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BENEFICIOS DEL

PROGRAMA DE

MEJORA

REGULATORIA

2011-2012

Comisión Federal de Mejora Regulatoria 2

BENEFICIOS DEL PROGRAMA DE MEJORA REGULATORIA COFEMER

ESTRATEGIA PARA ELEVAR LA PRODUCTIVIDAD Y EL

CRECIMIENTO ECONÓMICO: PROGRAMA DE MEJORA

REGULATORIA 2011-2012

Estimación de los beneficios generados por el Programa de

Mejora Regulatoria 2011-2012, mediante la aplicación del

Metodología de Costeo Estándar

29 de Octubre 2012


BENEFICIOS DEL PROGRAMA D MEJORA REGULATORIA COFEMER

ÍNDICE

RESUMEN EJECUTIVO 4

I. LA ESTRATEGIA PARA INCREMENTAR LA PRODUCTIVIDAD

Y EL CRECIMIENTO ECONÓMICO 7

II. LOS PROGRAMAS DE MEJORA REGULATORIA 10

a) Antecedentes: mejora regulatoria y crisis económicas 12

b) Toma de decisiones para implementar la estrategia de simplificación

normativa 15

III. EXPERIENCIA INTERNACIONAL Y ESTRATEGIAS DESARROLLADAS

EN LA IMPLEMENTACIÓN DE “GUILLOTINAS REGULATORIAS” 18

IV. METODOLOGÍA DEL MODELO DE COSTEO ESTÁNDAR 22

a) Metodología utilizada por la COFEMER 30

V. PROGRAMAS BIENALES DE MEJORA REGULATORIA EN MÉXICO (PBMR) 34

a) Estructura Organizacional para la medición y simplificación de las

cargas regulatorias 40

VI. RESULTADOS DE LA MEDICIÓN DE LA CARGA REGULATORIA

DE LOS PMR 2011-2012 46

VII. BIBLIOGRAFÍA 56

VIII. ANEXO: Resultados Programas de Mejora Regulatoria 2011-2012

desagregado por Dependencia 57



RESUMEN EJECUTIVO

Actualmente la estabilidad macroeconómica en México permite tener una economía sólida

que brinda certidumbre a los mercados. Sin embargo, México ha mantenido tasas de

crecimiento muy moderadas durante las últimas tres décadas. Asimismo, ante la

coyuntura internacional, distintos países en el mundo han considerado a la política de

mejora regulatoria como parte fundamental para detonar mayores niveles de

productividad y crecimiento económico en un contexto en el que las políticas fiscales y

monetarias tiene un impacto limitado.

Gráfica 1. Crecimiento del PIB por trabajador

Gráfica 2. Evolución de la productividad en México

Fuente: Elaborado por la Comisión Federal de Mejora Regulatoria.

Por ello, para el bienio 2011-2012 se estableció que el Programa de Mejora Regulatoria

estuviera basado en la Estrategia de Guillotina para elevar la Productividad y el

Crecimiento Económico. Para ello, se tuvo como principal eje la reducción de cargas

administrativas a la actividad productiva, a efecto de liberar recursos económicos, que

anteriormente se dedicaban al cumplimiento de las regulaciones, para ser direccionados a

elevar su productividad en el país. Para su programación y ejecución, se consideraron las

siguientes características del Programa de Mejora Regulatoria 2011-2012:

Focalización

Facilidad de implementación

Alto impacto

A diferencia de los Programas de Mejora Regulatoria anteriormente ejecutados, la

estrategia diseñada para el bienio 2011-2012 estableció aplicar la metodología del Modelo

de Costeo Estándar con el objeto de cuantificar los beneficios de las mejoras

implementadas en los trámites federales, y con ello identificar la liberación de recursos

que se genera en beneficio de los particulares.

050

100150200250300350400450500

1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Vietnam Corea Singapur

Hong Kong Malasya Tailandia

México

PIB per cápita

PIB por trabajado

r

Capital por

trabajador

PTF

0.8

1.0

1.3

1.5

1.8

2.0

2.3

2.5

2.8

19

60

19

63

19

66

19

69

19

72

19

75

19

78

19

81

19

84

19

87

19

90

19

93

19

96

19

99

20

02

20

05

20

08



Con base en Modelo de Costeo Estándar, la COFEMER estimó los beneficios derivados

de las acciones emprendidas por las dependencias y agencias del Gobierno Federal. La

liberación de recursos a través de las diversas acciones emprendidas durante la

presente Administración Federal se estima en el orden de $ 141,270.44 millones de

pesos, lo que se traduce en una disminución efectiva de la carga regulatoria (por

ahorro de carga administrativa) equivalente al 1.2% del Producto Interno Bruto (PIB)

del año de 2009.

Gráfica 3. Objetivos del PMR


Con lo anterior se logran los objetivos originalmente planteados en la Estrategia para

elevar la Productividad y el Crecimiento Económico (Guillotina regulatoria de 2da

generación1), misma que fue presentada durante la XIV Sesión ordinaria del Consejo

Federal para la Mejora Regulatoria celebrada el 14 de julio de 2011.

Gráfica 4. Instituciones con más acciones en trámites


1 Durante la Administración del Presidente Ernesto Zedillo, México emprendió la primera Guillotina Regulatoria

que se tiene documentada en el mundo.

Reducción del 25% en el costo económico TOTAL de los 4,649 trámites del RFTyS.

$566,536.43

$424,902.3

Análisis del impacto económico agregado(millones de pesos)

Costo Económico Total

Costo Económico Total con propuestas

3.6% del PIB

1.2% del PIBImpacto sobre el TOTALde trámites inscritos enel RFTyS.

TOTAL Trámites TOTAL Trámites

537

294 258

207 188 187

160 122

99 69

0

100

200

300

400

500

600

SE SCT SSA SEP SAGARPA SRA SHCP SEDESOL ISSSTE SRE



Así, las instituciones que comprometieron más acciones en trámites son la Secretaría de

Economía (SE), la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), la Secretaría de

Salud (SSA), la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y

Alimentación (SAGARPA) y la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA).

El cumplimiento de la meta representó una liberación de recursos equivalente a

$141,270.44 millones de pesos; esto representa el 25% de ahorro respecto al costo total

de todos los trámites inscritos en el Registro Federal de Trámites y Servicios, que es de

$566,536.43 millones de pesos. Esto implica que, a la fecha, los costos que imponen los

trámites inscritos en el Registro Federal de Trámites y Servicios se aproximan al 3.6% del

PIB de 2009, ó $425,065.99 millones de pesos, cumpliendo el propósito del Programa de

Mejora Regulatoria 2011-2012 en reducir costos innecesarios a los particulares y

promover el crecimiento económico. Los recursos liberados representan un área de

oportunidad para que sean destinados a actividades productivas en lugar de ser costos

regulatorios que inciden en los particulares. Cabe destacar el desempeño de la SCT, el

IMSS, la SEP, la SE y la SRA como las dependencias con mayores aportaciones a la

liberación de recursos, al concentrar el 72% de los recursos liberados con la estrategia:

Gráfica 5. Instituciones con mayor liberación de recursos

(Miles de millones de pesos)


Los Programas de Mejora Regulatoria son un instrumento clave de evaluación constante

de la regulación. Por ello, la conjunción entre dichos programas y la metodología de

costeo estándar representan una herramienta muy importante para cuantificar y mantener

un registro de la evolución de la regulación. La consulta pública también representó una

pieza medular para conocer los puntos de vista de los particulares y a partir de estas

opiniones generar una estrategia adicional que proporcionó mayores beneficios a la

sociedad. Asimismo, la efectividad de los Programas de Mejora Regulatoria 2011-2012

representa una estrategia fundamental en el proceso de mejora regulatoria porque los

beneficios derivados de este impactan directamente en el bienestar de los particulares.

31,808

25,886

21,158

13,319

10,332 8,816 8,435

6,249

3,111 2,934

SCT IMSS SEP SE SRA SEDESOL SAGARPA SHCP IMPI SRE



I. LA ESTRATEGIA PARA INCREMENTAR LA PRODUCTIVIDAD Y EL

CRECIMIENTO ECONÓMICO2

La Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) fue creada en el año 2000

mediante las reformas a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA). El

artículo 69-E de dicha ley establece que el mandato de la COFEMER es promover la

transparencia en la elaboración y aplicación de las regulaciones y que éstas generen

beneficios superiores a sus costos y el máximo beneficio para la sociedad. Para ello, la

Comisión cuenta con las siguientes atribuciones:

I. Revisar el marco regulatorio nacional, diagnosticar su aplicación y elaborar para su

propuesta al Titular del Ejecutivo Federal, proyectos de disposiciones legislativas y

administrativas y programas para mejorar la regulación en actividades o sectores

económicos específicos.

II. Dictaminar los anteproyectos a que se refiere el artículo 69-H de la LFPAy las

manifestaciones de impacto regulatorio correspondientes.

III. Llevar el Registro Federal de Trámites y Servicios.

IV. Opinar sobre los programas de mejora regulatoria de las dependencias y los

organismos descentralizados de la administración pública federal.

V. Brindar asesoría técnica en materia de mejora regulatoria a las dependencias y

organismos descentralizados de la administración pública federal, así como a los

estados y municipios que lo soliciten, y celebrar convenios para tal efecto.

Por otra parte, el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012 contempla en su Eje 2.

Economía Competitiva y Generadora de Empleos que uno de sus objetivos es el de

potenciar la productividad y competitividad de la economía mexicana para lograr un

crecimiento económico sostenido y acelerar la creación de empleos.

El PND 2007-2012 también establece que “La mejora regulatoria, el combate a los

monopolios y la promoción de una política de competencia son estrategias que

contribuyen a reducir los costos de las empresas, lo que contribuye a una mayor

competitividad, crecimiento y generación de empleos”.

La Estrategia 5.3 del PND 2007-2012 se refiere a “Disminuir los costos para la apertura y

operación de los negocios a través de la mejora regulatoria. Mejorar la regulación y

hacerla más expedita mediante la ampliación de los Sistemas de Apertura Rápida de

Empresas (SARES) en los municipios del país, reduciendo trámites y agilizando los

tiempos de respuesta en la apertura de negocios”.

2 El presente documento fue elaborado por Margherita Corina, Elisa Hernández Rodríguez, Rafael Hernández

Kotasek, Franco Adair Pineda Garduño, Ignacio Rafael Camacho Mier y Terán, Luis Antonio Valadez Carstensen y Arturo Romero Yáñez.



Por su parte, la Estrategia 5.4 está orientada a “…contar con una regulación eficiente que

fomente la competitividad de las empresas y de los sectores, provocando un impacto

positivo sobre el crecimiento económico y el bienestar social, para lo cual es necesario

impulsar una reforma regulatoria en sus vertientes administrativa y legislativa”.

Derivado del PND 2007-2012, el Gobierno Federal elaboró el Programa Sectorial de

Economía (PSE) 2007-20121, mismo que establece entre sus objetivos rectores

“Contribuir a la mejora de la competitividad de los sectores económicos mediante la

promoción de una mejora regulatoria integral”, así como “Dar certidumbre jurídica a los

factores económicos a través de la adecuación y aplicación del marco jurídico, así como

la modernización de los procesos de apertura de empresas”.

El 2 de septiembre de 2009, en el marco del Tercer Informe de Gobierno, el Presidente

Felipe Calderón anunció que llevaría a cabo una reforma regulatoria para derogar todos

aquellos acuerdos, oficios, decretos o reglamentos cuya necesidad no quede clara y

plenamente justificada, y con ello facilitar la vida de los ciudadanos, simplificar todos los

trámites que realizan las empresas y acercar el Gobierno a las necesidades de la gente.

Al respecto, la COFEMER diseñó una estrategia para la reducción de cargas

administrativas.

La COFEMER tomó la iniciativa de revisar y mejorar todo el proceso regulatorio para

incrementar su efectividad y lograr un mayor bienestar social. La revisión se realizó desde

una perspectiva integral que incluye a las políticas, instituciones y herramientas que se

utilizan en este proceso. Se tomó en cuenta un enfoque horizontal y vertical a fin de incluir

a las distintas instituciones que participan en el proceso regulatorio.

Para poder llevar a cabo la revisión y mejoramiento, no solo del proceso de mejora

regulatoria, sino del procedimiento general para elaboración de regulaciones, la

COFEMER promovió una importante agenda de revisión del marco regulatorio.

El proceso de mejora regulatoria que lleva a cabo la COFEMER fue instituido en el año

2000 mediante la reforma a la LFPA. A partir de ese año la COFEMER ha implementado

las diferentes herramientas que prevé la LFPA, como es el caso de la Manifestación de

Impacto Regulatorio (MIR), el Registro Federal de Trámites y Servicios, los Programas de

Mejora Regulatoria y el proceso de transparencia y consulta pública durante la

elaboración de las regulaciones.

En lo que toca a la MIR, ésta no había sido modificada desde que se implementó por

primera vez. Actualmente, todas las regulaciones que son revisadas y analizadas en

COFEMER elaboran una MIR, misma que no diferencia el nivel de impacto de la

regulación. Las mejores prácticas internacionales señalan que la extensión de la MIR

debe estar en función del nivel de impacto de la regulación, por lo tanto, es necesario que

se realice un rediseño del proceso de mejora regulatoria y del formulario de la MIR.

Durante 2010 se realizó un diagnóstico en el que se analizó la forma en que está

operando el proceso de mejora regulatoria, y particularmente, la forma en que se utiliza la

MIR. El diagnóstico incluyó la revisión de las mejores prácticas internacionales, así como

el diseño de una nueva MIR, en su caso.



Tabla 1. Programación de actividades

PROGRAMACIÓN

Actividad Descripción Inicio Conclusión

1.Análisis de

situación

Se revisó el número anteproyectos regulatorios recibidos durante 2009 y se clasificaron entre alto y moderado impacto. En función de esta información se determinó la conveniencia de diseñar formatos de MIR diferenciados.

Febrero 2011 Febrero 2011

2.Revisión de

mejores prácticas internacionales

Se revisó la evidencia internacional respecto a la elaboración de la MIR, a efecto de determinar las áreas de oportunidad dentro del proceso de mejora regulatoria.

Marzo 2011 Marzo 2011

3.Diseño de propuesta

Una vez realizado el análisis de situación y hecha la revisión de las mejores práctica internacionales, se diseñó el nuevo mecanismo de MIR, incluidos los nuevos formularios.

Abril 2011 Abril 2011

4. Implementación

de propuesta

Se elaboró el sistema informático necesario para la implementación de la nueva MIR, así como el instrumento jurídico a través del cual se institucionalizó el nuevo proceso.

Mayo 2011 Julio 2011

5. Capacitaciones

Se llevaron a cabo capacitaciones con servidores públicos de la Administración Pública Federal a fin de entrenarlos en el nuevo proceso de MIR.

