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El profesional de la información, v. 12, n. 3, mayo-junio 2003172

ArtículosAlgunas consecuencias del desarrollo

del Gobierno electrónicoPor Antonio de la Rosa y Jose A. Senso

Resumen: La transformación de los gobiernos en e-gobiernosestá generando muchas expectativas. También existe cierto des-concierto ante las posibilidades que se están desencadenando ydesconfianza sobre las eventuales consecuencias. Este artículoresume el estado actual de implementación del Gobierno elec-trónico en algunos países europeos y analiza las implicacionessociales de este nuevo tipo de gobierno.

Palabras clave: Gobierno electrónico, Gobierno-e, Gobiernoelectrónico europeo, Democracia online, Gobierno online, De-mocracia y nuevas tecnologías de la información.

Title: Some consequences of the development ofElectronic government

Abstract: A great deal of expectation is being generated by the trans-formation of governments into e-governments. There are also confu-sion arising from the possibilities that are being unleashed and distrustof the possible effects. This article summarises the current status of e-government implementations in some European countries and analysesthe social implications of this new kind of government.

Keywords: Electronic government, E-government, European electro-nic government, Online democracy, Online government, Democracyand new information technologies.

Rosa, Antonio de la y Senso, Jose A. "Algunas consecuencias del desarrollo del Gobierno electrónico". En: El profesio-nal de la información, 2003, mayo-junio, v. 12, n. 3, pp. 172-189.

Antonio de la Rosa es licenciadoen Documentación por la Uni-versidad de Granada. Trabajadesde hace cuatro años en laempresa holandesa Wisdom In-formation Consultants como Se-nior Consultant. Sus líneas de in-vestigación están relacionadascon la gestión del conocimientoy de la información estructura-da. Está especializado en XML,Topic Maps y XTM.

Jose A. Senso, doctor enDocumentación, es pro-fesor de la Universidadde Granada desde1998 y subdirector de larevista El profesional dela información. Sus líne-as de investigación secentran en sistemas demetadatos, especialmen-te rdf, el desarrollo e im-plementación de la websemántica y Topic Maps.

1. Introducción

Las tecnologías de la información pretenden ayu-dar a resolver los problemas de las instituciones públi-cas, pero ¿se han analizado con detenimiento las cau-sas de esos problemas?, ¿se sabe qué tipo de institu-ciones van a emerger de la automatización?, ¿qué hayde los nuevos problemas que conlleva la aplicación delas tecnologías de la información (en adelante TI)?,¿cómo se les va a hacer frente?, ¿qué criterios de apli-cación se están siguiendo y a qué obedecen realmenteesos criterios? Un tema tan controvertido como el delGobierno Electrónico (en adelante GE) genera muchaspreguntas.

Si bien es cierto que el fenómeno del GE no estádel todo definido, existe una evidente relación entre su

aparición y la difusión de las TI. En 1998 la Ocde de-finió GE como la aplicación de tecnologías basadasen internet para actividades comerciales y no comer-ciales en el seno de las administraciones públicas (Oc-de, 1998). Tal y como afirma la Dirección de las Na-ciones Unidas para la Administración pública, “el go-bierno electrónico es un elemento permanente del ejer-cicio de gobernar” y se debe basar en la idea de obte-ner servicios gubernamentales utilizando métodoselectrónicos.

En este artículo se pretende establecer desde elprincipio una diferencia fundamental entre los concep-tos de Gobierno y Administración electrónicos. Admi-nistración electrónica (e-government) es, en la actuali-dad, simplemente la versión automatizada de los ser-

Artículo recibido el 16-03-02Aceptación definitiva: 18-04-03

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Algunas consecuencias del desarrollo del Gobierno electrónico

vicios públicos que el gobierno presta a los ciudada-nos: la solicitud de un nuevo pasaporte, el pago de im-puestos, las altas en la seguridad social o la petición deun permiso de obras. Se trata de transacciones entre losciudadanos y el gobierno que es posible automatizar yque entran dentro de lo que en este trabajo se entiendecomo Administración electrónica. Como se verá másadelante, lo que los gobiernos (reales, no electrónicos)están intentando construir es una administración elec-trónica por, entre otros, los siguientes motivos:

—Es más rentable que la administración tradicional(se necesita menos personal para hacer más trabajo).

—Es más eficiente que la administración tradicio-nal.

—Es más fácil integrar diferentes sistemas y esta-blecer repositorios centrales de información.

—Es más fácil controlar la información asociadacon los ciudadanos (usuarios) y establecer perfiles.

