autoroutes: le rapport de la cour des comptes

8/10/2019 Autoroutes: le rapport de la Cour des comptes

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COMMUNICATION LA COMMISSION DES FINANCESDE LASSEMBLEE NATIONALE

Article 58-2 de la loi organique du 1eraot 2001 relative aux lois de finances

LES RELATIONS ENTRELTAT ET LES SOCITSCONCESSIONNAIRESDAUTOROUTES

Juillet 2013


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Sommaire

AVERTISSEMENT ..................................................................................... 5

RESUME ...................................................................................................... 7

RECOMMANDATIONS ........................................................................... 13

INTRODUCTION ..................................................................................... 15

CHAPITRE I LE SUIVI DES OBLIGATIONS DES

CONCESSIONNAIRES ............................................................................. 19

I - Le suivi annuel des socits concessionnaires dautoroutes........................... 20

A - La mise en place dindicateurs de performance assortis de pnalits...........20B - Les autres instruments de suivi .......................................................................26

II - Les contrles de ralisation des investissements ........................................... 32A - Le rle du ple lyonnais ..................................................................................32

B - Les contrles lis la prservation du patrimoine en service ........................32

C - Le suivi des oprations du Paquet vert autoroutier ..................................38

CHAPITRE II LINSUFFISANTE REGULATION DES HAUSSES DE

TARIFS....................................................................................................... 41

I - Des hausses de tarifs nettement suprieures linflation.............................. 41

A - Les modalits de fixation des pages .............................................................41

B - Les contrles effectus par ltat....................................................................42

C - Des hausses suprieures linflation..............................................................48

II - Le caractre contestable des hausses tarifaires issues des contrats de plan .. 54

A - Historique des contrats de plan ......................................................................54

B - Un mandat de ngociation peu contraignant .................................................56C - Une ngociation difficile et aux dimensions multiples ...................................57

D - Une conomie des contrats lavantage du concessionnaire........................70E - Lanticipation des contrats de plan prive le concdant dun important levierde ngociation et limite les possibilits de recours des usagers .........................75


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III - La ncessit dun nouveau cadre rglementaire et contractuel.................... 82

A - Lindexation et lencadrement des tarifs....................................................... 82B - Labsence de cadrejuridique pour les contrats de plan................................. 83

CONCLUSION ...........................................................................................85

ANNEXES ...................................................................................................87


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Avertissement

Par lettre du 13 dcembre 2012, le prsident de la commission desfinances de lAssemble nationale a indiqu au Premier prsident de la Cour descomptes les sujets sur lesquels la commission demandait la ralisationdenqutes en application du 2 de larticle 58 de la loi organique relative auxlois de finances (LOLF). Parmi ces sujets figurait lvolution des pagesautoroutiers . Le Premier prsident a rpondu favorablement cette demandepar lettre du 14 janvier 2013.

Une runion a t organise le 13 fvrier 2013 avec les deux rapporteursspciaux de la commission des finances pour la mission cologie,dveloppement et amnagement durables respectivement chargs des domaines transports routiers, fluviaux et maritimes et infrastructures de transportscollectifs et ferroviaires . Au cours de cette runion, les magistrats de la Couront prsent aux rapporteurs spciaux le primtre, les problmatiques et lamthode des travaux conduits au cours du deuxime semestre 2012 dans le cadredune enqute sur les services chargs des relations avec les socitsconcessionnaires dautoroutes. Il est apparu que lapproche retenue par la Courcorrespondait aux questions que les rapporteurs de la commission des financessouhaitaient voir traites.

Le Premier prsident a inform le prsident de la commission desfinances, par lettre en date du 21 fvrier 2013, quun rapport pourrait lui tretransmis pour le 14 juillet 2013.

Le contenu du prsent rapport a fait lobjet dune procdurecontradictoire conduite entre dcembre 2012 et mars 2013. Des auditions ont torganises, leur demande, avec les socits des groupes VINCI(COFIROUTE, ASF et ESCOTA) et SANEF (SANEF et SAPN) les 27 fvrieret 1ermars 2013. Le directeur gnral des infrastructures de transports et de lamer (DGITM) a t entendu le 1ermars 2013.

Le prsent rapport, qui constitue la synthse dfinitive de lenquteeffectue, a t dlibr, le 3 avril 2013, par la septime chambre, prside par

Mme Ratte, prsidente de chambre, et compose de Mme Darragon,MM. Ravier, Gudon, Le Mer et Ortiz, conseillers matres, ainsi que, en tant querapporteurs, Mmes Bigas-Reboul, conseillre rfrendaire, Aldig, rapporteure,et, en tant que contre-rapporteur, M. Cazala, conseiller matre.

Il a ensuite t examin et approuv le 25 juin 2013 par le comit durapport public et des programmes de la Cour des comptes, compos deMM. Migaud, Premier prsident, Bayle, Bertrand, rapporteur gnral du comit,Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Lvy, Lefas et Briet et Mme Ratte,prsidents de chambre, et M. Johanet, procureur gnral entendu en ses avis.


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Rsum

Le secteur autoroutier concd, qui reprsente les trois quarts du rseauautoroutier, compte dix-huit socits concessionnaires dont deux seulement sontrestes publiques (Autoroutes et Tunnel du Mont-Blanc- ATMB- et la SocitFranaise du Tunnel Routier du Frjus- SFTRF). Il se caractrise par une fortehtrognit. Lenqute a port en priorit sur le suivi des sept concessions historiques prives : ASF1, ESCOTA2 et COFIROUTE, APRR3et AREA4,SANEF5et SAPN6. Ces socits concessionnaires exploitent un rseau mature etdense et leur chiffre daffaires reprsente 95 % du chiffre daffaires du secteur.

1- Le ministre charg des transports ne ngocie pas avec les socitsconcessionnaires dautoroutes dans un cadre lui permettant de disposer dunrapport de force favorable. Au sein de la direction gnrale des infrastructures,des transports et de la mer (DGITM), la sous-direction de la gestion du rseauautoroutier concd est charge de mener les ngociations sectorielles avec lessocits concessionnaires dautoroutes (laboration des contrats de plan, paquetvert autoroutier, compensation de la taxe damnagement du territoire) et devrifier le respect par les concessionnaires de leurs obligations contractuelles etrglementaires.

La sous-direction comptente de la DGITM ngocie quasiment seule,

dans un cadre peu formalis (faiblesse du substrat rglementaire, mandat dengociation non systmatique, suivi interministriel et validation sporadiquesdes tapes de ngociation). Le ministre de lconomie et des finances nestgnralement pas associ aux ngociations. Or, la DGITM doit traiter avec dessocits puissantes, adosses de grands groupes, de BTP en particulier, pourlesquels les ngociations concernant le secteur autoroutier sinscrivent dans uncadre plus large avec de forts enjeux. Le rapport de force apparait plus favorableaux socits concessionnaires, et ne retrouve un certain quilibre que lorsque leministre des finances est associ aux ngociations.

En outre, les deux seuls organes consultatifs que sont le comit desusagers du rseau routier national et la commission nationale des marchs dessocits concessionnaires dautoroutes et douvrages dart ne jouent pas

pleinement leur rle. En particulier, la commission des marchs ne fait, enpratique, pas usage des rels pouvoirs dinvestigation et de publication qui sontles siens.

1Autoroutes du Sud de la France.2Socit des autoroutes Esterel Provence Alpes Cte dAzur. 3Autoroutes Paris-Rhin-Rhne.4Socit des Autoroutes Rhne-Alpes.5Socit des autoroutes du Nord et de lEst de la France.6Socit des autoroutes Paris-Normandie.


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2- Le ministre charg des transports assure ainsi le suivi des obligationsdes socits concessionnaires mais sans toujours tirer les consquences du non-respect des obligations de ces dernires.

La sous-direction bnficie dune expertise reconnue, renforce par lerseau scientifique et technique du ministre, qui lui permet de sassurer durespect du suivi des obligations des concessionnaires en matire de prservationdu patrimoine et de qualit de service. Elle a labor des indicateurs deperformance, assortis de pnalits financires, lesquelles demeurent cependantencore dun niveau modeste. Alors que les contrles du rseau effectus aprs

mise en service ainsi que ceux portant sur les ouvrages dart sontrigoureusement et rgulirement mens et documents, ceux portant sur lesinfrastructures, chausses, ouvrages en terre, btiments ncessiteraient dtreplus formaliss et renforcs, notamment dans la perspective de la fin desconcessions. Il est en effet essentiel que ltat sassure dune reprise du rseaudans les meilleures conditions.

Surtout, ltat ne se montre pas assez exigeant en cas de non-respect deleurs obligations par les concessionnaires, quil sagisse de prserver lepatrimoine, de respecter les engagements pris dans les contrats de plan ou detransmettre les donnes demandes par le concdant. Il met rarement en uvreles instruments contractuels dont il dispose (possibilit de mise en demeure et depnalits) et ne subordonne pas la ngociation des contrats de plan au respect

par les concessionnaires de leurs obligations contractuelles de base .3- Les contrles de ladministration sur les tarifs sont en revanche plus

approfondis et mieux documents. La sous-direction de la gestion du rseauautoroutier concd sattache vrifier la conformit des grilles annuelles detarifs avec la loi tarifaire en vigueur ainsi que labsence de foisonnement et ladiminution des distorsions tarifaires . La pratique du "foisonnement"(cf. glossaire) aurait disparu depuis 2011. Toutefois, la rcupration par ltat,des produits du foisonnement de 2006, envisage pour 2008, na t mise enuvre que tardivement et trs partiellement. Dans le cas de COFIROUTE, lasuppression du foisonnement a t accepte par la socit uniquement pour lesannes 2011-2014 en contrepartie dune hausse tarifaire reprsentant 234 MHT sur la dure totale de la concession.

4- Le cadre juridique relatif aux tarifs noffre pas aujourdhui uneprotection suffisante aux intrts du concdant et des usagers.

En labsence de contrat de plan, le dcret de 1995 relatif au x pagesautoroutiers garantit aux socits concessionnaires une hausse annuelleminimale des tarifs de 70 % de linflation mesure par lindice des prix laconsommation (hors tabac).