Julio 2011 Diciembre 2011


Asimismo, el poder legislativo dotó al Gobierno Federal de las herramientas que permitan

dirigir la agenda regulatoria nacional a la consecución de acciones de mejora regulatoria

que reduzcan la carga administrativa a la que están sujetas las empresas y la ciudadanía

en sus relaciones con la autoridad, por lo que el artículo 69-D, fracción II, de la LFPA,

obliga a las dependencias y organismos descentralizados de la Administración Pública

Federal, sujetos al proceso de mejora regulatoria previsto en el Título Tercero A del

mismo ordenamiento, a someter a la opinión de la COFEMER, al menos cada dos años,

un programa de mejora regulatoria.



II. LOS PROGRAMAS DE MEJORA REGULATORIA

Los Programas de Mejora Regulatoria recaban las propuestas de los sectores

interesados, a fin de que las acciones que emprenda el gobierno en materia de reforma

regulatoria atiendan al interés general y contemplen los puntos de vista de todos los

sectores de la sociedad. El 20 de julio de 2011 la COFEMER publicó en el Diario Oficial

de la Federación, el “Acuerdo que establece el Calendario y los Lineamientos para la

presentación de los Programas de Mejora Regulatoria 2011-2012, así como de los

reportes periódicos de avances de las dependencias y organismos descentralizados de la

Administración Pública Federal”.

Para la elaboración de estos Programas la COFEMER tomó en consideración las

experiencias pasadas, en las cuales se había observado que los programas con mayor

éxito eran los que tenían acciones más focalizadas; sin embargo, por falta de una

metodología que cuantificara la liberación de recursos que se iba a generar derivado de la

aplicación de las propuestas contenidas en los programas de mejora regulatoria, se

estaba en la imposibilidad de conocer con detalle sus beneficios y de socializar sus

resultados, o sea de mostrar el valor público generado por los mismos.

En particular, los programas de bienios anteriores se habían caracterizado por sólo

contener una programación de acciones en cuanto a trámites, con el objeto de cumplir

con las obligaciones de inscripción y actualización del Registro Federal de Trámites y

Servicios (RFTS), así como de establecer la agenda esperada de regulaciones, pero no

con un sentido de promover acciones específicas que se tradujeran en mejoras a la

actividad empresarial y ciudadana.

Por ello, para el bienio 2011-2012 se estableció que el Programa de Mejora Regulatoria

estuviera basado en la Estrategia de Guillotina para elevar la Productividad y el

Crecimiento Económico. Para ello, se tuvo como principal eje la reducción de cargas

administrativas a la actividad productiva, a efecto de liberar recursos económicos, que

anteriormente se dedicaban al cumplimiento de las regulaciones, para ser direccionados a

elevar su productividad en el país. Para su programación y ejecución, se consideraron las

siguientes características del Programa de Mejora Regulatoria 2011-2012:

Focalización

Facilidad de implementación

Alto impacto

Además, mediante una consulta pública de los Programas Bienales de Mejora Regulatoria

2011–2012, se incluyó la participación de la ciudadanía y el empresariado, con lo que se

integraron dos apartados, uno de trámites y otro de regulaciones. Las propuestas relativas

a los trámites atienden a los siguientes criterios:

I. Eliminación del Trámite.

II. Transformación del Trámite en Aviso.

III. Eliminación de Requisitos.



IV. Establecimiento y Reducción de Plazos.

V. Establecimiento de Afirmativa Ficta.

VI. Automatización del Trámite.

VII. Disminución de Periodicidad de Presentación del Trámite.

VIII. Ampliación de la Vigencia del Trámite

A la par del mandato jurídico que otorga facultades a la COFEMER para implementar,

coordinar y desarrollar el proceso de mejora regulatoria en el país, en los últimos años se

ha vuelto esencial mejorar la calidad de la regulación en los diferentes órdenes de

gobierno para mejorar la productividad, competitividad y el nivel de bienestar de la

sociedad a la que representan.

Uno de los mayores problemas que se generan por los excesivos costos de la regulación

de tipo administrativo es la informalidad de las empresas en países en vías de desarrollo;

informalidad que se ve reflejada directamente en la productividad de los factores de las

mismas empresas y ponen entre dicho la competitividad de las mismas. Cuando una

regulación está mal diseñada y resulta muy onerosa para el emprendedor, este prefiere

estar en la informalidad. Lo anterior trae consecuencias muy graves para los

emprendedores y la economía de un país. La informalidad restringe a las empresas de

una serie de oportunidades tales como tener acceso a mayores mercados, contar con

certeza jurídica, tener derechos de propiedad garantizados por el Estado, o bien contar

con acceso al crédito y servicios financieros para poder crecer. Por ejemplo, la relación

entre informalidad y productividad se hace más evidente en diversos países de América

Latina. De acuerdo con McKinsey & Company Colombia, la productividad en el sector

formal en Colombia equivalía al 41% de la productividad de los Estados Unidos de

América, mientras que en su sector informal es de apenas el 6% de la productividad de

los Estados Unidos. Es decir, la productividad del sector formal es 7 veces mayor que la

productividad del sector informal. Esto genera impactos significativos en el crecimiento

económico de Colombia, toda vez que en promedio el 58% de la fuerza laboral de ese

país se encuentra en el sector informal.

Finalmente el impacto económico del exceso de las cargas administrativas es tal que un

reciente estudio solicitado por la Comisión Europea y realizado por la consultora

holandesa ECORYS, muestran que las regulaciones en el sector comercial cuestan a la

Unión Europea hasta 122,000 millones de euros cada año. En un momento en el que los

recursos son clave para la recuperación económica, el estudio concluye que la

desaparición de estas regulaciones, muchas de ellas innecesarias, aportaría beneficios en

el orden de 1, 220,000 millones de euros anuales al Producto Interno Bruto europeo y un

incremento de las exportaciones del 2.1%.3

3 En Holanda se descubrió que la carga administrativa aplicada en los negocios alcanzaba un monto anual

equivalente al 3.6% del PIB de ese país.



a) Antecedentes: mejora regulatoria y crisis económicas

Hace dos décadas la economía mexicana estaba regulada y protegida. Industrias y

servicios en muchas áreas fueron protegidas de la competencia extranjera y nacional, y el

gobierno federal operaba miles de empresas, en sectores que van desde los hoteles

hasta el transporte y la minería.

En la década de 1980, un colapso en los precios del petróleo y el incumplimiento de una

deuda externa, seguida de cinco años de estancamiento económico, provocaron un

cambio importante en el modelo económico. México fue uno de los primeros países

latinoamericanos en adoptar los principios del mercado competitivo como piedra angular

del desarrollo económico. En 1988, la administración del presidente Carlos Salinas

decidió impulsar una reforma enfocada a la desregulación económica interna. Primero,

era necesario romper con la oposición interna a la reforma y atraer la inversión. Segundo,

para facilitar el flujo de bienes y servicios, a través de la economía, se tenía que eliminar

los cuellos de botella regulatorios y reactivar la inversión nacional y extranjera.

Para llevar a cabo el proceso de la política radicalmente nueva, el gobierno realizó las

siguientes acciones:

En 1994 se aprobó la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, la cual

establece las directrices para las interacciones administrativas entre el gobierno y

los particulares.

En 1995 se expidió el acuerdo para la Desregulación de la Actividad Empresarial,

el cual conformó el primer programa sistemático de reforma de la reglamentación

en México. Específicamente, se creó el Registro Federal de Trámites

Empresariales y el proceso de desregulación de los trámites. La revisión

obligatoria de las propuestas de regulación por la Unidad de Desregulación

Económica (UDE) sentaron las bases para la cooperación de la UDE con los

gobiernos estatales, y creó el Consejo de Desregulación Económica.

En 1996 se logra el acuerdo para crear la primera vía rápida para la creación de

empresas en la Ciudad de México. También se reformó la Ley Federal de

Procedimiento Administrativo, tal que se introdujo un análisis obligatorio público,

que midiera impacto de la regulación a nivel federal.

En 1997 se reformó la Ley Federal sobre Normas y Medidas. La reforma

estableció un principio de equivalencia en la desregulación de las reglas y normas

técnicas; por otro lado, estableció el análisis de impacto regulatorio para el

proceso de elaboración de las normas.

Por último, en el año 2000 se reformó la Ley Federal de Procedimiento

Administrativo, por lo que se creó la COFEMER, y se establecieron los principales

aspectos de la reforma regulatoria en la ley. Estos incluían:



La desregulación de los trámites, y la creación del Registro Federal de

Trámites y Servicios.

Revisión obligatoria de todas las propuestas de regulación general, y

realizar las evaluaciones de impacto de la reglamentación correspondiente.

Un mandato de la COFEMER para proponer las reformas del sector

específico, por su propia iniciativa.

Las bases para la cooperación entre los gobiernos estatales y el federal.

A pesar que la guillotina regulatoria sólo fue una parte de toda una estrategia económica,

tras la desregulación se observó que la respuesta del sector privado a los cambios del

entorno fue rápida y robusta. La participación del sector privado en el PIB alcanzó casi el

90% a finales de la década de 1990, en comparación con el 60% de la década de 1980.

Los precios en sectores totalmente desregulados, como el puerto de servicios de

transporte por carretera y el transporte interurbano cayeron sustancialmente (OECD

1999).

Entre 1983 y el 2000, la transformación de una economía cerrada a una más activa,

internacionalmente impactó de manera dramática el nivel de exportaciones. Las

exportaciones no derivadas del petróleo saltaron de 12 mil millones de dólares a 150 mil

millones de dólares, por lo que la participación de las exportaciones en el Producto Interno

Bruto (PIB) pasó de ser 26% a 64%. De hecho, México se convirtió en el octavo país más

grande en exportaciones. Junto con el crecimiento del comercio se produjo un gran

aumento en la afluencia de capital privado y la inversión extranjera directa, aunque las

ganancias per cápita fueron menos impresionantes. Entre 1980 y 1999, las entradas netas

de capital a México fueron equivalentes a un 3.3% del PIB en promedio. Las entradas de

capital se elevaron dramáticamente en los años posteriores a la privatización de la banca

y el TLCAN. México se convirtió en un jugador clave en muchos sectores, y algunas de

sus grandes empresas comenzaron a expandirse en el extranjero.

Aumentó la flexibilidad de la economía, vinculada al extraordinario crecimiento de las

exportaciones, impulsada por el TLCAN. Después de la crisis de 1982, le llevó a México

más de ocho años volver a los mercados internacionales de capital, después de la crisis

de 1994, tomó solamente un año. Los impactos específicos, gracias a los esfuerzos de

reforma, en el período que se examina, 1988-2000, México desarrolló un sistema

económico más moderno, basado en el mercado. El resultado fue un mejor entorno

normativo nacional, así como también una mayor capacidad para integrarse con la

economía mundial.

Sin embargo, después de los primeros intentos de reforma realizados por el presidente

Salinas, en el año de 1995 se registra en México la peor crisis de su historia. Acto seguido

de cualquier crisis económica, política o social, surgen ideas y corrientes teóricas que

cambian el rumbo del pensamiento de la época, derivados de los retos y nuevas políticas

que satisfagan el apetito social de renovación; siendo los esquemas regulatorios de un

país un ejemplo de ello, basta mencionar la crisis asiática de finales de la década de 1990

y la re-estructura regulatoria de Corea, la crisis de Rwanda y finalmente la crisis de las



hipotecas subprime en Estados Unidos y la reforma estructural del sistema financiero en

aquél país. México no es ajeno a este proceso, ya que luego de un sin número de

reformas encaminadas a hacer más eficiente el marco regulatorio, y después de la crisis

de 1995 denominada “efecto tequila”, con la llegada del presidente Zedillo se lanza un

segundo programa de desregulación en noviembre de 1995. Mediante la emisión del

Acuerdo para la Desregulación de la Actividad Empresarial (ADAE), la entonces nueva

administración tenía por objeto establecer las bases para llevar a cabo la desregulación

de requisitos y plazos relacionados con el establecimiento y operación de empresas.

Es precisamente durante la administración del presidente Zedillo que se diseñó un

programa más transversal que incluía a todas las dependencias del aparato federal. De

esta forma, México lanzaba la primera “guillotina regulatoria”, confeccionando un nuevo

diseño institucional con el fin de transitar de un esquema de desregulación a un esquema

de mejora regulatoria. En este sentido, y ante la necesidad de empoderar a una agencia

de carácter técnico y operativo, la Unidad de Desregulación Económica en el año 2000 se

convirtió en la COFEMER, dependencia encargada de implementar el esquema de mejora

regulatoria. Sin embargo, a pesar de los múltiples esfuerzos y del apoyo con el que contó

al inicio, cayó en una profunda crisis, ajena al exterior y ciertamente ocasionada desde el

interior de la dependencia, una crisis de manejo y generación de valor.

Es importante destacar que la mejora regulatoria es fundamental para detonar mayores

niveles de productividad y crecimiento económico en un contexto internacional en el que

las políticas fiscales y monetarias tiene un impacto limitado Actualmente la estabilidad

macroeconómica en México permite tener una economía sólida que brinda certidumbre a

los mercados. Sin embargo, México ha mantenido tasas de crecimiento muy moderadas

durante las últimas tres décadas. Asimismo, ante la coyuntura internacional, distintos

países en el mundo han considerado a la política de mejora regulatoria como parte

fundamental para detonar mayores niveles de productividad y crecimiento económico en

un contexto en el que las políticas fiscales y monetarias tiene un impacto limitado.

Gráfica 6. Crecimiento del PIB por trabajador

Gráfica 7. Evolución de la productividad en México


050

100150200250300350400450500

1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Vietnam Corea Singapur

Hong Kong Malasya Tailandia

México

PIB per cápita

PIB por trabajado

r

Capital por

trabajador

PTF

0.8

1.0

1.3

1.5

1.8

2.0

2.3

2.5

2.8

19

60

19

63

19

66

19

69

19

72

19

75

19

78

19

81

19

84

19

87

19

90

19

93

19

96

19

99

20

02

20

05

20

08



Por ello, es importante llevar a cabo revisiones del acervo regulatorio o simplificación

normativa, mejor conocidas como “Guillotinas Regulatorias”, mismas que permiten a los

gobiernos a través del uso de herramientas como el Modelo de Costeo Estándar, la

cuantificación de los costos económicos que impone la regulación para posteriormente

establecer medidas que vayan encaminadas a reducir dichos costos económicos. Es por

ello que la COFEMER promueve la implementación de estrategias de revisión del acervo

regulatorio a efectos de cuantificar el costo económico de la regulación y construir una

agenda de reducción de cargas administrativas.

b) Toma de decisiones para implementar la estrategia de simplificación

normativa

Para alcanzar los objetivos planteados por una reforma regulatoria en la cual se eliminen

aquellos trámites que no son benéficos para el accionar económico de un país, se deben

atender estrategias internas de Estado que aseguren el cumplimiento de la reforma,

considerando que en muchas de las ocasiones el principal impedimento para llevar a cabo

un proceso de guillotina regulatoria es la estructura y el aparato gubernamental, en donde

los beneficiados del exceso de cargas reglamentarias se encuentran en una postura

opositora y dispuestos a sabotear cualquier reforma que elimine sus beneficios, mientras

que, por otro lado, se encuentra el apoyo débil de los que dudan de la efectividad de la

política; por ello, es necesario contar con estrategias obtenidas de la experiencia

internacional para llevar a cabo la reforma regulatoria. Primero se debe llevar a cabo una

estrategia política, con la intensión de conseguir un fuerte apoyo político “de arriba hacia

abajo”. Segundo, una estrategia legal para crear un instrumento jurídico que mejore la

seguridad jurídica y la transparencia, en lugar de crear el caos jurídico. Por último, una

estrategia administrativa, que lleve a cabo un proceso de revisión de filtros e incentivos

para la reforma, “de arriba hacia abajo”.

