buying influence: money and political parties in albania

BUYING INFLUENCE: MONEY AND POLITICAL PARTIES IN ALBANIA

PUSHTETI DHE PARTITE POLITIKE NE SHQIPERI NEN NDIKIMIN E PARASE

Acknowledgements

The CRINIS tool – Latin for ray of light – was developed by Transparency International (TI) and The Carter Center. Through an innovative research module, the tool assesses levels of transparency and accountability in the political finance system and enables targeted advocacy for reform of the regulatory framework and change in practices.

This research is an integral part of the CRINIS project being implemented in five countries of Western Balkans: Albania, Croatia, Kosovo, Macedonia and Serbia. It is a product of combined efforts of numerous individuals and Transparency International Albania, devoted to among other things, the promotion of transparency and accountability in political finance in the Republic of Albania.

Special thanks are addressed to Transparency International Secretariat in Berlin for providing the methodology, facilitating the adaptation to the country context and the quality control throughout the whole implementation process.

Sincere gratitude goes also for Tinatin Ninua, for her special support in facilitating the implementation of this second cycle of the CRINIS research, and Helen Turek for her valuable contribution in coordinating the project management at regional level.

Thank you all!

TRANSPARENCY INTERNATIONAL ALBANIA

CONTENTS

Foreword…………………………………………………….…………………………...-3-

I. Introduction and background to the study………………………………………-4-

II. Executive summary and recommendations…………………………………..….-5-

III. General context on political party financing…………………………………….-7-

IV. Methodology……………………………………...…………………………….-10-

V. Research results: overall finding………………………………………………..-11-

Annex 1: Overview of scores by dimension……………………………………………-24-

Annex 2: Ten dimensions of transparency in political finance…………………………-25- and sources of information used


TRANSPARENCY INTERNATIONAL ALBANIA Page 3

Foreword

Money in politics is among the most important issues concerning the democracy and development of a political system. Political parties stand as the castle of democracy, being utmost essential to open and competitive democratic politics, particularly in emerging democracies.

The aim of political finance regulations is not to hamper the performance of political parties. Representative democracies cannot function without them. Furthermore, political parties and candidates to elected office need money to communicate their platforms and policies to voters. Parties need funding in order to survive, compete, and perform their democratic functions, both during and between election campaigns.

With activities of political parties increasing in sophistication and cost, the importance of and need for political donations is ever-increasing. As a result, political parties are vulnerable to offers of funding in exchange for the provision of favours. This buying of influence via political donations undermines the very foundations of representative democracy. Therefore, it is critical to address this problem and to strengthen the transparency and accountability of political parties in Albania. Transparency International Albania has continuously called on political parties in the country to be open and accountable to the public through detailed disclosure procedures of their political platforms, CVs and donations of their candidates on elections, donors and funding provided during election campaigns and annual activity. The challenge is to limit the opportunities for corruption, while promoting political equality and recognising the demands on political parties and candidates. In addition, public trust in democracy is eroded when elected leaders fail to comply with the laws they have designed and respect the oversight institutions they have established.

The CRINIS assessment for Albania has focused in the annual, non-electoral funding of political parties and presents an evaluation of the important aspects of legal regulations on annual party financing. It also provides key recommendations for ensuring their effective implementation, improvement of supervision and disclosure. This report aims to serve to the public and all interested actors as a tool to increase transparency and accountability of political parties in the country. Transparency, through the full disclosure of their political financing policies and practices, provides the ability to verify that no malpractice has occurred and that regulatory frameworks are being effectively implemented.


I. Introduction and Background to the study

In the framework of the regional project “CRINIS – shining a light on money in politics”, Transparency International Albania conducted this second cycle of research to measure the level of transparency in political party funding in Albania. CRINIS is an assessment tool that evaluates legislative systems and studies the practices of key actors involved in political finance. It aims to identify gaps and shortcomings in political financing systems, with the objective of promoting transparency in political party funding. It is based on the principle of transparency as a guarantee for strengthening the internal accountability and democracy of political parties.

International law has increasingly recognised the importance of transparency for mitigating corruption in party politics and using disclosure of political financing as a means to improve it. The United Nations Convention against Corruption (UNCAC), which entered into force in 2005, calls on states to “enhance transparency in the funding of candidates for elected public office and, where applicable, the funding of political parties”1.

In line with the international legislation in place, Albania`s legal framework on oversight and control of political finance offers good provisions for transparency and accountability of political parties. Unfortunately, a weak point of this system continues to be its effective implementation. For the first time in 2012, the political parties in our country reported to the state oversight agency on their annual funding during 2011. As analysed further on this report, a series of issues remain to be addressed for a proper implementation of the law. Political parties in Albania are strongly recommended to put a new emphasis on transparency and public accountability in order to facilitate a fair electoral process and enhance their internal democracy.

The following report is focused on the analysis of legal framework for the annual funding of political parties in Albania for the year 2012, and provides findings on the importance and standards of money in politics. The transparency of political parties` finances and the civic right to disclose such information to the public offers one of the best guarantees for transparent governance and effective institutions delivering high levels of accountability for citizens.

1UNCAC was adopted in 2003 and entered into force in 2005. UNCAC entered into force for Albania in 2006. For more information see: http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/signatories.html



II. Executive Summary and Recommendations

Political financing in Albania scored an average result of 5.9 points according to an analysis using the CRINIS methodology, with a focus on the annual funding of political parties. Results of the research are categorized in three main evaluation groups: insufficient (0 to 3.3), average (3.4 to 6.7) and good (6.8 to 10). Albania’s score is evaluated as “average”. This evaluation is a reflection of an improving legal infrastructure, but not a good implementation in practice.

The lowest scoring dimensions evaluated in the research were sanctions and preventive measures. Sanctions and preventive measures prove to be inter-related, because the poor practical implementation of sanctions does not provide a strong foundation for the proper implementation of preventive measures. The sanctions prescribed by law do not envisage penalties extended beyond monetary fines and they are not appropriate enough to tackle the violation of rules. To this extent, even the preventive measures are not adequate to discourage malpractices of the parties on annual financial reporting and these measures fail to create a well regulated system which would need, at a later stage, stronger sanctions for the violation of the law.

Bookkeeping, scope of reporting and depth of reporting have good legal standards, and score good evaluations respectively. Financial reports should contain detailed explanations on income and expenditure, and private donations. Auditing reports must be prepared by independent and certified auditors.

The competences for the oversight and control of political parties financing are delegated to the Central Elections Commission (CEC), which makes this institution the most important guardian of transparency and public disclosure. The CEC has a major role not only with regards to the functions of monitoring and control, but to the entire process of financial reporting and auditing as well. The law provides the CEC with the competences to issue legal dispositions and decisions for the format and timing of reporting, the auditors’ selection and public disclosure. Hence, it is important for the CEC to demonstrate the necessary independence and political consensus in order to keep on track the practice of the improving legal framework of one of the fundamentals pillars of political parties and democracy – their finances.

Finalisation of the CRINIS research in 2012 has offered a set of recommendations for the Albanian legal system:

1. Disclosure of financial information by political parties should be regulated by specific legal provisions and monitored by the state oversight agency. Political parties in Albania have failed to disclose financial information to the public, its party members and voters. This is considered the main indicator of non-responsibility and lack of transparency. Even though it is cited in the Constitution of Albania, the law is not respected and for this reason we recommend a specific legal provision to regulate the disclosure of such information by the parties themselves. The implementation of this disposition should be monitored by the state oversight agency, which must apply sanctions in case of the law not being respected.


2. Reports on annual funding and election campaign funding need to be submitted separately during electoral years. The Political Parties Law should include an article to define what constitutes election-related spending, in order to avoid political parties disguising election campaign spending as ordinary spending. The law should provide clear regulations that any expenditure on items or services that are used for campaign purposes counts as election campaign spending, even if it is spent before the start of the official election campaign period.

3. Identification and reporting on in-kind donations should be regulated by clear and adequate legal provisions. The current law implies that reporting on in-kind donations is covered by standardised reporting templates issued by the Central Election Commission. This is a general provision, which should not be left only to sub-legal acts, i.e. decisions of the CEC unspecified in law. The law should explicitly state that in-kind donations, loans and guarantees are to be defined and regulated through specific sub-legal acts issued by the CEC.

4. Legal provisions on preventive measures need to be strengthened. Abuse of state resources must be addressed rigorously through relevant regulations and legislation. There is an essential need to clearly define what constitutes such practices and prescribe clear penalties for breaching the established rules. The Central Elections Commission should adopt all the necessary mechanisms in order to prevent political parties from abusing with state resources such could be using public offices or state institutions resources for electoral purposes by the political parties in power.

5. The Central Election Commission needs to conduct proactive investigations to verify the financial accounts of political parties. The first round of annual financial reporting of political parties in Albania revealed a weakness in the oversight functions of the CEC and lack of adequate control of the reliability of information provided by parties, given that the reports were not further investigated by CEC experts or independent auditors assigned by the CEC. Based on the non-application of proper penalties and sanctions, we recommend a proactive approach to investigation by the oversight agency in order to promote more transparency and more effective implementation of the law.



III. General Context on Political Financing

The annual funding of political parties in Albania is regulated by the following set of legal dispositions:

a) Article 9, paragraph 3 in the Constitution of Albania cites that “the financial resources of political parties, as well as their expenses, shall be made public in a timely manner”.

b) The financing of political parties annual activity is regulated by the Law no. 8580 date 17.2.2000 “For Political Parties” – amended with the Law no. 9542 date 2.2.2006 and with the Law no. 10 374 date 10.2.2011. Its dispositions regulate the financing of political parties from financial and material resources, public and private, which are not regulated by the provisions in the Electoral Code. The law empowers the Central Election Commission with the competences of financial control, the rules of auditing and compiling regular financial reports, and sanctions for irregularities and refusals of declaring donors or the amount of donation.

Limits on private finance

The Law on Political Parties2, on the one hand, prohibits political parties through the Article 21 to profit from financial and material donations from foreign governments, public or private entities. On the other hand, this article allows gifts or aid from parties or international unions parties, politics organizations or foundations, Albanian and foreign, individuals, Albanian physical or juridical private persons.

The law3states that the donation of private funds of an amount larger than 100,000 Leke (approx. 720 EUR) should be made only through a designated bank account opened by the political party. It also prohibits the donation of private funds from subjects who do not declare their identity or whose identity is undefined clearly from the beneficiary political party.4

Donations are prohibited when the conditions mentioned below apply to a juridical person, or any of its shareholders:

a) has profited from public funds, public contracts or concessions during the last two years for an amount of money exceeding 10,000,000 Leke (approx. 71,950 EUR);

b) bases its activity in the field of media.

c) has been a partner on projects benefiting from public funds;

d) has monetary obligations toward the State Budget or any public institution.

This ban is not applied when the shareholder possess these shares as a result of a public tender. 2 The Law no. 8580 date 17.2.2000 “For Political Parties” – amended with the Law no. 9542 date 2.2.2006 and with the Law no. 10 374 date 10.2.2011 3 The Article 23/1 (disposition no.2) of the Law “For Political Parties” 4 The Article 23/1 (disposition no.3) of the Law “For Political Parties”


Public subsidies

The Law on Political Parties5states that every year the state budget is assigned a fund which serves as a public financial subsidy for the annual activity of political parties. This financial subsidy during non-electoral years should not be lower than the subsidy provided in the preceding year.

The rules of distribution are as follows:

a) 70 % is allocated according to the number of MPs in the recent parliamentary elections. Every parliamentary party profits from a financial subsidy in accordance with the number of MP seats won as per the electoral system predicted in the Electoral Code;

b) 20 % is allocated equally to the parliamentary parties;

c) 10 % is allocated in accordance with the percentage of votes won by political parties who participated in the recent parliamentary elections and who won more than 1% of the votes nationwide.

Any part left unallocated from the final 10 % is added to the first 70 % and is re-allocated to parliamentary parties.

The parliamentary parties are provided by the state with a building for their central and local headquarters6. This access is available also for those political parties, whose average votes in the three last parliamentary elections has been more than 1 % nationwide. When there are no free state buildings available for this purpose, the state takes responsibility to pay the rent of the central and local headquarters of the party.7

State control

The CEC is the institution responsible for the control and oversight of political parties and election financing. It used to be the Supreme Audit Institution; however, the article which gave these competences was repealed with a decision no.33 date 9.5.2011 by the Constitutional Court because no control was put into practice by this institution.