Les hausses observes sont nettement suprieures ce seuil. Pendant lapriode 2009-2012, pour la classe 1 (vhicules lgers), la progression des tarifs a


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RSUM 9

t importante chez SAPN, ASF et ESCOTA (+ 2,2 % par an), COFIROUTE(+ 1,9 % par an), APRR et AREA (+ 1,8 %), alors que lindice des prix laconsommation hors tabac na augment que de 1,6 % par an. La progressionpour SANEF a t moindre (+ 1,5 %).

Ces hausses ont t accrues par la neutralisation de linflation ngative en2010 et par la compensation de laugmentation de la taxe damnagement duterritoire, mais elles refltent principalement limpact des contrats de plan signsdepuis 2009. En effet, les contrats de plan 2009-2012 dAPRR et dAREA, lescontrats de plan 2010-2014 de COFIROUTE et SANEF, ainsi que les contrats

de plan 2012-2016 dESCOTA et ASF prvoient des hausses tarifairessupplmentaires destines financer en contrepartie un montant brutdinvestissements supplmentaires des concessionnaires denviron 1,2 Md.

Or, en raison de la maturit du rseau, ltat a accept de compenser pardes hausses de tarifs un grand nombre dinvestissements de faible ampleur, dontlutilit pour lusager ntait pas toujours avre, ou qui relevaient desobligations normales des concessionnaires. Ltat a par ailleurs trs peu mis enuvre le dispositif lui permettant de rcuprer lavantage financier dcoulantdes hausses de page dj perues, lorsque les investissements concerns sontretards (article 7-4 ou 7-5).

5- Le modle financier du ministre charg des transports calcule leshausses tarifaires de base sur des hypothses macroconomiques qui sontsouvent lavantage des concessionnaires, notamment celles relatives auxperspectives dvolution du trafic ou des charges de personnel. En particulier, ilne prend pas encore en compte le report de trafic vers le rseau autoroutier quedevrait produire la mise en uvre, en juillet 2013, de lcotaxe poids lourds surle rseau non concd, mesure qui devrait se traduire par une augmentation duchiffre daffaires des socits concessionnaires dautoroutes estime par l'tat 450 M HT brut.

Enfin, les taux de rentabilit retenus lors de la ngociation tarifairercente sont nettement plus levs que ceux ngocis dans le cadre du Paquetvert et que ceux proposs par les services du ministre charg des transports. Ilssont suprieurs 8 % pour COFIROUTE, ESCOTA, ASF, APRR, de 8,08 %

pour APRR, comparer au taux de 6,7 % avanc par les administrations endbut de ngociation.

6- Les hausses tarifaires prvues dans les contrats de plan ont t mises enplace de faon anticipe ds la signature du contrat par la socitconcessionnaire, parfois deux ans avant lapprobation par dcret en Conseildtat et la signature de ltat. Cette anticipation cre une inscurit juridique etrduit les marges de ngociation de ltat pour finaliser les clauses non tarifairesdu contrat de plan.


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En dfinitive, une volution du cadre juridique et financier, ainsi que desmodalits de ngociations formalises devraient permettre de mieux prendre encompte les intrts de ltat et des usagers, tout en respectant les contraintesdexploitation des socits concessionnaires.

Au-del, lopportunit de conclure lavenir des contrats de plan, alorsque le rseau est mature, ncessiterait dtre rvalue. En effet, ces contratsavaient un sens lorsquil sagissait de financer de lourdes oprations comme deslargissements ou des sections nouvelles.

Un demi-sicle aprs les choix qui avaient prsid la construction du

rseau dautoroutes appele par le dveloppement du pays, le rseau est prsent constitu pour lessentiel. Une allocation judicieuse des ressourcesdevrait conduire freiner linvestissement dans ce secteur, dont les socitsconcessionnaires cherchent au contraire amplifier le besoin.


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RSUM 11

GLOSSAIRE ET PRINCIPALES RFRENCES

Classes de vhicules : il existe 5 classes de vhicules en fonction de leurgabarit. La classe 1 rassemble les vhicules lgers, la classe 2 les vhiculesintermdiaires, la classe 3 les poids lourds et autocars deux essieux, la classe 4les poids lourds et autocars trois essieux ou plus, la classe 5 les motos. Lesvhicules des classes 1 et 4 sont les plus nombreux.

Contrat de concession: un contrat de dlgation de service public, par lequelltat, autorit concdante, confie pour une dure dfinie un oprateurconomique (le concessionnaire) la construction, lentretien, lexploitation duneinfrastructure autoroutire ou dun ouvrage dart, en contrepartie de laperception dun droit dutilisation de cette infrastructure (le page) acquitt parles usagers. Les contrats de concession autoroutiers comprennent en annexe uncahier des charges.

Dcret n 95-81 du 24 janvier 1995 relatif aux pages autoroutiers : cedcret prvoit notamment que, en labsence de contrat de plan, la hausseannuelle des tarifs minimale est gale 70 % de linflation mesure par lindicedes prix la consommation hors tabac. Toutefois, les tarifs peuvent galementtre dtermins par les contrats de plan.

Contrat de plan : un contrat de plan, conclu entre ltat et une socitconcessionnaire et ngoci pour cinq ans, permet aux socits concessionnaires

de raliser des investissements supplmentaires et des oprations damliorationdu rseau, non prvus lorigine dans le contrat de concession ou hors de sesobligations normales.

Foisonnement : cette pratique consiste, pour le concessionnaire, tout enrespectant le taux moyen daugmentation annuel des tarifs des pages, modulercette augmentation afin dappliquer des hausses de tarif plus leves sur lessections les plus empruntes. Cette pratique permet de faire crotre le chiffredaffaires annuel au-del de ce qui rsulterait dune application uniforme de lahausse annuelle des tarifs approuve par ltat.

Paquet vert autoroutier : avenants aux contrats de concession dASF,ESCOTA, COFIROUTE, SANEF et SAPN signs en janvier 2010 et prvoyant,

dans le cadre du Plan de relance , la ralisation dun ensemble de travauxpour un montant denviron 1 Md compenss par un allongement de la duredes concessions.

ICAS :investissement complmentaire sur autoroute en service (oprations deconstruction et de conservation du patrimoine : sections nouvelles,largissements, etc.).

IEAS : investissement dexploitation sur autoroute en service (oprationsdamlioration du rseau).


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Article 7-5 (ou 7-4) du cahier des charges : clause permettant ltat dercuprer lavantage financier dcoulant du retard dune opration djcompensepar des hausses de tarifs dans le cadre dun contrat de plan antrieur.


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Recommandations

La Cour formule lintention du ministre charg des transports et duministre charg de lconomie et des finances les recommandations suivantes :

1. dfinir et formaliser, pour les contrats de plan et les autres avenants auxcontrats de concession, une procdure interministrielle de conduite des

ngociations et de dcision comportant notamment un mandat dengociation interministriel, un suivi interministriel rgulier de lavancedes ngociations et obtenir la fin de ces dernires lapprobation formellepar le Premier ministre des contrats ngocis et des hypothses surlesquelles ils sappuient;

2. mettre en uvre les dispositions contraignantes prvues par les cahiers descharges en cas de non-respect par les concessionnaires de leurs obligationscontractuelles, en particulier de celles relatives la prservation dupatrimoine ou de transmission de donnes. Au besoin, subordonnerlouverture des ngociations relatives au contrat de plan au respect de cesobligations ;

3. raliser systmatiquement une contre-expertise, formalise et documente,

de tous les cots prvisionnels des investissements ainsi que le bilan descontrats de plan prcdents (bilan financier de larticle 7-5 et des surcotsventuels), les surcots dexploitation et les cots de renouvellement ;

4. revoir le dcret de 1995 afin de dfinir un plafond dvolution des haussesde tarifs, qui sappliqueraitgalement aux contrats de plan ;

5.

laborer une doctrine sur le champ des oprations compensables, dfiniravec plus de prcision le bon tat du patrimoine, et prciser les attentes duconcdant relatives aux biens de retour et aux biens de reprise ;

6. inclure toutes les oprations compenses dans le champ de larticle 7-5 (ou7-4) et les documenter dans des fiches descriptives dtailles et prcisesannexes aux contrats de plan ;

7.

formaliser la mthodologie des contrles relatifs au patrimoine et accrotrela frquence des contrles, notamment pour vrifier ltat des chausses, desouvrages en terre et amnagements environnementaux ;

8. raliser une analyse ex postdes modles financiers des contrats de plan etdu Paquet vert et obtenir des concessionnaires le montant des cots ralissdes investissements prvus aux contrats de plan et dans le Paquet vert.


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Introduction

La concession autoroutire est un contrat de dlgation de service public,par lequel ltat, autorit concdante, confie pour une dure dfinie unoprateur conomique (le concessionnaire) la construction, lentretien,lexploitation dune infrastructure autoroutire ou dun ouvrage dart, encontrepartie de la perception dun droit dutilisation de cette infrastructure (lepage) acquitt par les usagers.

Les premiers contrats de concession autoroutire ont t conclus dans lesannes 50. Dsormais, le rseau autoroutier concd reprsente 9 081 km (dont8 798 km en service fin 2011), soit les trois quarts du rseau autoroutier.

Le secteur autoroutier concd compte au 31 dcembre 2011, dix-huitsocits concessionnaires dont seulement deux demeurent majoritairementpubliques. Le dtail du rseau, du chiffre daffaires pages et des dures deconcession figure lannexe 5. Ces socits sont trs htrognes. On distinguenotamment :

deux socits restes publiques : les socits tunnelires ATMB (Socitdes autoroutes et tunnel du Mont-Blanc) et SFTRF (Socit Franaise duTunnel Routier du Frjus) ;

les nouveaux concessionnaires, qui nexistent que depuis les annes 2000 etqui exploitent un rseau beaucoup moins tendu et, pour certains axes,moins profitable ;

sept concessionnaires historiques privs, qui exploitent un rseau matureet dense et dont le chiffre daffaires total reprsente 95 % du chiffredaffaires du secteur. Leurs recettes de pages se sont leves 7,6 Md en2011. Ces concessionnaires appartiennent trois grands groupes : le groupeVINCI (ASF, ESCOTA, COFIROUTE) avec 4,3 Md de recettes de pageen 2011, le groupe APRR (APRR et AREA) avec prs de 2 Md de recettesde page et le groupe SANEF7(SANEF et SAPN) avec 1,4 Md de recettesde page. lexception de COFIROUTE qui a toujours t dtenue par descapitaux privs, les autres socits concessionnaires ont t privatises en2006. Cette situation explique en partie le caractre souvent drogatoire desclauses contractuelles dont bnficie COFIROUTE.