Por ello resulta fundamental contar con un conjunto de estrategias por parte de los

hacedores de políticas regulatorias que ayuden a implementar la simplificación normativa

a pesar de la resistencia mostrada por uno o varios sectores tanto de la administración

pública como del sector privado.

Para empezar se requiere de la estrategia política, misma que requiere mucho tiempo

para ponerse en marcha, casos como Ucrania, Corea y Rwanda son ejemplos de que el

proceso de simplificación normativa es altamente vulnerable a ser atacado por quienes no

quieren la reforma. Por lo tanto, la guillotina es una estrategia de arriba hacia abajo,

impulsada por los políticos y las unidades de reforma del centro de gobierno. Un buen

proceso de simplificación normativa o “guillotina regulatoria” debe de estar diseñada para

superar la resistencia pasiva en la administración pública. Por otro lado, la estrategia

política debe ser apoyada a través de una campaña de relaciones públicas que muestren

al público la importancia de las reformas, y la clase política se comprometa a resultados



concreto, de esta forma y tal como lo establece Mark Moore4 estas relaciones darán

legitimación y generaran valor al proceso de simplificación. En Corea, el presidente del

país se comprometió públicamente a una reducción del 50% en todas las

reglamentaciones en un año. Un compromiso tan ambicioso, claro y medible permitió a los

reformadores establecer los lineamientos de las fechas, objetivos y evaluaciones de la

reforma. Si la reforma es creíble, entonces habrá un mayor apoyo de los actores

principales en el sector público y privado.

Por otro lado se encuentra la estrategia legal, la cual consiste en mejorar la seguridad

jurídica y la transparencia, no el caos jurídico. La reforma de cientos de estatutos de

gobierno es sólo un golpe que requiere pensamiento jurídico, cuidando garantizar que las

decisiones que se lleven a cabo sean exactamente como se prevén, sin causar ninguna

confusión jurídica. Por ejemplo, México incluyó en su simplificación normativa “todos los

trámites empresariales”, que fueron definidos como todas las solicitudes de las empresas

para proporcionar información a la administración pública. Además, México limitó el

alcance de la guillotina a la ministerial y los estatutos del gobierno, dejando a las leyes

parlamentarias fuera del alcance de la primera fase de la guillotina.

Finalmente la estrategia administrativa, la estrategia administrativa es crucial, porque el

desafío de llevar a cabo en la reforma del gobierno requiere de una amplia participación

de cientos de procedimientos y reglamentos. Hay dos elementos clave de la estrategia

administrativa:

o En primer lugar, el marco y las instituciones de la guillotina deben ser

formalmente establecidas y creíbles. Esto se puede hacer a través de una

decisión del gobierno federal como se hizo en México a través de la LFPA

que establezca el proceso, instituciones, objetivos y la fecha límite para su

conclusión.

o En segundo lugar, la institución o las instituciones que realizarán el proceso

de simplificación normativa debe estar apoyada por expertos que gestionen

la aplicación y lleven a cabo un proceso de revisión a fondo e

independiente de cada una de las disposiciones incluidas en la guillotina.

Cabe señalar que los gobiernos en todo el mundo han puesto en marcha esta unidad de

varias maneras, pero hay características comunes de las unidades de éxito, por ello se

debe:

4 De acuerdo con Mark Moore (1995), la estrategia de los titulares de las agencias públicas debe cumplir con

tres elementos fundamentales: i. La estrategia debe tener un valor sustantivo (debe generar productos valiosos a bajo costo). ii. Debe ser legítima y políticamente sostenible; es decir, debe ser capaz de atraer, de manera continua,

autoridad y dinero por parte del entorno político al que debe responder. iii. Debe ser realizable desde un punto de vista administrativo y operacional. En este sentido, la

estrategia debe poder ser realizada por la organización con apoyo de otras áreas del gobierno. Los elementos antes mencionados conforman lo que se conoce como el triángulo estratégico (strategic triangle), o también conocido como el triángulo estratégico de Moore, sin los cuales las estrategias de los directivos de agencias públicas no podrán crear valor para la sociedad.



Tener un mandato formal plasmado en una legislación de carácter federal para

obtener resultados claros y un apego a la ley por parte de los actores

participantes.

Contar con una organización que se encuentre autorizada, enterada, y

responsabilizada de los resultados al centro de gobierno, para fortalecer la

coordinación de las políticas y las capacidades de supervisión;

Tener relaciones fuertes y una participación activa con el sector privado para no

entorpecer el desarrollo de la economía de mercado;

Contar con los recursos necesarios para hacer el trabajo, incluyendo una

institución sólida de orden federal, con las habilidades adecuadas y el

financiamiento para mover hacia adelante la reforma.

El proceso de simplificación normativa es un proceso que en donde se ha desarrollado ha

presentado problemas como la resistencia, escasa capacidad y organización sobre la

eficacia de las reformas regulatorias, pero los resultados en los diferentes países en los

que se ha implementado sugieren que el proceso de la guillotina:

Puede ser adaptado para usarse en países que cuentan con escazas habilidades

para administrar y alta resistencia a la reforma regulatoria por parte del sector

privado;

Produce resultados rápidos en la reducción del número de reglamentos y, al

parecer, los costos regulatorios sobre las empresas;

Mejora la comprensión y el manejo del problema regulatorio;

Aumenta la capacidad de reforma, ya que reduce los costos políticos y

administrativos de las regulaciones y erosiona las capacidades de los grupos de

presión para bloquear el cambio;

Crea los procesos y condiciones organizacionales para la constante reforma

regulatoria del sector público.

El beneficio más importante radica en lo bien que la guillotina prepara a los gobiernos

sobre cómo avanzar hacia una estrategia más sostenible de la reforma y con ello

implementar un ciclo de gobernanza regulatoria y no sólo de desregulación económica.



III. EXPERIENCIA INTERNACIONAL Y ESTRATEGIAS DESARROLLADAS EN

LA IMPLEMENTACIÓN DE “GUILLOTINAS REGULATORIAS”

La planeación del diseño del Programa de Mejora Regulatoria 2011-2012 para elevar la

productividad y el crecimiento económico se llevó a cabo gracias a un profundo análisis

de la experiencia internacional la cual tuvo como principal eje la reducción de cargas

administrativas a la actividad empresarial; lo anterior, con el objeto de conocer y aplicar

las buenas prácticas y evitar los errores que se tuvieron por el diseño de las malas

prácticas.

Al respecto, no sólo México ha sido beneficiado con esta estrategia; países que están

enfrentando crisis económicas utilizan la guillotina regulatoria para impulsar el desarrollo,

eliminar las barreras para las empresas y poder salir rápidamente de la crisis:

Tabla 2. Guillotina Regulatoria Internacional

País Objetivo de la reforma

N° Regulaciones

antes de la guillotina

% de regulaciones

eliminadas en la reforma

% de regulaciones

simplificadas en la reforma

Corea (11 meses) Regulaciones 11,125 48.80% 21.70%

México (9 meses) Trámites 2,038 54% 27%

Moldavia ( 6 meses) Trámites 1,130 45% 13%

Permisos 400 68% 20%

Ucrania (12 semanas) Regulaciones 14,000 36% 7,2%

Bosnia (4 meses) Trámites 331 21% 23%

inspecciones/regulaciones 2,473 58% -

Croacia (9 meses) Regulaciones de negocios 2,683 27% 30%

Fuente: Jacobs & Associates

De acuerdo a las mejores prácticas internacionales, la reducción de la carga

administrativa podría reducir los costos empresariales. En particular, si un gobierno tiene

éxito en eliminar por lo menos el 25% del costo de la carga administrativa y en

simplificar la mayoría de lo que resta, los impactos económicos podrían ser

enormes, como por ejemplo, el Producto Interno Bruto (PIB) podría aumentar en el

orden entre el 1 y 3%. Al respecto, la Oficina Holandesa para el Análisis de Política

Económica estima que una reducción del 25% en los costos de las cargas

administrativas llevaría a un aumento de 1,7% del PIB en Europa.

En este sentido, la reducción de la carga administrativa no debe hacerse en pequeñas

dosis; para obtener una exitosa reforma regulatoria es necesario focalizarse en obtener

grandes impactos positivos. Por ello, es importante llevar a cabo reducciones sustanciales

de la burocracia innecesaria e ineficiente, pues de otra forma, pequeños cambios

conllevaría al fracaso de nuestro objetivo, ya que los gobiernos crean continuamente más

burocracia, en lugar de deshacerse de los pequeños logros.



Por ejemplo, el ex presidente de los Estados Unidos del 1974 al 1977, Gerald Rudolph

Ford Jr., frente a una campaña electoral, ordenó a su departamento reducir el número de

informes en un 10%. La acción fracasó, derivado de que las agencias simplemente

combinaban dos o tres informes en uno, por lo que el número de los informes se redujo,

pero la carga para las empresas subió.

Muchos países han puesto en marcha varias reformas regulatorias, pero la mayoría han

tenido dificultades para lograr resultados sólidos; sus dificultades están representadas por

problemas de diseño e implementación, incluyendo la coordinación entre los ministerios y

la participación de los interesados. En este sentido, las buenas prácticas internacionales

resaltan la importancia de que se tiene que priorizar los objetivos, identificar soluciones

prácticas, aplicar las reformas en una fecha prevista y monitorear los resultados. Así,

existen tres tareas principales para reformar la regulación:

Figura 1. Tareas principales para reformar la regulación

El esfuerzo de reforma debe controlar el “flujo” de nuevas regulaciones, así como el

“stock” de las viejas reglas. Para poder alcanzar los objetivos planteados, de acuerdo a

las mejores prácticas internacionales, se debe establecer una lista de verificación

aplicada, a través de las siguientes etapas:

Figura 2. Lista de verificación

Modernizar las acciones de reglamentación existentes para eliminar las barreras de entrada, reducir los costos regulatorios y llenar los vacíos de regulación.

Controlar el flujo regulatorio, contar con mejores herramientas para el control y la evaluación de la calidad de las nuevas leyes y reglamentos, y fortalecer las capacidades de las instituciones que desarrollan e implementan instrumentos de regulación.

Dotar a las instituciones de capacidades para reformar, mediante la adopción de estrategias a mediano plazo, eliminar regulaciones innecesarias; fortalecer las capacidades de las

instituciones para fomentar la participación de los actores privados en la reforma.

1. El gobierno establece el alcance de la guillotina. El alcance puede variar de estrecho a amplio. Por ejemplo, México, restringió la guillotina a los trámites y procedimientos comerciales, que eran la principal fuente de carga regulatoria en la administración pública.

2. El gobierno adopta un instrumento jurídico para la guillotina, con el que crea los procesos, instituciones y periodicidad de la guillotina. Esto se puede hacer ya sea por ley o por decreto del gobierno.

3. En el decreto, el gobierno solicita a todas las entidades públicas establecer, en una fecha determinada - por lo general un par de semanas - una lista completa de sus disposiciones incluidas en el ámbito de aplicación de la guillotina.



Después de estas tres etapas, cada gobierno prepara una lista sobre qué regulaciones

eliminar o simplificar; cada entidad pública evalúa cada reglamento por escrito, utilizando

una lista de verificación sencilla y estandarizada.

Uno de los mayores problemas que causan un mal diseño de la regulación administrativa

radica en que se generan altas cargas regulatorias que imponen altos costos para la

sociedad. En casi todos los países, por muchas décadas sus gobiernos emitieron

regulaciones administrativas a fin de atender alguna problemática en particular. Sin

embargo, en el diseño regulatorio, los gobiernos no establecieron mecanismos de revisión

periódica sobre la efectividad y eficiencia de dichas regulaciones administrativas. Para

ejemplificar lo anterior tomemos el caso de Corea del Sur y de Ucrania.

Corea del Sur tuvo sus primeros esfuerzos para impulsar la revisión de su acervo

regulatorio en 1980. Sin embargo, los resultados fueron limitados en su alcance, ya que

se enfocaron en la implementación de reformas “blandas”, por lo que se tenía como

aliados a las empresas, pero de enemigos a los burócratas, y la implementación del

enfoque de “abajo hacia arriba” que no resultó ser la mejor estrategia. Posteriormente, en

el año 1998, derivado de la crisis asiática, el interés general por fomentar el crecimiento

en Corea incrementó, por lo que se hizo énfasis en la falta de flexibilidad de los sectores

económicos, la sobre regulación a las empresas y en la necesidad de obtener mayor

inversión extranjera directa. Por ello, en 1998 se instituyeron ministros para eliminar el

50% de las regulaciones de cada ministerio para el final del año. Los resultados fueron: i)

de las 11,125 normas vigentes, 5,430 (48,8%) fueron eliminadas; sin embargo, para el

año 2002, la nueva normativa comenzó a aumentar, por lo que la reducción fue de solo el

33% en comparación con 1998. Además, de 1992 a 2001, las barreras a la entrada en la

industria habían descendido de un 45% a un 35%. Es importante destacar que uno de los

problemas más costosos de la regulación en Corea fue la falta de claridad y el amplio

espacio para la interpretación de muchas normas y procedimientos reglamentarios.

Ucrania es otro país que se enfocó en la revisión de su acervo regulatorio. El móvil inicial

de dicho país para mejorar su regulación fue mejorar las relaciones que tenía con Europa

Occidental. En este sentido uno de los mayores retos era desempolvar el aparato

económico y con ello las regulaciones que entorpecían el desarrollo de la economía. La

reforma regulatoria en Ucrania se divide en tres etapas: i) 1998-2000, la cual representa el

primer intento por mejorar la situación regulatoria, pero cuya implementación fue débil y

se mantuvo resistencia significativa de las autoridades locales y de la burocracia

beneficiada por la mala regulación; ii) 2000-2004, en donde se intensificó el plan de

reformas legales y prácticas, pero permanecía el conservadurismo burocrático y fue

imposible la implementación de la Manifestación de Impacto Regulatorio (MIR) de manera

correcta, las PyMES no lograron unir esfuerzos de manera eficaz para formar un grupo de

presión y se identificó un mal uso de la autoridad y corrupción en el Poder Ejecutivo, y iii)

2005, la revolución del clima regulatorio con la “guillotina regulatoria, en donde por

decreto presidencial se ordenó una revisión rápida de las regulaciones existentes y se

identificó que más de la mitad de las regulaciones eran normas gravosas y poco

amigables para los empresarios, por ello más de 4,900 fueron derogadas.



