bilateral aid agencies - oecd.org · Évaluation conjointe d’appui budgÉtaire gÉnÉral...

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valuation ConjointedAppui BudgtaireGnral 19942004

valuation dAppui Budgtaire

Gnral Rapport de Synthse

valuation dAppui Budgtaire

Gnral Rapport de Synthse

mai 2006

Published by The Department for International Development onbehalf of the Steering Group of the Joint Evaluation of GeneralBudget Support

DFID and at: DFID 1 Palace Street Abercrombie HouseLondon Eaglesham RoadSW1E 5HE East Kilbride

GlasgowG75 8EA

Switchboard: 0207 023 0000 Fax: 0207 023 0016Website: www.dfid.gov.ukEmail: [email protected] Enquiry Point: 0845 300 4100From overseas: + 44 1355 84 3132ISBN: Need Number

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Printed & Supplied by JOHN McCORMICK & CO. LTD.McCormick House, 46 Darnley Street, Glasgow G41 2TY Tel: 0141-429 4222 Ref: 62744

IDD et Assocismai 2006

IDD et Assocismai 2006

The Joint Evaluation of General Budget Support is supported and guided by the following organisationsand countries, which form its Steering Group:

Bilateral Aid Agencies

Agency for French Australian Agency for Canadian InternationalDevelopment (AFD) International Development Agency

Development (AusAID) (CIDA)

Department for Development Federal Ministry forInternational Cooperation, Ireland Economic CooperationDevelopment, United (DCI) and Development,Kingdom (DFID) Germany

Federal Public Service Japan Bank for Japan InternationalForeign Affairs, Belgium International Cooperation Agency

Cooperation (JBIC) (JICA)

Ministry of Foreign Ministry of Foreign Ministry of ForeignAffairs, Japan (MOFA) Affairs, Netherlands Affairs, Spain

New Zealand Agency Norwegian Agency for Portuguesefor International Development DevelopmentDevelopment (NZAID) Cooperation (Norad) Cooperation

Royal Danish Ministry of State Secretariat for Swedish InternationalForeign Affairs Economic Affairs, Development

Switzerland (SECO) Cooperation Agency(Sida)

United States Agencyfor InternationalDevelopment (USAID)

Multilateral Aid Agencies

EuropeAid, European Inter American InternationalCommission Development Bank, Monetary Fund

IADB (IMF)

Organisation for Economic The World BankCo-operation andDevelopment (OECD), DAC

Governments

Burkina Faso Malawi

Mozambique Nicaragua

Rwanda Uganda

Vietnam

VALUATION CONJOINTE DAPPUI BUDGTAIRE GNRAL 19942004Burkina Faso, Malawi, Mozambique, Nicaragua, Rwanda, Ouganda, Vietnam

valuation de lAppui Budgtaire Gnral:

Rapport de Synthse

IDD et Associs

mai 2006

International Development Department School of Public Policy University of Birmingham Edgbaston Birmingham B15 2TT, U.K. Tel: +44 (0) 121 414 5009 Fax: +44 (0) 121 414 7995 Website: www.idd.bham.ac.uk

Chef dquipe de ltude: Stephen Lister [email protected]

Coordinateur de ltude: Rebecca Carter [email protected]

valuation conjointe de lappui budgtaire gnral 1994-2004 ______________________________________________________________

______________________________________________________________

AVANT-PROPOS Lvaluation conjointe de lAppui Budgtaire Gnral (ABG) a t commande par un consortium dagences donatrices et sept gouvernements partenaires* sous les auspices du Rseau de lvaluation du dveloppement du CAD. Lvaluation a suivi une tude dvaluabilit de lABG du DFID, qui a mis en place un cadre dvaluation pour lABG. Ce cadre a reu laccord des membres du rseau du CAD en 2003. Un Groupe de direction (GD) et un Groupe de gestion (GG), tous deux sous la houlette du DFID, ont t tablis pour coordonner lvaluation. Ltude a t mene par un consortium de consultants mens par lInternational Development Department de lUniversit de Birmingham (IDD). Lobjectif de lvaluation tait de dterminer dans quelle mesure, et dans quelles circonstances, lABG est un outil efficace et efficient pour parvenir des impacts durables sur la rduction de la pauvret et la croissance. Lvaluation a identifi les lments de preuve, les bonnes pratiques, les enseignements tirs et les recommandations pour les politiques et oprations futures. Ce rapport se fonde sur 7 valuations de pays (Burkina Faso, Malawi, Mozambique, Nicaragua, Rwanda, Ouganda et Vietnam). Les enqutes sur le terrain se sont droules entre octobre et dcembre 2004 et mai et juillet 2005. Ce rapport reprsente les opinions de ses auteurs, pas ncessairement celles du Groupe de direction et de ses membres. *Le consortium tait compos des gouvernements des pays suivants : Australie, Autriche, Belgique, Canada, Danemark, France, Allemagne, Irlande, Japon, Pays-Bas, Nouvelle-Zlande, Norvge, Portugal, Espagne, Sude, Suisse, Royaume-Uni et USA. Y ont galement particip la Commission europenne (CE) et la Banque Interamricaine de Dveloppement (BID), le FMI, la Banque japonaise pour la coopration internationale (JBIC), le CAD de lOCDE et la Banque Mondiale. Lvaluation a t mene en collaboration avec les gouvernements du Burkina Faso, du Malawi, du Mozambique, du Nicaragua, du Rwanda, de lOuganda et du Vietnam, qui taient galement membres du GD. Ltude tait conue pour interagir troitement avec les agences daide et les gouvernements et autres parties prenantes au niveau des pays. Des points de contact pour le gouvernement et les bailleurs existaient dans chaque pays.


______________________________________________________________

Le cadre dvaluation, les analyses documentaires et ltude du PAF ont t mens sparment. Les rapports restants ont t rdigs par un consortium de consultants mens par lInternational Development Department de lUniversit de Birmingham (IDD). Le graphique ci-dessous montre la faon dont les rapports sarticulent entre eux :

Cadre dvaluation. Andrew Lawson, David Booth

Analyse documentaire : Effets de lappui budgtaire. Maria Nilsson, Sida

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TUDE DU PAF : Analyse des expriences des cadres dvaluation des performances. Andrew Lawson, Richard Gerster, David Hoole

Enseignements tirs au niveau des pays

Lgende : EP valuations des pays

Rapport de synthse Evaluation conjointe de lappui budgtaire gnral 1994-2004


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Un Groupe de gestion (GG) a men le processus : Kate Tench, (Prsidente) DFID Alexandra Chambel-Figueiredo, Commission europenne Nele Degraeuwe, Coopration technique belge Martin van der Linde, Consultant du ministre des affaires trangres des Pays-Bas Bob Napier, DFID Nous remercions les anciens membres du GG pour leurs contributions : True Schedvin, EuropeAid, Commission europenne Susanna Lundstrom, Sida, Sude Fred van der Kraaij, IOB, Pays-Bas Joe Reid, DFID Toute requte lie cette valuation devrait tre envoye ladresse suivante : Publications Officer Evaluation Department Department for International Development Abercrombie House East Kilbride Glasgow G75 8EA E-mail : [email protected] Tl : +44(0)1355 843387 Tlcopie : +44(0)1355 843642 On peut obtenir dautres rapports sur le site Web du DFID ladresse suivante : http://www.dfid.gov.uk/aboutdfid/performance/evaluation-news.asp ou sur le site Web du CAD de lOCDE ladresse suivante : www.oecd.org/dac/evaluation Nick York Directeur du service valuation du DFID et prsident du Groupe de direction de lvaluation conjointe de lABG


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valuation de lABG Rapport de synthse

(i)

valuation de lAppui Budgtaire Gnral

RAPPORT DE SYNTHSE: RSUM

Table de Matires

ABRVIATIONS ET ACRONYMES VI

REMERCIEMENTS IX

RSUM 1

1. TERMES DE RFRENCE ET APPROCHE 1 Contexte et vue densemble de ltude 1 Objectif de lvaluation 1 Exigences pour le Rapport de synthse 2 Structure du Rapport de synthse 2

2. MTHODOLOGIE DE LVALUATION 5 Introduction 5 La dfinition de lappui budgtaire gnral 5

Dfinitions fondamentales 5 Le sujet de lvaluation : lABG bas sur un partenariat 7

Origines et objectifs de lABG bas sur un partenariat 7 Mthodologie de lvaluation 9

Dfis de lvaluation 9 Complexit 9 Causalit et attribution 10

Caractristiques cls du cadre dvaluation amlior 10 Oprationnaliser le CEA 12 Le schma de causalit 12 Contrefactuels 15 Statut du CEA et du Schma de Causalit 15 Garantir une comparabilit et rigueur entre tous les pays 16

3. LABG/P DANS LES PAYS DE LTUDE 17 Les pays de ltude vue densemble 17 Approche pour lidentification de lABG bas sur un partenariat 19 Constatations : Champ daction de lABG/P dans les pays de ltude 20

Montants et phases de lABG/P 20 Autre aide programme financire pertinente 22

Allgement de la dette et linitiative pour les PPTE 22 Le FMI et la FRPC 23 Autre aide programme financire 23

LABG/P : supplment ou substitut 23 Implications pour lvaluation 24

4. VUE DENSEMBLE DES CONCLUSIONS PAR PAYS 27 Introduction 27 Burkina Faso 27

Vue densemble des Inputs 27 Vue densemble des conclusions 28

Malawi 28 Vue densemble des Inputs 28 Vue densemble des conclusions 28

Mozambique 29


(ii)

Vue densemble des Inputs 29 Vue densemble des conclusions 29

Nicaragua 29 Vue densemble des Inputs 29 Vue densemble des conclusions 30

Rwanda 30 Vue densemble des Inputs 30 Vue densemble des conclusions 30

Ouganda 31 Vue densemble des Inputs 31 Vue densemble des conclusions 31

Vietnam 32 Vue densemble des Inputs 32 Vue densemble des conclusions 32

5. CONSTATS ET CONCLUSIONS DTAILLS DE LVALUATION 33 Introduction 33 Les principales questions dvaluation 35

Question dvaluation 1 : Pertinence de lABG bas sur un partenariat 35 Introduction 35 Inputs financiers et autres 35 Structure 37 Conditions dentre 38 Objectifs et nature du partenariat 41 Rsum : La pertinence de lABG/P 42

Question dvaluation 2 : Effets sur lharmonisation et lalignement 42 Introduction 42 Alignement avec les politiques et les systmes 42 Harmonisation entre les bailleurs et les modalits 44 Rsum : Harmonisation et alignement 45

Question dvaluation 3 : Effets sur les dpenses publiques 45 Introduction 45 Influence sur les niveaux et parts des dpenses pro-pauvres 46 Prvisibilit 48 Dpenses discrtionnaires 50 Efficience des dpenses 52 Cots de transaction 54 Rsum : Effets sur les dpenses publiques 56

