心、足夠

的能力挫敗任何形式的臺獨分裂圖謀」。11

綜觀當前兩岸關係，就中共而

言，旨在充分展現出其對新形勢下兩岸關係擁有的主導性，更要凸顯自己

有實力、能力、決心與方法，來因應民進黨執政後的兩岸關係。

事實上，2018 年的對臺工作會議，就以「主導兩岸關係大局」取代

「牢牢把握兩岸關係發展方向」，並加大促統歷史使命感。如與俞正聲在

2017 年乃至以往對臺工作會議內容相較，可以發現今年汪洋在報告中，

針對中共在對兩岸關係的格局作法上，已經由以往慣用的「以習近平同志

為核心的黨中央『牢牢把握兩岸關係發展方向』」，2018 年改為「主導兩

岸關係大局」。12

一般認為，中共此一改變旨在藉此凸顯出，在中共 19 大

後，兩岸關係處於談判協商中止的低迷狀態下，當前與今後兩岸關係的主

導權已經牢牢掌握在大陸方面手中，未來決定兩岸關係走向的關鍵因素也

是大陸自身的發展進步，取決於大陸自身的節奏與布局。大陸學者與媒體

大都不斷強調，「隨著全面建成小康社會，實現新時代中國特色社會主義

不斷取得勝利，兩岸最終完全統一的態勢會越來越明朗。在實現祖國統一

的進程中，一方面要有民族使命感和歷史緊迫感，另一方面也要有國家必

定統一的堅定信心和戰略定力」。13

中共認為 2018 年兩岸關係面臨風險挑

戰的另一因素則為，臺灣內部的政局變化。北京認為 2018 年民進黨除了

持續「去中國化」外，亦常挾臺灣民意與大陸對抗。此外臺灣內部公投法

門檻降低的可能啟動，2018 年底面臨九合一地方選舉，與 2020 臺灣大選

11 「習近平強調，堅持一國兩制，推進祖國統一」（2017年 10月 18日），《國臺辦網站》，http://www.gwytb.gov.cn/wyly/201710/t20171018_11853778.htm。

12 「106年 1月至 12月大陸阻撓我國際空間事例」。13 「李鵬語中評：對臺工作會議釋何信號」（2018年 2月 3日），《香港中評社》，http://hk.crntt.

com/crn-webapp/doc/docDetailCNML.jsp?coluid=93&kindid=10095&docid=104965585。

144


的加溫⋯⋯等等都是新的挑戰。美「中」關係與臺灣內部政局相互激盪，

將使得 2018 年的兩岸關係與今後的對臺工作面臨風險與挑戰。

參、兩岸關係發展的主要風險挑戰評估

評估 2018 年的中共對臺政策及其對兩岸關係發展可能影響，及可能

存在的風險挑戰，可從三點評估：第一，從中共最高領導人習近平權力在

中共 19 大定於一尊，與 2018 年兩會修憲取消國家主席任期兩界限制，確

定延任與長期執政下，其人格特質、決策風格與歷史使命對兩岸關係可能

的影響觀察殊值關注。第二，當前美「中」新型大國關係的博奕與競合，

特別是美「中」雙方在經貿、戰略議題的矛盾激化，與美、臺關係的強

化。在未來臺、美「中」關係的互動中與中共對臺政策下，臺灣究竟是作

為槓桿亦或棋子也應審慎因應。第三，兩岸既無政治互信又欠缺良好溝通

對話管道，面對未來可能重大變數的挑戰如何避免誤判與危機管控，可謂

至為關鍵。

首先，就習近平的人格特質與歷史使命而言，一般認為以習近平過

去 5 年對內大力反貪，打破世代交替的慣例，打破派系政治集體領導的格

局，推動解放軍大力變革，積極推動修憲⋯⋯等在內政上一連串重大的變

革。在對外關係上，高舉「人類命運共同體」，在經貿上不斷倡導互利共

榮全球化，大力推動「一帶一路」，在軍事上不斷突破第一、二島鏈，建

設南海島礁並開始海外駐軍，並積極推動美「中」新型大國關係。過去 5

年在對內與對外，都做了重大的變革，可以預期習近平的對臺政策不太可

能維持以往以不變應萬變的戰略與策略。長期以來對臺政策對於中共最高

領導人而言，不僅涉及到執政基礎的正當性，有時更關乎到歷史地位的評

價。因此，歷任最高領導人基於不同的人格特質與領導風格、不同的內外

時空環境變遷、不同時期兩岸關係的互動與實力對比，自然會提出不同的

政策方針與策略方法。相較於中共歷任領導人，習近平不僅曾在福建工作

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17 年，更是毛澤東之後罕見的政治強人。2018 年對臺工作會議，首度提