Al respecto, en los últimos años, el Modelo de Costeo Estándar ha sido adoptado por un

número creciente de países tales como Austria, Bélgica, República Checa, Dinamarca,

Estonia, Francia, Alemania, Italia, Letonia, Países Bajos, Noruega, Polonia, Eslovenia,

España, Suecia, Reino Unido, Rumania, Irlanda, Portugal, Turquía, Chipre, Grecia,

Lituania, Finlandia y Australia.

Estos países han adoptado dicha metodología para mapear y medir la carga

administrativa de la regulación, a partir de lo cual se pudo definir una meta cuantitativa y

medir el avance en materia de reducción de la carga administrativa.

Gráfica 8. Países que han implementado el Modelo de Costeo Estándar

Fuente: Elaborado por la Comisión Federal de Mejora Regulatoria con base en el International Standard Cost

Model Manual y Europa Press Release: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/06/425&format=HTML&aged=1&language=EN&guiLanguage=en

Una vez realizada la cuantificación de la carga administrativa (que fue equivalente al 3.8%

del PIB de estos países), ha servido de base para implementar estrategias integrales de

“recorte” de estos costos (con metas promedio del 25%) y de impulso a sus economías

(con incrementos de 1.4% promedio del PIB en el largo plazo). Conocer el monto de la

carga en sus países les ha permitido establecer una meta de reducción, igualmente han

podido identificar las áreas prioritarias, así como los plazos de cumplimiento y los tipos de

acciones que les permitirán cumplir sus objetivos.

0.0% 2.0% 4.0% 6.0% 8.0%

Finlandia

Reino…

Suecia

Dinamarca

Irlanda

Bélgica*

República…

Alemania

Francia

Paises…

Eslovenia

Austria

Eslovaquia

España

Italia

Portugal

Polonia

Grecia

Hungria

Costo de la regulación % PIB

0% 10% 20% 30% 40%

Finlandia

Reino…

Suecia

Dinamarca

Irlanda

Bélgica*

República…

Alemania

Francia

Paises Bajos

Eslovenia

Austria

Eslovaquia

España

Italia

Portugal

Polonia

Grecia

Hungria

Meta de reducción de carga administrativa en

2012

0.0% 2.0% 4.0%

Suecia

Reino Unido

Finlandia

Dinamarca

Irlanda

Bélgica*

República…

Paises Bajos

Alemania

Francia

Eslovenia

Portugal

Italia

España

Austria

Polonia

Eslovaquia

México

Grecia

Hungria

Incremento estimado del PIB para 2025

2.2%

3.8% del

PIB en

promedio

para los

países

25% del

costo

en

promedio

1.4% del PIB

en promedio

http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/06/425&format=HTML&aged=1&language=EN&guiLanguage=en



IV. METODOLOGÍA DE COSTEO ESTÁNDAR

El Modelo de Costeo Estándar es un método para estimar la carga administrativa de la

regulación que es impuesta a las empresas y a los ciudadanos. Se trata de una

metodología que pretende cuantificar y monetizar la carga administrativa. Dicha

metodología tiene la fortaleza de que puede aplicarse y adecuarse en diversos países y

en distintos órdenes de gobierno (nacional, supranacional o local). Asimismo, el modelo

de costeo estándar puede ser utilizado para estimar la carga regulatoria de leyes,

reglamentos, o cualquier tipo de ordenanza administrativa. Finalmente, esta metodología

puede ser utilizada para estimar mejoras aplicadas a diferentes procesos regulatorios que

se aplican a distintos sectores de la economía.

El Modelo de Costeo Estándar fue originalmente desarrollado por el Ministerio de

Finanzas de Holanda y ha sido utilizado como la metodología de referencia en distintos

países de Europa para medir cargas administrativas y promover programas de reducción

de cargas administrativas. Cuando el modelo de costeo estándar se utilizó en Holanda, se

descubrió que la carga administrativa aplicada en los negocios alcanzaba un monto anual

equivalente al 3.6 por ciento del PIB de ese país. En el caso de México, recientemente la

COFEMER utilizó el modelo de costeo estándar para estimar la carga administrativa de la

regulación federal, arrojando un monto equivalente al 4.8 por ciento del PIB. Esto ha

permitido a ambos gobiernos impulsar programas sistematizados para promover una

reducción de cargas administrativas y generar mayor crecimiento económico.

El Modelo de Costeo Estándar es una metodología de evaluación de impacto regulatorio

utilizada para estimar los costos administrativos a los que se enfrenta las empresas y

ciudadanos y que son generados por la regulación que imponen los gobiernos5. Este

modelo provee un método simple y consistente que puede ser utilizado por cualquier

responsable de la gestión y mejora de la regulación para implementar el análisis, revisión

y mejora de su acervo regulatorio.

Las ventajas de adoptar el Modelo de Costeo Estándar en el proceso de simplificación

son numerosas:

• Mediante el Modelo de Costeo Estándar es posible identificar aquellas partes

específicas de la regulación que generan las mayores cargas cuyo cumplimiento

es considerado por las empresas como especialmente gravoso;

• La medición revela las fases del ciclo de vida en que las empresas incurren en los

mayores gastos administrativos; con ello es posible identificar aquellas áreas en

donde puede promoverse un proceso de simplificación con mayores efectos;

• La clasificación de las regulaciones muestra dónde debería centrarse el esfuerzo

de simplificación;

5 SCM Network (2004), “International Standard Cost Model Manual”, disponible en www.administrative-

burdens.com.



• El Modelo de Costeo Estándar ayuda a los ministerios a identificar los costos

totales de sus cargas administrativas, contribuyendo así en direccionar los

recursos dentro de un proceso de simplificación;

• Los resultados cuantitativos pueden ayudar significativamente a identificar qué

cargas generan una mayor molestia a las empresas o cuáles son las áreas

normativas que las empresas encuentran inapropiadas o difíciles de cumplir.

Debido a sus ventajas, el Modelo de Costeo Estándar ha sido adoptado por un número

creciente de países como una herramienta básica para realizar revisiones a sus acervos

regulatorios, y para generar información precisa sobre sus regulaciones que los apoye en

la implementación de mejoras sustanciales. Incluso el Modelo de Costeo Estándar ha

servido para instrumentar programas de mayor alcance como los tendientes a impulsar la

productividad y el crecimiento económico.

Para la medición de cargas resulta necesario conocer con cierto detalle los elementos

básicos que componen las regulaciones que son sujetas a revisión. Conocer con

profundidad dichos elementos, brinda a los diseñadores de la política regulatoria mayores

opciones de mejora, ya que es posible identificar componentes claves que hacen más

eficientes y efectivas la reforma regulatoria. El proceso de reducción de actividades

administrativas a través del uso del Modelo de Costeo Estándar consta de tres etapas que

a continuación se describen.

Este paso del modelo consiste en ubicar de manera objetiva y concisa la obligación de

información, el dato requerido y las actividades administrativas a realizar.

i) Obligación de información.- Es la información requerida por las instituciones

públicas para dar cauce con lo estipulado en la regulación, es decir, son los

datos que la autoridad requiere conocer.

ii) Datos requeridos.- Es la obligación de información que está compuesta por

una serie de datos requeridos que son elementos específicos de la

información. Estas solicitudes de datos realizados por parte de las instituciones

gubernamentales son clave para identificar la carga administrativa necesaria.

Ahora bien, no todos los requisitos son iguales, pues no es lo mismo solicitar

las escrituras de una propiedad que estudios de viabilidad financiera.

Esto es, existen requisitos que los usuarios de la regulación poseen y pueden

ser ofrecidos a la autoridad que los solicita con relativa facilidad. Por otro lado,

hay requisitos que para cumplir con ellos es necesario realizar todo un proceso

de generación de información.

A continuación se describen los dos tipos básicos de requisitos.

Requisitos preexistentes. Es aquella información que el empresario o

ciudadano ya posee y que es requerida para la realización del trámite. Un

acta de nacimiento o los datos como dirección, nombre, apoderado legal de



la unidad económica es el ejemplo más común de un requisito preexistente.

Su característica principal es que su presentación es relativamente sencilla,

ya que está en posesión de los particulares.

Requisitos nuevos. Es aquella información requerida que la persona física

o moral no posee y que es requerida para la realización del trámite. Por

ejemplo, si el trámite a evaluar es para la apertura de una nueva empresa

es de esperarse que el emprendedor no cuente con el acta constitutiva y,

en este caso, el acta sería un requisito nuevo. Su característica principal es

que su obtención implica un esfuerzo adicional por parte del particular para

generar o adquirir dicho requisito.

iii) Actividades administrativas a realizar.- Una vez ubicados los datos

requeridos de la obligación de la información, es importante que se identifiquen

las acciones (o pasos) a realizarse para cumplir con los requisitos. Por lo tanto,

se requiere que se detalle el tipo de actividad a realizar y quién tiene la facultad

para hacerlo.

Antes de comenzar con la descripción del modelo, resulta necesario precisar cuáles son

aquellos costos que van a ser materia de análisis de esta herramienta.

Costos de cumplimiento. Son todos aquellos costos que incurren las empresas

y los ciudadanos para cumplir con las obligaciones que imponen la regulación,

con excepción de los costos financieros directos y los costos derivados de

consecuencias estructurales de largo plazo. Estos costos de cumplimiento se

dividen en costos financieros indirectos y en costos administrativos.

Figura 3. Costos que impone la regulación a emprendedores y ciudadanos


Model Manual y Europa Press Release:

http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/06/425&format=HTML&aged=1&language=EN&guiLangu

age=en

Costos que impone la regulación a los negocios y

ciudadanos

Costos financieros directos

Costos de cumplimiento

Costos financieros indirectos

Costos administrativos

Costos estructurales de largo plazo





Costos financieros indirectos. Son el resultado de los esfuerzos para dar

cumplimiento a las obligaciones que la legislación y las regulaciones imponen en

un proceso de producción o para la comercialización de un producto. Por ejemplo,

los requisitos que tienen que satisfacer las instalaciones físicas, de acuerdo con la

regulación para las condiciones de trabajo, medioambientales, sanitarias, etc.

Costos administrativos. Estos costos se refieren a aquellos relacionados con el

cumplimiento y gestión administrativa que se imponen a las empresas y

ciudadanos como consecuencia de la regulación.

Dentro de este tipo de costos se encuentran los costos administrativos de los

negocios, que se realizan habitualmente por la propia naturaleza del negocio o actividad

económica, y los costos administrativos derivados de la regulación. Estos últimos son

los costos que tanto los ciudadanos como los negocios o emprendedores deben afrontar

para cumplir con las obligaciones de la regulación.


El costo administrativo derivado de la regulación o carga administrativa se subdivide a su

vez en dos categorías; el costo administrativo interno, y el pago por la contratación de

servicios externos.

El costo administrativo interno consiste en la cuantificación del esfuerzo administrativo

realizado por empleados y socios de la empresa para cumplir con la regulación. De

acuerdo con prácticas internacionales6, dicho esfuerzo administrativo se cuantifica

identificando las personas que participaron en las actividades necesarias para la gestión

del trámite, el tiempo que cada una le dedicó y el salario o remuneración por hora-laboral

que le corresponde.

El segundo, denominado costo de servicios externos se refiere al monto pagado a

proveedores de servicios profesionales independientes y de gestoría contratados para la

gestión del trámite. Un ejemplo de los servicios externos son aquellos que son provistos

por despachos o profesionistas independientes que son subcontratados por el empresario

(outsourcing). Dichos servicios externos pueden incluir tanto la elaboración de estudios y

peritajes requeridos para cumplir el trámite, como la contratación de asesores y gestores

para una o varias etapas del mismo.

6 SCM Network (2004), International Standard Cost Model Manual, disponible en www.administrative-

burdens.com.


Por la naturaleza de la

empresa

Derivados de la

regulación

Figura 4. Cargas administrativas versus costos administrativos




Model Manual y Europa Press Release:

http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/06/425&format=HTML&aged=1&language=

EN&guiLanguage=en

Una vez que se tienen identificados y definidos los costos administrativos derivados de la

regulación o carga administrativa, es posible pasar a la explicación del procedimiento de

medición del costo por cada una de una de las actividades administrativas que se derivan

por cumplir con la regulación.

El Modelo de Costeo Estándar permite identificar todas y cada una de las actividades que

un empresario debe realizar para poder obtener cada dato y requerimiento de la

obligación, así como el tiempo medido en horas-hombre, por cada una de las personas

involucradas en dicho cumplimiento.

Total de costos

administrativos


de los negocios


derivados de la regulación

Costos administrativos que

los negocios mantendrían a

pesar de eliminar la

regulación que obliga a

enfrentarla

Actividades

administrativas que

desarrollan los

negocios

exclusivamente para

cumplir con la

regulación. “Cargas

administrativas”

“Cargas administrativas

externas”

“Cargas

administrativas

internas”

Figura 5. Cargas administrativas versus costos administrativos





Con esta perspectiva, el Modelo de Costeo Estándar permite identificar las actividades

comunes o estándar que debe realizarse para cumplir con una obligación, las cuales se

determinan en horas dedicadas por tipo de actividad y se monetizan al costo por hora

promedio.

Tabla 3. Actividades Estándar

Actividades Estándar

1. Identificación y comprensión de requisitos

(comprensión de la regulación).

Permite cuantificar el tiempo dedicado a la lectura de

toda la regulación, de tal manera que el ciudadano

pueda construir un plan de acción para cumplir con la

regulación.

2. Generación de nueva información para cumplir

con el trámite.

Permite cuantificar el tiempo que el ciudadano le dedica

a obtener información que no obra en su poder7.

3. Recolección de información preexistente

(información que ya tiene el particular y no requiere

obtener o generar).

Permite cuantificar el tiempo que el ciudadano le dedica

a presentar en tiempo y forma, la información que obra

en su poder.

4. Reuniones con personal interno (reuniones con

el personal involucrado para cumplir con un

trámite).

Permite medir el tiempo que el ciudadano le dedica a

reuniones con funcionarios públicos para el

cumplimiento de la regulación.

7 Los requerimientos de información de un trámite se clasifican dos: nueva información e información

preexistente. La nueva información es aquella que el ciudadano debe obtener mediante acciones adicionales al trámite.

FUENTE: Elaboración COFEMER basados en el International Standard Cost Model Manual y Europa Press Release

Determinación de las actividades estándar

Regulación

Obligación de

información 1

Obligación de

información 2

Obligación de

información 3

Dato

requerido 1

Dato

requerido 2

Dato

requerido 3

Actividad 1

Actividad 2

Actividad 3

COSTOS INTERNOS

• Tarifa pagada por hora

• Tiempo • Gastos

COSTOS

EXTERNOS

• Costo por hora • Tiempo medido

en horas

ADQUISIONES

Figura 6. Determinación de las Actividades Estándar



Actividades Estándar

5. Llenado de formatos y reportes Permite medir el tiempo que le dedica el ciudadano a

gestionar el trámite.

6. Reunión con servicios externos (reuniones con

consultores que contrata el emprendedor para

cumplir con la regulación)

Permite medir el tiempo que le dedica un ciudadano a

reuniones con expertos que le ayuden a cumplir con el

trámite.

7. Creación de archivos de respaldo

Permite medir el tiempo que el ciudadano le dedica a

generar desde archivos físicos hasta archivos

electrónicos de respaldo de su información.