The competences of the CEC are defined in the Article 15/2 of the Law no. 8580 date 17.2.2000 “For Political Parties” – amended with the Law no. 9542 date 2.2.2006 and with the Law no. 10 374 date 10.2.2011 – as below mentioned:

a) Compiling and passing the rules for reporting of finances, for monitoring, overseeing and financial auditing of the political parties, also for the standardized formats of annual financial reporting ;

b) Adopting the format of the special register for private funds of political parties, and also the format and content for the declaration of non-public fund donations ;

c) Selecting the list of licensed auditors and elects them by an occasional ballot for the purpose of auditing the funds and expenses of political parties ;

5 The Article 19 of the Law “For Political Parties” 6 The Article 22 of the Law “For Political Parties” 7 The Article 22/1 of the Law “For Political Parties”



d) Monitoring, overseeing and auditing the financing of political parties, through the control of financial documentation and accounts of political parties and of the subjects associated directly or indirectly with political parties or under their control ;

e) Putting sanctions in place when it ascertains irregularities of the provisions of the law ;

f) Compiling directives, carries out awareness programs and organizing trainings for financing of political parties and subjects included in this process in accordance with the provisions of the law ;

g) Assigning the amount of public funding to each party as a form of annual financial aid in accordance with the law ;

h) Enacting regulations in accordance with and for the implementation of the provisions of the law.


IV. Methodology

The CRINIS methodology entails assessment of two different types of political financing: non-electoral finances of political parties and election campaign funding for legislative, and where applicable, presidential elections. This report looks at the assessment of annual funding of political parties in Albania in 2012, whereby resources were mobilized by political parties to support their annual activity during the non-electoral period. The methodology involves examining the regulatory framework on transparency of political financing and its actual implementation vis-à-vis international standards. By providing thorough diagnosis of the legal framework and actual practice, it provides strong empirical evidence to create a clear picture of areas in need of reform.

The information collected during the research was used to build an index on the transparency of political party funding. The level of transparency is quantified taking into consideration the following ten dimensions:

(1) Internal bookkeeping refers to the way in which political parties manage their financial resources internally.

(2) Reporting to the electoral management body evaluates the extent to which parties or candidates report to a government oversight body.

(3) The next three dimensions: comprehensive of reporting;

(4) depth of reporting; and

(5) reliability of reporting centre around the nature of data furnished in the financial reports, and help to determine the quality of data submitted to the electoral bodies. These evaluate crucial areas such as relevant financial activity, including cash, in-kind and other transactions; donor identity; the credibility of submitted data; and the perception of the credibility of reports by key actors.

(6) Disclosure of information to citizens examines public access to political finance information.

(7) Dimensions encompassing prevention;

(8) sanctions; and

(9) state oversight address the monitoring of compliance with established rules and regulations. This includes preventive measures to facilitate effective oversight, the existence of sanctions that can be imposed and the institutions and actors in charge of performing oversight functions.



V. Research Findings

This section presents the system of annual funding of political parties in Albania and draws some general conclusions and lessons. The main focus of the analysis in on identifying strengths and weaknesses in legislation and practices.

Table 1: Crinis Index: Graph showing overall findings with aggregated averages

Table 2: Graph showing overall results Law and Practice

5.9

8.2

5.1

7.8 8.1 6.5

5.4

2.1 2.1

7.7

5.5

0

2

4

6

8

10

Crinis Index: Aggregated Averages

6.4

9.1

6

8.7 8.8

6.4

0.8

3.6

7.8

0

2

4

6

8

10

Score

Crinis Index: Law vs. Practice

Law

Practice


Dimension 1: Internal bookkeeping

The first stage of reporting by political parties is internal bookkeeping. Legal obligations related to bookkeeping and the political culture of the parties are factors that can influence this dimension. For parties to comply with legal regulations and uphold their own values and principles, it is essential for them to have a functioning administration, with the necessary capabilities.

In this study, the internal bookkeeping of parties was measured with five general indicators. These include legal requirements for parties to keep books on income, expenditure and assets and their actual practice in this regard. Other indicators address questions of disclosure of this information to party members, the standard of accounting procedures followed, whether there are authorized individuals to sign financial accounting reports, and whether financial records are kept for a prescribed length of time.

Graph here:

Law: 9.1

Practice: 7.4

The Law on Political Parties obliges political parties in Albania to keep internal accounting books and report on their assets, income and expenditures. Parties should submit financial reports once a year to the Central Elections Commission (CEC), together with an audit report prepared by licensed accountants as prescribed in the law.

The annual financial reports are to be prepared, signed and submitted by the responsible person for finances within the political party or the elected person defined in the Statute of the party. In the case of electoral years, the annual financial report of the party should be submitted together with the financial report of the electoral campaign.

The annual financial report, the audit report and the report of CEC must be published on the official website of the CEC no later than 30 days after the submission date to the CEC. The legal provisions in place do not provide detailed regulations about whether the financial records should be kept for a prescribed length of time.

The annual financial reports of political parties in Albania were drafted and submitted to the CEC for the first time for the year 2011. Only five parliamentary parties submitted these

9.1

7.4 8.2

0

2

4

6

8

10

Law Prac1ce Total

Internal bookkeeping

Internal Book-‐keeping



reports and irregularities were found even in the audit reports8. Due to the fact that local elections were held in the year 2011, annual financial reports and electoral campaign reports should have been drafted and submitted together to the CEC, which did not happen in practice for all the parties.9 Among the five parliamentary parties, the Democratic Party submitted a report only for the period of local elections while the Socialist Party, Republican Party, Unity for Human Rights Party and Socialist Movement for Integration Party submitted reports for the annual period of 2011. The audit reports were prepared only for the electoral campaign finances while according to the law, the audit reports should cover both reporting for the annual period and local elections period. In this context, we recommend clear provisions to be included in the law in order to discourage similar malpractices and separate the reporting format of annual finances from the reporting of election finances in case of electoral years.

The standard of accounting procedures followed is not considered of a high level and the financial reporting lacks an adequate reflection of the International Accounting Standards (IAS) and National Accounting Standards (NAS). The reporting is not easy to understand for the public and it lacks detailed explanations on the expenditure items or sources of donations.

The deadline of submission of the reports was not respected by all parties.10The available financial reports were submitted and disclosed by CEC in different periods of timing. This is considered to happen as a consequence of a legal loophole regarding the deadline of submission, because the Law “For Political Parties” did not provide specifications on the date of reporting.

Political parties in Albania do not themselves disclose financial information to the public and their members11. The only available information is provided by the CEC on its official website. There is no available information on party funding in the respective websites of the political parties in Albania. Members of the political parties in Albania find it difficult to obtain information on funding received and spent by their party. There is no internal transparency regarding finances and donors within the political parties.

Dimension 2: Reporting to the Oversight Agency

For this dimension, the study focused on five indicators that covered both the legal framework and reporting to the designated government oversight agency. These indicators included questions about whether parties must render accounts to a state agency, whether media companies are required to report, whether there is a specific standardized format for submitting information, and how often reporting is required.

8http://www.cec.org.al/index.php?option=com_content&view=article&id=304&Itemid=315&lang=sq 9http://www.cec.org.al/index.php?option=com_content&view=article&id=302&Itemid=311&lang=sq 10 Referred to the information provided by the Central Elections Commission. http://www.cec.org.al/index.php?option=com_content&view=article&id=304&Itemid=315&lang=sq 11Referred to the questionnaires by members of five parliamentary parties in Albania. Such information is also not found by a detailed analysis of our research team.


Graph here:

Law: 6

Practice: 4.1

Article 15/2 of the Law on Political Parties assigns the competences of oversight of political party finances to the CEC, through controlling the financial documentation and accounts of political parties and of the subjects related directly or indirectly to the party or the ones under the party’s dependence.

Each political party should register in a specified format, as approved by CEC, the total amount of funds received from each person or legal entity, as well as other general data including the name, surname and identification details of the person or legal entity. The donor must sign a declaration form, the format of which is approved by the CEC. A list of persons donating more than 100,000 ALL (approximately 720 EUR) should be disclosed to the public. This threshold is considered to be high because it creates possibilities to hinder the transparency of funding sources under this amount. Hence, we recommend amending this legal provision and lowering the threshold up to the average salary in the country or remove the threshold in order to disclose all donations made to the political parties.

6

4.1

5.1

0

1

2

3

4

5

6

7

Law Prac1ce Total

ReporEng to the Oversight Agency

Repor1ng



In practice, not all political parties reported on their annual finances to the CEC. Only the parliamentary parties submitted these reports12. From the analysis of their reports, the research group found that they did not respect the standardized format of reporting.

Dimension 3: Scope of Reporting

Scope of reporting looks into two main indicators: what types of funding sources are included in the reports (e.g., donations and public funding) and what expenses are included in the reports (e.g., expenses from private donations and expenses from public subsidies).

Graph here:

Law: 8.7

Practice: 7

Article 17 of the Law on Political Parties defines that the financial and material resources of political parties include membership fees, public funding, private funding (which could be a financial donation), in-kind donations, services, sponsorships, loans or other guarantees, and any other financial transaction. Article 23 of the law specifies that the annual financial reports must contain detailed information for all income and expenses. They should be reported accordingly to a standardized format approved by the CEC. However, we evaluate that this is a general provision, which should not be left only to sub-legal acts, i.e. decisions of the CEC unspecified in law. The law should explicitly state that in-kind donations, loans and guarantees are to be defined and regulated through specific sub-legal acts issued by the CEC.

The law does not require the expenditure listed in the reports to be specified as funded by public or private income.13

12http://www.cec.org.al/index.php?option=com_content&view=article&id=301&Itemid=311&lang=sq

8.7

7 7.8

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Law Prac1ce Total

Scope of ReporEng

Scope of Repor1ng


In practice, parties have included all types of income and expenses in their reports. However, limited information is given on in-kind donations and in-kind public subsidies.14

Dimension 4: Depth of Reporting

The detail or depth of information provided is just as important as the scope of the reporting. The usefulness of financial reports depends largely on the information included in them. Therefore, reports should identify each donor, the amount and the date of each donation, and similarly itemize expenditures. This depth of information allows oversight bodies, civil society groups and voters in general to examine the accuracy of information provided, identify parties who depend excessively on a few selected donors and monitor future representatives for any potential action that may benefit their donors at the expense of the public. This dimension was measured by aggregating multiple indicators such as how detailed income and expenditure reports are, and whether there is a threshold for reporting of income in financial reports.

Graph here:

Law: 8.8

Practice: 7.5

In the financial reports of political parties, the date of each donation, the amount and name of a donor or official registration of corporate donors should be explicitly mentioned. Also for the reporting of expenditures, copies of original invoices should be provided, including the date, number of receipt, name and official registration of each vendor.15

13 The Law no. 8580 date 17.2.2000 “For Political Parties” – amended with the Law no. 9542 date 2.2.2006 and with the Law no. 10 374 date 10.2.2011 14http://www.cec.org.al/index.php?option=com_content&view=article&id=302&Itemid=311&lang=sq 15 Article 23 of the Law “For Political Parties”

8.8

7.5

8.1

6.5

7

7.5

8

8.5

9

Law Prac1ce Total

Depth of ReporEng

Depth of Repor1ng



The law also defines a threshold, 100,000 Leke (approximately 720 EUR) and above, for disclosing a list of donors to the public with the respective amounts donated. This list shall be made public at all times.

In practice, the financial reports analysed by the research team include information on the name of the donor, the date and amount of each donation. The reports on expenditure include copies of the invoice or receipt for each expenditure, with detailed information such as the date and amount of expenses, the name and official registration number of the vendor.

Dimension 5: Reliability of Reporting

One key element of reporting - due to its close ties to transparency - is its reliability, or the belief that the data contained in a report is accurate. This dimension, therefore, is perception based and there are no law indicators (see graph below). The reliability of a report is related to how accessible it is to the public and to what extent the public controls its veracity. If the reliability of the data is questionable, the public’s interest in monitoring will naturally wane.

Measuring the reliability of data is difficult. The Crinis methodology relies on data from surveys with key actors working in the thematic area, such as party accountants, officials of oversight agencies and members of civil society.

Multiple indicators processed the responses to questions such as: how accurate reports are (for example, in terms of the percentage of donations likely to be reported) and whether it is possible to obtain an accurate idea of the financing of parties by looking at the official accounting statements.

Graph here:

Based on the surveys conducted by our research team, the opinions of citizens and field experts did not correspond to a satisfactory mark for the reliability of the official financial information as declared by political parties in Albania. The reporting is considered as reliable for the public funding, but there is a general perception among citizens that some private donations (especially in-kind) are left out of their financial reporting.