Les nouvelles conventions de concession protgent les intrts duconcdant avec une clause de partage des rsultats de la concession et/ou de finanticipe si le chiffre daffaires est plus important que ne le prvoyaient lesparties au contrat. Les subventions verses par ltat font lobjet de ngociationset de contre valuations plus approfondies de la part du ministre charg des

7Le groupe SANEF appartient au groupe ABERTIS.


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transports que ce qui a pu tre observ dans le cadre des contrats de plan. Laparticipation de la direction du budget aux ngociations et la validation dursultat de la ngociation en runion interministrielle contribuent quilibrer lerapport de force avec les socits concessionnaires, et les expertises du ministrecharg des transports semblent mieux prises en compte.

Quant la direction gnrale de la concurrence, de la consommation etde la rpression des fraudes (DGCCRF), qui cosigne les arrts tarifaires pris enlabsence de contrat de plan, son intervention en matire de tarifs est limite.Avec un seul agent temps partiel charg du suivi des autoroutes, elle valide les

contrles effectus par la direction des infrastructures de transports (DIT). Ellenest pas associe aux ngociations des contrats de plan et nest informe ducontenu de ces contrats quau moment de prparer les arrts tarifaires. De fait,elle a valid les hausses de tarifs prvues dans le cadre des contrats de plan,alors mme que les dispositions tarifaires de ces contrats navaient pas encoret approuves par dcret en Conseil dtat.

Par ailleurs, la ngociation de la dernire gnration des contrats de plan,commence en 2008 et relance lt 2009, est intervenue en parallle deplusieurs autres ngociations importantes pour la DGITM, et relativesnotamment dautres infrastructures de transport (liaison Paris-Roissy,partenariats publics privs ferroviaires par exemple) et impliquant en partie lesmmes groupes que ceux dont relvent les concessionnaires autoroutiers. Les

socits concessionnaires tant adosses de grands groupes, de BTPnotamment (VINCI et Eiffage), les ngociations des contrats de plan sinscriventdans un ensemble plus large de sujets qui les mettent en relation avec lapuissance publique. Le ministre charg des transports ngocie sur plusieursfronts diffrents projets, dont les implications sont chaque fois sensibles :ngociations du Paquet vert, des partenariats publics privs ferroviaires, de laliaison Paris-Roissy. Le ministre charg des transports doit aussi tenir comptedes demandes des lus qui sinscrivent dans une logique damnagement duterritoire. Il est donc confront plusieurs parties prenantes dans desngociations multiples avec de forts enjeux, ce qui ne renforce pas forcment saposition de ngociateur.

Enfin, les deux seuls organes consultatifs que sont le comit des usagers

du rseau routier national et la commission nationale des marchs des socitsconcessionnaires dautoroutes et douvrages dart ne jouent pas pleinement leurrle. La commission nationale des marchs (CNM), charge notammentd'exercer un contrle a posteriorides marchs passs par ces socits8, ne fait enpratique, pas usage des rels pouvoirs dinvestigation et de publication qui sontles siens. Or, le rle de la CNM est essentiel pour assurer que les socits

8 La CNM est comptente pour les anciennes socits dconomie mixte concessionnairesdautoroutes. COFIROUTE nest donc pas concerne.


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INTRODUCTION 17

concessionnaires respectent effectivement les rgles de mise en concurrenceauxquelles elles sont soumises pour leurs investissements qui atteignent desmontants considrables (1 Md au titre du Paquet vert, 1,2 Md au titre des sixderniers contrats de plan).

Quant au comit des usagers, cr suite une recommandation de la Courdes comptes de 2008, il nest pas en mesure de mettre en uvre au mieux lesfonctions, pourtant limites, qui lui sont confres par son dcret constitutif. Ilest une instance de concertation et de communication essentiellement consacreaux services lusager, et non comme une instance dexpertise et de rgulation.

*

* *

Dans ce cadre marqu par un certain dsquilibre, le contrle de la Cour aport sur le respect par les concessionnaires de leurs obligations contractuelles,sur lvolution de ces obligations (avenants au contrat de concession, contrats deplan) et sur les moyens dont dispose ltat pour sassurer du respect de cesobligations.

Le prsent rapport sefforce den analyser plus en dtail la nature et lecontenu travers deux axes principaux :

une premire partie expose la faon dont ltat sassure du respect, parles socits concessionnaires, de leurs obligations contractuelles,notamment en ce qui concerne lentretien du rseau et des ouvragesdart;

une deuxime partie souligne linsuffisantergulation des hausses depages, notamment lorsquelles sont issues des contrats de plan.


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Source : direction gnrale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM)/socitdtudes sur les transports, les routeset leurs amnagements (SETRA)


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Chapitre I

Le suivi des obligations des

concessionnaires

La grande qualit des infrastructures du rseau concd et la scurit

quelles assurent aux usagers sont unanimement reconnues. Ltat doitnanmoins, en sa qualit de concdant, sassurer du respect par lesconcessionnaires de leurs obligations contractuelles, notamment en matiredentretien du rseau.

Par ailleurs, la nature du contrat de concession, qui diffre de celle dumarch public en ce quelle transfre au concessionnaire le risque, notamment lerisque li aux travaux et trafic, ne devrait pas empcher ladministrationdobtenir la transmission de donnes sur le cot effectif des travaux compenss,sur lesquels les socits concessionnaires se sont engages en contrepartie duneaugmentation des tarifs de page.


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I - Le suivi annuel des socits concessionnairesdautoroutes

A - La mise en place dindicateurs de performance assortisde pnalits

1 - Historique

a)

Les indicateurs LOLF

Au sein du programme 203 Infrastructures et services de transport, troisindicateurs LOLF (loi organique relative aux lois de finances) concernent lerseau routier concd : un indicateur sur ltat des chausses ; un indicateur surltat des ouvrages dart ; un indicateur de qualit de service des rseaux detransports (aires de repos et viabilit hivernale).

Les indicateurs sont similaires entre les rseaux routiers concds et nonconcds. Le rseau routier concd obtient de meilleurs rsultats que le rseaunon concd, le systme des pages permettant de procurer des ressourcesstables pour lentretien du rseau. Ces indicateurs ont t repris dans les contratsde performance avec les socits concessionnaires, selon la mme mthodologie

dvaluation que celle retenue par la LOLF.

b)Les indicateurs suivis dans les contrats de plan et les rapports annuels

Les anciens contrats de plan imposaient un suivi dindicateurs et destatistiques transmis par les socits concessionnaires dans leur compte-rendu debilan annuel.

Depuis 2010, les rapports produits par la direction des infrastructures detransport (DIT) permettent de formaliser de faon synthtique le suivi global descontrats de plan en cours, de leurs indicateurs et de leurs statistiques. Desdiffrences marginales existent entre les socits concessionnaires, soit sur lesindicateurs suivis, soit sur les objectifs poursuivis. Concernant les objectifs,cette diffrenciation sexplique car les indicateurs sont adapts chaqueentreprise, et prennent en compte leur spcificit (taille du rseau, niveau djatteint).


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LE SUIVI DES OBLIGATIONS DES CONCESSIONNAIRES 21

c)Un suivi htrogne selon les socits concessionnaires : lexemple delanne 20109

Lanalyse des indicateurs et statistiques transmis permet de cerner lesdiffrentes cultures dentreprise et la propension plus ou moins grande dessocits transmettre ces indicateurs.

Concernant COFIROUTE, la sous-direction de la gestion du rseauconcd notait, sagissant de lexploitation, quil restait difficile d'obtenir deslments d'information factuels et chiffrs hors des indicateurs strictement

indiqus dans les contrats et que, dans certains cas, l'information demanden'existait pas de manire centralise et analyse par COFIROUTE . En ce quiconcerne le volet patrimoine, elle notait que les donnes taient inexistantes .

Sagissant de SAPN, le mme service relevait, propos de lexploitation,que pour la deuxime anne conscutive, aucune donne statistique n'taitfournie sur les interventions sur rseau, ni sur la gestion de trafic . En labsencede contrat de plan, SAPN se contentait de fournir strictement les donnesprvues par la circulaire de 1981, alors mme que la socit disposait de ceslments, puisqu'ils taient mesurs dans le contrat de plan prcdent. Ceslments ont finalement t fournis le 3 fvrier 2012 suite de multiplesrelances. Sur le suivi de la politique patrimoniale, la sous-direction constataitque le dossier bilan de SAPN ne donnait aucune information sur le sujet si ce

n'est des faits gnraux . Pourtant, le suivi de la qualit de lexploitation estinscrit larticle 13 du contrat de concession10et SAPN ne pouvait se prvaloirde labsence de contrat de plan, pour refuser de transmettre ces lments.

Les autres concessionnaires ne prsentaient pas des difficultsparticulires.

9Rapports danalyse annuels de la gestion du rseau routier (GRA), COFIROUTE : rapportdu 6 dcembre 2011 ; SAPN : rapport du 10 fvrier 2012 ; SANEF : rapport du 10 fvrier2012 ; APRR : rapport du 10 fvrier 2012.10Dcret n 2007-816 du 11 mai 2007 approuvant le septime avenant, art.13 : des objectifsparticuliers de qualit dexploitation sont dfinis dun commun accord, et par crit, entre leconcdant et la socit concessionnaire, notamment en matire de maintien de la viabilit, degestion du trafic et daide au dplacement. En labsence daccord, des objectifs sont fixs parle ministre charg de la voirie nationale .


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22 COUR DES COMPTES

2 - Une mise en uvre plus formalise dindicateurs de performanceassortis de pnalits dans le cadre des nouveaux contrats de plan

a)Le passage dun suivi statistique la mise en place dindicateurs deperformance

Alors que pour les socits concessionnaires rcentes, des indicateursexigeants ont, ds le dpart, t intgrs dans le cahier des charges, la mise enplace de leurs quivalents avec les concessions historiques a t difficile. LaDIT a russi faire accepter dans les contrats de plan rcents la rdaction dunvolet dtaill sur des indicateurs de performance, en loccurrence les contrats deplan COFIROUTE 2010-2014, APRR et AREA 2009-2013 et les avenants du19/03/2012, ASF 2012-2016, SANEF 2010-2014. Cette dmarche a permisduniformiser les indicateurs tant pour le choix des sujets mesurs quen ce quiconcerne leur mthodologie dvaluation. Elle a surtout permis den faire unvecteur de performance et non un simple relev statistique.