Question dvaluation 4 : Effets sur les systmes de planification et de budgtisation 57 Introduction 57 Appropriation et renforcement des systmes 58 Accountability 59 Renforcement de la capacit et rle de lAT 62 Rsum : Effets sur les systmes de planification et de budgtisation 62

Question dvaluation 5 : Effets sur les politiques et les processus de dveloppement de politiques 63

Introduction 63 Effets sur les processus de dveloppement des politiques 64 Effets sur le contenu des politiques 67 Budgtisation base sur des politiques 68 Rsum : Effets sur les politiques et les processus de dveloppement de politiques 69

Question dvaluation 6 : Effets sur la performance macro-conomique 70 Introduction 70 Discipline fiscale et stabilit macro-conomique 70 Cots du financement budgtaire 72 Effets sur les recettes fiscales et linvestissement priv 72 Rsum : Effets sur la performance macro-conomique 73

Question dvaluation 7 : Effets sur la fourniture de services 74 Introduction 74 Fourniture de services publics pro-pauvres 74

Rsum

(iii)

Capacit et ractivit des institutions charges de la fourniture de services 75 Rsum : Effets sur la fourniture de services 76

Question dvaluation 8 : Effets sur la rduction de la pauvret 76 Introduction 76 Dimensions et donnes de la pauvret 77 Constats de causalit 78 Rsum : Effets sur la rduction de la pauvret 79

Question dvaluation 9 : Durabilit de lABG/P 79 Introduction 79 Apprentissage, ajustement et remontes dinformations dans le cadre de lABG/P 80 Rsum : Durabilit de lABG/P 82

Questions transversales lies aux politiques 82 Questions transversales lies aux politiques dans les CSLP et lABG/P 82

Synthse des conclusions de causalit 93

6. QUESTIONS THEMATIQUES 95 Introduction 95 Les utilisations de lABG/P 95

Introduction 95 Caractristiques distinctes 95 Parti-pris stratgiques de lABG/P 96

Concentration sur lexpansion des services publics 97 Parti-pris en dfaveur du secteur priv et de la croissance 99

ABG/P et questions transversales 100 Renforcement de la capacit 100

Effets systmiques positifs de lABG/P 100 Laspect central dune meilleure gestion des finances publiques 101 Dcentralisation 102 Recommandations sur le renforcement de la capacit 103

Les dangers de surcharge de lABG/P 104 La dure de lABG/P 104

Partenariat et conditionnalit 104 Introduction 104 Intrts des bailleurs et du gouvernement 105 Conditionnalit et valuation de la performance 106

Les significations et utilisations de la conditionnalit 106 La conditionnalit et le ciblage en tant que signaux 108 Implications pour lvaluation des performances 109

Implications pour la confiance, les capacits et laccountability conjointe 113 Confiance 113 Capacits des bailleurs 113 Capacits du gouvernement 114 Implications pour laccountability 114

LABG/P et autres modalits daide 115 Introduction 115 Constats dans les pays sur les interactions entre modalits 115 Prfrences du gouvernement et des bailleurs lgard des modalits de laide 117

Prfrences du gouvernement 117 Prfrences des bailleurs 117

Implications 118 Gestion des risques 120

Introduction 120 La conditionnalit macro-conomique 120 Recette domestique et durabilit 121 Risques fiduciaires et corruption 121

valuation et gestion des risques fiduciaires 121 Corruption et appui budgtaire 122

Risques politiques 127 Prvisibilit et gestion des risques 129


(iv)

7. LAVENIR DE LABG/P : CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS 131 Introduction 131 Lvaluation mise en perspective 131 valuation de lABG/P ce jour 132 Rles futurs de lABG/P 134

Introduction 134 Dans quels contextes nationaux lABG/P est-il appropri ? 134 Une approche incrmentale de lABG/P 136 Principes directeurs et bonnes pratiques pour lABG/P 136

Rsum des recommandations 138 Le champ daction et lobjectif de lABG/P 138 Renforcement de la capacit 139 Politiques et stratgies quil soutient 139 valuation et conditions des performances 140 Gestion des risques 141 Gestion de laide 142

BIBLIOGRAPHIE 143 Graphiques

Graphique 2.1 : Le Cadre dvaluation Amlior (vue schmatique) 13 Graphique 2.2 : Schma de Causalit pour le Cadre dvaluation Amlior 14 Graphique 3.1 : ABG/P par tte (Total jusquen 2004) 21

Encadrs Encadr 2.1 : Les critres dvaluation du CAD 5 Encadr 2.2 : Dfinition gnrale de lappui budgtaire et de lABG 6 Encadr 2.3 : Appui budgtaire gnral et sectoriel 6 Encadr 2.4 : Approche des contrefactuels 15 Encadr 3.1 : LABG/P supplment ou substitut 25 Encadr 5.1 : Le systme de notation 34 Encadr 5.2 : Lvaluation de lABG en Tanzanie 34 Encadr 5.3 : Approches de lvaluation de la performance et de la conditionnalit 36 Encadr 5.4 : Appropriation 40 Encadr 5.5 : Dpenses pro-pauvres 47 Encadr 5.6 : Dimensions de la prvisibilit 49 Encadr 5.7 : Financement discrtionnaire et budgtis 51 Encadr 5.8 : Efficience oprationnelle et dallocation des dpenses publiques 54 Encadr 5.9 : Porte des cots de transaction 55 Encadr 5.10 : Critres PEFA pour la mesure de la performance de la GFP 57 Encadr 5.11 : Accountability 61 Encadr 5.12 : Partage des enseignements et remontes dinformations au Mozambique 81 Encadr 5.13 : Visibilit des questions transversales lies aux politiques dans les CSLP et lABG/P 85 Encadr 6.1 : Dclaration de Paris (Alignement et gestion axs sur les rsultats) 112 Encadr 6.2 : Fonds communs sectoriels (conclusions de lvaluation de la Tanzanie) 117 Encadr 6.3 : Rles suggrs pour laide projet ( partir de lvaluation de lABG/P en Tanzanie) 119 Encadr 6.4 : Quelques interactions entre laide et la corruption 124 Encadr 6.5 : Implications de la corruption pour la stratgie de rduction de la pauvret 125 Encadr 7.1 : Conclusions tires de lvaluation de lABG en Tanzanie 135 Encadr 7.2 : Principes directeurs et bonnes pratiques pour lappui budgtaire du CAD (2005) 138

Tableaux

Tableau 3.1 : Les pays de ltude : population, revenus et niveaux daide (2000) 17 Tableau 3.2 : Performance selon lEPIN (Quintiles, 1999 et 2003) 18 Tableau 3.3 : Flux dABG/P dans les pays de lchantillon 20 Tableau 3.4 : ABG/P en tant que part de lAPD totale 21 Tableau 3.5 : Participation des bailleurs lABG/P 22

Rsum

(v)

ANNEXES

Annexes Annexe A: Indicateurs de gouvernance pour les pays soumis ltude 1Annexe B: Rsum des flux financiers de lABG/P 11Annexe C: Synthse des valuations des rapports pays 25Annexe D: valuations de la GFP 47Annexe E: Synthse des conclusions de causalit 57Annexe F: Processus de ltude 83

APPENDICE

AppendiceRsum Burkina Faso 1Rsum Malawi 13Rsum Mozambique 23Rsum Nicaragua 39Rsum Rwanda 55Rsum Ouganda 71Rsum Vietnam 85


(vi)

Abrviations et acronymes AAP Assessment and Action Plan (Plan daction et dvaluation) ABG Appui Budgtaire Gnral ABG/P Appui Budgtaire Gnral bas sur un Partenariat ABRP Appui Budgtaire pour la Rduction de la Pauvret ABS Appui Budgtaire Sectoriel ACP Afrique, Carabes et Pacifique AN Assemble Nationale AP Aide Publique APD Aide Publique au Dveloppement APR Annual Progress Report (Rapport annuel de mise en uvre) AT Assistance Technique BAD Banque Africaine de Dveloppement BasD Banque Asiatique de Dveloppement BID Banque Interamricaine de Dveloppement BM Banque Mondiale CABS Common Approach to Budget Support (Approche conjointe de lappui budgtaire)

[Malawi] CAD Comit dAssistance au Dveloppement (de lOCDE) CASRP Crdit dAppui la Stratgie de Rduction de la Pauvret CDMT Cadre de Dpenses Moyen Terme CE Cadre dvaluation CE Commission Europenne CEA Cadre dvaluation Amlior CFA Communaut Financire d'Afrique CGAB Cadre Gnral d'organisation des Appuis Budgtaires [Burkina Faso] CPIA/EPIN Country Policy and Institutional Assessment/valuation de la Politique et des

Institutions Nationales CSLP Cadre Stratgique de Lutte contre la Pauvret CUT Cuenta nica del Tesoro (Compte unique du trsor) [Nicaragua] DFID Department for International Development (UK) FASR Facilit dAjustement Structurel Renforc FISE Fondo de Inversin Social de Emergencias (Fonds dInvestissement Social dUrgence)

[Nicaragua] FMI Fonds Montaire International GFATM Global Fund for AIDS, Tuberculosis and Malaria (Fonds mondial pour le SIDA, la

tuberculose et la malaria) GFP Gestion des Finances Publiques GTZ Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (Agence allemande de coopration

technique) (Allemagne) IDR Instituto de Desarollo Rural (Institut pour le Dveloppement Rural) [Nicaragua] IFI Institution Financire Internationale IMG International Monitoring Group (Groupe de contrle international) JFA Joint Financing Arrangement (Accord de financement conjoint) [Nicaragua] MF Ministre des Finances MFB Ministre des Finances et du Budget [Burkina Faso]

Rsum

(vii)

MFPED Ministre des Finances, de la Planification et du Dveloppement conomique [Ouganda]

MPF Ministre de la Planification et des Finances OCDE Organisation pour la Coopration et le Dveloppement conomiques OMD Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement PAF/CEP Performance Assessment Matrix/Cadre dvaluation des Performances PAM Performance Assessment Matrix (Matrice dvaluation des performances) PAPSE Programa de Apoyo al Seguimiento de la ERCERP (Programme de soutien au suivi du

CSLP) [Nicaragua] PARPA Plano de Aco para a Reduo da Pobreza Absoluta (Stratgie pour la rduction de la

pauvret absolue) [CSLP du Mozambique] PDDEB Plan Dcennal de Dveloppement de l'ducation de Base [Burkina Faso] PEAP Poverty Eradication Action Plan (Plan daction pour lradication de la pauvret)

[Ouganda] PEFA Public Expenditure and Financial Accountability (Dpenses publiques et responsabilit

financire) PGAE Partnership Group on Aid Effectiveness (Groupe de partenariat sur lefficacit de laide)