6.5 6.5

0 2 4 6 8

Law Prac1ce Total

Reliability

Reliability


The respondents have a strong perception that the government favours the ruling parties through the abuse of administrative resources, and that the biggest donors do not want to be disclosed because the real purpose of their donations is to promote future favours.

Dimension 6: Public Disclosure

The disclosure of financial information is a key element in ensuring that the media, civil society organizations, citizens and aspirants to public office can engage in monitoring party finances. This dimension is based on indicators, which describe the types of requirements to which the parties are subject. These include the disclosure of information on public subsidies, the disclosure of information on private financing received, the frequency of disclosure, and the channels through which the public is made aware of such information (visits to the party, the electoral management body, internet access etc.).

Furthermore, additional indicators based on the findings of field tests were used to measure practices of disclosure. This included a citizen test, in which a group of citizens, journalists and students requested information addressed to various stakeholders (such as political parties, donors and TV stations). These indicators are based on the following questions: what information was obtained by way of field tests conducted by volunteers? What was the rate of response achieved with requests for information submitted by local research teams? And do parties voluntarily disclose financial information?

Graph here:

Law: 6.4

Practice: 4.5

The annual state budget in Albania allocates a fund which serves as a public financial subsidy for the annual activities of the political parties. This financial subsidy during non-electoral years should not be lower than the subsidy provided in the previous year.16

16 Article 19 of the Law “For Political Parties”

6.4

4.5 5.4

0

2

4

6

8

Law Prac1ce Total

Public Disclosure

Public Disclosure



The annual financial report, the report of the certified accounting experts, the financial report of the election campaign and the report of the CEC shall be published on the official website of the CEC no later than 30 days after the date of submission by the political party.17In practice, the CEC has published all available information on the official website on a regular basis.18

Additionally, Article 9, paragraph 3 of the Constitution of Albania obliges political parties to publish information on their sources of financing, and expenditures shall be disclosed to the public in a timely manner. However, the law should provide more detailed explanations about the manner and timing of disclosure by political parties in order to eliminate possible legislative gaps. In practice, none of the political parties in Albania disclose information on their annual funding themselves.

Dimension 7: Preventive measures

This study assesses the dimension of preventive mechanisms in political party funding using indicators that look at the existence of a centralized system of bank transactions (known as a “single account”) and a ban on cash deposits which could prevent the identification of the origin of donations. Furthermore, this dimension looks into the existence of preventive measures against the abuse of government resources and whether fiscal incentives for disclosure of donations exist. Another indicator focuses on whether there are media regulations on preventing potential abuse of political influence.

Graph here:

Law: 0.8

Practice: 3.3

The law specifies that the donation of private funds of an amount larger than 100,000 Leke (approximately 720 EUR) shall be made only through bank transaction to a special bank account opened by the political party itself.19 The person responsible for the finances of the political party declares the bank account number and related information to the CEC within 17 Article 23 (disposition no.5) of the Law “For Political Parties” 18 Referred to information published in the official website of CEC: http://www.cec.org.al/index.php?option=com_content&view=article&id=326&Itemid=314&lang=sq 19 Article 23/1 (disposition no.2) of the Law “For Political Parties”

0.8

3.3

2.1

0

1

2

3

4

Law Pra1ce Total

PrevenEon

Preven1on


three months after the creation of the political party. The bank account number for each political entity must be published on the official website of the CEC. Donations from private sources, which do not declare their identity or whose identity is not defined clearly by the beneficiary party, are strictly prohibited.

In practice, not all financial transactions above 100,000 Leke (approximately 720 EUR) are executed through bank transactions. Irregularities have also been found in some cases, when parties have not correctly declared their bank account number to the CEC (as set out by law), or within the specified timeframe.

The Law “For Political Parties” lacks media regulation concerning political advertising during political parties` annual activity (non-electoral campaign). Even though the law does not guarantee price equality to parties for media advertising, parties do have access to paid media advertising. The frequency of advertising is high, especially during electoral campaigns or even prior to the official start date of campaigns. Comparing the regular prices set by media companies, the cost of airtime and advertising seems to be high; parties should disclose the details of these costs in their financial reporting. We recommend the insertion of provisions in the law that would guarantee fiscal incentives for media companies to disclose information for the airtime and costs of advertising paid by political parties.

Dimension 8: Sanctions

As with most other dimensions, multiple indicators that focused on both the legal framework and practice were used to evaluate the dimension of sanctions. Questions included: are existing laws on financing of election campaigns of political parties adhered to in practice? Is current legislation in this area adequate? Are sanctions for violation of established rules appropriate?

Graph here:

Law: 3.6

Practice: 0.6

The Article 23/4 of the Law on Political Parties provides in general a good framework for preventing political parties from committing financial misdemeanors or not complying with

3.6

0.6

2.1

0

1

2

3

4

Law Prac1ce Total

SancEons

Sanc1ons



the rules. Sanctions are adequate; however, clear definitions should be provided for specific cases in order not to leave gaps in practice. The sanctions below are explicitly prescribed by law:

� Financial misdemeanors of legal provisions committed by the person responsible for the finances of the political party, or by the assigned person in its respective statute, is subject to a fine ranging from 50,000 Leke to 100,000 Leke20.

� Infringement of the obligation of the political party to cooperate with the certified accounting expert assigned by the CEC is subject to a fine of 1,000,000 to 2,000,000 Leke21.

� The political party which fails or refuses to make the financial sources of the party transparent or to allow an audit by the certified accounting expert assigned by the CEC to take place is subject to a fine ranging from 2,000,000 Leke22 to a five-year suspension of public funding for the political party.

� Failure to submit the financial report within the established timeframe or submission of reports which fail to comply with the standardised template approved by the CEC is subject to a fine of 50,000 to 100,000 Leke23.

� If the identity of the donor of non-public funds to a political party is unknown or not clearly defined, the funds shall be passed on to the CEC.

� Failure to receive non-public funds exceeding the amount of 100,000 Leke (approximately 720 EUR) through a bank transaction is subject to a fine of 30% of the donated amount.

The research team found that there has never been a case where parties were sanctioned with the suspension of public funding for irregularities found in their financial reporting.

Dimension 9: State Oversight

State oversight is an indispensable element in strengthening the systems that regulate political financing. The independence and clear mandate of the oversight body is necessary for its effective functioning. It is also vital that the institution has sufficient resources and technical capacity to carry out its duties. The two indicators for this dimension include questions on the legal mandate and institutional arrangement to evaluate whether the body has necessary legal powers to carry out independent oversight of political party funding. Other indicators focus on examining actual practices, such as: how independent is the electoral management body, as evaluated by relevant actors in the field? What are its capacities and shortcomings in terms of its resources?

Graph here:

20 Equivalent in EUR: 360 to 720 EUR 21 Equivalent in EUR: 7,150 to 14,300 EUR 22 Equivalent in EUR: 14,300 EUR 23 Equivalent in EUR: 360 to 720 EUR


Law: 7.8

Practice: 7.5

The CEC is the institution responsible for the control and oversight of political parties and election financing. It used to be the Supreme Audit Institution; however, the article which gave these competences was repealed with the decision no.33 date 9.5.2011 by the Constitutional Court because no control was put into practice by this institution.

The competences of the CEC include: the drafting and adoption of the rules on reporting of funding; monitoring; overseeing; the financial audit of political parties; and providing standardized formats for annual financial reporting and the special register for private funds of political parties.24 The CEC selects certified accounting experts and assigns them by lot to audit the funds and expenses of political parties. The CEC also supervises the funding of political parties through checks on financial documentation and accounts. The CEC has the power to impose sanctions in case of law infringements and determines the amount of public funds each political party shall receive as annual financial aid. In accordance with the provisions of the law, the institution is also in charge of organizing awareness programmes and training sessions on funding of political parties and other relevant bodies included in this process.

In general, the CEC is considered to conduct its oversight work on the annual funding of parties, respecting the law and the specific regulations. The weakest points in its oversight work are related to the application of sanctions and conduct of proactive investigation where irregularities are found in the financial reporting. This problem can be explained by the fact that the CEC in Albania is composed of members of political parties, who are most likely to favour their own parties. Additionally, there is a lack of resources and capacity to carry out these kinds of investigations.

Dimension 10: Public oversight

In addition to the oversight functions performed by state bodies, other actors such as the media, academics, civil society organizations and citizens and at times, political parties themselves may engage in monitoring the funding of political parties. Monitoring may include activities such as reporting irregularities to government bodies, analyzing finance 24 Article 15/2 of the Law “For Political Parties”

7.8

7.5

7.7

7.3 7.4 7.5 7.6 7.7 7.8 7.9

Law Prac1ce Total

State Oversight

State Oversight



reports to inform the public and pressuring authorities to ensure that their oversight is functioning and effective. This study addressed this dimension by focusing on the oversight activities performed mostly by civil society organizations and media. The specific questions included: whether there are organizations that oversee election financing, whether they are independent, active and influential in their activities. Another indicator also looks into the question of whether civil society, citizens or political parties report irregularities in election financing to the state oversight body.

Graph here:

Several civil society organizations have been engaged in monitoring the finances of political parties and elections in Albania. This issue, however, remains out of the spotlight of public debate in Albania, and few organizations have conducted comprehensive research or have developed good monitoring documentation.

Debate is mostly focused on the high costs of the electoral campaigns conducted by the two major political parties in the country, and also the fact that the candidates in legislative elections or donors are usually the richest individuals in the country. The first CRINIS research conducted within the framework of this project, and published in November 2011, had a large impact and good media coverage, which initiated a public debate on the legislation in place and the weakest dimensions of the practice of party funding in the country.

5.5 5.5

0

1

2

3

4

5

6

Law Prac1ce Total

Public oversight

Public oversight


ANNEX 1

OVERVIEW OF SCORES BY DIMENSION

Dimensions Scores

Bookkeeping LAW 9.1

PRACTICE n/a

Reporting LAW 4.9

PRACTICE n/a

Scope of reporting LAW 8

PRACTICE n/a

Depth of reporting LAW 7.5

PRACTICE n/a

Reliability of reporting PRACTICE n/a

Public disclosure LAW 4.1

PRACTICE 1.4

Preventive measures LAW 0.7

PRACTICE 2.7

Sanctions LAW 2.5

PRACTICE n/a

State oversight LAW 6.5

PRACTICE 4.8

Public oversight PRACTICE 4.6



ANNEX 2

TEN DIMENSIONS OF TRANSPARENCY IN POLITICAL FINANCE

Dimensions

Generic questions for building indicators

1. Internal bookkeeping of parties Is bookkeeping mandatory by law? How professional is staff in practice?

2. Reporting to state oversight agency (Central Election Commission)

By law, do parties, service providers, donors and media render accounts on their role in political finance? When and in what format?

3. Comprehensiveness or scope of reporting

Do reports include public and private sources? Do they cover income and expenses? Do they cover monetary contributions, in-kind contributions, rebates etc.?

4. Depth of reporting By law, do reports include information on individual donations? Do they clearly identify the donor of each donation?

5. Reliability of reporting Do different actors disclose all resources in reports? How accurate are reports, to the knowledge of experts?

6. Disclosure to the public Is it mandatory for state agencies/parties to disclose information on political finance? In practice, how accessible is such information to experts, journalists and ordinary citizens?

7. Preventive measures Are donations channeled exclusively through official bank accounts? Are there any loopholes for anonymous donations?

8. Sanctions What are the existing sanctions - civil, criminal and political – according to the law? In practice, are the existing laws strictly enforced?

9. State oversight (Central Elections Commission)

Do experts evaluate institutions of state oversight as independent? Are they considered efficient? From the perspective of self-evaluations, do they lack human resources? Do they lack training?

10. Public oversight Do civil society organisations monitoring political finance exist? In which areas of political finance do they develop activities? Do experts evaluate organizations of public oversight as independent?

www.tia.alPunoi: Inesa HilaFoto në kopertinë: © istockphoto.com/GYI NSEA Janë realizuar të gjitha përpjekjet për të veri�kuar vërtetësinë e informacionit që përmban ky raport. Cdo informacion i përket periudhës deri në Qershor 2013. Transparency International Albania nuk mban përgjegjësinë për ngjarje të ndodhura pas kësaj periudhe, apo pasojat e përdorimit të tij për qëllime apo kontekste të tjera.

© 2013 Transparency International Albania. Të gjitha të drejtat e rezervuara.