Les indicateurs sont regroups par thmes. Ils font lobjet dune fichedescriptive prcise et complte, dtaillant les objectifs et enjeux, le phnomnemesur, la mthode, le mcanisme de pnalit, la slection du primtre mesur,le responsable de la mesure, la transmission des donnes et les modalits decontrle. Ces lments sont prsents dans le tableau n 1 suivant.


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Tableau n 1 : synthse des indicateurs de performance

Libell Phnomne mesur MthodeConservation du patrimoine

tat structurel de lachausse IQRAstructure

tat structurel des chaussesProportion des chausses en tat structureldgrad, ayant une note patrimoine


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b)Des indicateurs et des objectifs diffrencis par socit

Les indicateurs et les objectifs associs ne sont pas tous exactementidentiques entre les socits concessionnaires car ils nont pas t construits etngocis en mme temps. La DIT a souhait mettre en place des indicateursralistes, progressifs (par la dfinition de seuils pour certains par exemple) etatteignables (en prenant en compte la taille du rseau pour moduler des valeursexprimes en pourcentage).

Pour COFIROUTE, lindicateur sur les aires de repos ne devrait tre mis

en place quau prochain contrat de plan. Par ailleurs, le contrat de plan deCOFIROUTE ne comprend pas dindicateur de performance sur les dlaisdintervention sur vnements et les dlais de dpannage. En revanche, dessuivis statistiques comme la surveillance du rseau (frquence des patrouilles),la propret du trac et la consommation de produits phytosanitaires, qui sonttransmis annuellement, ont t inscrits comme indicateurs de performance.

c)Des indicateurs avec des pnalits associes

Les ngociations ont port pour chaque indicateur sur leur soumission ounon une pnalit ; les seuils dclenchant la pnalit et les montants associs ;lventuel montant maximal de pnalits par indicateur et au niveau global.COFIROUTE a prfr un systme de type forfaitaire un systme progressif eta fait prciser que le versement de pnalits ne pouvait sappliquer que pourdes faits imputables au concessionnaire , cette restriction tant aussi inscritedans le contrat de plan dASF.

Le systme de pnalits est novateur mais ses effets financiers sont trsmodestes, car non seulement les objectifs de performance ne sont passignificativement suprieurs aux rsultats dj atteints, mais, en outre, lesmontants sont symboliques, notamment grce au jeu du plafond global.

Tableau n 2 : plafond des pnalits par rapport au chiffre daffairespages (en M)

APRR AREA COFIROUTE SANEF ASFChiffre daffaire2011

1 479,1 482,7 1 180,2 1 043,1 2 455,4

Plafond des pnalits 0,8 0,2 0,5 0,57 0,7

% 0,054 % 0,041 % 0,042 % 0,055 % 0,029 %

Source : chiffres direction des infrastructures de transports (DIT) et contrats de plan


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3 - Un systme ncessitant un contrle soutenu de la part de la DIT

a)Lvaluation des indicateurs repose quasiment exclusivement sur lessocits concessionnaires

Les socits concessionnaires procdent elles-mmes aux valuations deleurs indicateurs sauf pour lindicateur sur les aires de repos, qui est valu parle ple lyonnais de la sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd.Les indicateurs sont transmis le 30 juin de chaque anne avec le bilandinformation annuel.

b)Certains indicateurs dpendent fortement des technologies mises en place

Certains aspects techniques sont toujours en cours de dfinition etdexprimentation. Les indicateurs mesurant des dlais imposent la mise enplace de systme dhorodatage entre et sortie, de systme de typegolocalisation et horodatage dans les vhicules dintervention ou de dpannage.Lindicateur de congestion au page nest pas stabilis dans toutes lesconcessions, il est en cours de mise au point technique et fonctionnelle avecSANEF et AREA, il est stabilis avec APRR.

c)Les indicateurs concernant le patrimoine font pour partie lobjet dune

contre-vrification par les CETE

Les indicateurs sur le patrimoine, comme lindicateur IQOA mesurantltat des ouvrages dart, font lobjet dune contre-expertise par sondage par lescentres dtudes techniques de lquipement (CETE). Les socitsconcessionnaires font, elles, souvent appel des bureaux dtudes enraison dunombre douvrages dart inspecter.

d)La DIT met au point une mthodologie de contre-expertise

Dans la rdaction des contrats de plan, lautorit concdante a conserv lapossibilit deffectuer des contrles des niveaux de performance tout moment.

En outre, dans les contrats de plan dAPRR et dAREA, la DIT a prvu dessanctions en cas de transmission de donnes errones. Cette clause nest pasinscrite dans les contrats de plan de COFIROUTE, SANEF et ASF.

Un charg dexploitation, rcemment recrut par la sous-direction de lagestion du rseau autoroutier concd, aura pour mission de mettre en place desgrilles daudit permettant de vrifier les indicateurs qui sont transmis par lessocits concessionnaires.


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B - Les autres instruments de suivi

1 - Principes

Au plus tard le 1erjuillet de chaque anne, les socits concessionnairesdoivent remettre lautorit concdante le compte rendu d'excution de laconcession pour l'anne chue, qui comporte notamment le bilan desinvestissements raliss, les donnes d'exploitation, y compris sur la qualit duservice, et les oprations de maintenance et d'entretien par opration 11.

La DIT tablit partir des documents et comptes rendus qui lui sonttransmis, un rapport synthtique annuel par socit, qui sarticule autour du suivides oprations dinvestissement et de politique patrimoniale, des actions enfaveur du dveloppement durable et de lenvironnement, du volet exploitation etdes services aux usagers, de la politique tarifaire et commerciale, de la politiquefinancire et de lvolution de la socit.

2 - Le suivi des actions en faveur du dveloppement durable et delenvironnement

Dans ses rapports annuels, la DIT recense les actions menes par lessocits concessionnaires dans ce domaine : suivi des points noirs, bruit traiter,

de la protection des zones de captage (pourcentage de linaire sensible trait), dustock de sel, des actions en faveur de la biodiversit.

Ces indicateurs sont suivis pour toutes les socits concessionnaires,quelles aient sign ou non le Paquet vert 12.

En 2010, AREA a t certifie ISO14001, norme qui concerne la gestionenvironnementale. Toutefois, la DIT notait que la politique de tri slectif sur lesaires de repos nexistait pas et que le bilan ne donnait pas dinformation rellesur la politique de la socit. Sagissant dAPRR, la DIT se flicitait des actionsconduites, qui mritaient toutefois dtre dveloppes. ESCOTA est certifieISO 14001 pour ses activits de construction, conception, amnagement,entretien et exploitation de son rseau et a mis en uvre son deuxime plandaction dveloppement durable. La DIT notait que sa politiqueenvironnementale tait tablie et que tous les indicateurs taient positifs. Demme, la DIT considrait quASF avait une relle politique en termes dedveloppement durable et de protection de lenvironnement, et quelle sestengage dans une dmarche de certification ISO 14001. COFIROUTE estcertifie ISO 14001 sur lensemble du primtre exploitation. ConcernantSAPN, la DIT dplorait labsence de donnes transmises, qui lui taient pourtant

11Article 35 des contrats de concession.12Celles qui ont sign le paquet vert sont ASF, ESCOTA, COFIROUTE, SANEF et SAPN.


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fournies les annes prcdentes, notamment la consommation de produitsphytosanitaires et le cumul des bouchons. Enfin, SANEF navait transmis en2010 ni le nombre daires disposant de tri slectif, ni la consommation deproduits phytosanitaires.

Il est regrettable que des socits, engages dans le Paquet vert, netransmettent pas les indicateurs demands par ltat concdant, en invoquant uncontrat de plan non sign.

3 - Suivi du volet exploitation et services aux usagers

a)Scurit routire

Les statistiques daccidentologie suivies par les services de ltat sonttrs compltes, ce qui permet de connatre la situation dtaille pour chaquesocit en prenant en compte non seulement les aspects quantitatifs du nombredaccidents, mais aussi la gravit de ceux-ci. Une analyse multicritre montrequaucune socit ne se dgage comme tant excellente ou dans une situationparticulirement critique dans tous les domaines mesurs. Dun point de vuetendanciel, seule AREA enregistre une dgradation de tous ses indicateurs entre2009 et 2010.

La DIT vrifie aussi que, depuis 2009, les socits concessionnaires

ralisent leur programme dinspections de scurit routire par itinraire (ISRI).Les rapports 2010 et 2011 quelle a raliss pour SAPN et SANEF indiquaientquaucun lment navait t communiqu sur le bilan des inspections descurit routire.

Par ailleurs, la DIT a d effectuer plusieurs rappels la rglementationsur la signalisation. Certaines socits, notamment celles du groupe Vinci,apposaient des lments de communication commerciale sur des panneaux designalisation routire, qui obissent une rglementation stricte, linverse despanneaux vocation uniquement signaltiques.

La DIT vrifie les mesures mises en uvre par les socitsconcessionnaires pour amliorer la scurit sur leur rseau. Les conclusions

pour lanne 2010 sont assez htrognes. Concernant les zones daccumulationdaccidents (ZAAC), APRR et AREA en tenaient un suivi prcis avec desanalyses qui se dclinaient en un plan dactions ; ESCOTA avait entrepris unsuivi des ZAAC mais navait pas transmis de plan dactions associ la DIT ;tandis que COFIROUTE nassurait pas un suivi des ZAAC selon lamthodologie de la DIT.

En 2010, SANEF a ralis un audit sur les contresens. COFIROUTEnavait pas souhait communiquer le dtail des actions menes pour lutter contre


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les contresens ; elle a indiqu avoir transmis au SETRA, en novembre 2012,lanalyse des zones risque.

b)Service aux usagers

Mesure de la satisfactionDepuis plus de 15 ans, lassociation des socits franaises d'autoroutes

(ASFA) ralise une enqute de satisfaction auprs des clients des autoroutes. Lesrsultats des enqutes 2010 et 2011 donnaient une note de satisfaction globale

constante de 7,7/10.En 2010, les taux de satisfaction les plus levs taient observs chez

ASF et COFIROUTE et les plus faibles chez ESCOTA et SAPN. Depuis 2006,le taux de satisfaction des usagers a fortement chut sur le rseau ESCOTA.