[Vietnam] PIB Produit Intrieur Brut PIP Programme dInvestissement Public PME Petites et Moyennes Entreprises PNB Produit National Brut PND Plan Nacional de Desarrollo (Plan National pour le Dveloppement) [Nicaragua] PND-O Plan Nacional de Desarrollo Operativo (Plan National pour le Dveloppement

Oprationnel) [Nicaragua] PNDS Programme National de Dveloppement Sanitaire [Burkina Faso] PPTE Pays Pauvres Trs Endetts PRGB Plan d'actions pour le Renforcement de la Gestion Budgtaire [Burkina Faso] PRPC Facilit de Rduction de la Pauvret et de Croissance PSA Partenariat Stratgique avec lAfrique PTF Partenaire Technique et Financier RC Renforcement de la Capacit RC Revue Conjointe RDP Revue des Dpenses Publiques RH Ressources Humaines RP Rapport Prparatoire RP Rapport Pays RS Rapport de Synthse SAF Structural Adjustment Facility (Facilit dajustement structurel) SAI Supreme Audit Institution (Institution daudit suprme) SECEP Secretara de Coordinacin y Estrategia de la Presidencia (Secrtariat pour la stratgie

et la coordination de la Prsidence) [Nicaragua] seco Secrtariat dtat lconomie (Suisse) SGRPC Stratgie Globale de Rduction de la Pauvret et de Croissance [Vietnam] Sida Swedish International Development Cooperation Agency (Agence de coopration

sudoise pour le dveloppement international ) SIGFA Sistema Integrado de Gestin Financiera y Auditora (Systme Intgr pour la Gestion

Financire et lAudit) [Nicaragua] SISTAFE Sistema Integrado de Administraco Financeira do Estado (Systme Intgr

dAdministration Financire de ltat) [Mozambique]


(viii)

SNIP Sistema Nacional de Inversion Pblica (Systme National dInvestissement Public) [Nicaragua]

SWAp Sector Wide Approach (approche sectorielle) TdR Termes de Rfrence UK United Kingdom USAID United States Agency for International Development UTRAFE Unidade Tcnica da Reforma da Administraco Financeiro do Estado (Unit technique

pour la rformation de ladministration financire) [Mozambique] TVA Taxe sur la Valeur Ajoute UEMOA Union Economique et Montaire Ouest-Africaine

Rsum

(ix)

Remerciements Ce rapport et les rapports pays qui ltayent ont t prpars par un consortium sous lgide de la Facult de dveloppement international de luniversit de Birmingham (IDD), avec laide du Development Researchers Network (DRN) (Italie), dECORYS Research and Consulting (Pays-Bas), de Mokoro Ltd (UK), de Nordic Consulting Group (Danemark et Norvge) et des consultants bass dans les pays de ltude. Lquipe de lvaluation a t mene par Stephen Lister et coordonne par Rebecca Carter. Parmi les participants qui ont contribu diffrents stades du dveloppement de ltude : Gaspard Ahobamuteze, Haroon Akram-Lodhi, Philip Amis, Marco Barassi, Tony Barnett, Ann Bartholomew, Wilson Baryabanoha, Richard Batley, Liv Bjrnestad, Enzo Caputo, Jens Claussen, Amelia Cumbi, Albert de Groot, Simon Delay, Catherine Dom, Marco Ercolani, Alta Flscher, Paola Gosparini, Charles Harvey, Mike Hubbard, Piet Lanser, Robert Leurs, Adam McCarty, John McGrath, Esther van der Meer, Andrew Nickson, Peter Oates, Lola Dolores Ocn Nuez, Franois Orivel, Jean Pierre Oudraogo, Juliet Pierce, Ray Purcell, Jesper Steffensen, Brian Van Arkadie et Tim Williamson. Veuillez consulter lAnnexe F pour plus de dtails sur les responsabilits et affiliations de lquipe de lvaluation. Amir Naqvi a gracieusement offert son aide. Lquipe de lvaluation a reu laide de lquipe charge de la production du rapport : Jon Bateman, Kerry Fox, Harry Koutsolioutsos, Philip Lister, Mary Scott et Carol Solley. Ltude a galement reu le soutien du bureau projet de lIDD : Olivia Kew-Fickus, Bikramjeet Singh et Carol Solley. Les rapports pays ont t relus par : Julian Bates, Jane Carroll, Susan De Villiers et Mary Anne Macdonald. Les rapports pays ont t traduits par : Nina Caplan, Cline Graciet, Antoinette Martiat, Anne le More, Dimka Stantchev (franais), Maria da Luz Prata Dias (portugais), Susana Calsamiglia, Helen Soper (espagnol) et Ngoc Nguyen (Vietnamien). Ont offert leur soutien et fourni un contrle qualit : Mailan Chiche, Catherine Dom, Cline Graciet, Piet Lanser, Philip Lister (franais), Alexandra Chambel-Figueiredo, Amlia Cumbi (portugais), Susana Calsamiglia, Mauricio Chamorro (espagnol) et Hong Kim Tran, et le personnel de World Bank Vietnam et Mekong Economics Ltd (vietnamien). Ltude a t commande par DFID au nom dun consortium de bailleurs comprenant les gouvernements des pays suivants : Australie, Autriche, Belgique, Canada, Danemark, France, Allemagne, Irlande, Japon, Pays-Bas, Nouvelle-Zlande, Norvge, Portugal, Espagne, Sude, Suisse, Royaume-Uni et les USA, ainsi que la Commission Europenne (CE), la Banque Interamricaine de Dveloppement (BID), le FMI, la Banque japonaise pour la coopration internationale (JBIC), le CAD de lOCDE et la Banque Mondiale. Lvaluation a t mene en collaboration avec les gouvernements du Burkina Faso, du Malawi, du Mozambique, du Nicaragua, du Rwanda, de lOuganda et du Vietnam, qui sont galement reprsents dans le groupe de direction (GD). Le GD a t dirig par Mike Hammond jusquen mai 2005, et aprs cela par Nick York, son successeur comptent et directeur du Service valuation du DFID. Ce rapport et les rapports pays qui ltayent ont bnfici durant tout le processus dvaluation des commentaires du groupe de gestion de lvaluation de lABG, qui a compris, au fil du temps, Kate Tench (Directrice), Anders Berlin, Alexandra Chambel-Figueiredo, Nele Degraeuwe, Fred van der Kraaij, Martin van der Linde, Susanna Lundstrm, Bob Napier, Joe Reid et True Schedvin, et du panel de rfrence du groupe de direction (Geske Dijkstra, Mushtaq Khan et Sam Wangwe). De nombreuses autres personnes ont offert des commentaires utiles, ont rdig des pices lappui et ont particip des ateliers dtude. Un rsum du processus de ltude est propos en Annexe F. Cependant, les constats et conclusions trouvs dans ces rapports sont ceux des quipes de lvaluation et ne doivent tre attribus aucune des agences qui ont parrain ltude.


(x)


(R1)

RSUM

CONTEXTE ET OBJECTIF

R1. Depuis la fin des annes 90, lappui budgtaire a pris une place de plus en plus prominente qui sinscrit dans le cadre de la qute globale damlioration de lefficacit de laide. Les fonds fournis par lAppui Budgtaire Gnral (ABG) sont dcaisss par le biais des systmes de gestion financire propres au gouvernement bnficiaire et ne sont pas cibls sur des usages spcifiques. Cependant, ils saccompagnent de conventions et accords varis sur la stratgie de dveloppement du gouvernement. Au lieu de se concentrer uniquement sur lutilisation des fonds daide, le gouvernement et les bailleurs suivent conjointement la mise en uvre de lensemble de la stratgie convenue. R2. Cette tude a t commande de faon conjointe par un groupe important de bailleurs bilatraux et multilatraux, afin de

.. dterminer dans quelle mesure, et dans quelles circonstances (dans quels contextes nationaux), lABG est un outil efficace, efficient et pertinent pour parvenir des impacts durables sur la rduction de la pauvret et la croissance. Lvaluation devrait tre tourne vers lavenir et fournir des enseignements tirs des expriences, tout en prenant en compte laccountability conjointe des bailleurs au niveau national. (Termes de rfrence, voir IDD & Associates 2005)

R3. Le Rapport de Synthse met en rapport les constats issus des tudes de cas de sept pays, et tire galement des conclusions plus larges. Les pays tudis taient les suivants : Burkina Faso, Malawi, Mozambique, Nicaragua, Rwanda, Ouganda et Vietnam. Chaque pays a fait lobjet dun rapport complet, disponible sparment.1 R4. Cette valuation se concentre plus particulirement sur lappui budgtaire gnral bas sur un partenariat (ABG/P) ( nouvel appui budgtaire gnral et appui budgtaire gnral pour la rduction de la pauvret sont des termes quivalents). LABG/P est conu comme une offre multiple : il ne fait pas uniquement rfrence aux inputs financiers mais galement la conditionnalit, au dialogue, lassistance technique, lharmonisation et lalignement qui y sont associs. LABG/P a reprsent une innovation durant la deuxime moiti de la priode dvaluation (19942004) ; les expriences rencontres antrieurement avec laide programme sont utilises comme point de comparaison. R5. LABG/P est venu en rponse linsatisfaction ne du manque defficacit dinstruments daide utiliss antrieurement. Ses origines sont troitement lies linitiative pour les PPTE (Pays Pauvres Trs Endetts) et lintroduction des Cadres Stratgiques de Lutte contre la Pauvret (CSLP) servant daxe de collaboration entre bailleurs et pays partenaires. R6. Lappui budgtaire gnral saccompagne dattentes varies. Parmi celles-ci : une meilleure coordination et harmonisation entre bailleurs et un alignement avec les systmes et politiques nationaux des pays partenaires ; des cots de transaction plus faibles ; une plus grande efficience dallocation des dpenses publiques ; une plus grande prvisibilit du financement ; une meilleure efficacit de ladministration dtat et de ladministration publique, lappui budgtaire gnral utilisant et salignant sur les systmes de gestion

1 Une valuation spare de lappui budgtaire gnral en Tanzanie, utilisant une mthodologie similaire, a galement fourni des lments de preuves utiles.


(R2)

`financire et dallocation du gouvernement ; et une accountability nationale amliore par le biais dun accent plus fort port sur les canaux daccountability propres au gouvernement.