Ky dokument është realizuar me ndihmën �nanciare të Ministrisë së Punëve të Jashtme Norvegjeze. Përmbajtja e tij është përgjegjësi e vetme e Transparency International Albania dhe nuk pasqyron domosdoshmërisht pikëpamjet e Ministrisë së Punëve të Jashtme Norvegjeze.

www.tia.al Prepared by: Inesa Hila© Cover photo: © istockphoto.com/GYI NSEAEvery e�ort has been made to verify the accuracy of the information contained in this report. All information was believed to be correct as of June 2013. Nevertheless, Transparency International Albania cannot accept responsibility for the consequences of its use for other purposes or in other contexts.

© 2013 Transparency International Albania. All rights reserved.

This document has been produced with the �nancial assistance of the Norwegian Ministry of Foreign A�airs. The contents of this document are the sole responsibility of Transparency Interna-tional Albania and can under no circumstances be regarded as re�ecting the position of the Norwegian Ministry of Foreign A�airs.

Falenderime

Studimi CRINIS – “rreze drite” në latinisht – është një projekt i zhvilluar bashkarisht nga Transparency International (TI) dhe Qëndra Carter. Përmes një moduli kërkimor inovativ, projekti analizon nivelet e transparencës dhe llogaridhënies në sistemet e financimit politik dhe mundëson advokimin për reforma në kornizën ligjore dhe ndryshimeve në praktikë.

Ky modul kërkimor është pjesë integrale e projektit CRINIS të implementuar në pesë vende të Ballkanit Perëndimor: Shqipëri, Kroaci, Kosovë, Maqedoni dhe Serbi. Ai është produkt i përpjekjeve të kombinuara të shumë individëve dhe Transparency International Albania, i përkushtuar vec të tjerash të promovojë transparencën dhe llogaridhënien në financimin politik në Republikën e Shqipërisë.

Falenderime të vecanta shkojnë për Sekretariatin e Transparency International në Berlin lidhur me mundësimin e metodologjisë, përshtatjen me kontekstin vendas dhe cilësinë e verifikimit përgjatë të gjithë procesit të implementimit. Meritojnë vecanërisht të përmenden Tinatin Ninua, për mbështetjen tejet të vlefshme në implementimin e fazës së dytë të studimit CRINIS, dhe Helen Turek për kontributin e vlefshëm në menaxhimin e projektit në nivel rajonal.

Ju faleminderit të gjithëve!


Faqe 2


PËRMBAJTJA

Parathënie…………………………………………………….…………………………...-3-

I. Hyrje dhe paraqitja e studimit………………………………………………….....-4-

II. Përmbledhje ekzekutive dhe rekomandime…………………………………..…...-5-

III. Kontekst i përgjithshëm mbi financimin e partive politike……………………….-7-

IV. Metodologjia……………………………………...………………………….......-10-

V. Rezultatet e studimit: gjetjet kryesore……………………………………………-11-

Aneks 1: Paraqitja e rezultateve sipas dimensioneve…………………………………....-24-

Aneks 2: Dhjetë dimensionet e transparencës në financimin politik……………………-25- dhe burimet e informacionit të përdorura


TRANSPARENCY INTERNATIONAL ALBANIA Faqe 3

Parathënie

Paraja në politikë është ndër cështjet më të rëndësishme në funksionimin e demokracisë dhe zhvillimin e një sistemi politik. Partitë politike janë kështjellë e demokracisë, dhe si të tilla tejet esenciale për politika demokratike të hapura dhe konkurruese, sidomos në demokracitë e reja.

Qëllimi i kuadrit rregullator në financimin politik nuk është të pengojë performancën e partive politike. Demokracitë përfaqësuese nuk mund të funksionojnë pa to. Për më tepër, partitë politike dhe kandidatët e zgjedhur kanë nevojë të vazhdueshme për mjete monetare për të komunikuar platformat dhe politikat e tyre tek votuesit. Partitë kanë nevojë për fonde me qëllim mbijetesën, garën elektorale dhe zhvillimin e funksioneve demokratike, si në përiudhat gjatë fushatave elektorale, ashtu edhe në periudhat midis fushatave.

Me rritjen e sofistikimit dhe kostove të aktiviteteve të partive politike, rëndësia e nevojës për donacione politike është rritur shumë. Si rezultat, partitë politike janë lehtësisht të ndikueshme nga ofertat për financim në këmbim të favoreve në të ardhmen. Kjo blerje e influencës dhe pushtetir përmes dhurimeve politike minon parimet bazë të një demokracie përfaqësuese. Prandaj është thelbësore adresimi i këtij problemi dhe forcimi i standarteve të transparencës dhe përgjegjshmërisë së partive politike në Shqipëri. Transparency International Albania u ka bërë apel të vazhdueshëm partive politike në Shqipëri të jenë transparente dhe të përgjegjshme ndaj publikut përmes publikimit të detajuar të platformave të tyre politike, CV-ve e donacioneve të kandidatëve për deputetë, donatorëve dhe financimeve të siguruara si gjatë fushatave elektorale, edhe gjatë aktivitetit vjetor. Sfida qëndron në kufizimin e shanseve për korrupsion, përmes promovimit të barazisë politike dhe njohjes së kërkesave të partive politike dhe kandidatëve të tyre. Gjithashtu, besimi publik në demokraci ulet kur liderët e zgjedhur dështojnë në zbatimin e ligjeve që kanë hartuar dhe respektimin e institucioneve mbikqyrëse që kanë ndërtuar.

Studimi CRINIS për Shqipërinë është fokusuar në financimin vjetor, jo-elektoral të partive politike dhe prezanton një vlerësim të aspekteve më të rëndësishme të rregullimeve ligjore mbi financimin vjetor të partive. Mundëson gjithashtu rekomandimet kryesore për të garantuar një implementim efektiv, përmirësim të mbikqyrjes dhe publikimin e informacioneve respektive. Ky raport synon të shërbejë si një mjet në duart e publikut dhe gjithë palëve të interesuar për të rritur transparencën dhe llogaridhënien e partive politike në vend. Transparenca, përmes publikimeve të plota të politikave dhe praktikave të financimit politik, krijon mundësinë e verifikimit të praktikave abuzive, si dhe implementimit efektiv të kuadrit ligjor.


Faqe 4


I. Hyrje dhe paraqitja e studimit

Në kuadër të projektit rajonal “CRINIS – të hedhim dritë mbi paratë në politikë”, Transparency International Albania zhvilloi këtë analizë të dytë kërkimore për të matur nivelet e transparencës në financimin e partive politike në Shqipëri.

CRINIS vlerëson sistemet legjislative dhe studion praktikat e aktorëve kryesorë të përfshirë në financimin politik. Përmes kësaj analize, synojmë të identifikojmë boshllëqet dhe mangësitë në sistemet e financimit politik, duke patur si objektivë promovimin e transparencës në financimin e partive politike. Transparenca përbën një garanci themelore për forcimin e përgjegjshmërisë dhe demokracisë së brendshme të partive politike.

Legjislacioni ndërkombëtar ka njohur gjithnjë e më shumë rëndësinë e transparencës në përballjen me korrupsionin në politikat partiake dhe bërjen publike të financimit politik si mjeti për ta përmirësuar atë. Konventa e Kombeve të Bashkuara kundër Korrupsionit (UNCAC), hyrë në fuqi në vitin 2005, u kërkon vendeve anëtare shprehimisht “të rrisin transparencën e financimit të kandidatëve të zgjedhur në zyrat publike, dhe ku është e mundur, financimin e partive politike”1.

Në linjë me legjislacionin ndërkombëtar në fuqi, korniza ligjore për mbikqyrjen dhe kontrollin e financave politike në vendin tonë ofron parime të mira të transparencës dhe përgjegjshmërisë së partive politike. Fatkeqësisht, një pikë e dobët e këtij sistemi vijon të jetë implementimi efektiv. Për herë të parë në vitin 2012, partitë politike në vendin tonë raportuan në institucionin mbikqyrës shtetëror mbi financimet vjetore të përfituara gjatë vitit 2011. Sic edhe do të analizohet më tej në këtë raport, një sërë cështjesh duhen adresuar për zgjidhje në mënyrë që të sigurohet një implementim rigoroz i ligjit. Partitë politike në Shqipëri duhet me cdo kusht të vendosin prioritete të reja lidhur me transparencën dhe llogaridhënien publike me qëllim që të mundësohet një proces i drejtë elektoral dhe të përmirësojnë demokracinë e brendshme.

Raporti që keni përpara përmban një analizë të kuadrit ligjor mbi financimin vjetor të partive politike në Shqipëri për vitin 2012, dhe paraqet gjetjet kryesore mbi rëndësinë dhe standartet e parave të ligjshme në politikë. Transparenca e financave të partive politike dhe e drejta qytetare e publikimit të këtyre informacioneve ofron një ndër garancitë më të mira për një qeverisje transparente dhe institucione efektive në shërbim të qytetarëve.

1 Konventa e Kombeve të Bashkuara kundër Korrupsionit u miratua në vitin 2003 dhe hyri në fuqi në vitin 2005. Konventa hyri në fuqi për Shqipërinë në vitin 2006. Për më shumë informacione mund të shihni: http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/signatories.html



II. Përmbledhje ekzekutive dhe rekomandime

Financimi politik në Shqipëri shënoi një rezultat mesatar prej 5.9 pikësh përmes analizës së studimit CRINIS, me fokus në financimin vjetor të partive politike. Rezultatet e këtij kërkimi kategorizohen në tre grupe kryesore vlerësimi: pamjaftueshëm (0 deri në 3.3), mesatar (3.4 deri në 6.7) dhe mirë (6.8 deri në 10). Pikët e vlerësuara për Shqipërinë janë në kategorinë “mesatare”. Ky vlerësim është pasqyrim i një kuadri ligjor të përmirësuar, por implementim jo të mirë në praktikë.

Indikatorët e vlerësuar me pikët më të ulëta janësanksionet dhe masat parandaluese. Sanksionet dhe masat parandaluese duket të jenë të ndërlidhura në këtë proces, pasi mospërputhja me praktikën lidhur me sanksionet e aplikueshme me ligj nuk mundëson një mjedis të përshtatshëm për implementimin adekuat të masave parandaluese. Sanksionet e parashikuara në ligj nuk parashikojnë penalitete përtej gjobave financiare dhe nuk janë mjaftueshmërisht të përshtatshme për t` iu përgjigjur shkeljes së ligjeve. Në këtë kontekst, edhe masat parandaluese nuk janë adekuate në diskurajimin e praktikave të gabuara të partive mbi raportimin e financave vjetore dhe këto masa deshtojnë të krijojnë një sistem të mirërregulluar që në një fazë të mëvonshme, do të ketë nevojë të plotësohet me sanksione më të forta për shkeljen e ligjit.

Mbajtja e kontabilitetit, Qëllimi dhe Detajimi i raportimit mundësojnë standarte të mira ligjore, duke marrë vlerësim të mirë. Raportet financiare duhet të përmbajnë shpjegime të detajuara mbi të ardhurat dhe shpenzimet, si dhe donacionet private. Raportet e auditimit duhet të përgatiten nga auditues të pavarur e të certifikuar.

Komisioni Qendror i Zgjedhjeve (KQZ) ka kompetencat për monitorimin dhe mbikqyrjen e financimit të partive politike, cka i krijon mundësinë këtij institucioni të jetë para-rojë për transparencën dhe bërjen publike të informacionit financiar të partive. KQZ ka rolin kryesor jo vetëm lidhur me funksionet e monitorimit dhe kontrollit, por edhe funksionimin e procesit tërësor të raportimit financiar dhe auditimit. Gjithashtu, ligji i mundëson KQZ kompetencat e nxjerrjes së dispozitave ligjore, vendimeve dhe udhëzimeve për formatin e raportimit, datën, përzgjedhjen e ekspertëve kontabël dhe publikimin e informacionit. Në këtë mënyrë,është e rëndësishme që KQZ të demonstrojë pavarësinë e duhur dhe konsensusin politik për zbatimin efektiv në praktikë të kornizës së përmirësuar ligjore lidhur me një nga shtyllat bazë të partive politike dhe demokracisë, parave në politikë.