8. Transporte a oficinas gubernamentales, tiempos

de espera y tiempos dedicados a la realización de

pagos

Permite medir el tiempo que un ciudadano dedica a la

gestión del trámite por el tiempo dedicado a traslados

(ida y vuelta), tiempos de espera en bancos y oficinas

de gobierno.


Model Manual.

Como ya se ha mencionado anteriormente, el Modelo de Costeo Estándar tiene como

base la medición del tiempo promedio de las actividades a realizar para cumplir con la

regulación y así obtener un costo de las mismas. Los parámetros utilizados en esta

medición son:

Precio: Es la unidad monetaria base para la medición, considerada como una tarifa de

la unidad de tiempo. En su mayoría, el precio está determinado por los salarios de los

involucrados en la carga administrativa, y en el caso de la contratación de servicios

externos, se entiende como el costo generado por hora de servicio.

Tiempo: Cantidad de tiempo invertido en el cumplimiento de la regulación.

Cantidad: Tamaño de la población afectada por la regulación en cuestión, es decir

número de empresas y personas que comprende la “población objetivo” de la

regulación en cuestión en un año.

Combinando estos elementos es posible obtener el fundamento básico del Modelo de

Costeo Estándar: Tiempo multiplicado por el precio por la cantidad8. Gracias a estos

parámetros es posible calcular el costo promedio de cumplir con la regulación para las

empresas y también para los ciudadanos; y facilita ubicar áreas de oportunidad en

determinada regulación.

De esta manera es posible identificar cuáles son las acciones regulatorias que más pega

al empresario, y ayuda significativamente en conocer qué actividad es más costosa. Por

ejemplo, si para cumplir un determinado trámite empresarial es necesario que el director

general de la compañía se presente a la oficina gubernamental, el trámite tiene un costo

alto, pues como vimos el Modelo de Costeo Estándar tiene como base de las mediciones

el salario (precio).

8 Banco Mundial, “Here is Your Money: Using the Standard Cost Model to Measure Regulatory Compliance

Costs in Developing Countries”, 2010.



En el Modelo de Costeo Estándar que ha implementado la COFEMER supone que el

cumplimiento de la regulación empresarial recae principalmente en cuatro tipos de

especialización laboral: secretarial, técnico, profesional y directivo. Esto significa que

mientras más complicada sea la regulación, es necesario que gente con mayor grado de

especialización cumpla con los requisitos, haciendo que el costo del mismo sea más

mucho elevado para las actividades empresariales.

La última etapa del proceso de reducción de cargas administrativas que plantea el Modelo

de Costeo Estándar es la identificación de las medidas de simplificación. Una vez que se

ha localizado el área de oportunidad en donde el costo es relevante, se plantea una serie

de medidas enfocadas a la simplificación del proceso de cumplimiento de la regulación.

Como se ha mencionado una ventaja de este modelo es poder “afinar la puntería” para

que la implementación de las medidas de reducción de carga administrativa sea de un

impacto económico relevante. Debido a que el Modelo de Costeo Estándar desagrega las

actividades administrativas, también podemos identificar qué actividad “duele más” a los

empresarios y sobre ella llevar a cabo reformas que generen los mayores beneficios.

Finalmente, es importante mencionar que el Modelo de Costeo Estándar fija un “piso

mínimo”, esto es, las estimaciones reflejan el promedio de la realidad. Con ello los

reguladores podrán evaluar el impacto promedio de sus acciones, existirán casos en que

el costo se encuentre muy por encima del promedio o muy por debajo, al menos nos

permite dimensionar parte de la realidad en el entorno económico local.

El Modelo de Costeo Estándar se ha aplicado de diferentes maneras; sin embargo, todas

ellas mantienen la estructura de la ecuación básica y por lo tanto analizan de manera

oportuna las cargas administrativas que se derivan de la regulación. Estas diferencias, a

menudo, pueden ser explicadas por la variación entre las mediciones o parámetros de

referencia en las distintas naciones. Por ejemplo para el cálculo de los salarios por hora

en la Unión Europea se utilizan las tarifas de la Clasificación Internacional Uniforme de

Ocupaciones (CIUO) que abarca los 27 Estados miembros, lo que difiere de las tarifas

que se utilizan en las mediciones nacionales. Hay hacer notar que el modelo holandés de

Costeo Estándar es hoy en día el más utilizado; sin embargo, países como Reino Unido,

Noruega, Dinamarca, Suecia, Hungría, Polonia, Estonia, la República Checa y México,

han realizado adecuaciones al mismo, dependiendo de su estructura regulatoria.

Dinamarca ha desarrollado una “caja de herramientas digitales” para revisar

sistemáticamente la legislación con vistas a su simplificación. Esta caja de herramientas

contiene las etapas anteriormente citadas (6 fases en total). Una “caja de herramientas

digital” es una guía detallada para quienes están trabajando en tareas de simplificación en

los ministerios. Puede utilizarse sistemáticamente en el trabajo de simplificación o como

“evaluación comparada” cuando se necesite orientación e inspiración a la hora de llevar a

cabo la simplificación legislativa.



a) Metodología utilizada por la COFEMER

Como ya se mencionó previamente, el Modelo de Costeo Estándar es un enfoque

pragmático que tiene como unidad de análisis las obligaciones que impone la regulación.

Esto permite identificar todas y cada una de las actividades que un empresario debe

realizar para poder obtener cada dato y requerimiento de la obligación, así como el tiempo

medido en horas-hombre, por cada una de las personas involucradas en dicho

cumplimiento. Asimismo, el Modelo de Costeo Estándar tiene la fortaleza de adaptar en

diferentes etapas y en distintos componentes de desagregación la carga regulatoria según

el esquema regulatorio del país.

Como resultado de lo anterior, la COFEMER diseñó una metodología con la cual es

posible identificar las actividades comunes o estándar que debe realizarse para cumplir

con una regulación federal, las cuales se determinan en horas dedicadas por tipo de

actividad y se monetizan al costo por hora promedio. La metodología desarrollada por la

COFEMER toma en cuenta las etapas del ciclo de vida de las empresas (Apertura,

Operación, Cierre), así como los trámites que realizan los ciudadanos y aquellos que son

realizados por las Organizaciones No Gubernamentales (ONG). Asimismo, la clasificación

se realizó a partir de los trámites que las dependencias y agencias gubernamentales

tienen dados de alta en el Registro Federal de Trámites y Servicios.

En el Modelo de Costeo Estándar desarrollado por la COFEMER, los beneficios se miden

de la siguiente manera según el trámite que está siendo analizado:

Liberación de recursos. Es la liberación de recursos que se genera en la economía por

la simplificación de los trámites y la disminución de plazos de resolución por parte de la

autoridad. La liberación tiene dos componentes, el primero son los recursos monetarios

liberados y el segundo es el tiempo en horas hombre liberado.

La liberación de recursos monetarios se obtiene de la diferencia del Costo Administrativo

Agregado antes de las propuestas de mejora ( y el Costo Administrativo Agregado

después de las propuestas de mejora ( .

La liberación de horas se obtiene de la diferencia del Tiempo Total por actividad estándar

( antes de la propuesta de mejora y el Tiempo Total por actividad estándar

( después de la propuesta de mejora.

Costo Administrativo Agregado ( . Es el producto de la suma del costo

administrativo por actividad estándar de cada trámite ( , por la frecuencia de uso

del trámite, con 𝑡=0,1. Dónde el 0 denota el periodo antes de la propuesta de mejora y el 1

el periodo después de la propuesta de mejora.

Costo de Oportunidad Agregado ( Es el producto de los días naturales de

respuesta de la autoridad, por una medida de la estructura de costos del subsector donde

repercute el tramite multiplicada por la tasa de interés.



El modelo se alimentó con la información contenida en los trámites inscritos en el Registro

Federal e Trámites y Servicios al 5 de diciembre de 2010. Dichos trámites 3594 se

clasificaron como empresariales, 972 ciudadanos y 83 ONG’s. La principal particularidad

de los trámites ciudadanos es que en estos sólo interviene un actor para llevar a cabo las

8 actividades estándar, que en términos del Modelo de la COFEMER se identifica como

ciudadanos. Por su parte, en los trámites de las ONG’s se considera la participación de

los mismos actores que se considerarían para un trámite empresarial (Secretaria,

Técnico, Profesional y Directivo). Sin embargo, dado que su función no tiene fines de

lucro se requiere de un tratamiento especial en el modelo, particularmente a lo referente al

Costo de Oportunidad.

Los trámites fueron clasificados en las categorías de empresariales, ciudadanos y ONGs,

(la programación del costeo fue hecha de acuerdo al ciclo de vida de la empresa: primero

se costean los trámites de apertura, luego operación, enseguida cierre, y por último

ciudadanos):

Trámites por categoría: Empresariales (Apertura, Operación y Cierre),

Ciudadanos y ONG’s.

Dependencia y Unidad Administrativa.

Tipo de instrumento: Aprobación, autorización, aviso, cancelación, concesión,

conservación, financiamiento, inscripción, licencia, modelo de contrato,

modificación, permiso, prorroga, registro, renovación, solicitud y transmisión.

Subsector económico de impacto: Aquellos encontrados en el Sistema de

Consulta de los Censos Económicos 2009.

Posteriormente se clasificaron los requisitos de cada trámite en dos categorías; la primera

en pre-existentes que son aquellos que los empresarios o ciudadanos ya cuentan en su

poder y no requieren de actividades adicionales para obtenerlos y presentarlos ante la

dependencia y los nuevos, que implican que los empresarios o los ciudadanos deban

desarrollar actividades adicionales para obtener la información requerida. También se

hace una aproximación de la distribución del tiempo laboral por participante en el

cumplimiento del trámite respecto al tipo de datos y las actividades estándar que no tienen

que ver con datos. Este ejercicio se hace tanto antes como después de la propuesta de

mejora. En este sentido es importante destacar que toda la información tanto de los

requisitos como de los tiempos de respuesta por parte de la autoridad se tomó de las

fichas registradas por parte de las agencias gubernamentales en el Registro Federal de

Trámites y Servicios.



Basados en el Modelo de Costeo Estándar, las actividades a costear y su relación con el

tipo de datos es como sigue:

Tabla 4. Actividades Estándar y su relación con el tipo de datos

Actividad Estándar Tipo de datos

1. Identificación y comprensión de requisitos Nuevos y Pre-existentes

2. Generación de nueva información Nuevos

3. Recolección de información pre-existente Pre-existentes

4. Reuniones con personal interno Nuevos y Pre-existentes

5. Llenado de formatos y reportes Nuevos y Pre-existentes

6. Reunión con servicios externos Sin relación con el tipo de datos

7. Creación de archivos de respaldo Sin relación con el tipo de datos

8. Transporte, espera y pagos Sin relación con el tipo de datos


Model Manual

Para cada trámite se calcula el grado de Complejidad antes y después de la

simplificación regulatoria. La complejidad es una función de:

El número de requisitos con:

m ϵ (nuevo, pre-existente, total)

i ϵ (trámite 1, trámite 2,…, trámite I)

t ϵ (0,1 )

De la proporción del tiempo de un día laboral que gasta cada uno de los actores en el

cumplimiento del trámite respecto al tipo de requisitos 𝑡 , con:

j ϵ (personal secretarial, técnico, directivo)

m ϵ (Nuevo, pre-existente, total)


t ϵ (0,1 )

De la distribución del tiempo que gasta cada uno de los actores en el cumplimiento del

trámite respecto a una actividad estándar que no tiene relación con los datos 𝑡 , con:

j ϵ (personal secretarial, técnico, directivo)

c ϵ (respaldo de archivos, servicios externos, transporte, espera y pagos)


t ϵ (0,1 )



Entonces, la Complejidad del trámite i en el periodo t, puede definirse de la siguiente

manera:

,

ϵ (0,1,…,8)

Luego se calcula el Costo Unitario Estimado ( del tramite i, para el periodo t, por

actividad estándar α, con α ϵ (0, 1,2,…,8) que es una función que depende directamente

de la Complejidad, y estima el tiempo que se pierde al desarrollar la actividad estándar en

cuestión.

Después, según el número de datos que influyen en la actividad estándar en cuestión, se

obtiene el Tiempo Total por actividad estándar (

Después de obtener el Tiempo Total por actividad estándar, obtenemos el Costo Total

por actividad estándar :

En el caso de =1, se calcularía

Donde es un salario ponderado, el cual su magnitud depende de que actividad

estándar se esté analizando.

Con el Costo Total por actividad estándar se obtiene el Costo Administrativo por

Tramite ( . Dicho costo mide la carga administrativa que ocasiona la regulación

actual por trámite.

∑∑

El Costo de Oportunidad son los recursos que dejan de fluir en la economía dado que la

autoridad tarda un cierto periodo de tiempo en dar una resolución al emprendedor cuando

el trámite analizado es para abrir una empresa. Para el trámite i en el periodo t, el Costo

de Oportunidad se calcula de la siguiente manera:

(

)

Donde:

: Formación bruta de capital del sub sector económico

: Costos fijos del subsector económico

: Ingres promedio de los socios

: Plazo de respuesta del trámite

: Unidades económicas por sub sector económico

: Tasa diaria de rendimiento anualizado de los CETES a 28 días.



En el caso de los trámites clasificados como ciudadanos, el cálculo del Costo de

Oportunidad se hace de la siguiente manera:

Dadas las particularidades de los trámites ciudadanos, no todos tienen un Costo de

Oportunidad ( ). A partir de esto se concluyó que todos aquellos trámites que

representaran el cumplimiento de una obligación, esto se debe a que el tiempo de demora

de la autoridad para dar respuesta impacta en la posibilidad de acceder a un empleo y por

lo tanto genera un costo para el ciudadano.

Finalmente el Costo Económico Total ( ), se obtiene de la siguiente manera:

Es decir, el modelo de la COFEMER agrega una medida del costo de oportunidad a la

carga administrativa originalmente medida por el Modelo de Costeo Estándar del

Ministerio de Finanzas de Holanda para finalmente obtener el Costo Económico Total

del Trámite.

Adicionalmente, cada una de las medidas obtenidas multiplicadas por su frecuencia de

uso nos permite obtener sus valores agregados, quedando de la siguiente manera:

Costo Económico Total Agregado ( . Es el producto de la suma del Costo

Administrativo Agregado y el Costo de Oportunidad Agregado , ambos en el

tiempo t, con t=0 (dónde el 0 denota el estado actual de los trámites).

Costo Administrativo Agregado ). Es el producto de la suma del costo

administrativo por actividad estándar de cada trámite , por la frecuencia de uso del

trámite, con t=0.

Costo de Oportunidad Agregado ). Es el producto de los días naturales de

respuesta de la autoridad, por el PIB per cápita diario.