Graphique n 1 : volution de la satisfaction des usagers par socit 2004-2010

Source : direction des infrastructures de transports (DIT)

Concernant la qualit des aires, seule ASF obtenait une note suprieure 8. Cette qualit tait en forte hausse chez COFIROUTE, en raison des travauxde rnovation des aires lis au Paquet vert. linverse, elle chutait chez SAPNet AREA qui obtenaient de trs mauvais rsultats confirms par les auditsraliss par le ple lyonnais de la DIT en 2011.


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Suivi des rclamations

Le nombre total de rclamations est pass de 29 493 pour un rseau de7897 km (soit un taux de 3,73 rclamations par kilomtre) en 2003 157 707 rclamations pour un rseau de 8 789 km en 2010, soit un taux de17,94 rclamations par kilomtre. Le taux de rclamations par million dekilomtre parcouru, sil reste faible, a t multipli par 5 entre 2004 et 2010,passant de 0,37 en 2004 1,87. Pour SANEF, il a t multipli par 9 (0,31 2,95). En 2010, ce taux tait le plus lev chez SANEF (2,95), suivi dESCOTA(2,21), dAREA (2,19) et de COFIROUTE (2,12). Ce taux est plus faible chezASF (1,12) et SAPN (1,51).Cette hausse sexplique en partie par la mise enplace doutils nombreux de recueil des rclamations par les socits.

La grande majorit des rclamations concerne la facturation du tlpage,en raison derreurs lies la classification automatique. Le rapport 2011 de laDIT prcisait que les rclamations relatives au page sont, en effet, en haussedun rapport de 1 9,5 en dix ans ; mais les socits concessionnaires mettent enplace des processus qualit pour les corriger.

Les dlais de rponse ne soulevaient aucune difficult particulire, ilstaient en gnral infrieurs dix jours, et mme infrieurs cinq jours pourCOFIROUTE.

Les usagers, quand ils ne sont pas interrogs sur la tarification des

autoroutes, sont globalement satisfaits de la qualit de service et le seul pointnoir en termes de rclamations concerne les erreurs de facturation automatiquelies aux tlpages.

c)Suivi de la politique tarifaire et commerciale

Dans les rapports synthtiques annuels rdigs par la DIT, le suivi de lapolitique tarifaire et commerciale rappelle les lois tarifaires et le respect descoefficients inter classes. Dans le rapport consacr ESCOTA, des indications(type dabonnement, et nombre dabonns au tlpage) sont donnes.

4 - Suivi de la politique dinvestissements et de lvolution financire dela socit

a)Le suivi des oprations dinvestissements et de la politique patrimoniale

Selon larticle 35 des contrats de concession la socit concessionnairecommunique [] au ministre charg de l'conomie, au ministre charg dubudget et au ministre charg de la voirie nationale un rapport, ralis la date laplus proche possible de sa communication, comprenant l'tat d'avancement desliaisons nouvelles et des oprations d'largissement et indiquant le calendrierd'excution et l'chancier financier de chaque opration en projet et en


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construction ; [] le programme des investissements raliser sur les cinqannes ultrieures dtaill par opration 13.

Les rapports annuels de la DIT montrent que les donnes mentionnes parlarticle 35 sont bien transmises par les socits. Toutefois elles ne permettentpas ltat dassurer un suivi financier des oprations dinvestissements et de lapolitique patrimoniale (budget grosses rparations notamment). Ainsi, lesrapports de la DIT donnent un suivi davancement physique des travaux paropration, mais le suivi financier est quasiment inexistant. Pour AREA etAPRR, la DIT ne peut que constater, dans ses bilans portant sur lanne 2010,

labsence de donnes attendues et importantes comme les grosses rparationsralises au cours des cinq annes prcdentes, les prvisions pour les cinqannes venir et le bilan de lentretien pour les cinq annes prcdentes. PourAPRR, elle note que la socit ne donne que trop peu dlments au travers deson bilan sur la politique patrimoniale. Concernant ASF, COFIROUTE, SANEFet SAPN, il ny a aucun lment chiffr dans les rapports concernant lanne2010. Pourtant, en 2009, ASF avait transmis un bilan chiffr, ce qui avait permisau ple lyonnais de la DIT de constater que le concessionnaire avait investi1 M de moins que sa prvision fin 2008. La DIT considrait que mme si lavaleur moyenne des dpenses de maintenance consacres aux ouvrages darttait croissante, elle tait insuffisante en raison du vieillissement et de ladgradation du patrimoine.

Les contrats de plan ne comprennent pas de clause permettant ltat deconnatre le cot rel de tous les investissements compenss ni le budgetconsacr lentretien du patrimoine. Or, si la nature du contrat de concession,qui fait peser le risque sur le concessionnaire, ne peut permettre au concdant de rcuprer la diffrence entre le cot prvisionnel et le cot rel desinvestissements, il nen demeure pas moins que la connaissance des cots relsest indispensable afin de donner ltat la possibilit de ngocier dans debonnes conditions des investissements ultrieurs.

b)Le suivi financier des socits concessionnaires

Larticle 35 des contrats de concession prcise les documents que les

socits concessionnaires doivent remettre lautorit concdante au plus tard le1erjuillet de chaque anne. La DIT vrifie lexhaustivit des documents transmiset le respect des dlais, ce qui ne soulve pas de difficult particulire.

Alors que les donnes transmettre sont nombreuses et dtailles, que lesrapports financiers sont en ligne, les analyses faites par la DIT dans les rapportssynthtiques sont limites au rsultat de lexercice, au rsultat net, au montantdes emprunts raliss ou des investissements. Il ny a pas de suivi pluriannuel, ni

13La rdaction de cet article est diffrente pour COFIROUTE.


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mme de cadre danalyse commun entre les socits concessionnaires. Lerapport sur COFIROUTE indique seulement un poste grosses rparations en2009, celui de SAPN indique uniquement le chiffre daffaires en 2010, celuidESCOTA donne le chiffre daffaires, le rsultat net et le montant desemprunts, ceux sur APRR et sur AREA se contentent de dcrire un litigesurvenu cette anne-l.

La DIT ne fait pas danalyse taye de la situation financire des socitsconcessionnaires. Au motif que les socits concessionnaires assument lesrisques travaux et trafic, elle sinterdit dtablir unbilan ou un suivi financier

des contrats de plan. La DIT considre que le bilan financier dexcution ducontrat de plan porte dune part sur les dispositions des articles 7.4 et 7.5 ducontrat, dautre part sur les surcots dopration constats et potentiellementcompensables et que ni les dispositions contractuelles, ni le cadrerglementaire (ne lautorise) demander aux socits des informationspermettant de raliser dautres types de bilans financiers ex post. La DIT ne tientpas de bilan rcapitulatif par contrat de plan des hypothses prvues et ralises.En effet, lvaluation du contexte conomique, qui permet de fixer les diffrentsparamtres denvironnement, est actualise pralablement chaque cycle dengociation . Le bilan quelleeffectue est un bilan qualitatif de lexcution ducontrat de plan prcdent (indicateurs, qualit de service) . De mme, le suividu Paquet vert ne prvoit pas de rel suivi financier des dpenses ralises. LaCour considre que la DIT sinterdit tort dexploiter les donnes financiresdont elle dispose.

Outre les documents dj cits, les contrats de concession prvoient que le concdant peut demander la socit concessionnaire toute informationcomplmentaire sur le compte rendu de l'excution de la concession ; [] uncommissaire du Gouvernement, reprsentant du concdant, assiste sans voixdlibrative aux sances du conseil d'administration et aux assembles gnralesde la socit14; [] la socit concessionnaire lui communique tous lesdossierstransmis ou remis aux administrateurs ainsi que ceux transmis ou remis auxmembres des comits du conseil d'administration ; [] la socitconcessionnaire communique au commissaire du gouvernement les documentstransmis aux actionnaires l'occasion des assembles gnrales ; tous les

documents lui sont transmis dans les mmes conditions qu'aux administrateurs,membres des comits du conseil d'administration ou actionnaires. En outre, la

14 La DIT a indiqu bien recevoir les documents prparatoires aux diffrents conseilsd'administration et assembles gnrales, ainsi que les invitations participer ces conseilsd'administration et ces assembles gnrales. Le sous-directeur de la gestion du rseauautoroutier concd reprsente le concdant, sans prise de parole. Toutefois, la DIT a prcisque compte tenu des propos parfois "orients" de certains administrateurs sur certains sujets(ngociations des contrats de plan par exemple), et de l'incapacit pour le commissaire dugouvernement d'y rpondre en sance, nous nous abstenons d'y participer depuis deux ans, l'exception des conseils dadministration des socits ATMB et SFTRF .


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tenue de la comptabilit en respect des normes comptables , telle lIFRIC 12,permet dobtenir des donnes concernant uniquement la partie concde,notamment les immobilisations incorporelles et corporelles du domaineconcd. De mme, les travaux devant tre provisionns, lvolution du montantdes provisions pourrait tre un lment intressant analyser.

Des bilans chiffrs de la ralisation dun contrat de plan, validant ou nonles hypothses retenues par la DIT lui permettraient au moins davoir un retourdexprience tay, des lments factuels et chiffrs permettant de bien prparerles ngociations futures et dajuster son modle.

II - Les contrles de ralisation des investissements

Ltat, autorit concdante, a vocation vrifier la bonne excution desobligations contractuelles prvues par les contrats de concession et les contratsde plan, notamment en ce qui concerne lentretien du patrimoine (chausses,ouvrages dart, etc.).

A - Le rle du ple lyonnais

Au sein de la sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd,le ple lyonnais est chaoprations nouvelles et d'amnagement du rseau et de l'valuation de la mise enuvre par les dlgataires de la politique d'entretien et de prservation deschausses et des ouvrages d'art permettant d'assurer le respect de leursobligations.

Les contrles avant mise en service dun quipement (instruction desdossiers techniques, opration de contrle des travaux de construction, dcisionsde mise en service, etc.) sont contraints par le calendrier des mises en service.