Me konkludimin e analizës kërkimore të projektit CRINIS në vitin 2012, TIA propozon një sërë rekomandimesh mbi sistemin ligjor të vendit tonë:

1. Publikimi i informacionit financiar nga partitë politike duhet të rregullohet përmes dispozitave specifike ligjore dhe të monitorohet nga autoriteti mbikqyrës shtetëror. Partitë politike në Shqipëri kanë dështuar në bërjen publike të informacionit financiar për publikun, anëtarët e partisë dhe votuesit. Ky konsiderohet si treguesi kryesor i papërgjegjshmërisë dhe mungesës së transparencës. Megjithë parashikimin në Kushtetutën e Republikës së Shqipërisë, ligji nuk respektohet dhe për këtë arsye, rekomandojmë shtimin e një dispozite të vecantë ligjore për të rregulluar publikimin e këtyre informacioneve nga vetë partitë politike. Zbatimi në praktikë i kësaj dispozite


Faqe 6


duhet të monitorohet nga autoriteti mbikqyrës shtetëror, duke aplikuar sanksione në rast të mosrespektimit të ligjit.

2. Raportet e financimit vjetor dhe financimit të fushatave elektorale duhet të dorëzohen të ndara në rastet e viteve zgjedhore. Ligji “Për Partitë Politike” duhet të parashikojë një nen të vecantë për të përcaktuar një përkufizim të qartë mbi shpenzimet e fushatave zgjedhore, me qëllim që të evitojë deklarimin e shpenzimeve elektorale si pjesë e shpenzimeve të zakonshme vjetore të partive politike. Ligji duhet të përmbajë rregullime të qarta lidhur me faktin që cdo shpenzim për artikuj apo shërbime të përdorura për qëllime të fushatës elektorale të kontabilizohet si shpenzim i financimit elektoral, edhe në rast së kryhet përpara datës së nisjes zyrtare të periudhës së fushatës.

3. Identifikimi dhe raportimi i dhurimeve në natyrë duhet të rregullohet me dispozita ligjore të qarta e adekuate. Ligji aktual parashikon që kjo të zgjidhet përmes formateve të standartizuara të raportimit të miratuara nga KQZ. Ndërkohë që është një dispozitë e përgjithshme dhe nuk mund t`u lihet akteve nën-ligjore sic janë vendimet e marra nga KQZ për veprime të paspecifikuara në ligj. Në ligj duhet të përmendet qartë, së paku duke cilësuar në mënyrë të vecantë se dhurimet në natyrë, sponsorizimet, kreditë apo garancitë e ndryshme duhet të përcaktohen dhe rregullohen përmes akteve nën-ligjore të hartuara dhe miratuara nga KQZ.

4. Dispozitat ligjore mbi parandalimin e mosrespektimit të rregullave ligjore të parashikojnë masa dhe penalitete më të forta. Abuzimi me burimet shtetërore duhet të adresohet rigorozisht përmes rregullave dhe legjislacionit përkatës. Ekziston një nevojë esenciale për të përcaktuar në mënyrë të qartë se cilat janë këto praktika dhe si të parashikohen penalitete të qarta për shkeljen e rregullave të vendosura. Komisioni Qendror i Zgjedhjeve duhet të adoptojë mekanizmat e nevojshëm me qëllim që të parandalojë partitë politike nga abuzimi me burimet shtetërore sic mund të jenë rastet e përdorimit të zyrave shtetërore apo burimeve të institucioneve shtetërore për qëllime elektorale nga partitë në pushtet.

5. Komisioni Qendror i Zgjedhjeve duhet të ndërmarrë investigime proaktive për të verifikuar llogaritë financiare të partive politike. Faza e parë e raportimit financiar vjetore nga partitë politike në Shqipëri nxorri në pah dobësitë e funksioneve mbikqyrëse të KQZ dhe mungesën e një kontrolli adekuat për besueshmërinë e informacionit të deklaruar nga partitë, duke qenë së raportet nuk investigohen nga ekspertë të KQZ apo audituesit e pavarur të përcaktuar nga KQZ. Bazuar në mosaplikimin e penaliteteve apo sanksioneve të duhura, ne rekomandojmë që autoriteti shtetëror të hetojë në mënyrë proactive financat e partive me qëllim promovimin e transparencës dhe implementimin efektiv të ligjit.



III. Kontekst i përgjithshëm mbi financimin e partive politike

Financimi vjetor i partive politike në Shqipëri rregullohet përmes këtyre dispozitave ligjore:

a) Neni 9, paragrafi 3 në Kushtetutën ë Shqipërisë citon se “Burimet financiare të partive, si dhe shpenzimet e tyre bëhen kurdoherë publike”.

b) Financimi i aktivitetit vjetor të partive politike rregullohet me Ligjin nr. 8580 datë 17.2.2000 “Për Partitë Politike” – ndryshuar me Ligjin nr. 9542 datë 2.2.2006 dhe me Ligjin nr. 10 374 datë 10.2.2011. Dispozitat e tij rregullojnë financimin e partive politike nga burimet financiare e materiale, publike e private, të cilat nuk përfshihen në Kodin Zgjedhor. Ligji përcakton kompetencat e kontrollit të financave nga KQZ, rregullat e auditimit dhe përgatitjes së raporteve të rregullta financiare, sanksione për shkeljet dhe mos deklarimin e dhuruesve apo shumave të dhurimit.

Limitet mbi financimet private

Ligji “Për Partitë Politike”2, nga njëra anë, përmes Nenit 21 të tij, i ndalon partitë politike të përfitojnë dhurime financiare e material nga qeveri, entitete publike ose private të huaja. Nga ana tjetër, ky Nen lejon dhuratat ose ndihmat që vijnë nga parti apo unione ndërkombëtare partiake, organizata apo fondacione politike, shqiptare dhe të huaja, individë, person fizik apo juridik shqiptar.

Ligji3 citon se dhurimi i fondeve jopublike, me vlerë më të madhe se 100,000 Lekë (afërsisht 720 Euro), duhet të bëhet vetëm në një llogari të posaçme, të hapur në një bankë nga partia politike. Gjithashtu, ndalon përfitimin e fondeve jopublike, kryer nga subjekte që nuk deklarojnë identitetin e tyre apo identiteti i të cilave është i papërcaktuar qartë nga partia politike përfituese e fondit jopublik4.

Dhënia e fondeve ndalohet nga një person juridik apo çdo aksionar i tij në rast se ndodhet në një nga kushtet e mëposhtme:

a) Ka përfituar fonde publike, kontrata publike apo koncesione në 2 vitet e fundit me vlerë mbi 10 000 000 Lekë (rreth 71,950 Euro);

b) Ushtron veprimtari në fushën e medias;

c) Ka qenë partner me fonde publike në projekte të ndryshme;

d) Ka detyrime monetare ndaj Buxhetit të Shtetit ose ndaj çdo institucioni publik. Ky detyrim nuk zbatohet nëse aksionari i zotëron këto aksione si rezultat i ofertës publike.

2 Ligji nr. 8580 datë 17.2.2000 “Për Partitë Politike” – ndryshuar me Ligjin nr. 9542 datë 2.2.2006 dhe me Ligjin nr. 10 374 datë 10.2.2011 3 Neni 23/1 (dispozita nr.2) i Ligjit “Për Partitë Politike” 4 Neni 23/1 (dispozita nr.3) i Ligjit “Për Partitë Politike”


Faqe 8


Ndihmat publike

Ligji “Për Partitë Politike”5 citon se cdo vit në Buxhetin e Shtetit përcaktohet një fond që shërben si ndihmë financiare publike për kryerjen e veprimtarisë vjetore të partive politike. Ndihma financiare e parashikuar në Buxhetin e Shtetit në vitet jozgjedhore, si rregull, nuk mund të jetë më e vogël se ndihma e parashikuar në vitin paraardhës.

Rregullat e shpërndarjes parashikohen si më poshtë:

a) 70 %, sipas numrit të deputetëve të fituar në zgjedhjet e fundit parlamentare. Çdo parti parlamentare përfiton ndihmë financiare në përputhje me numrin e deputetëve që ka fituar në bazë të sistemit zgjedhor të parashikuar në Kodin Zgjedhor;

b) 20 %, në mënyrë të barabartë, ndërmjet partive parlamentare;

c) 10 %, sipas përqindjes së fituar ndërmjet partive politike që kanë marrë pjesë në zgjedhjet e fundit parlamentare dhe kanë fituar mbi 1 % të votave në shkallë vendi.

Pjesa që mbetet pa u shpërndarë nga 10-përqindëshi i shtohet fondit prej 70 për qind dhe u ndahet partive parlamentare.

Partive parlamentare u mundësohet një ndërtesë për zyrat e tyre qëndrore dhe lokale6. Kjo mundësi u jepet edhe partive politike, mesatarja e votave të të cilave ka qenë më e madhe se 1 % në rang kombëtar në tre zgjedhjet e fundit parlamentare. Kur nuk ka ndërtesa të lira për këtë qëllim, shteti merr përsipër pagesën e qirasë së selisë qendrore dhe të zyrave vendore të partisë politike.7

Kontrolli shtetëror

Komisioni Qendror i Zgjedhjeve është organi përgjegjës për monitorimin dhe mbikëqyrjen e financimit të partive politike dhe fushatave zgjedhore. Përpara tij, një pjesë të këtyre kompetenca i kishte Kontrolli i Lartë i Shtetit por Neni që përcaktonte këto kompetenca u shfuqizua përmes vendimit nr.33 datë 9.5.2011 të Gjykatës Kushtetuese pasi nuk realizoi asnjë kontroll në praktikë.

Kompetencat e KQZ përcaktohen në Nenin 15/2 të Ligjit nr.8580 datë 17.2.2000 “Për Partitë Politike” – ndryshuar me Ligjin nr.9542 datë 2.2.2006 dhe me Ligjin nr. 10 374 datë 10.2.2011 si më poshtë vijon:

a) Harton dhe miraton rregullat për raportimin e financimit, për monitorimin, mbikëqyrjen dhe auditimin financiar të partive politike, si dhe për formatet e standardizuara për raportimin financiar vjetor ;

b) Miraton formatin e regjistrit të posaçëm të fondeve jopublike të partive politike, si dhe formatin për formën dhe përmbajtjen e deklaratës së dhurimit të fondeve jopublike ;

5 Neni 19 i Ligjit “Për Partitë Politike” 6 Neni 22 i Ligjit “Për Partitë Politike” 7 Neni 22/1 i Ligjit “Për Partitë Politike”



c) Mban listën e ekspertëve kontabël të licencuar dhe i cakton me short ata për auditimin e fondeve dhe të shpenzimeve të partive politike ;

d) Monitoron, mbikëqyr dhe auditon financimin e partive politike, nëpërmjet kontrollit të dokumentacionit financiar e të llogarive kontabël të partive politike, të subjekteve të lidhura, drejtpërdrejt ose tërthorazi, me partitë politike apo që ndodhen nën kontrollin e tyre ;

e) Vendos sanksione kur konstaton shkelje të dispozitave të këtij ligji ;

f) Harton programe ndërgjegjësuese dhe organizon trajnime për financimin e partive politike dhe të subjekteve të përfshira në këtë proces, sipas dispozitave të këtij ligji ;

g) Përcakton masën e fondit publik që përfiton çdo parti politike në formën e ndihmës financiare vjetore, në përputhje me këtë ligj ;

h) Nxjerr akte nënligjore në bazë dhe për zbatimin e dispozitave të këtij ligji.


Faqe 10


IV. Metodologjia

Metodologjia CRINIS trajton analizën e dy formave të financimit politik: financave jo-elektorale të partive politike dhe financimeve të fushatave elektorale për zgjedhjet parlamentare dhe në rastet e mundshme, zgjedhjet presidenciale. Ky raport përfshin vetëm vlerësimin e financimeve të aktiviteteve vjetore të partive politike në Shqipëri në 2012, për burimet e përdorura për mbështetjen e strukturave të partive dhe aktiviteteve gjatë vitit jo-elektoral. Metodologjia përfshin analizimin e kuadrit rregullues ligjor mbi transparencën e financimeve politike dhe implementimin aktual në krahasim me standartet më të mira të njohura ndërkombëtarisht. Përmes një diagnostikimi tërësor të kuadrit ligjor dhe praktikës aktuale, mundësohet një evidencë e mirë empirike për të krijuar një pamje më të qartë të fushave që duhen reformuar. Të dhënat e mbledhura gjatë kërkimit janë përdorur për të krijuar një indeks mbi transparencën e financimit të partive politike. Niveli i transparencës përcaktohet duke marrë në shqyrtim dhjetë dimensionet e mëposhtme:

(1) Kontabiliteti i brendshëm i referohet mënyrës përmes së cilës partitë politike menaxhojnë burimet e brendshme financiare.

(2) Raportimi në organin e administrimit zgjedhor vlerëson shkallën e raportimit të partive apo kandidatëve në organin mbikqyrës shtetëror.