MTHODOLOGIE

R7. La mthodologie de lvaluation se fondait sur les critres dvaluation standard du Comit daide au dveloppement (CAD) de lOCDE (pertinence, efficience, efficacit, impacts, durabilit) et une approche de cadre logique pour dcrire les niveaux successifs dinputs, deffets immdiats, doutputs, doutcomes et dimpacts. Ceci a permis de formuler et de tester des hypothses au niveau de la causalit. Elle se fondait sur un cadre dvaluation dvelopp et test pour la premire fois pour DFID et le rseau dvaluation du CAD de lOCDE. Il a t perfectionn de plusieurs manires : en attribuant le niveau zro aux conditions dentre, en dcomposant les impacts sur la pauvret, en prenant en compte les effets sur les politiques ainsi que sur les institutions et les flux de fonds, et en accordant une attention spciale aux remontes dinformations au sein du systme. Le Cadre dvaluation amlior (CEA) qui en a rsult a t complment par un Schma de causalit qui indiquait de faon plus dtaille les liens de causalit possibles.2 R8. Ltude utilisait les mmes instruments dvaluation et la mme structure de rapport, afin de maximiser la comparabilit entre tous les pays de ltude. Un systme de notation standard a contribu garantir que les valuations ralises soient globalement cohrentes dans tous les pays, et des indicateurs et approches similaires ont t utiliss pour lvaluation chaque fois que cela tait faisable. LABG/P a t identifi grce des inventaires au niveau des pays qui ont aussi runi des informations sur les flux et caractristiques de laide programme lie.

LABG/P DANS LES PAYS DE LTUDE

R9. Les flux dABG/P ont t distribus de la manire suivante dans les pays de ltude :

Source : Rsum des flux financiers de lABG/P, tir de lAnnexe B du rapport principal.

R10. Le total des flux daide concerns par lvaluation atteint presque 4 milliards dUSD, mais la majorit a t dcaisse vers la fin de la priode dvaluation. LOuganda a bnfici de presque la moiti de ces flux. Quatre autres pays (Mozambique, Burkina Faso, Rwanda et Vietnam) ont reu des flux substantiels mais plus rcents, qui ont t valus. Cependant, le Malawi a connu un faux dpart : lABG/P a t suspendu de faon soudaine. Au Nicaragua, ltude sest concentre sur la prparation dun programme conjoint des bailleurs de lABG/P, qui na dmarr quen 2005.

2 Lexprience de lutilisation du CEA sera revue dans la Note sur lApproche et les Mthodes qui sera prpare sparment.

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Total %Total des dcaissements de lABG bas sur un partenariat (en millions dUSD))

Burkina Faso 82 109 144 165 500 13%Malawi 58 48 0 14 28 148 4%Mozambique 30 88 101 154 239 611 16%Nicaragua 6 8 63 77 2%Rwanda 14 37 33 34 130 248 6%Ouganda 66 39 176 311 369 405 409 1,775 45%Vietnam 150 123 140 157 570 15%

Total - - - - 66 39 277 717 741 899 1,191 3,930 100%pourcentage de lchantillon 0% 0% 0% 0% 2% 1% 7% 18% 19% 23% 30% 100%

Rsum

(R3)

R11. La collaboration des bailleurs sest faite sur des chelles varies. Des groupes de bailleurs importants existaient depuis un certain temps en Ouganda et au Mozambique ; les groupes travaillant au Rwanda et au Malawi taient beaucoup plus restreints. La Banque Mondiale et la Commission Europenne (CE) sont impliqus partout. Le Fonds Montaire International (FMI) a galement jou un rle important avec sa Facilit de Rduction de la Pauvret et de Croissance (FRPC), fournissant un appui macro-conomique parallle. Dans tous les cas, linitiative PPTE a reprsent une influence formative ; en effet, lABG/P se concentre sur les stratgies de rduction de la pauvret auxquelles elle a donn le jour. R12. Lun des aspects les plus importants tait de savoir si lABG/P est venu sajouter laide totale ou a remplac dautres formes daide. Cest une question importante lorsquon dcide quels sont les contrefactuels appropris (que se serait-il pass sinon ?) et quon identifie ses effets diffrents point du cadre dvaluation amlior. En Ouganda, lABG/P a t associ une forte augmentation de laide totale. Au Malawi, lABG/P a remplac lappui antrieur la Balance des paiements, qui fournissait galement des ressources budgtaires non-cibles. Dautres pays se sont trouvs entre ces deux extrmes. R13. La quantit de montants dcaisss, limportance de la participation des bailleurs et la dure du programme dABG/P expliquent les diffrents degrs de pntration de lABG/P dans les pays de ltude. La varit rgne donc au sein de lchantillon, ce qui permet de tirer des enseignements des contrastes et des similarits entre les pays. En mme temps, la courte histoire de lABG/P dans tous les cas limite la porte de conclusions solides au niveau des outcomes et des impacts. Cest dautant plus vrai dans les deux pays (Malawi, Nicaragua) o lABG/P est particulirement rcent et/ou na pas t consomm.

CONSTATS DE LVALUATION

Vue densemble R14. Les valuations globales des tudes de pays taient clairement positives dans tous les cas sauf deux : la premire tentative dutilisation de lABG/P par le Malawi sest solde par un chec d des attentes trop optimistes lgard de la discipline macro-conomique. Cependant, on note des signes montrant que de nouveaux efforts vont tre raliss en se basant sur les enseignements tirs. Au Nicaragua, les flux de fonds significatifs tant rcents, il est trop tt pour fournir une valuation a posteriori. Des constats synthtiques dtaills sont lis la srie de questions dvaluation principales.

Question dvaluation 1 : La pertinence de lABG/P R15. Cette question dvaluation se concentre sur la structure de lABG/P dans chaque pays, et sur la qualit de la rponse quil offre aux conditions dentre spcifiques ce pays. Dans tous les cas, la structure a t considre comme tant complexe et en cours dvolution. Les dcisions des bailleurs de lancer lABG/P se fondaient sur les situations spcifiques chaque pays et non pas sur une srie de points de rfrence conus au pralable. Ceci sapplique la fois aux standards de gouvernance dans tous les pays et aux capacits de gestion des finances publiques. Le degr de systmaticit dans lvaluation des bailleurs sur lopportunit dapporter un ABG/P dans les pays, et sur le fait que les risques taient noncs de faon explicite, tait variable. Des analyses techniques des systmes de gestion des finances publiques ont t frquemment mises en uvre. Les valuations des risques politiques et leur prise en compte dans la structure taient moins explicites et ont parfois men des adaptations postrieures. Pour plusieurs des pays, ltude a conclu que les risques politiques de lABG/P ont t sous-estims, avec des prsuppositions trop optimistes sur la capacit des partenaires techniques et financiers


(R4)

influencer le cours dvnements associs des faons de faire solidement ancres dans les systmes politiques des pays partenaires. R16. Un changement brutal de la nature du dialogue et de la conditionnalit est cens tre une caractristique centrale de lABG/P. La philosophie du CSLP est que le soutien offert aux stratgies de rduction de la pauvret du gouvernement doit remplacer la tentative dimposer des solutions externes par le biais dune conditionnalit. Dans plusieurs pays, la relation noue dans le cadre de lABG/P connat des diffrences significatives par rapport celle qui subsistait dans le cadre des programmes dajustement structurel, mais le changement a eu tendance tre graduel, lintention prcdant la pratique, et tre plus significatif aux yeux des bailleurs que de ceux des gouvernements partenaires. R17. Dans tous les cas, lABG/P a reprsent une rponse pertinente au contexte.3 Il a volu et a gagn en pertinence au fil du temps ; lAssistance Technique/le Renforcement de la Capacit (AT/RC) a reprsent linput le moins bien intgr. Le contexte politique a tendance tre moins bien analys et poser plus de problmes dadaptation que dautres lments du contexte. LABG/P est par nature complexe grer, notamment cause de la varit des partenaires techniques et financiers, de leurs intrts diffrents, et parfois de leurs attentes irralistes. Il a soutenu des changements significatifs (en faveur du partenariat ), mais quil ne faut pas non plus exagrer, au niveau des relations entre les gouvernements et les partenaires techniques et financiers. LABG/P fonctionne dans des pays aux contextes extrmement contrasts, avec des gouvernements qui diffrent grandement au niveau de dimensions varies de capacit et de gouvernance.

Question dvaluation 2 : Effets sur lharmonisation et lalignement R18. Cette question dvaluation considre si lun des effets immdiats de lABG/P est damliorer lharmonisation entre les bailleurs et lalignement entre les bailleurs et les gouvernements partenaires.

Dans tous les pays de ltude, lABG/P a contribu un plus grand alignement de laide avec les politiques, mais la valeur de cette volution dpend fortement de la qualit et de lappropriation des stratgies du gouvernement avec lesquelles les partenaires techniques et financiers salignent.

Lalignement avec les cycles budgtaires du gouvernement est gnralement en train de samliorer, avec des efforts accrus visant aligner le cycle de discussions sur lABG/P avec le calendrier du budget gouvernemental et informer le gouvernement lavance des dcaissements venir.

Par dfinition, lABG/P est dcaiss par le biais de, et donc align sur, les systmes de gestion financire et de passation de marchs du gouvernement. part quelques exceptions, le leadership du gouvernement au niveau de la coordination de laide est plutt limit, et il est rare quon assiste une collaboration complte pour le travail analytique sur lequel les partenaires techniques et financiers se fondent. Cependant, lABG/P a contribu renforcer la collaboration entre gouvernement et bailleurs. La gestion de lassistance technique (AT) se fait presque invariablement par le biais de projets.

Dans tous les cas, la coopration entre partenaires techniques et financiers exige par lABG/P a eu un effet positif sur lharmonisation entre bailleurs. Les avantages stendent en gnral aux bailleurs et modalits ne faisant pas partie de lABG/P.

3 Le critre de pertinence du CAD de lOCDE est li au rapport structure/objectifs (et non pas au succs de la structure, qui est pris en compte plus tard).

Rsum

(R5)

En mme temps, lABG/P lui-mme nest pas entirement harmonis. Les diffrents arrangements pour le dcaissement, les approches de la conditionnalit et du dcoupage en tranches, etc., sont loin dtre cohrents, et il reste de la marge pour une meilleure harmonisation.

R19. Ainsi, ce niveau, des effets clairs sont apparents dans tous les cas (plus marqus en Ouganda, au Mozambique, au Rwanda et au Burkina Faso, modrs au Vietnam, plus faibles au Malawi et au Nicaragua). En plus de lharmonisation et de lalignement intgrs dans la coopration des bailleurs de lABG/P et dans son utilisation intrinsque des systmes gouvernementaux, on constate gnralement des effets indirects sur lharmonisation et lalignement dautres modalits. On arrive souvent la conclusion que lABG/P et ses structures associes de dialogue et de revue peuvent complmenter et amliorer les mcanismes sectoriels existants, offrant souvent des forums et des instruments permettant de rpondre aux questions transsectorielles.