Les contrles aprs mise en service, destins vrifier le respect par lesconcessionnaires de leurs engagements, sont raliss en fonction du temps laiss

disponible par les contrles avant mise en service. Or, les risques pour lusagersont naturellement plus importants aprs quavant mise en service.

B - Les contrles lis la prservation du patrimoine enservice

Aprs mise en service, le concdant doit vrifier que la socitconcessionnaire continue de respecter ses obligations rglementaires oucontractuelles.


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Les cahiers des charges imposent notamment :

la mise en uvre de tous les moyens de nature assurer, quelles quesoient les circonstances, la continuit de la circulation dans de bonnesconditions de scurit et de commodit (art. 13-1) ;

lentretien et le maintien des ouvrages de la concession en bon tat, defaon toujours convenir parfaitement lusage auquel ils sontdestins (art. 13-1) ;

lentretien de lensemble des dpendances et des ouvrages de laconcession dans un souci permanent de prservation des espces etdes milieux, des ressources naturelles, du cadre de vie des riverains etdintgration de lautoroute dans les paysages traverss (sauf pourCOFIROUTE).

La rdaction de larticle 13-1 est identique pour toutes les socitsconcessionnaires historiques prives lexception dASF, qui nest pas soumise lobligation de mise en conformit avec les rglements et instructions envigueur , hormis pour la signalisation de police et de COFIROUTE, quibnficie de contraintes moindres suite des rdactions moins prcises, et labsence de mention de certains objectifs15.

En cas de manquement une obligation du cahier des charges, leconcdant peut exiger, aprs mise en demeure reste infructueuse, le versement

dune pnalit dans les conditions fixes par larticle 39.1. Le montant de lapnalit est fix 10 000 par jour de retard, sauf pour COFIROUTE pourlaquelle elle est fixe 5 000 par jour de retard.

Par ailleurs, au titre de larticle 40 du cahier des charges, la dchance duconcessionnaire peut tre prononce par dcret en Conseil dtat si leconcessionnaire, sauf cas de force majeure, interrompt durablement ou demanire rpte lexploitation dune autoroute, sans autorisation et en violationdes articles 14 et 15 et/ou manque gravement ses obligations contractuelles.

Dautres obligations sont prcises dans les annexes techniques au cahierdes charges relatives aux diffrents tronons, dans les procs-verbaux desinspections des travaux pralables la mise en service, dans les dcisionsnotifies par le concdant au cours de la vie de la concession, et dans le contratde plan, qui, notamment, dfinit des objectifs relatifs lentretien du rseau(rduction des ouvrages en mauvais tat, budget de grosses rparations).

15 Absence de la mention sans dlai sagissant de la mise en uvre des moyens denature assurer la continuit de la circulation , absence dobligation permanente et gnralemis part pour la signalisation de police - de mise en conformit des ouvrages avec lesrglements et instructions en vigueur , absence dobjectif de prservation des espces, desmilieux et des ressources naturelles, pnalit plus faible en cas de manquement uneobligation du cahier des charges, etc.


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Les contrles prennent la forme de visites de chantiers et daudits.

1 - Les visites de chantiers

Les visites de chantiers servent prparer l inspection travaux , quipermet de vrifier la conformit des ralisations (par rapport une dcisionministrielle, aux rgles techniques, la scurit).

En 2011, 503 visites de chantiers ont t effectues, dont 315 sur lerseau dj en service, ce qui correspond une forte progression (353 visites en

2010).

2 - Contrles des tunnels

Dans le domaine des tunnels, la sous-direction contrle lavancement desmises niveau des tunnels en service. Ce contrle seffectue de manirecontinue lors des dplacements, par rception des fiches incidents CETU ,lors des visites thmatiques (accessibilit, signalisation) qui permettent decontrler de manire inopine et par chantillon les quipements du tunnel, lorsdes exercices.

Des visites spcifiques ont lieu lors ou la fin des travaux de mise enconformit des tunnels ou lors de la mise en service de nouveaux tunnels. Elles

ont pour objectifs de vrifier le respect du cahier des charges, et le bonfonctionnement des quipements par ralisation de tests.

Lanne 2011 a, en particulier, t marque par le contrle de la mise enconformit des tunnels de lautoroute A8. Fin 2011, les principaux travaux effectuer portaient sur quatre tunnels de lA8 de Nice la frontire italienne surla section Turbie-Coupire et sur le tunnel du Puymorens (mise en service delalternat rgulation pour les poids lourds, ventilation).

3 - Contrles des ouvrages dart

Les cahiers des charges imposent aux socits concessionnairesdentretenir et de maintenir les ouvrages de la concession en bon tat, de faon

toujours convenir parfaitement lusage auquel ils sont destins. lexceptionde COFIROUTE et dASF, ils obligent galement les concessionnaires lesmettre en conformit avec les rglements et les instructions en vigueur(art. 13-1).

Le contrle exerc par le ple lyonnais sur ltat dentretien des ouvragesdart se pratique selon quatre modalits :

un contrle continu lors de visites non formalises du rseau, lors desdplacements ;


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lexamen annuel de lindicateur LOLF relatif aux surfaces douvragesqui ne sont pas en bon tat (classs 316ou 3U17lorsque la rparationest urgente);

lors daudits biennaux raliss sur documents et procdures avecchaque socit en vue de sassurer des remises des ouvrages, de ltatdu patrimoine, du respect des obligations contractuelles en matire depatrimoine ;

lors daudits de terrain destins examiner les conditionsdapplication par les socits de leur cahier des charges en matire

douvrages dart, auditer la politique de la socit, observer in situltat objectif du patrimoine, examiner les grosses rparationsprvues moyen et long terme (classe 3- 3U), et enfin, comparer lesdiffrents rseaux entre eux (concd et non concd).

Lanalyse des campagnes daudit menes en 2010 et 2011 conduit auxconstats suivants.

les socits APRR et SANEF nont pas fait lobjet daudit biennal surla priode ( lexception du tunnel Maurice Lemaire sur le rseaudAPRR) ;

parmi les constats formuls dans les audits biennaux figurent, pourplusieurs socits (SAPN et surtout ASF), le mauvais tat des

ouvrages et la faiblesse du budget consacr leur mise niveau18

;laudit biennal de juin 2010 portant sur les ouvrages dart deCOFIROUTE a mis en vidence linsuffisance des donnes transmisespar le concessionnaire. Aucune information nest donne concernant

16 Appartient la classe 3 un ouvrage dont la structure est altre et qui ncessite des travaux derparation mais sans caractre durgence.17Appartient la classe 3U un ouvrage dont la structure est gravement altre et qui ncessite des travauxde rparation urgents lis linsuffisance de capacit portante de louvrage ou la rapidit dvolutiondes dsordres pouvant y conduite brve chance.18SAPN : la lettre adresse au PDG en juin 2011 indiquait : leffort consenti par la socit pour mettre niveau ses ouvrages aprs une longue priode de latence doit tre poursuivi. Le budget actuellementconsacr aux ouvrages dart parat faible. Laudit indiquait que compte tenu de lge du patrimoine, ilfaudrait y consacrer un budget 2 2,5 fois suprieur.

ASF : la lettre du 6 avril 2011 soulignait le grand nombre douvrages en surcharge pondrale et lastabilit, lchelle de la socit, du nombre douvrages en mauvais tat ainsi que la faiblesse du budgetde grosses rparations, tant en comparaison de ce qui tait prvu au contrat de plan quen regard despratiques constates dans les autres socits . Le nombre douvrages en mauvais tat est stable aucours des ans; ()en 3 ans, seuls 64 ouvrages de la liste 2006 ont t traits, soit un puisement du stockdes ouvrages de 2006 sur 8 ans ; le pourcentage de surface douvrages classs en 3-3U dans le cadre de laLOLF est lun desplus faibles [en fait, lun des plus importants: 90 % en 2009] de toutes les socits etnvolue pratiquement pas (contrairement aux autres socits). Dans ses performances actuelles, lesystme narrive pas rduire le stock douvrages en mauvais tat . ce rgime, en supposant que lavitesse de dgradation des ouvrages nvolue pas (hypothse optimiste) il resterait 160 ouvrages enmauvais tat en fin de concession .Cet audit soulignait aussi que le budget ralis de grosses rparationtait infrieur celui prvu au contrat de plan 2007-2011 : 11,8 M en 2006, 5 M en 2007, 6,5 M en2008, 7 M en 2009 et 9 M en 2010, alors que le contrat de plan prvoyait environ 12 M par an.


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le budget consacr aux grosses rparations. Les services navaient pasobtenu communication du fichier lectronique des ouvrages dart(localisation, date de construction, type de structure, caractristiques).Ce ficher a t transmis en avril 2012. Plusieurs points nont pas ttraits en runion : ouvrages en zone sismique, en zone de tassementou de glissement, ou de gel svre ; tat des buses mtalliques ;ouvrages sous surveillance renforce ; rectification des cartsconstats lors des prcdents audits. COFIROUTE a indiqu quecertains de ces points avaient t tudis ultrieurement en 2012 (zonesismique, buses mtalliques).

Ces constats particulirement dfavorables nont pourtant pas conduit mettre en uvre les moyens contraignants prvus dans les cahiers des charges(mise en demeure, pnalits prvues larticle 39-1.). Le ministre charg destransports aurait galement pu mettre comme condition la signature descontrats de plan, qui prvoient des hausses de tarifs supplmentaires pourfinancer des investissements supplmentaires, le respect par les concessionnairesde leurs obligations de base, notamment dentretien du rseau. Or, les contratsde plan ont t ngocis et signs alors mme que certaines socits nerespectaient pas leurs obligations dentretien du rseau (application ds 2012 ducontrat de plan 2012-2016 dASF).

4 - Contrles des chausses et ouvrages en terre

Les cahiers des charges imposent aux socits concessionnaires de mettreen uvre tous les moyens de nature assurer, quelles que soient lescirconstances, la continuit de la circulation dans de bonnes conditions descurit et de commodit (art. 13-1).

Chaque anne, la DIT assure le recueil et larchivage des diffrentstravaux dentretien des chausses sur la base des donnes fournies par lessocits concessionnaires.