V. PROGRAMAS BIENALES DE MEJORA REGULATORIA EN MÉXICO

(PBMR)

La simplificación normativa, a través de los programas bienales de mejora regulatoria,

consiste en un enfoque que puede brindar resultados a corto plazo, está diseñado para

reducir los costos de la reforma regulatoria dentro de un sistema político y legislativo que

ya está sobrecargado de reformas difíciles. Al proceso de simplificación normativa

también se le conoce como “guillotina regulatoria”9. La guillotina puede ser un medio

eficaz para reducir la burocracia innecesaria y así poder alcanzar un sistema más

cuidadosamente reglamentado. La combinación de simplicidad y rapidez, y los resultados

ya obtenidos, proporcionan una base relativamente prometedora para la reforma de

regulaciones.

9 Tanto los plazos como los conceptos de la estrategia de guillotina es una marca comercial de Jacobs,

Córdova y Asociados.



La estrategia de simplificación normativa tiene el objetivo de revisar un gran número de

normas, eliminando las que ya no son necesarias, sin la necesidad de acciones legales

largas y costosas en cada reglamento. Se trata de un enfoque sistemático y transparente

para revisar, eliminar, y racionalizar las regulaciones comerciales, que proporciona una

solución rápida a los problemas más críticos de la regulación innecesaria e ineficiente, y

crea una oportunidad para construir un sistema permanente de control de calidad de la

reglamentación de nuevos negocios para evitar la reaparición de los mismos problemas.

En términos generales, la estrategia de “guillotina regulatoria” tiene como guía la

respuesta a tres preguntas claves:

Figura 7. Guía para la Estrategia de Guillotina Regulatoria

Cualquier regulación que pase las tres pruebas se coloca en la categoría de

“Conservar”.

Cualquier regulación que no apruebe las dos primeras pruebas, se coloca en la categoría

“Eliminar”.

Cualquier regulación que pase las dos primeras y la tercera no, se coloca en la categoría

"Revisar".

La pregunta que surge es ¿Cuándo hay que proceder con la eliminación de la regulación?

Cuando ya no existe un claro propósito para los objetivos del Gobierno,

como por ejemplo es el caso de la obtención de la licencia comercial en Kenya, la

cual se requería para iniciar cada actividad comercial en el país. Esta licencia fue

adoptada en 1930 por los británicos para controlar las empresas africanas; sin

embargo, desde la independencia, el Gobierno no tenía ninguna razón clara para

solicitar la tramitación de esta licencia, por ello, se había convertido en una

manera de cobrar las cuotas de las empresas. Dicha solicitud se eliminó en 2008.

1.-¿Es necesario?

2.- ¿Es legal?

3.- ¿Es favorable para las empresas?



Cuando la regulación es obsoleta y ya no es necesaria para el futuro, como

por ejemplo en Estados Unidos existía una regulación sobre los descansos para

los ingenieros ferroviarios, los cuales estaban obligados a un descanso cada 180

Kilómetros. ¿Por qué? Este reglamento fue aprobado en la década de 1880

cuando 180 kilómetros era la distancia entre las torres de agua para máquinas de

vapor. Se procedió con su eliminación.

Cuando hay duplicidades de las regulaciones o se contradicen entre si. En el

pasado, en los Países Bajos, los empleadores tenían que enviar separadamente

las cuentas anuales sobre impuestos, pensiones y seguros de los trabajadores a la

Autoridad de Seguros de los Trabajadores. Desde enero de 2006, estos informes

se combinaron en un solo y presentarlo únicamente a la autoridad tributaria y esto

se hace por vía electrónica, todos los demás informes fueron eliminados. El ahorro

de los costos se estimó en más de 300 millones de euro por año.

Cuando la regulación no se aplica de forma adecuada, por lo que no genera

valor agregado. Por ejemplo, en Ucrania, los promotores inmobiliarios pagan un

porcentaje del valor de un fondo municipal como condición de aprobación. Esta fue

la intención de dar al municipio una fuente de financiamiento para las necesidades

de desarrollo, tales como calles y agua. Sin embargo, había tan poca rendición de

cuentas que los fondos fueron robados, y la corrupción era muy alta. Derivado de

que el dinero no fue utilizado para los fines previstos, dicho requisito fue eliminado.

La regulación genera información de poco valor para el gobierno. En Italia, en

el pasado, las personas que compraban un coche debían tener un sello del notario

en el título para el coche. Con ello se pretendía evitar algunos tipos de fraude

mediante declaración falsa. Las autoridades no pudieron encontrar ninguna

evidencia de que el sello de notario generara valor alguno en la prevención del

fraude, pero costaba mucho a los ciudadanos, por ello, este requisito fue

eliminado. Ahora es posible transferir la propiedad de un vehículo de motor en

Italia sin la firma de un notario.

Cuando la regulación viola la elección de los consumidores sobre la calidad

de los bienes y servicios. En Kenia se necesitaba una licencia para los gerentes

de los hoteles que los certificaba que cumplían con unos estándares de

entrenamiento. Esta condición de licencia tenía por objeto mejorar la calidad de los

servicios de un hotel en Kenia para promover el turismo; sin embargo, a los

turistas no les importaba si los gerentes del hotel fueran certificados, más bien se

preocupaban por la calidad de los hoteles. Los turistas utilizan clasificaciones

internacionales, tales como la "estrella", para elegir sus hoteles. La condición para

la certificación del personal no tenía nada que ver con la selección o clasificación

turística del hotel. Por ello, dicha condición fue eliminada.

Cuando la regulación es incompatible con las necesidades del mercado o los

compromisos internacionales. El ministerio ruso solicitaba que las nuevas

panaderías que se querían instalar fueran aprobadas para que el ministerio



pudiera determinar si resultaba necesario instalar una panadería adicional en la

misma zona o ya se contaba con una. Sin embargo, lo anterior, lo deberían

determinar los consumidores y no un ministerio, si el panadero nuevo ofrece más

opciones y mejor calidad, es bueno para la sociedad. Por ello, dicha regulación fue

eliminada.

Ahora bien, en lugar de eliminar una regulación ¿Cuándo se tiene que proceder a la sola

simplificación?

Cuando no se cumple alguna de las condiciones para su eliminación.

Cuando los formatos pueden ser reducidos o aclarados, siempre y cuando

cumplen con las necesidades del gobierno.

Cuando una autorización puede ser remplazada con una notificación.

Cuando un requerimiento de información puede ser remplazado por una regla

general.

Algunas reglas para simplificar pueden ser: reducir el número de empresas afectadas por

la regulación, restringiéndola sólo a las empresas de alto riesgo o grandes empresas,

reducir la frecuencia con la que se solicita el trámite, como por ejemplo requiriendo una

renovación de una licencia cada 5 años en lugar de cada año, reducir el costo por las

empresas, reduciendo formas, información, aclarar los requisitos solicitados.

Al respecto, los Programas de Mejora Regulatoria representan un instrumento de

planeación y transparencia, que permite a los sectores interesados conocer

oportunamente la agenda regulatoria de las dependencias y organismos descentralizados

de la Administración Pública Federal (APF), sea ésta la relativa a modificaciones a las

regulaciones vigentes o emisión de nueva regulación.

Los primeros Programas de Mejora Regulatoria en México fueron los correspondientes al

periodo 2001-2003. Se recibieron programas por parte de 38 dependencias o agencias

gubernamentales, los cuales fueron puestos a disposición del público para su consulta y

comentarios. Las entidades federativas participaron activamente en este proceso e

hicieron llegar a la COFEMER una serie de comentarios y propuestas puntuales, mientras

que la respuesta del sector empresarial fue menos significativa.

Durante 2002 se ejecutaron 18 programas bienales, cifra que superó ampliamente la meta

presidencial de 10 programas bienales de mejora regulatoria establecida para ese año; de

esta forma durante el primer semestre de 2003 se ejecutaron por completo los otros 20

programas. Cabe resaltar que lo más destacable de la ejecución de los Programas

Bienales de Mejora Regulatoria 2001-2003 fue la inscripción de todos los trámites

federales antes del 19 de mayo de 2002, lo que permitió cumplir con la conformación

formal del Registro Federal de Trámites y Servicios en la fecha límite.



Para los Programas Bienales de Mejora Regulatoria 2003-2005, fue importante la

coordinación entre el Ejecutivo Federal y el Consejo Coordinador Empresarial, ya que

este último como representante de la iniciativa privada, sugirió la suspensión de emisión

de regulación por parte de las dependencias y organismos descentralizados, a este

proceso se le conoce como “Moratoria Regulatoria”.

La moratoria regulatoria no sólo se enfocó en atender el problema de la “inflación

regulatoria” sino también buscó encauzar los esfuerzos y recursos del gobierno hacia la

revisión y mejora de la regulación vigente. A través de la misma, se pretendía inculcar en

las dependencias y organismos descentralizados de la APF una cultura de austeridad y

mejora regulatoria permanente, basada en la planeación, revisión y análisis sistemático

del marco normativo vigente, previo a la emisión de una nueva regulación.

Los datos de los Programas Bienales de Mejora Regulatoria 2003-2005 muestran que las

dependencias y organismos descentralizados validaron 1,738 trámites y servicios, lo que

implica el 67 por ciento de los trámites y servicios inscritos en el Registro Federal de

Trámites y Servicios al 31 de octubre de 2003 (fecha límite de entrega de los Programas

Bienales de Mejora Regulatoria). Asimismo, derivado de este proceso, las entidades

gubernamentales listaron en sus programas 492 trámites y servicios a crear, 741 a

modificar y 116 a eliminar (estos últimos dos datos corresponden al universo de trámites y

servicios no validados).

En cuanto a la eliminación de trámites y servicios, las tres dependencias que mayor

número de trámites propusieron eliminar fueron la SEP, SSA y la SHCP, que

representaron el 58 por ciento (67) del total de trámites y servicios propuestos a eliminar

del RFTS (116). Es importante destacar que la SEP fue la dependencia que mayor

número de trámites y servicios propuso crear (153), pero a su vez la que mayor número

de trámites y servicios propuso eliminar (27). Asimismo, destaca que de los 440 trámites y

servicios que tenía inscritos la SEP al 31 de octubre de 2003, dicha dependencia

pretendía modificar 389 y eliminar 27 (el 94.5% del total de sus trámites), lo que dejaba 24

trámites sin modificación alguna.

Gráfica 9. Trámites y servicios a eliminar por dependencia o entidad, PBMR 2003-2005

Fuente: Elaborado por la Comisión Federal de Mejora Regulatoria

27

24

16 14

8 6

21

SEP SSA SHCP Sener SER Infonavit Otros



Para el periodo 2005-2006, la COFEMER consideró posible determinar temas prioritarios

y proceder a la implementación de soluciones siguiendo el siguiente esquema:

Alineación de propuestas regulatorias ligadas a la competitividad, mismas que

deberían ser implementadas durante la vigencia de los nuevos programas de

mejora regulatoria y debían contar con la voluntad política para llevarse a cabo.

Implementación de un mecanismo de coordinación con el sector privado que

coadyuvara en la definición de dichas prioridades, para lograr un conjunto único de

temas, en la medida de lo posible.

Incorporación de los temas y objetivos en un Acuerdo presidencial junto con un

plan de acciones concretas para ser implementadas por las dependencias y

organismos descentralizados correspondientes.

Durante los Programas de Mejora Regulatoria correspondientes al periodo 2005-2006 se

incorporaron 36 acciones concretas de mejora regulatoria en diversos sectores

económicos, a fin de brindar soluciones bajo una “Visión Sistémica” o integral, la cual

reconoció que era insuficiente “quitar trámites” de manera aislada, sino que se debía

corregir el sistema normativo en el que existían tales trámites.

Entre las características principales de este conjunto de acciones destacó el hecho de que

su ejecución no implicó modificaciones legislativas y que tendrían una incidencia positiva

en la economía en 10 rubros: comercio exterior y aduanas, normalización, salud, sistema

financiero, telecomunicaciones y transporte, energía, trabajo y previsión social, seguridad

social, migración, y en la mejora regulatoria en estados y municipios.

Para los Programas Bienales de Mejora Regulatoria 2009 – 2010 fueron integrados con

cuatro apartados:

Trámites y servicios a inscribir y a modificar.- Apartado que contiene la

programación de las inscripciones, modificaciones o eliminaciones de trámites y

servicios en el Registro Federal de Trámites y Servicios por parte de las

dependencias y organismos descentralizados.

Regulaciones por emitir, por reformar y por derogar o abrogar.- Apartado que

contiene la programación de la emisión, reforma, derogación o abrogación de

regulaciones que deben someterse a la opinión de la COFEMER.

Acciones específicas propuestas por la COFEMER.- Apartado que contiene la

programación de las propuestas de mejora regulatoria que la COFEMER ha

detectado conjuntamente con otras instituciones y, en su caso, la programación de

actividades asociadas a dichas acciones.

Acciones específicas propuestas por las instituciones.- Apartado que contiene la

programación de propuestas de mejora regulatoria que la institución haya

considerado viables y, en su caso, la programación de actividades asociadas a

dichas acciones.



Gráfica 10. Programa de Mejora Regulatoria 2009-2010

*Incluye órganos desconcentrados y organismos descentralizados sectorizados **Acumulado de organismos no sectorizados


a) Estructura Organizacional para la medición y simplificación de las cargas

regulatorias

Los programas anteriores se habían caracterizado por sólo contener una programación de

acciones en cuanto a trámites, con el objeto de cumplir con las obligaciones de inscripción

y actualización del Registro Federal de Trámites y Servicios, así como de establecer la

agenda esperada de regulaciones. Sin embargo, estos esfuerzos no iban en un sentido de

promover acciones específicas que se tradujeran en mejoras a la actividad empresarial y

ciudadana. Por esta razón, para el bienio 2011-2012 se estableció que el Programa de

Mejora Regulatoria estuviera basado en la Estrategia de “Guillotina” que tuviera como

principal objetivo elevar la productividad y el crecimiento económico. Para ello, el principal

eje fue la reducción efectiva de cargas administrativas a la actividad empresarial, a efecto

de que los recursos que anteriormente se dedicaban al cumplimiento de las regulaciones

pudieran ser dedicados a elevar su productividad.

Por ello, se formó un grupo técnico enfocado en la implementación de la metodología del

Modelo de Costeo Estándar para completar la medición de las cargas que implica la

regulación federal y, con ello, identificar dos aspectos: por un lado identificar los trámites

más costos del país para así poder realizar un proceso de simplificación normativa o

recorte normativo y, con ello, al final del recorte de trámites calcular el impacto que tuvo

en términos monetarios las acciones de mejora regulatoria, evidenciando no sólo la

generación del valor público del programa de mejora regulatoria, sino también mostrarlo,

hacerlo visible ante la sociedad y con ello obtener su apoyo y legitimidad.

150 179

257

13 47 40

130 132 204

38

292

92

16

260

33 73

154

2110

112 115

217

13 45 29

120 108

155

15

266

65

15

207

32 52

106

1672

Total de compromisos programados Total de compromisos cumplidos



La Coordinación General de Proyectos Especiales de la COFEMER fue la encargada de

desarrollar las herramientas necesarias (plataformas informáticas, manuales y

bibliografía), de capacitar a los directores, subdirectores, jefes de departamento y enlaces

y de establecer los criterios de presentación de resultados.

Dentro de la estrategia diseñada por la COFEMER, en una primera instancia se eligió

llevar a cabo la estimación de carga administrativa focalizada únicamente a los trámites.