Question dvaluation 3 : Effets sur les dpenses publiques R20. Cette question dvaluation considre limpact de lABG/P sur les dpenses publiques en se concentrant sur les questions de priorisation des dpenses (en particulier des dpenses pro-pauvres), la prvisibilit des flux daide, le pouvoir de discrtion des gouvernements partenaires lgard des dpenses et les cots de transaction lis laide. R21. Nos constats lgard des effets de lABG/P sur les dpenses publiques sappliquent principalement aux cinq pays o des flux significatifs dABG/P ont t mis en place.

(a) LABG/P a soutenu des augmentations des dpenses prioritaires du CSLP ( dpenses pro-pauvres ). Cependant, la dfinition de dpenses pro-pauvres est souvent trs vaste et superficielle ; il faut partout amliorer lanalyse des dpenses publiques pour sassurer quelles sattaquent la pauvret.

(b) La prvisibilit court terme de lABG/P a t un problme frquent, mais les mesures dattnuation de ses impacts remplissent leur rle. La prvisibilit moyen terme de lABG/P (et dautres aides) prvue par la Dclaration de Rome a connu des progrs plus limits.

(c) LABG/P a largi (parfois de faon dramatique) le champ daction du pouvoir de discrtion des gouvernements partenaires, la fois en augmentant le total de laide budgtise et en rduisant la porte du ciblage au sein du budget. Le pouvoir de discrtion continue tre limit par lchelle des diffrentes formes daide rellement cibles.

(d) Lorsque lABG/P a men une augmentation des fonds discrtionnaires, lefficience oprationnelle et dallocation sest fortement amliore. Les modalits non-lies lABG/P ont galement bnfici de certains de ces gains defficience.

(e) Bien que les cots des ngociations de haut niveau et du suivi de lABG/P souvent perus comme tant levs, les pays partenaires peuvent raliser des conomies importantes au niveau des cots de transaction durant la mise en uvre des activits finances par lABG/P. Lampleur des conomies ralises au niveau des cots de transaction a t limite par lchelle laquelle les autres modalits se sont poursuivies en parallle.

Question dvaluation 4 : Effets sur les systmes de planification et budgtaires R22. Cette question se concentre sur les changements institutionnels entourant les systmes cls de gestion des ressources. La logique sous-jacente de lABG/P est que lutilisation des systmes gouvernementaux mne leur amlioration. Cest pour cela que


(R6)

les effets sur les flux de financements et sur les politiques et institutions crs par le dialogue, la conditionnalit et lAT sont pertinents dans ce cas. R23. LABG/P a reprsent un instrument efficace de renforcement de la GFP, y compris de la planification et de la budgtisation :

(a) Ltude a conclu pour tous les pays o lABG/P est tabli de longue date (le Malawi et le Nicaragua faisant exception) que le fait que les flux de financement passent par le budget national, et en particulier que le processus dallocation et de dcaissement se fasse par le biais des canaux normaux du Ministre des finances (ou de la planification/des finances), a eu un effet significatif sur le renforcement du processus budgtaire. Une partie importante de cet effet est due au fait que les ministres sectoriels doivent participer directement au processus budgtaire national, sans avoir la chance de le contourner en tablissant des relations directes avec les bailleurs. Il arrive souvent que la poursuite de modalits parallles daide non-budgtise ralentissent les progrs.

(b) LABG/P a contribu amliorer la gestion des finances publiques des gouvernements partenaires, qui est plus complte et transparente, renforant en cela la fondation ncessaire laccountability.

(c) Les bailleurs de lABG/P (en fait, tous les bailleurs) doivent prendre garde ce que leurs exigences daccountability nclipsent pas celles des institutions nationales, mais il est possible que laccountability nationale et laccountability lgard des bailleurs se renforcent mutuellement.

(d) LABG/P a contribu concentrer lattention conjointe des bailleurs, en particulier de ceux directement impliqus lABG/P, sur les exigences de capacit des gouvernements et des systmes nationaux lgard de la GFP. Il reste cependant de la marge pour une collaboration plus systmatique visant soutenir des stratgies nationales cohrentes pour le renforcement de la capacit de la GFP.

(e) LABG/P a encourag les progrs dans des contextes varis, en termes de la configuration initiale et de la capacit des systmes de GFP et daccountability. Cependant, les solutions techniques ne sont ni efficaces ni durables sans un engagement politique, et la discipline fiscale est un pr-requis pour des progrs significatifs dans loptique dune gestion des ressources oriente sur les rsultats.

Question dvaluation 5 : Effets sur les politiques et les processus de dveloppement de politiques R24. Cette question dvaluation considre limpact de lABG/P sur les processus plus vastes de dveloppement de politiques. Il existe une tension invitable entre la stratgie des partenaires techniques et financiers, qui vise tenir un rle secondaire facilitant le dveloppement national de politiques, et le dsir de promouvoir des solutions particulires et de dmontrer des progrs court terme. LABG/P peut affecter les politiques par le biais dun intressement financier direct, mais aussi grce aux effets institutionnels et lutilisation de lAT. Les expriences passes suggrent quil sagit dun des domaines de lABG/P qui prsentent le plus grand dfi. R25. Parmi les constats :

(a) Les bailleurs ne se contentent pas de reprsenter une influence externe sur les systmes de politiques, ils y jouent le rle dacteurs (ceci est inhrent au concept de partenariat). Sils agissent de faon judicieuse, ils peuvent contribuer au perfectionnement et lacclration des rformes qui bnficient dj dun soutien au niveau national, mais le contexte politique et institutionnel est crucial.

Rsum

(R7)

(b) Linfluence de lABG/P sur les processus de dveloppement de politiques et sur les politiques elles-mmes est intimement connecte au CSLP et interagit avec dautres formes daide. Nos scores pour les pays de ltude suggrent fortement que lABG/P est plus efficient lorsquil a connu une plus grande pntration (par vertu de sa dure, de son importance relative en termes des sommes et des partenaires techniques et financiers impliqus et du caractre sophistiqu des arrangements de dialogue quil soutient et exploite).

(c) LABG/P peut avoir des effets significatifs grce lempowerment financier, au renforcement des intressements au sein du gouvernement, lamlioration de la cohrence et de la coordination entre partenaires techniques et financiers et des inputs dAT complmentaires. Il peut soutenir le dveloppement de politiques dans tout un ventail de secteurs.

(d) ce jour, la dcentralisation a jou un rle mineur dans le dialogue et les processus de dveloppement des politiques, mais lABG/P pourrait potentiellement servir de vhicule pour aborder cette question transversale.

(e) Il reste beaucoup de travail faire dans les pays de ltude pour renforcer les liens systmiques entre dpenses publiques et politiques. LABG/P peut reprsenter un soutien fort au dveloppement de cadres de budgtisation moyen terme, mais ceux-ci nen sont qu leurs balbutiements.

(f) Les effets identifis dans ce rapport sont clairs (et efficients) mais modestes (tout du moins par rapport certaines attentes). LABG/P ne transforme pas les ralits politiques sous-jacentes (ceci reprsente une aspiration irraliste pour toute forme daide).

Question dvaluation 6 : Effets sur la performance macro-conomique R26. Cette question dvaluation considre limpact de lABG/P sur les questions macro-conomiques cls : discipline fiscale, stabilit macro-conomique, cot du financement budgtaire et impacts sur les efforts lis aux recettes nationales et au secteur priv. Les effets principaux se font par le biais des flux de fonds mais le dialogue sur les politiques, la conditionnalit et lAT lie peuvent galement jouer un rle. R27. tant donn que ceci nest pas une tude conomtrique de limpact de lensemble de laide, les conclusions se limitent des jugements sur les effets spcifiques attribuables lABG/P dans les pays de ltude durant une priode relativement limite. En gnral (pour les cinq pays o lABG/P est devenu tabli) :

(a) Il a renforc la stabilit macro-conomique prexistante. Les effets des flux de fonds sont complments par un degr de renforcement des programmes de la FRPC.

(b) Il a largi limplication des partenaires techniques et financiers au dbat macro-conomique.

(c) Il a galement soutenu la discipline fiscale en offrant des fonds soumis au processus budgtaire.

(d) Les effets sur la stabilit et la discipline macro-conomiques sont potentiellement limits par le manque de prvisibilit. Le risque peut tre exacerb si une plus forte proportion des fonds daide devient lotage dune mme conditionnalit macro-conomique.

(e) Si lon excepte des cas limits o les taux dintrt court terme ont t pousss la hausse par lemprunt national pour couvrir des manques/retards des dcaissements dABG/P, aucun effet dissuasif vident na t not.


(R8)

(f) De mme, dans un contexte o les mesures de renforcement des recettes sont prises en parallle avec lABG/P, ltude na constat aucune diminution vidente de leffort fiscal global qui pourrait tre attribue lABG/P.

R28. Au Malawi cependant, leffet court terme de lABG/P a t dexacerber linstabilit macro-conomique et fiscale qui a men la suspension de lABG/P.

Question dvaluation 7 : Effets sur la fourniture de services R29. Cette question dvaluation considre les effets au niveau des outcomes en termes daspects cls de la fourniture de services publics. Ceux-ci peuvent tre influencs par des fonds supplmentaires, mais galement par des priorits politiques en volution et de meilleurs arrangements institutionnels. R30. Les effets les plus vidents de lABG/P sur la fourniture de services sont dus une hausse des dpenses et une expansion des services. Ceci a reprsent pour la plus grande partie une rponse une forte demande de services. Les amliorations quantitatives (accs offert plus de pauvres) sont plus faciles obtenir que les amliorations qualitatives, et lexpansion des services de base sest souvent accompagne dune dtrioration de leur qualit. Dautres effets de lABG/P (par le biais des politiques et surtout des changements institutionnels) prendront sans doute plus de temps se concrtiser. Les changements de ce genre (par le biais dune meilleure efficience oprationnelle et dallocation de la GFP) dont on constate lapparition ne sont pas encore intgrs, mais ces effets, allis au dialogue et aux objectifs de performance de lABG/P, ont un potentiel considrable pour rpondre aux questions de qualit et daccs.