(3) Tre dimensionet në vijim: kuptueshmëria e raportimit;

(4) detajimi i raportimit; dhe

(5) besueshmëria e raportimit përqëndrohen rreth natyrës së të dhënavë që përmbajnë raportet financiare, dhe ndihmojnë në përcaktimin e cilësisë së të dhënave të dorëzuara në institucionin e administrimit zgjedhor. Këto vlerësojnë fushat kyce sic janë aktiviteti përkatës financiar, përfshirë këtu mjetet monetare, dhurimet në natyre dhe transaksione të tjera; identitetin e dhuruesit; kredibilitetin e të dhënave të dorëzuara; dhe perceptimin e kredibilitetit të raporteve nga aktorët kryesorë.

(6) Publikimin e informacionit për qytetarët shqyrton aksesin publik për informacionin e financava politike.

(7) Dimensionet që lidhen me parandalimin;

(8) sanksionet; dhe

(9) mbikqyrjen shtetërore adresojnë monitorimin e përputhjes me rregullat e vendosura. Kjo përfshin masat parandaluese për të lehtësuar mbikqyrjen efektive, ekzistencën e sanksioneve që mund të vendosen dhe institucionet e aktorët përgjegjës për kryerjen e funksioneve mbikqyrëse.



V. Rezultatet e studimit

Ky seksion paraqet sistemin e financimit vjetor të partive politike në Shqipëri dhe përmbledh disa konkluzione të përgjithshme. Fokusi kryesor i analizës është identifikimi i pikave më të forta e të dobëta në legjislacionin dhe praktikat përkatëse.

Tabela1: Indeksi Crinis: Grafiku me gjetjet e përgjithshme dhe rezultatet e mesatarizuara

Tabela2: Grafiku me rezultatet e përgjithshme në Ligj dhe Praktikë

5.9

8.2

5.1

7.8 8.1 6.5

5.4

2.1 2.1

7.7

5.5

0

2

4

6

8

10

Indeksi Crinis: Rezultatet e mesatarizuara

6.4

9.1

6

8.7 8.8

6.4

0.8

3.6

7.8

0

2

4

6

8

10

Indeksi Crinis: Ligji perkundrejt Praktikes

Ligji

Praktika


Faqe 12


Dimensioni 1: Kontabiliteti i brendshëm

Faza e parë e raportimit të partive politike është kontabiliteti i brendshëm. Detyrimet ligjore në fushën e kontabilitetit dhe kultura politike e partive janë faktorë që mund të influencojnë këtë dimension. Me qëllim përputhjen me rregullimet ligjore dhe arritjen e vlerave e parimeve të tyre, është esenciale që partitë të kenë një administratë funksionale, me kapacitetet e nevojshme.

Në këtë studim, kontabiliteti i brendshëm i partive është matur përmës pesë indikatorëve të përgjithshëm. Këto përfshijnë kërkesat ligjore që partitë të mbajnë llogaritë e të ardhurave, shpenzimeve dhe aseteve, si dhe praktikat aktuale për këtë qëllim. Indikatorë të tjerë lidhen me pyetjet mbi publikimin e këtij informacioni për anëtarët e partisë, standartet e procedurave kontabël të aplikueshme, individët e autorizuar për të nënshkruar raportet financiare të kontabilitetit dhe faktin nëse të dhënat e regjistruara financiare mbahen për një kohëzgjatje të përcaktuar.

Grafiku:

Ligji: 9.1

Praktika: 7.4

Ligji “Për Partitë Politike” i detyron partitë politike në Shqipëri të mbajnë librat e kontabilitetit të brendshëm dhe të raportojnë mbi asetet që disponojnë, të ardhurat dhe shpenzimet. Partitë duhet të dorëzojnë raportet financiare një herë në vit pranë Komisionit Qendror të Zgjedhjeve (KQZ), së bashku me raportin e auditimit të përgatitur nga kontabilistë të certifikuar sipas përshkrimit përkatës në ligj.

Raportet financiare vjetore përgatiten, nënshkruhen dhe dorëzohen nga personi përgjegjës për financat në partinë politike apo personi i zgjedhur sipas përcaktimit në Statutin e partisë. Në rastet e vitit elektoral, raporti financiar vjetor i partisë duhet të dorëzohet së bashku me raportin financiar të fushatës elektorale.

Raporti financiar vjetor, raporti i auditimit dhe raporti i KQZ duhet të publikohen në faqen zyrtare të internetit të KQZ jomë vonë se 30 ditë nga data e dorëzimit të tyre pranë KQZ. Dispozitat ligjore në fuqi nuk mundësojnë rregullime të detajuara nëse regjistrat financiarë duhet të mbahen për një afat kohor të parashikuar.

9.1

7.4 8.2

0

2

4

6

8

10

Ligji Prak3ka Totali

KontabiliteD i brendshem

Kontabilite3 i brendshem



Raportet vjetore financiare të partive politike në Shqipëri u hartuan dhe dorëzuan në KQZ për herë të parë për periudhën ushtrimore të vitit 2011. Vetëm pesë parti parlamentare i kanë dorëzuar këto raporte dhe një sërë parregullsish janë vënë re në raportet e auditimit.8 Për shkak të zgjedhjeve lokale të mbajtura në vitin 2011, raportet vjetore financiare dhe raportet për fushatën elektorale duhet të hartoheshin dhe dorëzoheshin së bashku pranë KQZ cka nuk u zbatua në praktikë nga të gjitha partitë.9 Ndër pesë partitë parlamentare që dorëzuan këto raporte, Partia Demokratike dorëzoi raportim vetëm për periudhën e fushatës së zgjedhjeve lokale ndërkohë që Partia Socialiste, Partia Republikane, Partia Bashkimi për të Drejtat e Njeriut dhe Lëvizja Socialiste për Integrim raportuan për të gjithë periudhën vjetore të 2011. Raportet e auditimit u përgatitën vetëm për financat e fushatës elektorale ndërkohë që sipas ligjit, këto raporte duhet të përfshinin raportimin financiar për periudhën vjetore dhe fushatën e zgjedhjeve lokale njëkohësisht. Në këto kushte, rekomandojmë përfshirjen e dispozitave të qarta ligjore me qëllim diskurajimin e praktikave të gabuara dhe ndarjen e formatit të raportimit të financave vjetore nga financat e fushatës elektorale në rastet kur kemi të bëjmë me vit elektoral.

Procedurat e ndjekura kontabël nuk konsiderohen në nivele të mira referuar standarteve dhe raportimi financiar nuk reflekton rigorozisht aplikimin e Standarteve Ndërkombëtare të Kontabilitetit (SNK) e Standarteve Kombëtare të Kontabilitetit (SKK). Raportimi nuk është lehtësisht i kuptueshëm nga publiku dhe nuk paraqet shpjegime të detajuara mbi shpenzimet e kryera apo fondet e përfituara.

Afati kohor për dorëzimin e këtyre raporteve nuk u zbatua nga të gjitha partitë politike.10 Raportet u dorëzuan dhe publikuan nga KQZ në afate të ndryshme kohore. Kjo parregullsi lidhet me faktin se ka patur një boshllëk ligjor mbi afatin e raportimit, pasi Ligji “Për Partitë Politike” nuk citon specifikime për datën e raportimit.

Partitë politike në Shqipëri nuk i publikojnë vetë informacionet financiare as për publikun e gjerë, as për anëtarët e tyre.11 I vetmi informacion është ai i mundësuar nga Komisioni Qendror i Zgjedhjeve dhe i publikuar në faqen zyrtare të internetit të KQZ. Në faqet zyrtare të internetit të partive politike në Shqipëri nuk ekziston asnjë informacion i vlefshëm lidhur me financimet e partisë. Anëtarët e partive e konsiderojnë të vështirë sigurimin e informacionit mbi fondet e përfituara dhe të shpenzuara nga partia e tyre. Partitë politike në Shqipëri kanë një mungesë të theksuar të transparencës së brendshme në lidhje me financat dhe donacionet.

Dimensioni 2: Raportimi në autoritetin mbikqyrës

Lidhur më këtë dimension, studimi fokusohet në pesë indikatorë që mbulojnë kuadrin ligjor dhe raportimin pranë agjensisë së përcaktuar për mbikqyrjen shtetërore. Këto indikatorë përfshijnë pyetje lidhur me faktin nëse partitë duhet t`i raportojnë llogaritë pranë agjensisë shtetërore, nëse donatorëve, shitësve dhe kompanive të medias u kërkohet të raportojnë, nëse

8http://www.cec.org.al/index.php?option=com_content&view=article&id=304%3Araportet-audit&catid=126&Itemid=315&lang=sq 9http://www.cec.org.al/index.php?option=com_content&view=article&id=302&Itemid=311&lang=sq 10 Referuar informacionit të mundësuar nga Komisioni Qendror i Zgjedhjeve. http://www.cec.org.al/index.php?option=com_content&view=article&id=304%3Araportet-audit&catid=126&Itemid=315&lang=sq 11 Referuar pyetësorëve të plotësuar nga anëtarë të pesë partive parlamentare në Shqipëri. Një informacion i tillë nuk mund të gjehetj as përmes një analize më të detajuar të grupit të kërkimit.


Faqe 14


ekziston një format i standartizuar specifik për dorëzimin e tyre dhe sa shpesh kërkohet raportimi.

Grafiku:

Ligji: 6

Praktika: 4.1

Neni 15/2 i Ligjit “Për partitë politike” përcakton kompetencat e mbikqyrjes së financave të partive politike nga Komisioni Qendror i Zgjedhjeve, përmes kontrollit të dokumentacionit financiar e të llogarive kontabël të partive politike, të subjekteve të lidhura, drejtpërdrejt ose tërthorazi, me partitë politike apo që ndodhen nën kontrollin e tyre.

Çdo parti politike duhet të regjistrojë në një regjistër të posaçëm, sipas formatit të miratuar nga Komisioni Qendror i Zgjedhjeve, shumën e fondeve të përfituara nga çdo person fizik ose juridik, si dhe të dhëna që lidhen me identifikimin e qartë të dhuruesit. Dhuruesi, në kohën e dhurimit, nënshkruan detyrimisht një deklaratë dhurimi, sipas formatit të miratuar nga KQZ. Lista e personave, që dhurojnë shuma jo më pak se 100,000 Lekë (rreth 720 Euro), si dhe vlera përkatëse, duhet të bëhen kurdoherë publike. Ky kufi konsiderohet i lartë pasi krijon mundësi për të penguar transparencën e burimeve të financimit nën këtë shumë. Kështu, rekomandojmë amendimin e kësaj dispozite ligjore dhe uljen e kufirit për bërjen publike deri në nivelin e pagës mesatare të vendit ose heqjen e këtij kufiri me qëllim që të bëhen publike të gjitha donacionet ndaj partive politike.

Në praktikë, jo të gjitha partitë politike kanë raportuar financat e tyre vjetore pranë KQZ. Vetëm pesë parti parlamentare i kanë dorëzuar këto raporte.12 Nga analiza e këtyre raporteve, grupi i kërkimit ka analizuar se nuk është respektuar formati i standartizuar i raportimit.

12 http://www.cec.org.al/index.php?option=com_content&view=article&id=302&Itemid=311&lang=sq

6

4.1

5.1

0

1

2

3

4

5

6

7


RaporDmi ne autoriteDn mbikqyres

Rapor3mi ne autorite3n mbikqyres



Dimensioni 3: Qëllimi i raportimit

Qëllimi i raportimit analizon dy indikatorë kryesorë: llojet e burimeve të financimit të përfshira në këto raporte (p.sh. dhurimet dhe financimin publik) dhe llojet e shpenzimeve të përfshira në këto raporte (p.sh. shpenzimet nga dhurimet private dhe shpenzimet nga ndihmat publike).

Grafiku:

Ligji: 8.7

Praktika: 7

Neni 17 i Ligjit “Për partitë politike” përcakton se burimet financiare dhe material të partive politike përbëhen nga: kuotat e anëtarësisë, fondet publike, fondet jopublike, të cilat mund të jenë dhurimet financiare, dhurimet në natyrë, shërbimet, sponsorizimet, kreditë apo garancitë e ndryshme, si edhe çdo transaksion tjetër financiar. Neni 23 i këtij ligji specifikon se raportet financiare vjetore duhet të përmbajnë informacion të hollësishëm për të gjithë të ardhurat dhe shpenzimet. Ato duhet të raportohen në bazë të formatit të standartizuar, të miratuar nga dhe me vendim të Komisionit Qendror të Zgjedhjeve. Megjithatë, ne vlerësojmë se kjo është një dispozitë e përgjithshme dhe nuk mund të lihet për tu adresuar nga aktet nën-ligjore si p.sh.vendimet e KQZ të paspecifikuara në ligj. Ligji duhet të citojë shprehimisht përcaktimin e qartë të dhurimeve në natyrë, huave e garancive si dhe faktin se ato duhet të rregullohen përmes akteve nën-ligjore të vecanta të miratuara nga KQZ.