El gobierno electrónico (e-governance), por otraparte, es un concepto muchísimo más amplio, comple-jo, innovador y más difícil de alcanzar. Un conceptoque, como se verá a lo largo de este trabajo, no resultamuy atractivo para los gobiernos tradicionales que, sinembargo, tratan de vender su "Administración electró-nica" bajo la etiqueta de "Gobierno electrónico". Elgobierno electrónico, entre otras, presenta las siguien-tes facetas:

—Implementación electrónica de los mecanismosbásicos de un sistema democrático, como por ejemploel voto electrónico.

—Integración de los sistemas de automatizaciónde los diferentes grupos representativos: empresa pri-vada, ONGs, instituciones educativas, media, organi-zaciones de ciudadanos, partidos políticos, sindicatos,asociaciones religiosas, etc.

—Integración de los sistemas de los diferentes mi-nisterios y administraciones regionales, provinciales,locales, etc.

—Implementación de canales para la participaciónciudadana, intercambio de información con los ciuda-danos, etc.

—Integración con sistemas electrónicos de otrospaíses y sistemas supranacionales.

—Oferta de nuevos servicios electrónicos a losciudadanos.

—Desarrollo de nuevas posibilidades dirigidas aaumentar el nivel de participación ciudadana.

Subrayada la diferencia fundamental entre Gobier-no y Administración electrónicos, el desarrollo de esta

última se puede analizar teniendo en cuenta las si-guientes fases de implementación (Lara y Martínez,2002):

—Sitio web promocional: con información básicasobre la organización sin posibilidad de interacción.

—Portal: transacción bidireccional de poca com-plejidad de una organización con sus usuarios.

—Ventanilla única: integración con la intranet yposibilidad de gestionar y efectuar pagos online.

—Administración electrónica: integración globalde todas las organizaciones públicas y gestión global.

De acuerdo con lo comentado hasta ahora, en esteartículo se plantean dos objetivos fundamentales y porello está dividido en dos apartados:

El primero es ofrecer una visión panorámica sobreel estado de puesta en marcha actual del GE en algu-nos países europeos. Como más adelante se podrá ob-servar, esta implementación se centra más en desarro-llar un mejor sistema de recaudación de impuestos queen lograr los fines del GE. El siguiente apartado pre-tende mostrar brevemente el estado de la cuestión, y,sobre todo, subrayar la orientación de los diversosplanteamientos gubernamentales, puesto que en base aellos será posible realizar ciertas especulaciones sobreel futuro.

«Los gobiernos tratan de ven-der su ‘administración electró-nica’ bajo la etiqueta de ‘go-

bierno electrónico»

El segundo objetivo se centra en analizar las im-plicaciones sociales del GE y las posibilidades que nose están explorando. El apartado se concentrará espe-cialmente en cuestiones que afectan directamente a losciudadanos, como la privacidad de la información, loscostes de la automatización, la igualdad en las condi-ciones de acceso a la tecnología, etc.

La idea central detrás de este artículo es que el fe-nómeno del GE no tiene precedentes, ni técnicos niideológicos ni sociales. En buena lógica, las conse-cuencias y posibilidades de esta nueva situación noson predecibles y por ello es muy importante que todaslas partes implicadas —gobierno, ciudadanos, sectorprivado, ONGs, media, etc.— estén bien informadas yasuman su responsabilidad.

2. Gobiernos electrónicos en Europa:2000-2001

¿Cómo se ha preparado a la sociedad europea parael GE? La pregunta no se refiere al número de cone-xiones a internet per cápita en cada país o al acceso a


Antonio de la Rosa y Jose A. Senso

los servicios digitales ya existentes, sino a las posiblesconsecuencias de la implantación del GE: los proble-mas que ayudará a solucionar y los nuevos problemasque originará.

Es un hecho que los gobiernos están invirtiendocuantiosamente en la automatización de sus servicios.¿Por qué?, ¿qué pretenden conseguir?, ¿se trata sim-plemente de aumentar su eficiencia o bien de adaptar-se a un nuevo tipo de economía?, ¿será finalmente ren-table la enorme inversión que se está haciendo?, ¿seestán teniendo en cuenta realmente las necesidades ydemandas de los ciudadanos?

La idea a la que responde el proceso de automati-zación de los gobiernos es simple: reducir costes yofrecer mejores servicios. En 1995 el G71 presentó unprograma para el desarrollo del GE que se basaba enesa idea: “los gobiernos desean reducir sus gastos ymejorar sus servicios por medio del uso de las TI, deforma que, en un plazo razonable2, la mayoría de losservicios administrativos de un gobierno puedan sergestionados electrónicamente” (Dahl, 1998).

Algunos de los beneficios que se espera obtenerdel GE son:

—Menos costes.

—Menos burocracia.

—Mejora en el acceso a la información.

—Mayor transparencia en las actividades del sec-tor público.

—Acercamiento entre el gobierno y los ciudada-nos y mejora de la imagen de aquel.