Resultó importante medir la liberación de carga regulatoria que las dependencias y

organismos descentralizados generaban gracias a la presentación de sus programas de

mejora regulatoria, con la implementación de medidas que efectivamente liberaran

recursos a la sociedad. Por ello, el primer paso a realizar fue lo de estimar la carga

regulatoria de todos los trámites presentes en el Registro Federal de Trámites y Servicios,

dividiéndolos entre trámites de apertura, de operación, cierre y ciudadanos.

Gráfica 11. Distribución de los Trámites del RFTS

(Clasificados por el Ciclo de Vida de la Empresa)


En la COFEMER se organizaron distintos grupos compuestos por economistas de nivel

Senior y nivel Junior. El análisis de los trámites fue organizado según el expertise sectorial

al que los economistas habían estado expuestos por varios años. Así, según la materia

que era analizada, existía un economista Senior que coordinaba y supervisaba los

trabajos que realizaban los economistas Juniors. Asimismo, se requería de un área

coordinadora de la metodología aplicada para la estimación de cargas regulatorias.

16%

59%

2%

23%

Distribución de los Trámites del RFTS (Clasificación por Ciclo de Vida de la Empresa)

Apertura Operación Cierre Ciudadanos



Figura 8. Estructura del Equipo de Costeo


Por otra parte, se llevaron a cabo distintas encuestas con la comunidad empresarial a fin

de obtener la información necesaria para estimar los costos regulatorios de acuerdo al

sector. Además, se realizaron consultas periódicas tanto con el sector social y privado, así

como a los propios servidores públicos de las agencias reguladoras con el propósito de

afinar la información recabada en las encuestas. Asimismo, se generaron los manuales

correspondientes y se llevaron varias jornadas de capacitación a los economistas

involucrados en el programa de estimación de cargas regulatorias.

Como resultado, se tomaron aproximadamente 14 meses para llevar a cabo el diseño de

la metodología del Modelo de Costeo Estándar y la estimación de la carga regulatoria. En

el proyecto estuvieron involucradas 40 personas con distintos grados de expertise.

La determinación del costo económico permitió que la COFEMER propusiera a las

Dependencias y Organismo Descentralizados una agenda para dirigir los esfuerzos de

reducción de cargas administrativas bajo criterios de focalización, alto impacto y fácil

implementación.

Una vez consolidada la capacitación y uso de esta herramienta, sus aplicaciones se

extendieron hacia los Programas de Mejora Regulatoria (PMR), contemplando la

implementación de acciones concretas que promueven la liberación de recursos a fin de

que se puedan destinar a actividades productivas y, por ende, incrementen la

competitividad y el crecimiento del país. El objetivo de aplicar la metodología del Modelo

de Costeo Estándar en los Programas de Mejora Regulatoria 2011-2012 era el de

cuantificar los beneficios de las mejoras implementadas en los trámites federales para

poder identificar el impacto monetario sobre los particulares. Contar con la información

relativa al universo de trámites federales fue un factor importante para lanzar una

estrategia profunda de estimación de la carga administrativa.

*El número de integrantes de cada equipo variaba dependiendo del número de procedimientos a los que estaba a cargo el

líder del equipo.

Coordinador

Área

Tecnica

Director Director Director Director

Equipo Equipo Equipo Equipo

Área de

Infromática

Director Director

Equipo Equipo



Finalmente los Programas de Mejora Regulatoria 2011-2012 fueron diseñados

considerando las mejores prácticas internacionales, en donde la estrategia consiste de

cinco etapas consecutivas, que son:

Figura 9. Estrategias de los PMR 2011-2012

Fuente: OCDE (2009), “Overcoming Barriers to Administrative Simplification Strategies”.

De esta forma, siguiendo la estrategia de “guillotina regulatoria” a través de los programas

de mejora regulatoria, la COFEMER ha mostrado el valor que generan sus acciones, al

mismo tiempo de haber priorizado la implementación de medidas de corto plazo con alto

impacto económico y de fácil ejecución.

Dentro del Registro Federal de Trámites y Servicios se encontraban inscritos 4,649

trámites-modalidad que fueron costeados por cada una de las áreas técnicas, en un

esfuerzo inicial para cuantificar los costos de la regulación. Posteriormente, se estableció

una estrategia para dar un tratamiento específico a los trámites por sector y obtener la

cifra final del costo. El costo económico total que imponen los trámites del RFTS se

estimó en $566,536.43 millones de pesos.



Gráfica 12. Costo Económico Total del RFTS


Asimismo, se identificaron trámites de gran relevancia ya que se observó que solo el 11%

de los trámites inscritos en el Registro Federal de Trámites y Servicios representaban la

mayor parte de los costos totales. Es decir, solamente 511 trámites de 4,646

representaban 66% de los costos totales del registro; por lo que el alcance las medidas de

mejora no requeriría de un alto porcentaje de los trámites. Esta segunda etapa en el

proceso de medición de costos relacionados a la regulación representaba el comienzo de

la estrategia de desregulación para impulsar la economía.

Gráfica 13. Análisis de Costos dentro del RFTS


El siguiente paso implicó llevar a cabo una estrategia conjunta con las dependencias para

establecer los parámetros a los que estarían sujetas las mejoras de los trámites, ya en el

marco del Programa de Mejora Regulatoria 2011-2012. Aprovechando el análisis

$566,536.43

Costo Económico Total del RFTS


4.8% del PIB

Total del RFTS Trámites de Costos Altos

$566,536.43

$371,846.80

Análisis de Costos Dentro del RFTS

4.8% del PIB

3.1% del PIB

4,649Trámites

511Trámites



previamente hecho por la COFEMER, se estableció una meta de liberación de recursos,

además de una estrategia de consulta pública para poder recabar las opiniones de los

particulares.

Con base en Modelo de Costeo Estándar, la COFEMER estimó los beneficios derivados

de las acciones emprendidas por las dependencias y agencias del Gobierno Federal. La

liberación de recursos a través de las diversas acciones emprendidas durante la

presente Administración Federal se estima en el orden de $ 141,270.44 millones de

pesos, lo que se traduce en una disminución efectiva de la carga regulatoria (por

ahorro de carga administrativa) equivalente al 1.2% del Producto Interno Bruto (PIB)

del año de 2009.

Gráfica 14. Objetivos del Programa de Mejora Regulatoria 2011-2012


Como resultado de la inscripción de acciones en trámites las dependencias registraban

las mejoras en trámites en el Registro Federal de Trámites y Servicios para que los

particulares pudieran observar las mejoras. Las dependencias tenían hasta el 25 de

septiembre del 201210 para enviar el reporte final de avance de las acciones

comprometidas; así que, de las 2,883 acciones de mejora se cumplieron el 93% (es decir

2,674 acciones). Las propuestas comprometidas se incorporaron al Programa de Mejora

de la Gestión de la Secretaría de la Función Pública (SFP), dentro del apartado de

proyectos de mejora regulatoria, lo que permitió contar con el apoyo de los Órganos

Internos de Control (OIC`s) de las dependencias y organismos descentralizados para

garantizar su cumplimiento.

Con base en esta información proporcionada por las dependencias, se aplicaron las

mejoras conforme al Modelo de Costeo Estándar para poder cuantificar el impacto de

estas tomando la resta del costo económico previo a las mejoras menos el costo

económico después de las mejoras para identificar la liberación de recursos de cada una

de las dependencias.

10

La fecha límite corresponde al calendario para la presentación de los Programas de Mejora Regulatoria 2011-2012, disponible en: http://www.cofemer.gob.mx/documentos/marcojuridico/ACUERDOS/ACUERDO_calendarioPMR2011.pdf

Reducción del 25% en el costo económico TOTAL de los 4,649 trámites del RFTyS.

$566,536.43

$424,902.3

Análisis del impacto económico agregado(millones de pesos)


Costo Económico Total con propuestas

3.6% del PIB

1.2% del PIBImpacto sobre el TOTALde trámites inscritos enel RFTyS.

TOTAL Trámites TOTAL Trámites

http://www.cofemer.gob.mx/documentos/marcojuridico/ACUERDOS/ACUERDO_calendarioPMR2011.pdf



VI. RESULTADOS DE LA MEDICIÓN DE LA CARGA REGULATORIA DE LOS

PMR 2011-2012

La meta de ahorro de carga administrativa propuesta por las dependencias del 1.2%

del PIB fue alcanzada de manera exitosa. Lo anterior, gracias al compromiso de la

mayor parte de las dependencias de la Administración Pública Federal y al cumplimiento

de la mayor parte de las medidas sobre trámites de alto impacto a lo largo del sexenio.

Con lo anterior se logran los objetivos originalmente planteados en la Estrategia para

elevar la Productividad y el Crecimiento Económico (Guillotina regulatoria de 2da

generación11), misma que fue presentada durante la XIV Sesión ordinaria del Consejo

Federal para la Mejora Regulatoria celebrada el 14 de julio de 2011.

Gráfica 15. Instituciones con más acciones en trámites


Así, las instituciones que comprometieron más acciones en trámites son la Secretaría de

Economía (SE), la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), la Secretaría de

Salud (SSA), la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y

Alimentación (SAGARPA) y la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA).

El cumplimiento de la meta representó una liberación de recursos equivalente a

$141,270.44 millones de pesos; esto representa el 25% de ahorro respecto al costo total

de todos los trámites inscritos en el Registro Federal de Trámites y Servicios, que es de

$566,536.43 millones de pesos. Esto implica que, a la fecha, los costos que imponen los

trámites inscritos en el Registro Federal de Trámites y Servicios se aproximan al 3.6% del

PIB de 2009, ó $425,065.99 millones de pesos, cumpliendo el propósito del Programa de

Mejora Regulatoria 2011-2012 en reducir costos innecesarios a los particulares y

promover el crecimiento económico. Los recursos liberados representan un área de

oportunidad para que sean destinados a actividades productivas en lugar de ser costos

regulatorios que inciden en los particulares. Cabe destacar el desempeño de la SCT, el

IMSS, la SEP, la SE y la SRA como las dependencias con mayores aportaciones a la

liberación de recursos, al concentrar el 72% de los recursos liberados con la estrategia:

11

Durante la Administración del Presidente Ernesto Zedillo, México emprendió la primera Guillotina Regulatoria que se tiene documentada en el mundo.

537

294 258

207 188 187 160

122 99

69

SE SCT SSA SEP SAGARPA SRA SHCP SEDESOL ISSSTE SRE



Gráfica 16. Instituciones con mayor liberación de recursos (Miles de millones de pesos)


Los Programas de Mejora Regulatoria son un instrumento clave de evaluación constante

de la regulación. Por ello, la conjunción entre dichos programas y la metodología de

costeo estándar representan una herramienta muy importante para cuantificar y mantener

un registro de la evolución de la regulación. La consulta pública también representó una

pieza medular para conocer los puntos de vista de los particulares y a partir de estas

opiniones generar una estrategia adicional que proporcionó mayores beneficios a la

sociedad. Asimismo, la efectividad de los Programas de Mejora Regulatoria 2011-2012

representa una estrategia fundamental en el proceso de mejora regulatoria porque los

beneficios derivados de este impactan directamente en el bienestar de los particulares.

En particular se implementaron mejoras en trámites y regulaciones de alto impacto, lo que

resultó en una elevada liberación de cargas administrativas a la sociedad, como por

ejemplo:

Tabla 5. Acciones de Mejora Regulatoria con Resultados Sobresalientes

Dependencia Política de mejora Acciones de mejora Liberación de carga administrativa

SCT 87 acciones de mejora en 62 trámites de aeronáutica, autotransporte, marina mercante, puertos y transporte ferroviario y multimodal.

Reducción del plazo de respuesta.

Aplicación de afirmativas fictas.

Eliminación de requisitos.

25,407 millones de pesos

SSA-COFEPRIS

Simplificación para el registro y comercialización de

Eliminación de registros y prórrogas para 1,695 productos sin riesgo.


31,808

25,886

21,158

13,319

10,332 8,816 8,435

6,249

3,111 2,934

SCT IMSS SEP SE SRA SEDESOL SAGARPA SHCP IMPI SRE



Dependencia Política de mejora Acciones de mejora Liberación de carga administrativa

dispositivos médicos. Eliminación del permiso de importación para esos 1,695 productos.

Registro simplificado para 98 productos en una nueva clase IA de bajo riesgo.

SE Trámites de Comercio Exterior.

Presentación por medios electrónicos (Ventanilla Única de Comercio Exterior).

Simplificación de procesos relacionados con todos los trámites del Gobierno Federal en materia de comercio.



SEMARNAT Simplificación de trámites para establecimientos considerados fuentes fijas de emisión a la atmósfera, que descargan aguas residuales, generadores de residuos y prestadores de servicios para su manejo.


Impacto en grandes industrias (química, petroquímica, automotriz, papel, metalúrgica, vidrio, generación eléctrica, asbesto, cementera y tratamiento de residuos peligrosos).


IMSS Facilitación de trámites de los sistemas de pensiones del IMSS.


Se beneficia a 3 millones 172 mil pensionados.

Mayores facilidades para la obtención de préstamos a cuenta de pensión.


SAGARPA-SENASICA

Expedición del Certificado Zoosanitario de Movilización.


Obtención de requisitos en tiempo real, conforme a las necesidades sanitarias, a través de medios electrónicos.

Se mantiene la seguridad sanitaria en los flujos de cárnicos.





Por otra parte, desde su conformación y hasta el año 2008, el RFTS mantenía una

inflación regulatoria. No obstante, esta tendencia ha sido revertida por las acciones de

mejora regulatoria implementadas en la actual Administración.

Gráfica 17. Evolución del Registro Federal de Trámites y Servicios


Adicionalmente a la disminución de la carga regulatoria, la COFEMER diseñó una

calculadora de impacto de la regulación con la cual se clasificaba en alto y moderado

impacto. Esta clasificación permitía hacer más eficiente el proceso de mejora regulatoria

en dos sentidos: creó un sistema de alertas para distinguir las regulaciones según su

impacto (alto y moderado), a fin de hacer un mejor análisis de las nuevas regulaciones, ya

que anteriormente, esta Comisión le daba el mismo tratamiento a todas las regulaciones

puesto que no tenía identificado el nivel de impacto económico.

i. Permitía identificar con mayor facilidad la regulación de alto impacto, a la cuál

debía dedicar una mayor cantidad de recursos en términos de análisis, consulta

pública y transparencia.

ii. Segundo, se elaboraron dos tipos de MIR, una simplificada y una extensiva,

aquella se utilizaría para las regulaciones de moderado impacto y ésta para las de

alto impacto.

Con estas medidas, los reguladores tenían que hacer análisis más precisos y extensos

sobre la regulación de alto impacto, mientras que para la de impacto moderado los

análisis eran menos demandantes.

Al respeto, el mayor número de regulaciones recibido en el año 2012 fueron de impacto

moderado, a diferencia de las que se presentaron de alto impacto.