Question dvaluation 8 : Effets sur la rduction de la pauvret R31. Cette question dvaluation considre les effets au niveau de limpact, en prenant en compte les aspects de la pauvret lie aux revenus ou non et les trois flux dinfluence (fonds, politiques, institutions). R32. Plusieurs quipes travaillant dans des pays diffrents ont mis laccent sur la faillibilit et les limitations des statistiques sur la pauvret disponibles ; elles ont mis une mise en garde contre les tentatives de recherche dune relation trop mcanique entre les inputs de lABG/P et les outcomes au niveau de la pauvret. Ceci est surtout vrai au regard des dlais probables ncessaires pour constater les effets de lABG/P et du potentiel des facteurs exognes de submerger les effets prvus de lABG/P. R33. Il est impossible de relier avec confiance des effets distincts (identifiables sparment) de lABG/P limpact sur la pauvret dans la plupart des pays. Il existe cependant des exceptions, autrement dit des liens clairs entre lABG/P et une amlioration des services de base, par le biais dun financement et dun engagement collectif des bailleurs et du gouvernement vis--vis des objectifs de fourniture de services. R34. Ce constat agnostique reflte largement les difficults dcrites rencontres au niveau des donnes, des calendriers et de la mthodologie. Cela ne signifie pas que lABG/P na aucun effet sur la pauvret ou quil a moins deffets que dautres modalits. En plus de cela, lABG/P en tant que modalit est unique dans la manire dont il soutient directement les stratgies nationales de rduction de la pauvret. Les stratgies de rduction de la pauvret soutenues par lABG/P sont en cours de perfectionnement, en partie en rponse aux expriences nationales lies la croissance et la rduction de la pauvret. La relation

Rsum

(R9)

entre lABG/P et limpact du gouvernement sur la pauvret nest donc pas statique : la prochaine question dvaluation considre la capacit de lABG/P tirer des enseignements des expriences rencontres.

Question dvaluation 9 : Durabilit de lABG/P R35. Cette question dvaluation tudie la durabilit de lABG/P, en se concentrant sur certains des processus cls de remonte dinformations, y compris le suivi permettant de rviser et dadapter lABG/P, et la capacit tirer parti des expriences et des contextes changeants. R36. LABG/P doit tre durable, mais aussi adaptable, sil veut fonctionner de manire efficace durant les longues priodes ncessaires pour raliser ses objectifs. Le CEA met en lumire limportance des remontes dinformations entre tous les niveaux du cadre et lintention de toutes les parties prenantes. Diffrentes parties prenantes ncessitent diffrents types de remonte dinformations, pour des objectifs diffrents. La durabilit de lABG/P ne dpend pas seulement de savoir si lABG/P est efficace mais si, dans le cas o il est efficace, ceci continue tre reconnu par les preneurs de dcisions pertinents et si, dans le cas o il nest pas (assez) efficace, des mcanismes de remonte dinformations favorisant lapprentissage et ladaptation sont en place. En plus de cela, lABG/P nest pas autonome : il est conu pour soutenir les stratgies nationales de rduction de la pauvret, et son suivi et son valuation devraient tre considrs dans le contexte plus large des systmes de suivi et dvaluation concernant la stratgie de rduction de la pauvret et lensemble des politiques publiques. R37. Lanalyse de lABG/P tel quil est mis en uvre dmontre que, dans tous les cas, lvolution est au cur de sa structure. Il a gnralement fait preuve, et a d faire preuve, dune capacit tirer des enseignements des expriences rencontres et sadapter en consquence. ce jour, les mcanismes gnraux de revue de la performance et des politiques (comme les Rapports annuels de progrs des CSLP) sont moins utiliss que le reporting spcifique lABG/P, qui est facile rconcilier avec lobjectif de soutien des systmes nationaux de lABG/P. Cependant, on constate une volution vers la convergence (par exemple en liant plus troitement les cadres dvaluation de la performance aux documents de stratgie nationale). Les menaces principales poses la continuit et la durabilit des processus dABG/P sont probablement politiques.

Questions transversales de politiques R38. Pour les questions transversales non-politiques (genre, VIH/SIDA, environnement), la conclusion est quau Mozambique, en Ouganda et au Vietnam, lABG/P est un instrument utile qui vient complmenter les autres modalits daide en les coordonnant, en mettant en place des forums de dialogue et en crant des liens entre les secteurs. Le Vietnam pourrait porter plus dattention la question du genre, tandis que le Mozambique souligne une mise en uvre toujours faible des rformes. Au Rwanda, les questions transversales non-politiques ne sont pas abordes de faon explicite dans la structure de lABG/P, car dautres mcanismes semblent suffire garantir que ces questions sont prises en charge de faon adquate (certains indicateurs et mesures lis au VIH/SIDA, lenvironnement mais peu dattention spcifique porte au genre). Au Burkina Faso, au Malawi et au Nicaragua, on constate en gnral une relation limite entre les questions transversales non-politiques et lABG/P, avec des actions ou indicateurs spcifiques pour la formulation de politiques dans le domaine du genre et du VIH/SIDA, mais pas directement de lenvironnement.


(R10)

R39. Dans la majorit des pays de ltude, le VIH/SIDA a des effets sur une chelle importante, avec de graves implications long terme pour la stratgie de dveloppement et les dpenses publiques. Ces questions long terme sont gravement ngliges. R40. Les questions de dmocratie et des droits humains sont comprises en tant que principe sous-jacent dans les protocoles daccord, sauf au Vietnam. Ces questions reprsentent un facteur de risque cl qui affecte la poursuite et le niveau dABG/P (Ouganda) ; elles ont pes sur la dcision de certains bailleurs de suspendre laide (Malawi). Au Rwanda, de telles questions sont souleves dans le contexte du dialogue global et par les partenaires techniques et financiers individuels en fonction des accords bilatraux avec le gouvernement. Lorsquune matrice de gouvernance spare a t dveloppe, soit les progrs ont t lents (au Nicaragua, o lABG/P en est cependant toujours au stade de formation), soit les bailleurs ne sont pas satisfaits de la qualit du dialogue (Ouganda), soit la mise en uvre est faible (Mozambique).

QUESTIONS THMATIQUES

R41. Dans les pays de ltude, ces questions font partie dun dbat plus vaste. Nous analysons un certain nombre de questions thmatiques, en exploitant avant tout les constats de ltude, mais galement des documents abordant ces mmes thmes.

Les utilisations de lABG/P Caractristiques distinctes R42. Lorsque lABG/P est devenu tabli, il a prsent les caractristiques suivantes :

(a) Son orientation de soutien des stratgies nationales de rduction de la pauvret. Il doit normment aux processus de linitiative PPTE et des CSLP, en tant que manire de mener des activits, et de maintenir llan financier des ressources offertes aux PPTE. Son potentiel est par consquent fortement li la qualit de la stratgie nationale quil soutient. LABG/P reprsente un instrument dune puissance exceptionnelle, permettant de concentrer lattention du gouvernement et des partenaires techniques et financiers sur le dveloppement et la mise en uvre de la stratgie de rduction de la pauvret.

(b) Son orientation de renforcement de la capacit du gouvernement pour promouvoir le dveloppement pro-pauvre, et son principe systmique dutilisation des systmes qui ont besoin dtre renforcs.

(c) Laccent quil porte sur les rsultats, grce aux liens entre politiques et mise en uvre.

(d) Lintrt quil porte invitablement la gestion des finances publiques. Ceci provient directement des proccupations fiduciaires sur les ressources confies aux systmes nationaux de GFP, et de manire plus fondamentale, du rle du budget en tant que lien cl entre politiques et mise en uvre.

(e) Son intention explicite damliorer la qualit et lefficacit de laide de faon immdiate, en amliorant lharmonisation et lalignement, de faon plus fondamentale en promulguant un cercle vertueux o les amliorations de la capacit du gouvernement et les amliorations de la qualit de laide se renforcent mutuellement.

Rsum

(R11)

Parti-pris stratgiques de lABG/P R43. LABG/P attire une critique vigoureuse : le fait quil montre un certain parti-pris pour lexpansion des services publics sans prter une attention suffisante leur qualit, et quil nglige la croissance et le dveloppement du secteur priv dont dpendent la croissance et la rduction de la pauvret. Ltude parvient aux conclusions suivantes :

Le parti-pris initial envers une expansion des services publics tait invitable au vu du fort soutien politique provenant des deux camps. Il est prsent ncessaire daccorder plus dattention la qualit des services publics de base, et en particulier leur incidence sur la pauvret.

Les partenaires techniques et financiers et les gouvernements doivent abandonner des approches simplistes ( dpenses pro-pauvres ) en faveur dune analyse plus approfondie des stratgies sectorielles et sous-sectorielles et de leurs implications au niveau des dpenses.

Les partenaires techniques et financiers en particulier doivent considrer les stratgies financires long terme pour les Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement (OMD), en termes de leur durabilit, de leurs exigences lgard du financement de laide et de lquilibre appropri des dpenses entre tous les sous-secteurs.

Les gouvernements et les partenaires techniques et financiers devraient prter une attention plus explicite aux implications des politiques et dpenses publiques sur la croissance et la pauvret lie aux revenus, et aux manires dont lABG/P peut offrir un complment aux autres modalits dans ce domaine

Questions transversales R44. Il existe de nombreux exemples de complmentarits entre lABG/P et dautres modalits daide dans les rponses offertes aux questions transversales. Des considrations similaires sappliquent dautres domaines prsentant un caractre transversal (par exemple, le dveloppement du secteur priv, la dcentralisation). LABG/P nest pas un substitut lensemble du travail spcialis dans le domaine des questions transversales, mais il a le potentiel de contribuer leur visibilit et leur intgration transsectorielles, et lharmonisation entre partenaires techniques et financiers. Ceci est particulirement rendu possible grce laccent port par lABG/P sur le budget national et les processus centraux des politiques publiques. ABG/P et capacit R45. Constats cls :

LABG/P peut avoir des effets systmiques positifs sur la capacit, et il peut renforcer lefficacit de lassistance technique.

Rattacher plus de ressources discrtionnaires aux processus nationaux de planification et de budgtisation peut renforcer leur cohrence et qualit et encourager un travail plus efficace sur les questions defficience et de politiques.

Il existe une forte marge non-exploite de cohrence et de coordination de lapplication de lAT lie la GFP. Il est ncessaire dadopter une approche plus stratgique, qui respecte les directives du CAD pour une approche renforce du renforcement de la capacit de la GFP.

Des Cadres de Dpense Moyen Terme (CDMT) efficaces sont la cl de lintgration dune budgtisation base sur des politiques et ncessitent un fort soutien des gouvernements, de lABG/P et dautres bailleurs.

Plus dattention doit tre accorde aux questions de capacit des gouvernements locaux (y compris leur capacit de GFP).


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Les dangers de surcharge de lABG/P R46. LABG/P peut (aider ) raliser de nombreuses choses, mais son champ daction potentiel est lui-mme soumis des risques : il existe un grave danger de surcharge dun instrument si lon sattend ce quil atteigne trop dobjectifs trop rapidement. Le champ daction et laxe appropris pour linstrument dABG/P ne peuvent tre dcids que dans le contexte dun pays spcifique. Dans tous les cas, cependant, son rle central de renforcement de la gestion des dpenses publiques doit tre conserv. Le calendrier de lABG/P R47. Les caractristiques distinctives et les utilisations potentielles de lABG/P soulignent toutes la nature dinstrument et dapproche long terme de lABG/P. Le renforcement de la capacit et le changement institutionnel exigent de lendurance. En plus de cela, le partenariat sur lequel ils reposent ncessite le maintien dune relation long terme fonde sur la confiance.