Comme pour les ouvrages dart, le contrle de lentretien du patrimoine chausses se fait de manire continue et de faon ponctuelle etapprofondie lors daudits de terrain. Toutefois, la diffrence des audits relatifs

aux ouvrages dart, ces audits sont peu frquents et leur mthodologie est encours dlaboration.

En 2010 et 2011, seuls deux audits ont t raliss sur les chausses. Enjanvier 2010, laudit relatif APRR a permis de constater dimportantesdgradations de ltat des chausses (dcollement de revtement) sur dessections tendues du rseau. Ces constats ont justifi, en janvier 2010, une miseen demeure dAPRR, qui a procd aux rfections durgence requises.


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Un audit a t ralis en 2011 pour SANEF aux rsultats dans lensemblesatisfaisants, malgr de nombreuses dgradations constates sur une des deuxsections (A4).

5 - Le contrle des obligations environnementales et de lentretien desbtiments

A lexception de COFIROUTE, les socits concessionnaires ontlobligation dentretenir lensemble des dpendances et des ouvrages de laconcession dans un souci permanent de prservation des espces et des milieux,

des ressources naturelles, du cadre de vie des riverains et dintgration delautoroute dans les paysages traverss (art. 13-1 du cahier des charges). Cetteobligation ne fait pas lobjet dun contrle rgulier de la part de ltat aprs miseen service.

En 2010 et 2011, seuls deux contrles, confis aux centres dtudestechniques de lquipement (CETE), ont t raliss, en loccurrence concernantla section Pau-Langon de lA 65 et la section Saint-Julien en Genevois delA41. Des bilans un an ont t faits au printemps 2012 pour les sectionsdA88 FalaiseSes et A4Contournement de Reims.

La faiblesse des contrles dans le domaine environnemental conduit ceque certains investissements financs dans le cadre du Paquet vert ou des

contrats de plans deviennent rapidement inutilisables aprs leur mise en service(passages pour la faune obstrus ou inonds, dprissement de la vgtation,protection des eaux insuffisante). Sagissant des passages faune, la DITindique avoir demand aux socits un meilleur suivi. De plus, ltat peutsappuyer sur ses services dconcentrs, qui disposent dun pouvoir de policedans le domaine de lenvironnement.

En ce qui concerne les btiments des concessions, qui font partie desouvrages et des biens de la concession, ltat a lanc une action en 2011 afindenvisager les moyens de vrifier leur maintien en bon tat tout du long de laconcession. Selon la DGITM les deux premiers des trois axes identifis(inventaire du patrimoine autoroutier concd ; connaissance, contrle et suivide ltat fonctionnel du patrimoine ; dfinition dun bon tat cible du

patrimoine en vue de la prparation de la fin de concession) sont dores et djengags.


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C - Le suivi des oprations du Paquet vert autoroutier

Ltat a sign en janvier 2010 avec les socits ASF, COFIROUTE,ESCOTA, SANEF et SAPN des avenants comportant la ralisation dunensemble de travaux, dun montant denviron 1 Md lis notamment larequalification environnementale du rseau autoroutier.

La mise en uvre du Paquet vert autoroutier a pris du retard. Alors quel'article 25 de la loi n 2009-179 du 17 fvrier 2009 prvoyait que les contrats deconcessions pourraient tre prorogs pour un an, par dcret simple approuvant

un avenant sign dans les six mois suivant la publication de ladite loi, la versionfinale des avenants n'a pu tre signe au cours de la priode des six mois compter de la promulgation de la loi.

Aussi, un nouvel article de loi a-t-il t rintroduit dans la loi de financesrectificative pour 2009 (art. 117) afin de prolonger de six mois le dlai depublication des dcrets. Sur cette nouvelle base lgale, le dcret n 2010-328 du22 mars 2010 a approuv les avenants aux contrats de concessions des socitsASF, ESCOTA, COFIROUTE, SANEF et SAPN, qui ont jusqu'au 26 mars 2013pour raliser leur programme de travaux.

Le suivi du programme par la DIT seffectue partir de lanalyse desrapports trimestriels davancement fournis par les socits, la tenue de runions

trimestrielles et des contrles sur le terrain raliss par les CETE. En mars 2012,seule la moiti des travaux avait t ralise.

Laide dtat que constituait lallongement dun an de la dure desconcessions dans le cadre du Paquet vert avait t juge compatible avec lemarch commun par la Commission europenne sous rserve du respect deplusieurs conditions. Parmi celles-ci figurait lengagement pris par la France detransmettre la Commission, au plus tard le 30 avril 2012, un rapport dtaillqui vrifiera notamment labsence de surcompensation par la ralisation destravaux imposs et prcisera, le cas chant, les pnalits associes aux non-ralisations qui seront identifies. Ce rapport navait toujours pas t transmisen fvrier 2013.

Par ailleurs, le suivi des oprations porte uniquement sur lavancementphysique des oprations19. Les ralisations financires ne sont pas connues.

19Larticle 9 bis 2 des avenants prvoit en effet que tous les trois mois compter de lentreen vigueur du dispositif, chaque socit concessionnaire adresse un rapport dtailldexcution des travaux prvus comprenant un tat davancement physique, un chancierprvisionnel ainsi que la quote-part valorise correspondante des oprations telles que dfiniespar dcision ministrielle ().


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_________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS_______________

La DIT a russi mettre en place un systme novateur dindicateurs deperformance assortis de pnalits sur les contrats de plan rcents desconcessions historiques. Sils peuvent encore paratre modestes par leur niveaudexigence ou leur ventuelle incidence financire, leur mise en place confortetoutefois les attributions de contrle de la DIT. La DIT devra nanmoins veiller les prenniser lors des contrats de plan suivants.

Les contrats de concession et les contrats de plan dfinissent un cadreprcis et dtaill, permettant la DIT de dresser un bilan annuel complet de

lactivit des socits concessionnaires. Il est toutefois regrettable que lesderniers contrats de plan ne comprennent pas de clause permettant ltat deconnatre le cot rel de tous les investissements compenss alors mme que detelles clauses existaient dans les contrats de plan prcdents.

Lanalyse des rapports annuelsproduits par la DIT pour les annes 2009et 2010 montre les difficults que celle-ci rencontre pour que les socitsconcessionnaires transmettent des donnes chiffres plus prcises concernantles travaux ou les dpenses consacres lentretien du patrimoine. En outre, la

DIT se refuse adresser un bilan dexcutiondes contrats de plan.

Les contrles effectus aprs mise en service afin de vrifier le respectpar les socits concessionnaires de leurs obligations contractuelles sont denatures diverses et, lorsquils sont formaliss, approfondis. Lexpertise desservices de ltat est reconnue. Toutefois, seuls les ouvrages dart font lobjet decontrles peu prs rguliers. La mthodologie du contrle des autresinfrastructures, chausses, ouvrages en terre, btiments ncessiterait dtre

formalise et les contrles renforcs.

Par ailleurs, en dpit de constats dfavorables figurant dans les audits,les dispositions contraignantes susceptibles dtre mises en uvre lencontredes socits concessionnaires (mise en demeure, pnalits) ne sontquexceptionnellement utilises, ce qui pourrait engager la responsabilit duconcdant en cas daccident. Ltat na pas non plus jug utile de subordonnerlouverture des ngociations relatives aux contrats de plan au respect par lesconcessionnaires de leurs obligations de base en matire dentretien du rseau.

Enfin, le champ des biens de retours

20

et les objectifs des socitsconcessionnaires relatifs au bon tat des infrastructures ncessitent dtreprciss, en particulier dans la perspective de la fin des concessions.

Quant aux engagements du Paquet vert , ils taient non seulement desengagements lis lenvironnement dans le cadre du Grenelle delenvironnement, mais aussi des engagements avec des contreparties financires

20Aux termes du cahier des charges, les biens de retour sont les biens restitus ltat la finde la concession. Ils doivent tre restitus en bon tat dentretien.


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sinscrivant dans le plan de relance et justifiant lallongement dun an de la

dure des concessions. Or, le seul suivi ralis est un suivi physique de laralisation des travaux, et non un suivi financier. Ce suivi ne permet pas degarantir labsence de surcompensation de ces investissements, qui tait pourtant

lune des conditions de lacceptation de cette aide dtat par la Commission21.

La Cour formule en consquence les recommandations suivantes :

1. formaliser la mthodologie des contrles relatifs au patrimoine et accrotre

la frquence des contrles, notamment pour vrifier ltat des chausses,des ouvrages en terre et amnagements environnementaux ;

2. mettre en uvre les dispositions contraignantes prvues par les cahiers descharges en cas de non-respect par les concessionnaires de leurs obligationscontractuelles, en particulier de celles relatives la prservation dupatrimoine ou de transmission de donnes. Au besoin, subordonnerlouverture des ngociations relatives au contrat de plan au respect de cesobligations.

21Certes, la Commission prenait acte, dans sa dcision du 17 aot 2009, de lengagement prispar la France de procder un suivi physique des oprations destin vrifier que les socitsne retireront aucun gain de la non-ralisation des travaux ou de retards de ralisation. Maiselle se rfrait galement un autre engagement de la France, qui tait de sassurer rgulirement, et ce jusqu chance de chacun des contrats de concession, de la validitdes prvisions sur lesquelles se fondent leurs calculs en application de la mthodologiedfinie et vrifieront dans ce cadre que le taux de rentabilit pour chaque socitconcessionnaire demeure proche de la prvision initiale.


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Chapitre II

Linsuffisante rgulation des hausses de

tarifs

Les hausses de tarifs sont rgies par un dcret de 1995 et par les contrats

de concession ou, lorsquils existent, par des contrats de plan. Ltat est chargde sassurer du respect par les concessionnaires de leurs obligations tellesquissues de ce cadre rglementaire et contractuel. Mais il est galement chargde ngocier les contrats de plan avec les socits concessionnaires. Les haussesde tarifs tant la plupart de temps rgies par les contrats de plan, il est crucialque ltat puisse les ngocier dans de bonnes conditions, ce qui nest pastoujours le cas.

I - Des hausses de tarifs nettement suprieures linflation

A - Les modalits de fixation des pages

Larticle 1 du dcret n 95-81 du 24 janvier 1995 relatif aux pagesautoroutiers indique que le cahier des charges de la socit concessionnaire() dfinit les rgles de fixation des tarifs des pages, notamment les modalitsde calcul dun tarif kilomtrique moyen servant de base aux tarifs de pages etqui tient compte de la structure du rseau, des charges dexploitation et descharges financires de la socit, ainsi que les possibilits de modulation de cetarif kilomtrique moyen .