出以「習近平總書記對臺工作重要思想」，作為對臺工作的基本遵循和行

動指南。可以清楚看出習近平思想在對臺政策中的位階的主導性與重要地

位。

習近平的對臺工作重要思想為何 ? 在去年中共 19 大報告。習近平首

度把對臺政策放在「新時代中國特色社會主義思想」十四項基本方略的戰

略目標。一般認為，把實施「一國兩制」，推進「祖國」統一，放到建設

「新時代中國特色社會主義」14 大基本方略中，這是在中共中央的報告

中首次如此呈現。此一政治宣示，乃意涵著中共已經明確的把對臺政策與

兩岸關係的推動，作為未來推動國家發展戰略的重要環節。大陸學者普遍

認為習近平在處理臺灣問題上，除了繼承和發展了毛澤東、鄧小平的國家

統一思想，更把國家統一放在新時代的 3 大歷史任務的高度予以解決，習

的對臺政策思想是將國家統一與強國目標緊密結合起來，將國家統一問題

的解決和中華民族偉大復興的「中國夢」緊密結合在一起，將大陸的統一

與引領人類命運共同體緊密結合起來。事實上，在 2018 年 3 月 15 日的中

共黨內最具權威性刊物《求是》雜誌，刊載一篇署名「中共中央臺辦理論

學習中心組」撰寫，題為「以習近平總書記對臺工作重要思想引領新時代

對臺工作」的文章，提出四大關鍵核心。第一，「從根本上說，決定兩岸

關係走向的關鍵因素是祖國大陸發展進步」。第二，「臺灣問題的解決，是

兩岸綜合實力較量的過程，根本上取決於我們自身發展進步」。第三，「秉

持兩岸一家親理念，耐心細緻、持之以恆地做臺灣人民工作」。第四，「鄭

重宣示六個任何，強調有堅定的意志、充分的信心、足夠的能力挫敗任何

形式的臺獨分裂圖謀」。14

是以，今後中共對臺政策不論是在理論思想層

面或是政策創新，乃至具體實踐層面，都必需掌握貫徹與落實習近平意志

與特色。

習近平在對臺政策思想上，與當年鄧小平的「一國兩制」追求和平統

14 「以習近平總書記對臺工作重要思想引領新時代對臺工作」（2018年 3月 15日），《國臺辦網站》，http://www.gwytb.gov.cn/wyly/201803/t20180315_11933479.htm。

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一最大的不同在，習近平推動「新一國兩制」，係將臺灣問題放到新時代