Partenariat et conditionnalit Intrts des bailleurs et du gouvernement R48. Le partenariat nimplique pas que tous partagent des opinions et intrts identiques, mais il est important que tous les partenaires annoncent leurs intrts de faon transparente. Parmi les points cls :

Lapproche de CSLP incarne une doctrine de partenariat, dappropriation et dempowerment ; lABG/P reprsente essentiellement un instrument permettant lapplication de lapproche du CSLP.

Il existe une tension entre une philosophie d autonomie des gouvernements partenaires et la ralit : dans de nombreux cas, la rduction de la pauvret est une priorit plus importante pour les bailleurs que pour les gouvernements partenaires.

Lappropriation est un concept prcieux permettant de comprendre pourquoi certaines interventions russissent et survivent, tandis que dautres se soldent par un chec. Tout dpend des nuances, telles que la distribution et la qualit de lappropriation des deux cts de la relation. En plus de cela, lappropriation par le gouvernement est diffrente de lappropriation par le pays.

Conditionnalit et valuation de la performance R49. Des modles simplistes de conditionnalit ne sont pas utiles dans un contexte o le dialogue entre gouvernement et partenaires aborde des questions extrmement varies, avec des dbats discursifs sur les politiques, les objectifs mutuellement convenus et lvaluation mutuelle des performances. La conditionnalit ne peut pas (longtemps) imposer les stratgies des bailleurs aux gouvernements qui rechignent les adopter. Cependant, dans les domaines o les intrts sont convergents, les partenaires techniques et financiers et les (rformateurs au sein des) gouvernements peuvent travailler ensemble dans loptique dobjectifs communs. Des objectifs et conditions de performance convenus servent alors dindicateurs (en partie pour rassurer les financeurs hors du pays que des progrs sont raliss et que leurs fonds contribuent des actions utiles). Grce sa priorisation et la mise en place dchances assorties de consquences, une telle conditionnalit cre une pression provenant des managers, pas du personnel politique. Elle se concentre sur le quand et le comment et non pas sur le quoi des rformes. Si elle fonctionne bien, elle contribue maintenir le rythme des rformes et non pas crer la volont ncessaire leur mise en uvre. Ceci dit, il existe une gamme, et non pas une division claire, de conditionnalits anciennes et nouvelles , et diffrentes parties ont du mal se mettre daccord sur lobjectif de chaque conditionnalit et lampleur du changement quelle a subi.

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R50. Comme de nombreuses conditions attaches lABG/P, le ciblage peut avant tout servir dindicateur aux partenaires techniques et financiers : il souligne les proccupations et les priorits des partenaires techniques et financiers aux gouvernements partenaires et/ou rassure les siges des partenaires techniques et financiers lgard de la manire dont les ressources sont utilises. Le ciblage thorique et autres indicateurs similaires devraient tre valus conformment leur utilit empirique et non pas simplement rejets car thoriquement dcevants. Sils sont adopts, ils devraient tre conus de faon minimiser les cots de transaction. R51. Les Cadres dvaluation Amliors (CEA) jouent un rle valide : ils cherchent oprationnaliser les stratgies nationales de rduction de la pauvret, bien quil soit important quils convergent avec des systmes nationaux. Les dangers de la micro-gestion exprims dans les indicateurs de progrs intermdiaires sont bien rels, et il ne fait aucun doute quil est important de mener un suivi des outcomes. Cependant, le suivi des outcomes (et des impacts) nest pas un substitut au suivi de toutes les tapes de la chane de rsultats. Il est important de ne soumettre les dcaissements qu un minimum de conditions, et dobtenir laccord du gouvernement leur gard. Implications pour la confiance, les capacits et laccountability conjointe R52. Il ne faut surtout pas sous-estimer le rle de la confiance dans ladoption de lABG/P et sa performance ultrieure. Ceci a des implications sur la structure de la conditionnalit et des mcanismes du dialogue, sur les capacits et comptences ncessaires chez toutes les parties, et sur les formes daccountability entre les partenaires. R53. Une approche de partenariat impose des exigences lourdes et particulires la fois sur les capacits des bailleurs et sur le personnel cl des gouvernements partenaires. Les limitations des capacits des bailleurs et des gouvernements font quil est crucial de ne pas surcharger linstrument dABG/P, en particulier au dbut de son dveloppement. R54. La collaboration pour le dveloppement et la mise en uvre de politiques ncessite non seulement une accountability mutuelle lgard des engagements de chaque partie dans le cadre du partenariat, mais galement une accountability conjointe pour ses rsultats. Il serait injuste que, les partenaires techniques et financiers ayant conu ensemble une stratgie, ils pnalisent ensuite le gouvernement si cette stratgie nobtient pas les rsultats attendus de tous. Il est du devoir des deux parties de continuer tirer des enseignements des expriences rencontres, sans avoir un effet dissuasif sur la candeur. Les revues conjointes de la performance de laide par rapport aux points de rfrence de la Dclaration de Paris (et dautres convenus au niveau national) offrent une bonne voie aux pays qui nont pas encore mis en place de mcanismes daccountability mutuelle.

LABG/P et autres modalits daide Interactions entre les modalits R55. Nos Termes de rfrence (TDR) exigeaient une valuation de lABG/P, pas une valuation comparative des diffrentes modalits daide. Cependant, les interactions entre lABG/P et dautres instruments daide sont importantes pour comprendre ses succs et ses limitations dans la pratique. Les tudes de pays ont dcel les interactions principales suivantes entre lABG/P et dautres modalits daide :

(a) Dans tous les cas, lABG/P a eu une influence significative sur lharmonisation et lalignement. Cette influence concernait lensemble des partenaires techniques et financiers et des modalits daide, et a contribu amliorer la cohrence entre modalits.


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(b) Les effets de lABG/P sur lefficience du processus budgtaire du gouvernement ont eu dautres rpercussions positives sur lefficience de lallocation globale. En effet, la flexibilit de lallocation de lABG/P pouvait tre utilise pour compenser les rigidits de lallocation de laide cible et non-budgtise.

(c) LABG/P a aussi eu des effets positifs directs sur dautres formes daide par le biais de ses contributions lefficience oprationnelle. En permettant un meilleur quilibre entre dpenses de fonctionnement et dinvestissement, il peut augmenter les retours dautres projets dinvestissement. En augmentant les fonds discrtionnaires mis la disposition du gouvernement, lABG/P lui permet de financer les fonds de contrepartie des projets durant la phase de mise en uvre.

(d) LABG/P, qui favorise une plus grande cohrence entre les secteurs et fournit une incitation pour la formulation de politiques au niveau sectoriel, peut ainsi amliorer lenvironnement de toutes les formes daide.

(e) Le dialogue et la conditionnalit lis lABG/P peuvent complmenter dautres efforts sur les questions sectorielles et transversales, et vice-versa.

(f) Dans la mesure o le renforcement de la capacit lie lABG/P a renforc les systmes et laccountability de la GFP, il a eu un impact bnfique sur toutes les modalits utilisant ces systmes et a encourag leur utilisation accrue. Dans certains cas, on a assist un effet dencouragement, lABG/P encourageant dautres bailleurs tester les systmes du gouvernement.

(g) En plus de cela, lABG/P a bnfici dune synergie avec les modalits de projet soutenant le renforcement de la GFP, bien que cet aspect nait pas t exploit fond.

(h) Dun autre ct, les effets potentiels de lABG/P sur les cots de transaction, sur la transparence du budget et sur lefficience oprationnelle et dallocation ont t rduits lorsque des flux daide importants restaient hors du budget et non-intgrs aux procdures nationales de planification et de budgtisation. Ceci dcoule en partie du simple fait que dautres modalits continuent en parallle, et en partie du fait que cela limite les effets dchelle de lABG/P.

Prfrences des gouvernements et des bailleurs pour les modalits daide R56. Plusieurs gouvernements demandent quune plus grande portion de laide prenne la forme dappui budgtaire, mais ils ne disposent pas de stratgies claires menant un quilibre appropri des diffrentes formes daide. Les bailleurs semblent aussi avoir prt peu dattention cette question, bien que leurs stratgies soient en pratique fondes sur lacquisition dun portfolio quilibr, prenant en compte divers intrts et instruments, cela afin de rpartir les risques courus. R57. Plusieurs pays de ltude (par exemple le Rwanda, le Vietnam) suivent une volution intressante : ils recherchent des modalits dappui budgtaire ou sectoriel au champ daction plus limit. Ce choix daller vers des approches alternatives bases sur des programmes est raisonn. Il reflte lide que lABG/P est vulnrable du point de vue politique car il identifie le bailleur avec toutes les actions du gouvernement. La capacit des bailleurs expliquer et justifier leur participation lABG/P auprs de leurs siges nationaux est un point crucial pour la durabilit. Ceci explique en partie lintrt continu port des formes de ciblage virtuel, lattraction concurrente dun (rel) appui budgtaire sectoriel, et la prfrence de certaines agences lgard de liens automatiques entre les indicateurs doutcomes et les dcaissements.

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R58. Les complmentarits potentielles entre modalits daide sont hautement significatives, mais pas encore prises en compte de faon systmatique dans les stratgies de gestion de laide, que ce soit au niveau national ou des portfolios des bailleurs individuels. En consquence, on constate lapparition de ce que la Dclaration de Paris appelle une fragmentation souvent excessive des activits des bailleurs aux niveaux national et sectoriel. Les partenaires techniques et financiers et les gouvernements, en gnral et au niveau national, devraient dvelopper des stratgies pour optimiser les complmentarits entre instruments daide.