Ligji nuk kërkon që shpenzimet e përfshira në raportim të specifikohen nëse janë mbuluar nga fondet publike apo private.13

13 Ligji nr. 8580 datë 17.2.2000 “Për Partitë Politike” – ndryshuar me Ligjin nr. 9542 datë 2.2.2006 dhe me Ligjin nr. 10 374 datë 10.2.2011

8.7

7 7.8

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10


Qëllimi i raporDmit

Qëllimi i rapor3mit


Faqe 16


Në praktikë, partitë i kanë përfshirë të gjithë llojet e të ardhurave dhe shpenzimeve në raportimet e tyre. Megjithatë, është dhënë informacion i kufizuar mbi dhurimet në natyrë apo ndihmat publike në natyrë të përfituara.14

Dimensioni 4: Detajimi i raportimit

Detajimi apo hollësitë e informacionit të mundësuar janë po aq të rëndësishme sa kuptueshmëria e raportimit. Përdorueshmëria e raporteve financiare varet gjerësisht në informacionin e përfshirë në të. Për këtë arsye, raportet duhet të identifikojnë cdo donator, shumën dhe datën e cdo dhurimi dhe në mënyrë të ngjashme shpenzimet e detajuara sipas zërave kontabël. Këto informacione të hollësishme u mundësojnë organeve mbikqyrëse, grupeve të shoqërisë civile dhe votuesve në përgjithësi shqyrtimin e vërtetësisë së informacionit të mundësuar, identifikimin e partive që varen në mënyrë të vecantë nga një numër i vogël donatorësh të caktuar dhe monitorimin e përfaqësimeve të ardhshme për cdo veprim të mundshëm që mund të përfitojnë donatorët e tyre me shpenzime të publikut. Ky dimension është matur nga agregimi i indikatorëve të shumëfishtë sic janë mënyra e detajimit të raportimit të të ardhurave e shpenzimeve, dhe nëse ekzistojnë kufij për publikimin e shumave të të ardhurave në raportet financiare.

Grafiku:

Ligji: 8.8

Praktika: 7.5

Në raportet financiare të partive politike, duhet të përcaktohet specifikisht data e cdo dhurimi, shuma dhe emri i donatorit apo regjistrimi zyrtar i kompanive dhuruese. Gjithashtu, lidhur me raportimin e shpenzimeve duhet të mundësohen kopje të faturave origjinale, të detajuara me zërat e artikujve, përfshi këtu edhe datën, numrin e faturës, emrin dhe regjistrimin zyrtar të cdo shitësi.15

14http://www.cec.org.al/index.php?option=com_content&view=article&id=302&Itemid=311&lang=sq 15 Neni 23 i Ligjit “Për Partitë Politike”

8.8

7.5

8.1

6.5

7

7.5

8

8.5

9


Detajimi i raporDmit

Detajimi i rapor3mit



Ligji përcakton gjithashtu një shumë limit për deklarimin e listës së donatorëve për publikun me shumat respektive të dhuruara, që është mbi nivelin e 100,000 Lekëve (rreth 720 Euro). Kjo listë duhet të bëhet publike kurdoherë.

Në praktikë, raportet financiare të analizuara nga grupi kërkimor përfshijnë informacione mbi donatorët, datën dhe shumën e cdo dhurimi. Raportet mbi shpenzimet përfshijnë kopje të faturave për cdo shpenzim, me informacione të detajuara sic janë data dhe shuma e shpenzimeve, emri dhe numri zyrtar i regjistrimit të cdo shitësi.

Dimensioni 5: Besueshmëria e raportimit

Një element kyc i raportimit – për shkak të lidhjes së ngushtë me transparencën – është besueshmëria, ose bësimi se të dhënat në raportim janë të sakta. Prandaj, ky dimension bazohet në perceptim dhe nuk ka indikatorë ligjorë. Besueshmëria e një raporti lidhet me faktin se sa i aksesueshëm është për publikun dhe në cfarë mase publiku arrin të kontrollojë vërtetësinë e tij. Nëse vërtetësia e informacionit është e diskutueshme, bie edhe interesi i publikut për monitorim.

Matja e besueshmërisë së të dhënave është e vështirë. Metodologjia e CRINIS bazohet në të dhëna nga sondazhet me aktorët kryesorë në këtë fushë sic janë financierët e partive, zyrtarë të agjensive mbikqyrëse dhe aktivistë të shoqërisë civile.

Indikatorë të shumëfishtë iu përgjigjën pyetjeve të tilla: sa të saktë janë raportet (shembull, në terma të përqindjes së dhurimeve të mundshme për raportim) dhe nëse është e mundur të sigurohet një ide e saktë mbi financimin e partive duke analizuar deklarimet e kontabilitetit zyrtar.

Grafiku:

Bazuar në sondazhet e realizuara nga grupi kërkimor, opinionet e qytetarëve dhe ekspertëve nuk korrespondojnë me një rezultat të pëlqyeshëm për besueshmërinë e informacionit financiar zyrtar të deklaruar nga partitë politike në Shqipëri. Raportimi konsiderohet si i besueshëm për fondet publike, por qytetarët kanë një perceptim të përgjithshëm se disa donacione private (vecanërisht në natyrë) lihen jashtë raportimit financiar.

Të anketuarit kanë një perceptim të lartë për favorizimin e partive në pushtet nga ana e qeverisë përmes abuzimit të burimeve administrative, dhe se donatorët më të mëdhenj nuk duan të publikohen meqënëse qëllimi real i donacioneve të tyre është të sigurojnë favore të ardhshme.

6.5 6.5

0 2 4 6 8


Besueshmeria

Besueshmeria


Faqe 18


Dimensioni 6: Publikimi i raportimit

Publikimi i informacionit financiar përbën një element thelbësor që siguron përfshirjen e medias, shoqërisë civile, qytetarëve dhe aspiruesve për zyrtarë publik në monitorimin e financave të partive. Ky dimension bazohet në indikatorë që përshkruajnë llojet e kërkesave ndaj të cilat partitë janë subjekt: publikimi i informacionit mbi ndihmat publike; publikimi i informacionit mbi financimet jo publike të përfituara, frekuenca e publikimit; si dhe kanalet përmes të cilave publiku është përgjegjës për këto informacione (vizitat në parti, organi i administrimit zgjedhor, aksesi në internet etj.)

Për më tepër, indikatorët shtesë bazohen në gjetjet e testeve të përdorura për matjen e praktikës së publikimit. Kjo përfshin analizën me qytëtarët, sipas së cilës një grup qytetarësh, gazetarësh e studentësh kërkuan informacione drejtuar grupesh të ndryshme interesi (si partitë politike, donatorët, stacionet televizive). Këto indikatorë bazohen në pyetjet e mëposhtme: cfarë informacioni u sigurua nga testet me qytetarët të zhvilluara në mënyrë vullnetare? Cili ishte vlerësimi i përgjigjes së arritur përmes kërkesës për informacion nga grupi i kërkuesve lokalë? Dhe nëse partitë publikojnë në mënyrë vullnetare informacion financiar?

Grafiku:

Ligji: 6.4

Praktika: 4.5

Buxheti vjetor i shtetit në Shqipëri alokon një fond për ndihmën financiare publike lidhur me aktivitetet vjetore të partive politike. Kjo ndihmë financiare gjatë viteve jo-elektorale nuk duhet të jetë më e ulët se ndihma e dhënë në vitin paraardhës.16

Raporti financiar vjetor, raporti i ekspertëve kontabël të licencuar, raporti financiar i fushatës zgjedhore dhe raporti i Komisionit Qendror të Zgjedhjeve duhet të publikohen në faqen zyrtare të internetit të Komisionit Qendror të Zgjedhjeve jo më vonë se 30 ditë nga koha e

16 Neni 19 i Ligjit “Për Partitë Politike”

6.4

4.5 5.4

0

2

4

6

8

Ligji Prak3ka Total

Publikimi i raporDmit

Publikimi i rapor3mit



dorëzimit të tyre prej partisë politike.17 Në praktikë, KQZ e ka publikuar në kohën e duhur të gjithë informacionin e disponuar në faqen zyrtare të internetit.18

Për më tepër, Neni 9, paragrafi 3 i Kushtetutës së Republikës së Shqipërisë i detyron partitë politike të bëjnë publike kurdoherë të dhënat mbi burimet e financimit dhe shpenzimet. Sidoqoftë, ligji duhet të përmbajë shpjegime të detajuara mbi mënyrën dhe datën e publikimit nga vetë partitë politike me qëllim evitimin e boshllëqeve të mundshme ligjore në cdo rast. Në praktikë, asnjë nga partitë politike në Shqipëri nuk ka publikuar informacione mbi financimet vjetore përkatëse.

Dimensioni 7: Masat parandaluese

Ky studim vlerëson dimensionin e mekanizmave parandalues në financimin e partive politike duke përdorur gjashtë indikatorë. Këto përfshijnë ekzistencën e një sistemi qëndror transaksionesh bankare (të njohur si “llogari e vetme bankare”) dhe një ndalesë mbi depozitat në para cash cka mund të parandalojë identifikimin e origjinës së dhurimeve. Më tej, ky dimension analizon ekzistencën e masave parandaluese ndaj abuzimit të burimeve qeveritare dhe nëse ekzistojnë nxitje fiskale për publikimin e dhurimeve. Një indikator tjetër fokusohet në faktin nëse ekzistojnë rregullime për median lidhur me parandalimin e abuzimit të mundshëm të influencave politike.

Grafiku:

Ligji: 0.8

Praktika: 3.3

Ligji specifikon se dhurimi i fondeve jopublike, me vlerë më të madhe se 100,000 Lekë (rreth 720 Euro), duhet të bëhet vetëm në një llogari të posaçme, të hapur në një bankë nga partia politike.19 Personi përgjegjës për financat në partinë politike, brenda tre muajve nga krijimi i partisë politike, deklaron pranë Komisionit Qendror të Zgjedhjeve numrin e llogarisë bankare, 17 Neni 23 (dispozita nr.5) i Ligjit “Për Partitë Politike” 18 Referuar informacionit tw publikuarnw faqen zyrtare tw KQZ: http://www.cec.org.al/index.php?option=com_content&view=article&id=326&Itemid=314&lang=sq 19 Neni 23/1 (dispozita nr.2) i Ligjit “Për Partitë Politike”

0.8

3.3

2.1

0

1

2

3

4

Ligji Prak3ka Total

Parandalimi

Parandalimi


Faqe 20


të hapur për këtë qëllim. Numri i llogarisë bankare për çdo subjekt politik duhet të publikohet në faqen zyrtare të internetit të Komisionit Qendror të Zgjedhjeve. Është rreptësisht i ndaluar përfitimi i fondeve jopublike, kryer nga subjekte që nuk deklarojnë identitetin e tyre apo identiteti i të cilave është i papërcaktuar qartë nga partia politike përfituese e fondit jopublik.

Në praktikë, jo të gjitha transaksionet financiare mbi 100,000 Lekë (rreth 720 Euro) janë kryer përmes transaksioneve bankare. Parregullsi janë vënë re në shumë raste, kur partitë nuk kanë deklaruar numrin e llogarisë së tyre bankare pranë KQZ (sic parashikohet në ligj), ose në afatin kohor të përcaktuar.

Ligji për partitë politike nuk përmban rregulla për median lidhur me reklamat politike gjatë aktivitetit vjetor të partive politike (jashtë fushatës elektorale). Megjithëse ligji nuk garanton barazi në cmim ndaj partive për reklama në media, partitë kanë akses ndaj reklamave me pagesë. Frekuenca e reklamës është e lartë, vecanërisht gjatë fushatave elektorale ose edhe më përpara ditës zyrtare të fillimit të fushatës. Duke krahasuar cmimet e rregullta të vendosura nga kompanitë e medias, kosto e kohës televizive dhe reklamave duket të jetë e lartë, dhe partitë duhet të publikojnë detajet e këtyre shpenzimeve në raportimet e tyre financiare. Ne rekomandojmë përfshirjen e disa dispozitave në ligj që do të garantojnë nxitje fiskale për kompanitë e medias me qëllim publikimin e informacionit për kohën dhe koston e reklamës së paguar nga partitë politike.