大陸國家發展略中一個重要環節。主要強化單邊立法與單邊作為，並加大

「反獨」與「促統」力度。是以，習近平不僅強調以往鄧小平時代「一國

兩制」下，會尊重臺灣地區的社會制度和生活方式。更強調率先讓臺灣

人民分享大陸發展機遇，擴大經濟文化交流，逐步為臺生、臺商、臺灣人

民在大陸的就學、創業、就業、生活與大陸居民享有同等待遇。習近平的

「新一國兩制」目標，不僅強調兩岸同胞是命運與共的骨肉兄弟，是血濃

於水的一家人，也號召兩岸同胞共同弘揚中華文化，促進心靈契合。通過

兩岸文化交流互動，拉近兩岸同胞心理距離，實現心靈契合，而不單純追

求形式統一。

雖然在去年中共 19 大中共對於促統並未提出時間表。但未來中共在

對臺政策上，必將加大「一中反獨」的底線思維 ( 透過外交打壓、戰機航

母繞臺施壓、中斷協商 ) 與「一中促統」致力兩岸社會經濟融合 ( 加大單

邊作為給予臺商、臺生、臺灣青年、臺灣居民在大陸同等待遇 ) 的策略作

為，以體現兩岸一家親，形成命運共同體，讓統一水到渠成。從去年的中

共 19 大到 2018 年的對臺工作會議，以及在大陸兩會召開前夕 2 月 28 日

提出 31 項對臺措施，到 3 月 20 日習近平在全國人大閉幕講話。面對未來

習近平至少十年長期執政下，不斷加大軟、硬兩手力度的對臺政策。臺灣

必須高度關注與審慎因應，習近平過去 5 年在對內與對外都已經做了重大

變革，豈可能對臺政策不變而讓當前兩岸關係現狀持續。事實上，北京在

外交、國防、經貿、社會文化⋯⋯等各個層面，已經逐步透過單邊作為，

片面改變當前的兩岸關係的現狀。

其次，兩岸關係的和緩與嚴峻取決於美「中」關係。從中共在 2018

年對臺工作會議在對兩岸關係情勢研判上，認為更加複雜嚴峻且「對臺

工作面臨風險挑戰」即可看出若干跡象。相較 2017 年與以往一年一度在

年初召開對臺工作會議，一般只強調慣用的「當前兩岸關係更加複雜嚴

峻」，2018 年則改提「當前及今後一個時期臺海形勢更加複雜嚴峻，『對

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臺工作面臨風險挑戰』」。15

一般認為北京認為今後對臺工作面臨風險挑

戰，主要基於外在美「中」戰略關係中的美、臺關係的強化 ( 軍艦互泊、

官員訪問層級提升 )。2017 年 12 月川普提出《美國國家安全戰略報告》，

報告中直陳大陸是美國各個領域的競爭對手，甚至是威脅。2018 年 2 月 1

日，美國國務卿提勒森在德州大學奧斯汀分校的演講稱大陸為「新帝國主

義列強」。16

美「中」雙方在安全戰略與貿易上的紛歧，乃至美國政府打

臺灣牌，蔡總統也一再表示支持美國的「印太戰略」，凡此都將使得兩岸

關係面臨到到若干變數考驗。

雖然面對美「中」關係的可能挑戰，北京不僅在高層人事布局上強化

了王岐山、劉鶴、楊潔篪、王毅等經貿與外交戰略等四大金剛。連涉臺人

事的安排上也體現了史上對美國最了解的涉臺團隊，2018 年年 3 月的新

一屆的全國人大與全國政協後，大陸在對臺人事部署上，從對臺最高決策

機的中共中央對臺工作領導小組，到國 ( 中 ) 臺辦與海協會等重要涉臺人

事部署也將到位。除了中央對臺工作領導小組副組長汪洋過去 5 年在副總

理任內身兼美「中」全面經濟對話的「中」方最高官員，汪洋的出任可說

是繼當年錢其琛擔任中央對臺工作領導小組副組長之後 ( 後任賈慶林與俞

正聲皆未有了解美國等國際經驗 )，對於美「中」關係最為熟悉的對臺工

作領導小組副組長。此外，如果王毅接替楊潔箎擔任對臺工作領導小組秘

書長，以王毅曾擔任國臺辦主任又擔任外長的獨特經歷，可說是歷任對臺

工作領導小組秘書長唯一擔任過國臺辦主任的人選，相較於以往對臺小組

秘書長，王毅對臺事務的熟悉程度與掌控程度值得關注。當然，國臺辦新

主任劉結一的任命也值得關注，一般認為以劉結一擔任常駐聯合國代表的

身分層級擔任國臺辦主任，相較於當年王毅與張志軍皆以外交部副部長兼

黨委書記，轉任國臺辦主任。劉結一的出線並不讓人感到意外，層級也

15 「2018年對臺工作會議在京召開汪洋出席並講話」（2018年 2月 2日），《國臺辦網站》，http://www.gwytb.gov.cn/wyly/201802/t20180202_11919672.htm。

16 「深度解讀：北京對臺工作會議釋重磅信號」，《多維新聞網》，http://news.dwnews.com/taiwan/big5/news/2018-02-06/60039432_all.html。