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Conformment larticle 3 de ce dcret, la hausse minimale laquelle leconcessionnaire a droit au titre du contrat de concession, est de 70 % delinflation, mesure par lindice des prix la consommation (hors tabac). Enpratique, les tarifs fixs en fvrier de lanne N sont dtermins en fonction delinflation observe entreoctobre N-2 et octobre N-1. La hausse minimale destarifs en labsence de contrat de plan couvre les charges normales des socitsconcessionnaires dautoroutes : exploitation, entretien et renouvellement ainsique lvolution normale du service public autoroutier.

Le cadre rglementaire qui rgit les relations entre le concdant et le

concessionnaire autoroutier prvoit la possibilit (et non lobligation) deconclure des contrats de plan.

Les rgles relatives aux contrats de plan ne sont pas dfinies par lestextes. Larticle 1 du dcret de 1995 susmentionn se contente dindiquer que le contrat de plan, conclu pour une dure maximale de cinq annesrenouvelables entre ltat et la socit concessionnaire, fixe les modalitsdvolution des tarifs depages pendant la priode considre.

En pratique, le contrat de plan est un accord quinquennal entre ltat et lasocit concessionnaire qui permet, en contrepartie dune loi tarifaire plusavantageuse (80 ou 85 % de linflation quoi sajoute une constante) dfiniepour cinq ans, de faire raliser des investissements supplmentaires, non prvus lorigine dans le contrat de concession. Les investissements pouvant fairelobjet dune compensation, cest--dire dune hausse supplmentaire de tarifs etles modalits de cette compensation ne sont pas dfinis a priori.

En labsence de contrat de plan, les tarifs des pages sont fixs par arrtconjoint du ministre charg de lconomie (DGCCRF) et du ministre charg delquipement, aprs consultation de la socit concessionnaire (art. 3). Cettesituation est toutefois assez rare car les contrats de plan senchanentgnralement sans discontinuit.

Les hausses de tarifs interviennent au 1er fvrier, ce qui na pas ttoujours le cas pour les groupes APRR et SANEF.

B - Les contrles effectus par ltat

Les tarifs dtaills proposs par les concessionnaires ladministrationconcdante avant chaque hausse annuelle sont soumis au contrle pralable de laDIT et de la DGCCRF, qui consiste vrifier que la proposition de haussetarifaire est strictement conforme aux dispositions du cahier des charges et ducontrat de plan lorsquil en existe un.


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LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS 43

En particulier, les points suivants sont vrifis :

la hausse du taux kilomtrique moyen conforme la hausse maximalecontractualise ;

labsence de foisonnement (cf. glossaire),

le respect des hausses de tarifs rsultant de lapplication au tarifkilomtrique moyen (TKM) de la classe 1 des coefficientsinterclasses ;

lampleur ou la diminution du nombre de distorsions tarifaires .

Si les tarifs proposs ne sont pas conformes aux rgles dfinies par lescontrats, la socit est mise en demeure de les modifier ou dapporter la preuvede leur rgularit. Sagissant de la fixation des tarifs 2012, la procdure de miseen demeure a concern la socit ASF au motif que la grille propose conduisait une volution du TKM suprieure celle autorise et un foisonnementestim 0,1 %.

Dans le cas o, en dpit des modifications proposes par le concdant, lestarifs proposs ne respectent pas ces rgles, les tarifs sont fixs par arrtconjoint des ministres chargs de la voirie nationale et de lconomie. Dans cecas, ltat a la possibilit de dfinir lui-mme les grilles tarifaires.

Le contrle des grilles tarifaires est effectu par la DIT, qui transmet une

synthse de ses contrles la DGCCRF. Celle-ci ne refait pas les vrifications.Depuis 2011, les changes entre les socits concessionnaires et la DIT sontdocuments et retracs en annexe du rapport dactivit de direction.

1 - Le foisonnement

a)La rcupration du foisonnement de 2006

Dans son rapport public annuel de 2008, la Cour des comptes avaitrecommand la rcupration du produit du foisonnement observ au cours de lapriode prcdente. Cette rcupration, en dpit de la rponse alors apporte parle ministre la Cour, na past intgrale. Le ministre charg des transportsavait estim les excs de recettes dus au foisonnement sur les hausses de fin2006 - dbut 2007 0,19 % du chiffre daffaires pages pour SAPN, 0,71 %pour ESCOTA, 0,81 % pour ASF, 0,94 % pour AREA, 1,12 % pour SANEF et1,35 % pour APRR, tous vhicules confondus.

Sagissant dAPRR, AREA et SANEF, le ministre charg des transportsavait indiqu, dans sa rponse cite dans le rapport public annuel 2008 de laCour, que les recettes supplmentaires dues aux modulations tarifairespratiques lors de la hausse intervenue en 2006 ont () t neutralises par lacombinaison d'une baisse de la hausse tarifaire contractuellement accorde pour


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2007 de 0,84 % pour APRR, 0,22 % pour AREA et 0,40 % pour SANEF et d'unreport pour les prochaines hausses d'une baisse respectivement de 0,51 %,0,72 % et 0,72 % toutes classes confondues .

Le suivi de la recommandation de la Cour a confirm cette rfactiontale sur deux ans. Dans sa rponse, mentionne dans le rapport public annuel2009 de la Cour des comptes, le ministre la confirme galement : comme lerappelle la Cour, le foisonnement mis en uvre lors des hausses prcdentes (fin2006 et dbut 2007) a t estim par l'autorit concdante et rendu l'usager parl'application de rfactions sur les hausses contractuelles suivantes, et ce pour les

socits APRR, AREA et SANEF .Or, la rfaction prvue en 2008 nest intervenue que tardivement et

partiellement :

pour APRR, la rfaction de 0,51 % nest intervenue que dans le cadredu contrat de plan 2009-2013, dont la ngociation sest acheve endcembre 2009 et dont les dispositions tarifaires ont t appliques compter de 2010 ;

pour AREA, la rfaction de 0,72 % nest intervenue que dans le cadredu contrat de plan 2009-2013, dont la ngociation sest acheve endcembre 2009 et dont les dispositions tarifaires ont t appliques compter de 2010 ;

pour SANEF, la rfaction de 0,72 % na t que partiellementapplique. Au moment de fixer les tarifs 2010, la SAPN, qui aurait puprtendre une hausse des tarifs de + 0,6 %, a accept une haussenulle en contrepartie de la baisse de la rfaction de 0,72 % due par laSANEF. Or, les recettes de pages de SAPN tant trs infrieures celles de SANEF (325 M en 2010 contre 1 Md pour SANEF),appliquer une rfaction en pourcentage na videmment pas le mmeimpact. Cette mesure a conduit rcuprer 0,24 % de lindu defoisonnement et le report juin plutt que fvrier de la hausse tarifairede 2009 a permis de rcuprer 0,06 %, soit une rcupration totalevalue 0,30 %. Au total, 0,42 % de foisonnement de SANEF nontdonc pas t rcuprs22.

En ce qui concerne SAPN, ASF, ESCOTA et COFIROUTE, aucunerfaction na t effectue pour rcuprer le foisonnement de 2006. Or, si le

22 SANEF considre que le solde a t rcupr dans le cadre de la fixation des tarifs ducontournement sud de Reims. Les lments transmis nont pas permis la Cour de retenir cetargument.


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LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS 45

foisonnement tait autoris par le cahier des charges de COFIROUTE, tel nestpas le cas dASF23, ESCOTA et de SAPN.

Enfin, daprs les donnes communiques par le ministre charg destransports, le foisonnement a persist jusquen 2007 pour ASF et 2008 pourESCOTA, malgr les engagements pris le ministre charg des transports demettre fin cette pratique, et sans donner lieu une rcupration.

b)La disparation progressive du foisonnement

Selon le ministre charg des transports, le foisonnement auraitprogressivement disparu depuis 2007 pour APRR, AREA, SANEF et SAPN,2008 pour ASF, 2009 pour ESCOTA et 2011 pour COFIROUTE.

Tableau n 3 : volution du foisonnement (en pourcentage des recettes depage)

2007 2008 2009 2010 2011 2012

ASF 0,71 % 0 % 0 % 0 % 0 % 0 %

COFIROUTE 0,83 % 0 % 0,18 % 0,15 % 0 % 0 %

ESCOTA 0,81 % 0,17 % 0 % 0 % 0 % 0 %

APRR 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % 0 %

AREA 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % 0 %

SANEF 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % 0 %

SAPN 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % 0 %

Source : ministre, rapport annuel 2011

Note : en 2007, les chiffres relatifs ESCOTA et ASF semblent avoir t inverss.

23Art. 25-3 : [] la socit concessionnaire peut appliquer des taux kilomtriques diffrents

selon les trajets et les priodes. Ces modulations doivent trouver leur justification la foisdans certaines diffrences de situation apprciables faites aux usagers et dans desconsidrations dintrt gnral en rapport avec les conditions dexploitation du service publicautoroutier. Les objectifs de ces modulations sont prciss dans le contrat dentreprise. Sousrserve des dispositions du paragraphe 25.4 ci-aprs, les taux kilomtriques appliqus auxvhicules dune mme catgorie ne peuvent, sur aucun parcours, scarter de plus de 50 % dutaux kilomtrique moyen de cette catgorie, sauf accord conjoint du ministre charg delconomie et du ministre charg de la voirie nationale. La mise en uvre de ces modulationstarifaires se fait dans le cadre de lvolution moyenne globale des tarifs kilomtriques de lasocit telle que fixe par le contrat dentreprise. En particulier, elle ne doit pas avoirdimpact sur les recettes de la socit .


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Dans le cas de COFIROUTE, lintroduction dans le contrat de plan 2010-2014 dune clause interdisant le foisonnement sest accompagne dunecompensation tarifaire spcifique, entranant un surplus de recettes gal 234 M HT24sur la dure de la concession, destine compenser le manque gagner par la socit . Ce manque gagner, et donc la compensation tarifaire, at valoris 0,8 %, alors que ce taux na t observ quen 2007

autoroutes: le rapport de la cour des comptes

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