Dimensioni 8: Sanksionet

Ashtu si edhe me pjesën më të madhe të dimensioneve të tjera, indikatorët e fokusuar në kuadrin ligjor u përdorën për të vlerësuar dimensionin e sanksioneve. Pyetjet ishin të tilla: A është legjislacioni në fuqi adekuat? A ekzistojnë sanksione të përshtatshme për shkeljen e rregullave të vendosura?

Grafiku:

Ligji: 3.6

Praktika: 0.6

Neni 23/4 i Ligjit “Për Partitë Politike” mundëson në përgjithësi një kornizë të mirë për parandalimin e shkeljeve financiare nga ana e partive apo mospërputhjen me rregullat. Sanksionet përmbajnë rregulla adekuate, por megjithatë duhen mundësuar përcaktime më të

3.6

0.6

2.1

0

1

2

3

4

Ligji Prak3ka Total

Sanksionet

Sanksionet



qarta për raste specifike me qëllim që të mos krijohen hapësira për boshllëqe në praktikë. Ligji parashikon sanksione si më poshtë vijon:

� Shkelja e dispozitave për financimin e partive politike nga ana e personit përgjegjës për financat në partinë politike apo e personit përgjegjës sipas statutit të saj dënohet me gjobë nga 50,000 deri në 100,000 Lekë20.

� Shkelja e detyrimit për bashkëpunim me ekspertin kontabël të licencuar, të caktuar nga Komisioni Qendror i Zgjedhjeve, nga ana e partisë politike, dënohet me gjobë nga 1,000,000 deri në 2,000,000 Lekë21.

� Refuzimi për të bërë transparente burimet e financimit të partisë politike apo për të lejuar ushtrimin e kontrollit nga ana e ekspertit kontabël të licencuar nga Komisioni Qendror i Zgjedhjeve, dënohet me gjobë nga 2,000,000 deri në 5,000,000 Lekë22 ose/dhe me pezullimin deri në 5 vjet të financimit publik për partinë politike.

� Shkelja e afatit të dorëzimit të raportit financiar në kohën e duhur apo paraqitja e raporteve në shkelje të formateve të standardizuara, të miratuara nga Komisioni Qendror i Zgjedhjeve, dënohet me gjobë nga 50,000 deri në 100,000 Lekë23.

� Fondet jopublike të përfituara nga partia politike, kur identiteti i dhuruesit nuk njihet apo nuk është i përcaktuar qartë, kalojnë për llogari të Komisionit Qendror të Zgjedhjeve.

� Pranimi i fondeve jopublike, me vlerë më të madhe se 100,000 Lekë24 dhe kur transaksioni nuk është kryer nëpërmjet llogarisë bankare dënohet me gjobë në masën 30 % të shumës së dhuruar.

Grupi kërkimor ka analizuar se nuk ka patur raste kur partitë janë sanksionuar me ndërprerjen e financimit publik për shkak të parregullsive të gjetura në raportimin financiar.

Dimensioni 9: Mbikqyrja shtetërore

Mbikqyrja shtetërore është një element i domosdoshëm në forcimin e sistemeve që rregullojnë financimin politik. Pavarësia dhe mandati i qartë i institucionit mbikqyrës janë të nevojshme për funksionimin efektiv të tij. Po ashtu është thelbësore që institucioni të ketë burime të mjaftueshme dhe kapacitete teknike për të kryer detyrat e tij. Tre indikatorët e përdorur në këtë studim përfshijnë pyetje mbi mandatin ligjor dhe rregullimin institucional për të vlerësuar nëse ky institucion ka fuqitë e mjaftueshme ligjore për të kryer një kontroll të pavarur të financimit të partive politike. Pyetje të tjera fokusohen në ekzaminimin e praktikave aktuale, si për shembull, sa i pavarur është institucioni i administrimit të

20 Ekuivalenti në Euro: 360 deri në 720 Euro 21 Ekuivalenti në Euro: 7,150 deri në 14,300 Euro 22 Ekuivalenti në Euro: 14,300 Euro 23 Ekuivalenti në Euro: 360 deri në 720 Euro 24 Ekuivalenti në Euro: 720 Euro


Faqe 22


zgjedhjeve, sipas vlerësimit të aktorëvë përkatës të kësaj fushe? Cilat janë kapacitetet e tij dhe mangësitë në terma të burimeve?

Grafiku:

Ligji: 7.8

Praktika: 7.5

Komisioni Qendror i Zgjedhjeve është organi përgjegjës për monitorimin dhe mbikëqyrjen e financimit të partive dhe fushatave zgjedhore. Këto funksione i takonin më parë Kontrollit të Lartë të Shtetit (KLSH) por Neni që i jepte këto kompetenca u shfuqizua me një vendim të Gjykatës Kushtetuese nr.33 datë 9.5.2011 për shkak se KLSH nuk arriti të zbatonte asnjë mekanizëm mbikqyrës e kontrollues.

Kompetencat e KQZ përfshijnë hartimin dhe miratimin e rregullave të raportimit të financimeve, mbikqyrjes dhe auditimit financiar të partive politike, dhe formatet e standartizuara të raporteve financiare vjetore, si dhe formatin e një registry të vecantë për financimet jo publike të partive politike.25 KQZ përzgjedh listën e ekspertëve kontabël të licencuar dhe i cakton me short ata për auditimin e fondeve dhe të shpenzimeve të partive politike, si dhe mbikëqyr financimin e partive politike, nëpërmjet kontrollit të dokumentacionit financiar e të llogarive kontabël të partive politike. KQZ vendos sanksione kur konstaton shkelje të ligjit dhe përcakton masën e fondit publik që përfiton çdo parti politike në formën e ndihmës financiare vjetore. Ky institucion është gjithashtu përgjegjës për organizimin e programeve ndërgjegjësuese dhe trajnimeve për financimin e partive politike dhe të subjekteve të përfshira në këtë proces, sipas dispozitave të këtij ligji.

Në përgjithësi, mund të konkludojmë se KQZ konsiderohet të këtë realizuar funksionet mbikqyrëse mbi financat vjetore të partive në bazë të ligjit dhe rregullave përkatëse. Pikët më të ulëta në punën mbikqyrëse lidhen me vendosjen e sanksioneve dhe ndërmarrjen e investigimit proaktiv në rastet kur ka parregullsi në raportimin financiar. Ky problem mund të shpjegohet me faktin se KQZ është e përbërë nga anëtarë të partive politike, të cilët janë më

25 Neni 15/2 i Ligjit “Për Partitë Politike”

7.8

7.5

7.7

7.3 7.4 7.5 7.6 7.7 7.8 7.9

Ligji Prak3ka Total

Mbikqyrja shteterore

Mbikqyrja shteterore



probabël të favorizojnë partitë e tyre. Gjithashtu, ekziston një mungesë burimesh dhe kapacitetesh të KQZ për të kryer këto lloj investigimesh.

Dimensioni 10: Mbikqyrja publike

Krahas funksioneve mbikqyrëse të realizuara nga organet shtetërore, aktorë të tjerë si media, akademikët, organizatat e shoqërisë civile e qytetarët dhe në disa raste, vetë partitë politike, mund të angazhohen në monitorimin e fondeve të partive politike. Monitorimi mund të përfshijë aktivitete si raportimi i parregullsive në organet qeveritare, analizimi i raporteve financiare për të informuar publikun dhe autoritetet për të siguruar që mbikqyrja e tyre është funksionale dhe efektive. Studimi e adreson këtë dimension duke u fokusuar në aktivitetet mbikqyrëse të realizuara më së shumti nga organizatat e shoqërisë civile dhe media. Pyetjet specifike trajtojnë nëse ekzistojnë organizata që monitorojnë financimet politike, nëse janë të pavarura, aktive dhe me influencë në këto aktivitete. Një tjetër indikator analizon pyetjen nëse shoqëria civile, qytetarët apo partitë politike raportojnë parregullsi në institucionin e mbikqyrjes shtetërore.

Grafiku:

Disa organizata të shoqërisë civile janë angazhuar në monitorimin e financave të partive politike dhe zgjedhjeve në Shqipëri. Por duke qenë se kjo cështje vijon të mbetet pak e debatueshme në vendin tonë, pak prej tyre kanë realizuar studime kërkimore apo dokumentuar monitorime të mirë-hartuara dhe zhvilluara.

Debati është fokusuar më së shumti në kostot e larta të fushatave elektorale të zhvilluara nga dy partitë kryesore politike në vend, si dhe faktin se kandidatët në zgjedhjet parlamentare apo donatorët janë zakonisht individët më të pasur në vend. Studimi i parë CRINIS i realizuar në kuadrin e këtij projekti, publikuar në Nëntor 2011, pati një impakt të madh dhe mbulim të mirë mediatik, cka inicioi edhe një debat publik mbi legjislacionin në fuqi dhe pikat më të dobëta të praktikës së financimit politik në Shqipëri.

5.5 5.5

0

1

2

3

4

5

6

Ligji Prak3ka Total

Mbikqyrja publike

Mbikqyrja publike


Faqe 24


ANEKS 1

PARAQITJA E REZULTATEVE SIPAS DIMENSIONEVE

Dimensionet Rezultatet

Kontabiliteti LIGJ 9.1

PRAKTIKË 7.4

Raportimi LIGJ 6

PRAKTIKË 4.1

Qëllimi i raportimit LIGJ 8.7

PRAKTIKË 7

Detajimi i raportimit LIGJ 8.8

PRAKTIKË 7.5

Besueshmëria e raportimit PRAKTIKË 6.5

Publikimi LIGJ 6.4

PRAKTIKË 4.5

Masat parandaluese LIGJ 0.8

PRAKTIKË 3,3

Sanksionet LIGJ 3.6

PRAKTIKË 0.6

Mbikqyrja shtetërore LIGJ 7.8

PRAKTIKË 7.5

Mbikqyrja publike PRAKTIKË 5.5



ANEKS 2

DHJETË DIMENSIONET E TRANSPARENCËS NË FINANCIMIN POLITIK

Dimensionet

Pyetje të përgjithshme për zhvillimin e indikatorëve

1. Kontabiliteti i brendshëm i partive

Është kontabiliteti i detyrueshëm me ligj? Sa professional është stafi në praktikë?

2. Raportimi pranë agjensisë mbikqyrëse shtetërore (Komisioni Qendror i Zgjedhjeve)

Sipas ligjit, a raportojnë partitë, donatorët, shitësit dhe media për rolin e tyre në financimin politik? Kur dhe në cfarë formati?

3. Kuptueshmëria ose qëllimi i raportimit

A përfshijnë raportet burime publike dhe private? A i përfshijnë të ardhurat dhe shpenzimet? A i përfshijnë kontributet monetare, në natyrë, zbritjet etj.?

4. Detajimi i raportimit Sipas ligjit, a përfshijnë raportet informacione mbi dhurimet individuale? A identifikojnë qartësisht donatorët për cdo dhurim?

5. Besueshmëria e raportimit A i publikojnë aktorët e ndryshëm të gjitha burimet në raportim? Sa të sakta janë raportet, sipas opinionit të ekspertëve?

6. Publikimi A është e detyrueshme për agjensitë shtetërore/partitë publikimi i informacioneve mbi financat politike? Në praktikë, sa i aksesueshëm është ky informacion për ekspertët, gazetarët dhe qytetarët e zakonshëm?

7. Masat parandaluese A kryhen dhurimet vetëm përmes llogarisë zyrtare bankare të partive? A ekzistojnë boshllëqe ligjore për dhurimet anonime?

8. Sanksionet Cfarë parashikojnë sanksionet ekzistuese – civile, kriminale dhe politike – sipas ligjit? Në praktikë, a janë ligjet ekzistuese të implentuara rigorozisht?

9. Mbikqyrja shtetërore (Komisioni Qendror i Zgjedhjeve)

A i vlerësojnë ekspertët institucionet e mbikqyrjes shtetërore si të pavarura? A konsiderohen ato eficiente? Nga perspektiva e vetë-vlerësimit, a u mungojnë atyre burimet njerëzore? Kanë nevojë për trajnime?

10. Mbikqyrja publike A ekzistojnë organizata të shoqërisë civile që monitorojnë financimet politike? Në cilat fusha të financimeve politike e zhvillojnë aktivitetin e tyre? A i vlerësojnë ekspertët organizatat monitoruese si të pavarura?


Faqe 26


buying influence: money and political parties in albania

Documents