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未提升 ( 因為駐聯合國大使的層級是比不上外交部的常務副部長兼黨委書

記 )。但劉結一擔任國臺辦主任的最大特色是，劉結一是大陸史上第一個

擁有駐美 ( 紐約 ) 經驗 4 年多的外交官轉任國臺辦主任。相較於王毅只有

駐日本經驗，張志軍只有駐英國經驗，劉結一可說是第一個有駐美經歷的

國臺辦主任，加上劉結一專長國際組織、軍控等，未來兩岸關係中的國際

活動空間，若欠缺政治互信，恐將日亦嚴峻。面對中共 19 大後，對臺人

事部署體現史上對美國最為瞭解的對臺工作團隊，未來美「中」互動下的

對臺政策，將成為中共對臺政策的另一個重點管道，對於此一側重對美工

作的涉臺人事布局，亦須我方高度關注與審慎因應。

面對近期來臺美關係的軍事會議與人員交流的可能變化趨勢，國臺辦

發言人安峰山在 2017 年 12 月 13 日例行記者會表示：「臺灣問題是中國

的內政，我們堅決反對美臺之間進行任何形式的官方往來和軍事聯繫。」17

此外，針對美國國會聯邦參議院全院通過《臺灣旅行法》，鼓勵臺美所有

層級官員互訪。對此，國臺辦發言人安峰山在 2018 年 3 月 2 日在北京表

示，「美國會通過一系列涉臺法案嚴重違反『一個中國』原則和美「中」

三個聯合公報規定，我們堅決反對。我們也要正告臺灣方面，不要脅洋自

重，否則只會引火焚身」。18

未來，伴隨著美「中」雙方關係的變化，也

使得美「中」關係中的臺灣議題可能將日益凸顯。在兩岸欠缺政治互信，

臺北無法從北京得到應有的回應，面對北京軟硬兩手都加大，單邊作為的

對臺新策略，促使臺北更加尋求美國與日本等大國關係的強化，但臺美關

係與臺日關係的強化，則必然引起北京更大的疑慮與報復，這讓兩岸關係

也面臨到更多的風險與挑戰。

最後，面對未來兩岸關係發展可能面臨到的內外諸多風險與挑戰，自

從 2016 年臺灣政黨後迄今，兩岸關係發展最具隱憂乃是：兩岸的執政當

17 「國臺辦新聞發佈會輯錄（2017-12-13）」，《國臺辦網站》，http://www.gwytb.gov.cn/xwfbh/201712/t20171213_11878736.htm。

18 「國臺辦發言人就美參議院通過與臺灣交往法案答記者問」（2018年 3月 2日），《國臺辦網站》，http://www.gwytb.gov.cn/wyly/201803/t20180302_11929473.htm。

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局與執政黨在欠缺良好溝通管道與基本政治互信的情況下，當一方所釋放