Gestion des risques La conditionnalit macro-conomique R59. Un lien rigide entre les conditions de dcaissement de lABG/P et celles de la Facilit de Rduction de la Pauvret et de Croissance (FRPC) du FMI peut causer une volatilit court terme inutile des flux dABG/P. Le risque est amplifi car lABG/P regroupe dans un mme instrument des ressources qui seraient sinon dcaisses par le biais de projets ou programmes spars. On constate dj ladoption de dmarches bienvenues visant clarifier le rle du FMI dans lenvoi de signaux positifs ou ngatifs aux autres bailleurs, qui attnueront une partie de ce risque. Les partenaires techniques et financiers doivent aussi concevoir une procdure de rponse graduelle prenant en compte les objectifs budgtaires du financement de lABG/P ainsi que les implications macro-conomiques des interruptions. Revenu interne et durabilit R60. Pour la courte priode de dcaissements dABG/P en cours de revue, aucune preuve dune rduction des recettes internes suite aux flux dABG/P na t dcele. Il reste la possibilit quun flux garanti dABG/P, dans la mme situation, pourrait mener long terme une rduction des recettes. Cependant, la rponse dj en place consiste accompagner lABG/P de mesures directes pour renforcer les institutions charges de la collecte des recettes dans les pays bnficiant de laide, et inclure la performance des recettes parmi les indicateurs utiliss. Risques fiduciaires et corruption R61. Les risques fiduciaires sont communment dfinis comme le risque que les fonds ne soient pas utiliss aux fins prvues, ne soient pas satisfaisants par rapport aux financements apports ou ne soient pas correctement comptabiliss. La corruption est lune des sources possibles du risque fiduciaire. La canalisation des fonds de laide par le biais des budgets gouvernementaux a cr un surcrot dintrt dans les standards fiduciaires de la gestion des finances publiques. Les bailleurs ne sont pas les seules parties prenantes vulnrables face au risque fiduciaire lors de lutilisation des fonds publics : les citoyens des pays partenaires, et en particulier les pauvres, en sont les premires victimes. R62. Les agences qui participent lABG/P ont tendance reconnatre que le confort associ des contrles spars et une protection des fonds de laide a ses limites. Cela naborde pas la question de la fongibilit dune telle aide ou les risques fiduciaires subis par lensemble des dpenses publiques. Les bailleurs de lABG/P affirment que lutilisation des systmes du gouvernement augmente leur capacit dexiger une meilleure accountability de toutes les ressources publiques. Ils rpondent directement aux questions de comptabilit, de transparence et daudit des informations exiges pour le suivi de lABG/P et de la performance publique en gnral, cela grce aux conditionnalits lies lABG/P et lAT et aux programmes de renforcement de la capacit dont il saccompagne. Nos tudes de pays confirment le fait que lABG/P joue un rle prcieux de renforcement de la GFP.


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R63. On suppose souvent que lappui budgtaire est plus vulnrable face la corruption que dautres formes daide, mais ceci nest pas vident, surtout compte tenu du fait que sa vulnrabilit dpend des sauvegardes dont il saccompagne. Les bailleurs de lABG/P se sentent particulirement vulnrables face la corruption, et la corruption de haut niveau en particulier. En effet, celle-ci a le potentiel droder la confiance dont dpend le partenariat et de remettre en question le soutien du public en faveur de laide. Ils recherchent des mesures de sauvegarde deux niveaux : en menant un suivi (et en cherchant renforcer) les systmes de dcaissement et de marchs publics du gouvernement au travers desquels la mise en uvre est ralise, et en suivant les dpenses du gouvernement au niveau agrg. R64. La corruption est un problme grave dans tous les pays de ltude, mais les quipes des tudes pays nont trouv aucune preuve claire que les fonds de lappui budgtaire taient, dans la pratique, plus affects par la corruption que dautres formes daide. La corruption et les mesures de lutte contre la corruption sont comprises de faon explicite dans les matrices des performances et les actions pralables lies lABG/P. Le plus souvent, les actions pralables taient lies aux mesures lgales, au dveloppement de politiques et aux actions administratives, mais, mme lorsquelles taient formellement respectes, de telles mesures nont pas t rellement efficaces. Le travail sur la gestion des finances publiques a t plus significatif en termes de son effet pratique sur lenvironnement de la corruption. Les bailleurs, et en particulier les bailleurs de lABG/P, ont aussi poursuivi des stratgies de lutte contre la corruption laide de moyens complmentaires. Parmi ceux-ci, des projets spcifiques et une assistance technique venant soutenir les institutions daccountability (agences daudit, Parlements, etc.) et les organisations de la socit civile actives dans de tels domaines. Il est clair quil est vital de continuer mener de vastes stratgies de lutte contre la corruption qui se concentrent sur des amliorations long terme des systmes nationaux ainsi que sur des mesures de protection court terme pour les fonds des bailleurs. De telles stratgies devraient reconnatre les rles complmentaires que les diffrents instruments daide peuvent jouer et le potentiel de lABG/P de contribuer au renforcement de la gestion des finances publiques comme moyen de limiter le champ daction de la corruption. Risque politique R65. Il existe un consensus, reflt dans les directives de bonne pratique du CAD, sur le fait que la conditionnalit politique ne devrait pas tre spcifiquement lie lappui budgtaire ou tout instrument daide individuel, mais devrait plutt tre manipule dans le contexte dun dialogue gnral sur les politiques entre un pays partenaire et ses bailleurs. Nanmoins, les faits tendent prouver que lappui budgtaire, et lappui budgtaire gnral en particulier, est particulirement vulnrable lorsque les relations connaissent une dtrioration politique. Ceci a le potentiel de menacer lABG/P en tant quinstrument long terme. La vulnrabilit spciale apparente de lABG/P face au risque politique entre dans le cadre dune question plus gnrale sur la prvisibilit et la gestion du risque vis--vis de lABG/P. Prvisibilit et gestion des risques R66. Nos commentaires sur la prvisibilit et le risque se fondent sur notre perspective de lABG/P en tant quinstrument long terme par nature. Des mesures utiles ont t prises pour rpondre aux problmes court terme dimprvisibilit qui ont gch certaines premires mises en uvre de lABG/P. Malgr leur utilit, ces amliorations refltent aussi la perspective court terme invtre qui caractrise les activits des partenaires techniques et financiers. Un perfectionnement de linstrument existant pourrait amliorer encore son efficacit, mais cela ne changera pas son caractre au jour le jour . Conformment aux engagements vis--vis des OMD et de laugmentation de laide, les

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partenaires techniques et financiers devraient travailler avec les gouvernements pour dvelopper des instruments daide fonctionnant rellement long terme capables de fournir un appui fiable, le cas chant, aux budgets dinvestissement et de fonctionnement des pays partenaires. R67. Il existe galement des mthodes pratiques permettant de renforcer et de mieux adapter lenvironnement politique des formes plus familires dappui budgtaire. Lappui budgtaire non-cibl li un dialogue sectoriel est susceptible dtre moins vulnrable au risque politique ou un affaiblissement de laction des partenaires techniques et financiers. Bien quune prolifration dinstruments dappui budgtaire ne soit pas dsirable, un nombre modeste dinstruments lis aux secteurs pourrait tre coordonn avec un instrument dappui gnral chapeautant le tout ; ceci garantirait la cohrence et une attention adquate prte aux questions centrales de gestion des dpenses publiques et fiduciaires. De telles structures alternatives de lappui budgtaire devraient tre considres, entre autres, dans le cadre des revues de la stratgie daide et des modalits daide au niveau national.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

Lvaluation mise en perspective R68. LABG/P nest pas un programme ou une stratgie de dveloppement, mais une approche visant soutenir la stratgie de dveloppement du pays partenaire. Ltude valuait une cible mouvante : les stratgies des partenaires comme les instruments de soutien de lABG/P quils utilisaient nont cess de se transformer durant la priode dvaluation. Il ne faut pas automatiquement prsumer que lABG/P saccompagnera forcment toujours des effets constats. De la mme manire, les cas pour lesquels aucun effet nest apparent ne devraient pas tre gnraliss pour impliquer que lABG/P est ncessairement incapable de produire un tel effet, ou nest pas pertinent pour la question tudie. Lvaluation a soulign les cas, et les points de la chane de causalit, o des conclusions dfinitives nont pas pu tre atteintes car le temps manquait pour une valuation finale et/ou on ne disposait pas des donnes adquates. R69. Un grand nombre des difficults lies la remonte de la filire ou lattribution des effets de lABG/P sappliquent de la mme manire aux autres modalits et laide en gnral. Au bout du compte, lABG/P ne devrait pas tre soumis un standard de preuve plus (ou moins) exigeant que dautres approches, modalits et instruments avec lesquels on pourrait le comparer. R70. Lchantillon de pays tant ncessairement limit, et lexprience de lABG/P tant relativement rcente, il a fallu faire preuve de la plus grande prudence pour tirer des conclusions. Cependant, tant donn la rigueur de la mthodologie, lquipe charge de lvaluation peut affirmer en toute confiance que ses conclusions sont aussi robustes que possible.

valuation gnrale de lABG/P ce jour R71. La varit des structures et contextes incite la prudence lors de la formulation de gnralisations partir des performances observes. Cependant, les constats importants suivants taient clairs :

(a) LABG/P a reprsent une rponse pertinente certains problmes reconnus de lefficacit de laide.


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(b) LABG/P peut tre une manire efficiente, efficace et durable de soutenir les stratgies nationales de rduction de la pauvret. Il a jou un rle clairement positif dans cinq des sept pays de ltude (Burkina Faso, Mozambique, Rwanda, Ouganda et Vietnam). Les constats suivants sur lefficacit de lABG/P se fondent principalement sur les expriences rencontres dans ces cinq pays. Dans un pays (Nicaragua), lABG/P tait tellement peu dvelopp quil ntait pas encore possible darriver des conclusions dfinitives sur ses effets. Dans un autre (Malawi), lABG/P na pas t tabli avec succs durant la priode dvaluation.

(c) La fourniture de fonds discrtionnaires par le biais des systmes budgtaires nationaux a produit des effets systmiques sur la capacit, et en particulier sur la capacit lie la GFP, qui sont postuls dans le cadre dvaluation, et ces effets se font sentir lchelle du gouvernement. LABG/P ne reprsentait pas la panace, mais il a renforc lappropriation par le gouvernement et son accountability, et sur le court/moyen terme, on a constat des effets utiles sur lefficience oprationnelle et dallocation des dpenses publiques (y compris laide) ; ceux-ci taient lis des effets systmiques court/moyen terme sur lamlioration des liens entre politiques et rsultats.

(d) LABG/P a tendance amliorer la qualit de lensemble de laide au niveau du pays par le biais de ses effets directs et indirects sur la cohrence, lharmonisation et lalignement. Ceci fait de lABG/P un outil particulirement prcieux venant sajouter lventail dinstruments daide utiliss, et souligne le besoin dutiliser lABG/P dans le cadre dune stratgie prenant en compte les interactions entre diffrentes modalits daide.

(e) En ce qui concerne la rduction de la pauvret, il tait trop tt pour que les effets ultimes des inputs de lABG/P se manifestent durant la priode dvaluation. LABG/P est un vhicule qui soutient la mise en uvre dune stratgie de rduction de la pauvret. Son efficacit ultime lgard de la rduction de la pauvret dpend de la qualit de la stratgie de rduction de la pauvret quil soutient. tant donn le parti-pris des premiers CSLP lgard de lexpansion des services publics, la plupart des effets des inputs de lABG/P ce jour ont concern laccs aux services plutt que la pauvret lie aux revenus et lempowerment des pauvres.

(f) Il est important de ne pas surcharger linstrument dABG/P, mais lquipe a constat dans tous les cas une capacit tirer des enseignements des expriences

bilateral aid agencies - oecd.org · Évaluation conjointe d’appui budgÉtaire gÉnÉral...

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