Gráfica 18. Regulaciones Recibidas por Tipo de Impacto


Adicionalmente, la COFEMER implementó una herramienta para analizar la calidad de la MIR presentada por las distintas dependencias; al respecto, los resultados arrojaron que los pequeños reguladores son los que desarrollan una MIR entre sobresaliente y suficiente.

Gráfica 19. Análisis de la Calidad de la MIR en México


2010 2011 2012

27 42 29 91

254 213

154

26 26

Alto Impacto Impacto Moderado Otros*



Es importante destacar que, derivado del ciclo de gobernanza regulatoria que ha sido una

de las estrategias regulatorias que más se ha discutido recientemente en diversos países

y foros internacionales, es necesario mantener la elaboración de políticas vinculada con la

elaboración de reglas, ya que la elaboración de políticas probablemente incrementará la

iniciación de leyes. Por ello, se recalca que la aplicación de políticas regulatorias es un

proceso dinámico y continuo, en donde se deben conocer las distintas funciones a realizar

en cada etapa.

Figura 10. Ciclo de Gobernanza Regulatoria

Fuente: OCDE 2011.

Con el fin de continuar el fortalecimiento del proceso regulatorio y cerrar el ciclo de

gobernanza regulatoria, la COFEMER está por implementar las siguientes mejoras a la

MIR.

MIR expost.

MIR de competencia.

MIR de riesgo

Asimismo, las medidas anteriores se complementan con la agenda multinivel. Por ello, a

la fecha se han instalado 209 SAREs en el país, 102 de los cuales corresponden a la

presente Administración, cumpliendo (y rebasando) el compromiso presidencial.



Tabla 6. Sistema de Apertura Rápida de Empresas (SARE)

Empresas Empleos Inversión

Total Sexenio 200,247 479,301 38,244 mdp

(2002-2012) 292,321 778,286 53,090 mdp


Por otra parte, gracias a la colaboración entre órdenes de gobierno se promovieron

convenios y leyes estatales de mejora regulatoria, por lo que actualmente hay 20

entidades federativas de México que cuentan con su respectiva Ley de Mejora

Regulatoria; así como, en lo que va 2012 la COFEMER ha firmado 23 convenios de

colaboración con entidades federativas y municipios.

Figura 11. Fortalecimiento de la política regulatoria en gobiernos locales

Leyes de Mejora Regulatoria

Unidades de Mejora Regulatoria


Por lo anterior, la COFEMER realizó un estudio para medir la fortaleza del diseño

institucional en materia regulatoria en entidades federativas, obteniéndose los siguientes

resultados.



Gráfica 20. Indicadores de Gestión Regulatoria: Capacidades Institucionales


Finalmente, el Banco Mundial a través del Indicador Doing Business, siendo éste un buen

indicador para analizar las regulaciones y trámites burocráticos que influyen en el ciclo

vital de una pequeña o mediana empresa nacional, ha señalado que el conjunto de las 32

entidades federativas tienen una tendencia hacia la disminución de los tiempos de espera.

Gráfica 21. Avances en el reporte Doing Business en México

2007 – 2012: Disminución de los tiempos de espera


8

11

12

13

14

16

19

23

25

29

30

30

31

33

36

36

36

37

38

38

39

39

41

42

44

46

47

47

48

49

51

53

70.36

0 10 20 30 40 50 60 70

BAJA CALIFORNIA SUROAXACA

QUERETARO DE ARTEAGABAJA CALIFORNIA

TAMAULIPASMICHOACAN DE OCAMPO

GUERREROCHIHUAHUA

TABASCONAYARIT

CAMPECHEDURANGO

DISTRITO FEDERALTLAXCALA

PUEBLACHIAPASSINALOA

COAHUILA DE ZARAGOZAMORELOS

VERACRUZHIDALGO

JALISCOYUCATAN

ZACATECASQUINTANA ROO

SAN LUIS POTOSISONORA

ESTADO DE MÉXICOGUANAJUATO

AGUASCALIENTESCOLIMA

NUEVO LEONMÉXICO (FEDERAL)



Respecto a otros países México ha logrado a nivel internacional reducir significativamente

los días necesarios para abrir una empresa, logrando ganar posiciones en los elementos

que componen el índice. En particular, el país ha reducido significativamente los días

necesarios para la obtención de permisos de construcción. Además, México observa

mejoras importantes en cuanto a los días necesarios para obtener el registro de una

propiedad. Por último, el país muestra mejoras significativas en lo referente a los días

necesarios para el cumplimiento de contratos.

Gráfica 22. Días requeridos para abrir un negocio

Gráfica 23. Obtención de permisos de construcción

Gráfica 24. Registro de la propiedad

Gráfica 25. Cumplimiento de contratos

Fuente: Banco Mundial.

119

33 28 27 23 18 15

13

469

344

270

196 193 184 182 163 97

72 B

rasi

l

Ru

sia

Ch

ina

Ind

ia

Jap

ón

Fran

cia

Esp

aña

Can

adá

Ale

man

ia

Mé

xico

59

44 44

40 34 29

29

1,420

731 570

510 406 394 390 360

353



Debe destacarse que las medidas presentadas a lo largo de este documento ha

contribuido a la generación de valor público y, en particular, la guillotina regulatoria fue

una estrategia necesaria y adecuada para el contexto económico, ya que gracias a ésta

se pudieron eliminar de forma rápida, oportuna y a bajo costo regulaciones que impedían

aumentar la productividad y el crecimiento económico del país. Asimismo, durante la

presente Administración Federal se llevaron a cabo grandes reformas que mejoraron la

productividad y el crecimiento económico de México, como lo son la reforma energética, la

reforma al sistema de pensiones del ISSSTE y la reforma a la Ley Federal de

Competencia Económica.



VII. BIBLIOGRAFÍA

IFC, Banco Mundial, 2008. Regulatory Transformation In Mexico, 1988-2000.

Jacobs and Associates, 2008. The Regulatory Guillotine: A Nataional Commitment to

Better Regulation.

Jacobs and Associates, 2006. Effective and Sustainable Regulatory Reform: The

Regulatory Guillotine in Three Transition and Developing Countries.

Jacobs, Scott (2005) Regulatory reform and administrative simplification in Moldova: A

medium-term framework for action, 2005-2010.

OECE, 2010. 10 Puntos Claves de las Experiencias Internacionales para Revisar las

Regulaciones Existentes.

OCDE, 2009. International Experiences With Regulatory Reviews.

Ministerio de Administraciones Públicas, España, 2006. Manual internacional del modelo

de costes estándar.

OCDE, 2010. Prácticas y Políticas Exitosas para Promover la Mejora Regulatoria y el

Emprendimiento a Nivel Subnacional.

IFC, Banco Mundial, 2010. Here is your money: Using the Standard Cost Model to

Measure Regulatory Compliance Costs in Developing Countries.

IFC, Banco Mundial, 2010. "Here is your money: Using the Standard Cost Model to

Measure Regulatory Compliance Costs in Developing Countries".

SCM Network (2004), “International Standard Cost Model Manual”, disponible en

www.administrative-burdens.com.

IFC, Banco Mundial, 2010. Here is your money: Using the Standard Cost Model to

Measure Regulatory Compliance Costs in Developing Countries.

IFC, Banco Mundial, 2008. "Regulatory Transformation in Mexico", 1988-2000.

SCM Network (2004), “International Standard Cost Model Manual”, disponible en

www.administrative-burdens.com.



VIII. ANEXO

Resultados Programas de Mejora Regulatoria 2011-2012 desagregado:


Pendientes Cumplidas Totales

% de

cumplimiento Pendientes Cumplidas Totales

% de

cumplimiento Pendientes Cumplidas Totales

% de

cumplimiento

ASA 0 4 4 100% - - - - 0 4 4 100% 10,824.59$

CDI 1 29 30 97% 2 12 14 86% 1 29 30 97% 223,688,097.25$

CENAM 0 7 7 100% - - - - 0 7 7 100% 2,776,951.65$

CFE 0 18 18 100% - - - - 0 4 4 100% 273,745,233.85$

CIQA - - - - 0 1 1 100% - - - - -

CONACYT 1 7 8 88% 1 0 1 0% 1 7 8 88% 27,830,059.12$

CONADE 17 4 21 19% 1 5 6 83% 33 7 40 18% -

CONAFOR 0 26 26 100% 0 11 11 100% 0 43 43 100% 803,191,096.91$

CONAVI - - - - 0 1 1 100% - - - - 26,238,737.95$

CONDUSEF 0 15 15 100% 0 10 10 100% 0 15 15 100% 43,576,758.94$

CORETT 3 0 3 0% - - - - 3 0 3 0% -

DIF 0 5 5 100% 0 3 3 100% 0 5 5 100% 16,910,160.00$

FR 0 11 11 100% 0 4 4 100% 0 10 10 100% 350,345.22$

IFAI - - - - 0 4 4 100% - - - - -

IMCINE 2 15 17 88% - - - - 3 18 21 86% 2,248,074.02$

IMPI 0 40 40 100% 0 12 12 100% 0 64 64 100% 3,110,888,963.51$

IMSS 0 37 37 100% 0 6 6 100% 0 40 40 100% 25,886,379,146.27$

INEA - - - - 0 1 1 100% - - - - -

INIFAP 3 4 7 57% - - - - 5 8 13 62% 20,916,116.72$

INMUJERES - - - - 0 3 3 100% - - - - -

ISSSTE 7 100 107 93% 2 18 20 90% 7 99 106 93% -

LOTENAL - - - - 0 2 2 100% - - - - -

PAP 0 7 7 100% 0 8 8 100% 0 10 10 100% 1,444,144,310.98$

PGPB 6 11 17 65% - - - - 12 11 23 48% 350,264,422.41$

PMXREF 1 1 2 50% 1 0 1 0% 1 1 2 50% 24,525.94$

PRODECO 0 3 3 100% 0 2 2 100% 0 3 3 100% 398.57$

PROFECO 0 14 14 100% 0 6 6 100% 0 17 17 100% 291,939,427.75$

SAE 0 6 6 100% 0 15 15 100% 0 8 8 100% 799,899.57$

SAGARPA 2 150 152 99% 0 44 44 100% 2 188 190 99% 8,434,609,466.60$

SECTOR CENTRAL 2 67 69 97% 0 44 44 1 2 91 93 98% 21,005,540.54$

ASERCA 0 12 12 100% - - - - 0 12 12 100% 24,466,905.50$

CONAPESCA 0 4 4 100% - - - - 0 4 4 100% 116,015,991.13$

SENASICA 0 67 67 100% - - - - 0 81 81 100% 8,273,121,029.43$

SCT 0 238 238 100% 0 4 4 100% 0 294 294 100% 31,807,608,071.00$

SECTOR CENTRAL 0 228 228 100% 0 3 3 1 0 284 284 100% 31,807,241,651.40$

COFETEL 0 10 10 100% 0 1 1 1 0 10 10 100% 366,419.61$

SE 36 268 304 88% 2 175 177 99% 38 537 575 93% 13,318,989,825.32$

SECTOR CENTRAL 36 226 262 86% 2 173 175 99% 38 485 523 93% 8,845,509,664.42$

CFC 0 2 2 100% 0 1 1 100% 0 2 2 100% 72,142.60$

FONAES 0 40 40 100% 0 1 1 100% 0 50 50 100% 4,473,408,018.31$

SECTUR 1 19 20 95% 0 3 3 100% 1 29 30 97% 5,621,724.86$

SEDESOL 2 122 124 98% - - - - 2 122 124 98% 8,816,380,031.68$

SEGOB 0 64 64 100% 0 2 2 100% 0 64 64 100% 560,217,186.22$

SECTOR CENTRAL 0 60 60 100% 0 2 2 100% 0 60 60 100% 547,055,702.76$

CCPR 0 4 4 100% - - - - 0 4 4 100% 13,161,483.46$

SEMARNAT 3 52 55 95% 1 29 30 97% 3 54 57 95% 2,034,231,017.40$

SECTOR CENTRAL 2 22 24 92% 0 14 14 100% 2 22 24 92% 33,156,174.86$

CONAGUA 0 22 22 100% 1 4 5 80% 0 24 24 100% 1,960,334,605.19$

PROFEPA 1 8 9 89% 0 2 2 100% 1 8 9 89% 27,516,872.66$

CNANP - - - - 0 9 9 100% - - - - 13,223,364.69$

SENER 0 45 45 100% - - - - 0 46 46 100% 43,422,182.23$

SECTOR CENTRAL 0 41 41 100% - - - - 0 42 42 100% 13,652,528.79$

CNSN 0 1 1 100% - - - - 0 1 1 100% -

CRE 0 3 3 100% - - - - 0 3 3 100% 29,769,653.45$

SEP 56 181 237 76% - - - - 57 207 264 78% 21,158,363,191.74$

SECTOR CENTRAL 40 159 199 80% - - - - 44 171 215 80% 20,622,947,112.84$

AFSEDF - - - - - - - - - - - - -

CONACULTA - - - - - - - - - - - - -

INAH 0 5 5 100% - - - - 0 5 5 100% -

INDAUTOR 0 15 15 100% - - - - 0 15 15 100% 535,416,078.91$

CONAFE 16 2 18 11% - - - - 13 16 29 55% -

SEPOMEX 0 12 12 100% - - - - 0 12 12 100% 13,131,217.60$

SFP 7 11 18 61% 0 1 1 100% 7 11 18 61% 20,866,492.97$

SECTOR CENTRAL 0 11 11 100% - - - - 0 11 11 100% 20,866,492.97$

INDAABIN 7 0 7 0% 0 1 1 100% 7 0 7 0% -

SHCP 6 160 166 96% 5 47 52 90% 6 160 166 96% 6,248,756,277.90$

SECTOR CENTRAL 0 63 63 100% 0 4 4 100% 0 63 63 100% 28,682,142.11$

CNBV 3 32 35 91% 1 4 5 80% 3 32 35 91% 3,555,095,814.23$

CNSF 3 27 30 90% 4 24 28 86% 3 27 30 90% 2,588,310,772.57$

CONSAR 0 38 38 100% 0 15 15 100% 0 38 38 100% 76,667,548.99$

SRA 8 172 180 96% 0 4 4 100% 8 187 195 96% 10,332,122,860.61$

SRE 6 30 36 83% 0 1 1 100% 7 69 76 91% 2,934,221,314.93$

SSA 0 229 229 100% 0 57 57 100% 0 258 258 100% 1,672,931,575.92$

SECTOR CENTRAL - - - - 0 57 57 100% - - - - -

COFEPRIS 0 229 229 100% - - - - 0 258 258 100% 1,672,931,575.92$

CNTS - - - - - - - - - - - - -

SSP 0 14 14 100% - - - - 0 15 15 100% 194,071,961.34$

STPS 12 7 19 37% 10 5 15 33% 12 7 19 37% 799,650,755.31$

TELECOMM 0 4 4 100% - - - - 0 4 4 100% 350,321,413.69$

TOTAL 180 2142 2322 92% 25 496 521 95% 209 2674 2883 93% $141,271,440,118.54

Trámites Modalidad Regulaciones Acciones en trámites

Dependencia Liberacion de recursos

beneficios del programa de mejora regulatoria … · 1 durante la administración del presidente...

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