的善意，經常在對方的等待與疑慮中不斷的流逝與無法積累 ( 一方的善意

只有在對方也能善意回應下，才能夠加碼釋放，形成正循環 )。正因為雙

方自認為都得不到對方的善意回應，因此，有時候必須對內部交代以化解

內部不滿的強硬呼聲，這些對內交代的言語與作為，卻因兩岸雙方欠缺事

前溝通與諒解，自然被對方是為惡意與挑釁。這種明察對方敵意之秋毫，

卻不見善意之輿薪，形成當前兩岸關係有可能步入「敵意螺旋」的日益惡

化趨勢。

雖然等到中共正式對蔡總統定性與定調後，才會改變兩岸關係是否

趨向「和緩」與「嚴峻」。在北京強調民進黨政府尚未完成「答卷」的階

段，中共對臺政策不僅在聽其言更會觀其行。目前北京對民進黨政府尚

未「定性」與「定調」，不僅中共領導人、涉臺官員、主要官媒，皆尚未

公開點名批判蔡總統。是以，在聽其言觀其行階段，未來除了蔡總統外，

我總統府、行政院、民進黨⋯⋯等涉及兩岸關係的一言一行，都將成為北

京觀察的重點。值得關注的是，在兩岸關係無法透過雙邊協商對話之際，

大陸未來必然會加大單邊立法與作為，並強調依法治國，透過兩岸關係變

成一國內部關係的法制化作為。不論是「一中反獨」硬的一手，或是「一

中」促統軟的一手，就我政府而言都是促使兩岸關係負面發展。

對中共而言，2018 年係臺灣九合一的選舉年，也是北京觀察臺灣

2020 年大選政治版塊的重要關鍵指標。面對臺灣的九合一選舉與朝野政

黨選舉競爭的逐步白熱化，北京在對臺政策上，必然高度關注未來臺灣內

部如有涉及兩岸關係定位的修憲、公民投票、藍綠的勢力消長是否有變

化、蔡總統是否發表具有兩國論意涵的重要談話、乃至臺灣與美、日針對

「中國」威脅是否建立實質準軍事同盟、或是重大意外事件引爆兩岸關係

尖銳對立⋯⋯等皆是北京高度關注。

面對兩岸關係可能存在的風險挑戰，當蔡總統至少還有兩年多或七年

多的執政期間 ( 如果連任 )，面對習近平任期內不僅跨越實現「中國夢」

150


的第一個百年 2021 年，至少有十年甚至更長的執政期間。面對未來兩岸

關係，可能面臨的內外諸多挑戰，兩岸領導當局雙方都亟需思索，在以往

既有溝通管道中止，究竟該如何重新啟動或建立新的對話管道 ? 因為兩岸

執政當局不論是要積極尋求到新的共識、諒解；或是旨在消極因應一旦有

意外因素爆發，可以避免誤判、進行危機管控與亡羊補牢，若沒有良好的

溝通管道與對話機制，都難以發揮應有功能。事實上，自 1987 年開放探

親前兩岸就有私下溝通管道，縱然在 1991 年海基會成立後，李前總統與

江澤民也有私下授權管道進行溝通。正因為雙方有歧見，為了避免誤判與

進行危機管控，才更需建立溝通管道。當前兩岸如果一時無法建立起良好

溝通管道，也應積極思索如何不讓兩岸關係繼續惡化到無法逆轉的格局。

肆、結語

面對兩岸關係未來可能面臨的風險與挑戰，本著料敵從寬禦敵從嚴的

原則，我方必須未雨綢繆想定兩岸可能最壞的狀況發生，並予以事先防範

與有效因應，方足以確保兩岸關係和平現狀得以維持，我方國家的安全與

人民的福祉不受衝擊。

雖然影響兩岸關係發展的內外在因素甚多，兩岸短期內必須掌握中

共 19 大後 2018 年開局之年到 2020 年臺灣大選前兩年左右的關鍵的磨合

期。理由是伴隨著美「中」關係歷經兩年的磨合期；伴隨著 2018 年臺灣

九合一選舉政治板塊是否變化；伴隨著 2018 年為大陸改革改放四十年，

乃至 2019 年元旦為中共發表「告臺灣同胞書發表 40 周年」( 在 2008 年

12 月 31 日，告臺灣同胞書 30 周年時胡錦濤提出所謂的胡六點 )，與即將

到來的 2020 年臺灣大選。一旦兩岸關係無法在 2020 年臺灣大選之前，雙

方磨合出讓兩岸關係和平現狀能夠尋求到雙方底線式的諒解，則兩岸關係

在 2020 臺灣大選前後恐面臨到新的風險與挑戰。中期則是 2020 臺灣總統

大選後，如果民進黨仍然繼續執政，則觀察雙方在 2020 年 520 就職演說

151


中，兩岸雙方能否尋求到基本的諒解與共識，如果雙方仍然無法尋求到最

低的諒解，則從 2020 到 2021 年中共建黨第一個百年，到 2022 年中共 20

大召開，習近平正式開起延任之路的這 3 年期間，兩岸關係可能面臨到高

度的風險與挑戰。長期則為在習近平 2022 年正式延任到卸任之前，將在

兩岸關係上採取大動作的「反獨」與促統，推進兩岸歷史性進程，改變兩

岸關係現狀。

針對北京在對臺政策與兩岸關係互動上，堅持兩岸政治互信與協商

對話必須有以體現「一個中國」原則的「九二共識」或是認同其核心意

涵 ( 兩岸同屬一中 ( 國 )；或明確指出兩岸關係並非國與國關係，上述三

項指標作為兩岸關係本質與是否答卷的重要判準。雖然臺灣的大多數民意

或許都主張兩岸關係是國與國的關係，但面對中共，我方唯一可以考量的

或許是第三項指標 ( 兩岸關係依憲依法不是國與國的國際關係 )。是以，

如果兩岸能事先私下進行溝通，雙方在經過必要的溝通下並取得一定程度

的諒解。臺海兩岸關係不論基於過去歷史事實或是目前的政治現實，都是

一個既複雜又難以過度用口號簡化的關係。不論是依據《中華民國憲法》

與《兩岸人民關係條例》，或是臺灣多數民眾對於兩岸和平穩定的期待。

當前臺海兩岸關係如果不能「正面表述」本質為何種關係，也可以考慮以

「負面表述」，表明兩岸關係的本質。事實上，依憲、依法，當前兩岸關

係既非一個國家內部中央與地方的關係，也不是國與國的國際關係。一方

如果想要釋放出重大的善意，必須事先與對岸私下溝通並取得若干共識，

確保對方會針對己方善意有正面回應，方可為之。否則任何只有臺灣方片

面的善意必然要承擔對岸不正面回應，卻讓臺方政府遭到臺灣內部重大的

反彈的雙重壓力，而失去可以正面良性互動發展的機遇。

事實上，兩岸亦可就蔡總統所強調的尊重「1992 年兩岸兩會秉持相

互諒解、求同存異的政治思維，進行溝通協商，達成若干的共同認知與諒

解」歷史事實。與北京所強調的「九二共識的歷史事實」，積極進行「求

同存異」逐步尋求新諒解乃致共識。1992 年海基會與海協會在協商時，

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當時的「歷史事實」有 6 項，一是當時是主張統一的國民黨執政。二是當

時兩岸關係互動臺灣當時是以國統綱領為圭臬。三是當時有國統會的運

作，並在 8 月 1 日針對「一個中國」做出主權涵蓋大陸解釋。四是當時有

正式授權的海基會與海協會的舉行談判。五是當時有李登輝與江澤民授權

的密使私下進行溝通對話。六是當時主張統一的民眾在臺灣是多數。如今

這六項歷史事實大部分都不復存在。是以，兩岸除了應當尊重 1992 年的

歷史事實外，也應當以新思維與新論述，共同致力臺海和平穩定與兩岸人

民福祉。

七年之病求三年之艾，在積極尋求建立溝通對話之際，雙方應該先努

力創造一個良好的氛圍。如何盡一己之力創造對話氛圍 ? 當前兩岸領導

人、官員、學者、媒體其實都很清楚，究竟何種言語與作為是可以讓兩岸

增加善意、降低敵意增進彼此瞭解，有助於和平穩定；何種言行事會讓兩

岸擴大分歧、升高對立與製造仇恨。任何對於和平穩定良性互動的言語與

作為應當多講多做，反之，對於兩岸和平與人民情感無所助益的言行，則

是應多自我克制。

兩岸關係的和平發展一方面取決於兩岸領導階層的理念與高層的互

信，當前只有兩岸雙方領導人都有新論述、新思維、新作為，才能產生新

的互動模式。另一方面更繫諸於兩岸人民的相互認知與理解，只有兩岸人

民沒有對立與仇恨，兩岸關係和平發展方有可能。兩岸高層或許對政治可

以有歧見，但兩岸人民卻不應有仇恨，任何旨在製造雙方人民對立與仇恨

的言行都不應當被鼓勵。面對兩岸的挑戰與機遇究竟是應該盡一己之力抓

住任何的機會之窗，型塑一個可能的良性互動；抑或坐等對方善意而等待

果陀，一再錯失良機徒呼奈何。不同的思維道路選擇也會決定兩岸關係不

同的前景。

張淳翔 - mjib.gov.tw€¦ ·...

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