—Supresión de barreras geográficas, demográfi-cas, etc.

En la Unión Europea, el punto de partida para laimplementación del GE es el acta e-Europe 2002. Eneste documento se establecen objetivos y plazos tantopara la UE como para los estados miembros en el pro-ceso de implementación del GE. Los puntos concretosacordados oficialmente por los jefes de estado de todoslos estados miembros el 20 de junio del 2000 se en-cuentran resumidos en la tabla 1.

Los ciudadanos europeos no muestran de formadestacable que estén especialmente a favor o en contradel GE, a pesar de que es un fenómeno que va a afec-tarles decisivamente. Las expectativas de los ciudada-nos difieren de país a país.

El sector privado juega también un papel impor-tante en el proceso de implementación del GE, dadoque ya ha experimentado la transformación del “busi-ness” en “e-business”. Esa experiencia debería tenersemuy presente a la hora de automatizar las institucionespúblicas. En teoría, el sector público es más estableque el privado: no tiene tanta presión de la competen-cia y es mucho menos dependiente del “cliente”, dichaestabilidad contribuye a que el proceso de transforma-ción del “government” en “e-government” se puedaproducir de forma menos traumática.

El progreso de la transformación puede monitori-zarse nacional y supranacionalmente teniendo en

Tabla 1



cuenta los objetivos y plazos mencio-nados en la tabla 13. Sin embargo, losdatos que se manejan son cuantitati-vos y hay cuestiones a las que nopueden responder:

—¿Qué parte de la informaciónque los gobiernos están publicandoen internet es veraz y cuál es propa-ganda?

—¿Los servicios que se han au-tomatizado han mejorado cualitativa-mente?, ¿qué ventajas ofrece la auto-matización a los ciudadanos?

—¿Cuál es el precio de la auto-matización de los servicios y cómose está pagando?

Hay síntomas claros de que losciudadanos están insatisfechos con lacalidad de la democracia. ¿Cómopuede ayudar el GE a superar esta si-tuación?

2.1. Algunas cuestiones sobre costes ybeneficios

Los países europeos gastaron aproximadamente54.200 millones de euros en la automatización del sec-tor público en el año 2000:http://www.kablenet.com

Sin embargo, hasta ahora ningún gobierno ha rea-lizado un estudio oficial que muestre claramente loscostes y beneficios de la automatización, aunque en al-gunos países como Finlandia los beneficios empiezan

a verse en forma de ahorro. Se puede afirmar que elGE es una inversión a largo plazo de la que no se co-nocen con exactitud los beneficios.

Tal y como muestra el gráfico 1, la economía másfuerte, Alemania, es la que más ha gastado: 13.000 mi-llones de euros. El Reino Unido, el segundo mayor in-versor en el gráfico con 12.000 millones es, sin em-bargo, la tercera mayor economía en Europa. Dina-marca y Suecia también gastan proporcionalmentemás de lo que se esperaría del tamaño de sus finanzas.Por lo tanto, el volumen de inversión no sólo dependede la potencia económica del país sino también del ni-vel de prioridad asignado a la implementación del GE.

Estas diferencias por país se acentú-an al comparar lo que cada gobier-no gasta per cápita en automatiza-ción de los servicios públicos. Dadoque los objetivos señalados en la ta-bla 1 se asignaron por igual a todoslos estados miembros, sería razona-ble pensar en una inversión per cá-pita similar. Sin embargo, el gráfico2 desmiente esa afirmación.

Si la experiencia acaba confirman-do que el GE presenta beneficios,los países que antes consigan auto-matizar sus servicios públicos seránlos primeros en adquirir una posi-ción ventajosa con respecto al resto.En el contexto europeo los paísesnórdicos están en esa situación acausa de su decidida apuesta por elGE.

Gráfico 1 (Heath, 2000)

Gráfico 2 (Heath, 2000)



En cualquier caso, si los ciudadanos estuvieran alcorriente de las diferencias en el nivel de inversión desus países, quizá serían más conscientes de los diferen-tes planteamientos y podrían ajustar sus expectativassobre el tipo de servicios automáticos que van a pagary recibir a las circunstancias del país en que viven. Enotras palabras: el GE va a tener repercusiones muy dis-tintas para un ciudadano español y uno finlandés.

El cambio de la empresa convencional a la e-em-presa ha supuesto enormes ahorros en el sector priva-do, especialmente con servicios basados en el inter-cambio de información. El ahorro se produce debidoa que la empresa automatizada puede hacer lo mismoque una convencional con menos personal, y por tan-to menos costes. Esto es lo que los líderes políticosvenden como GE: “eficiencia”; un gobierno automa-tizado en el que los servicios cuesten menos que en elgobierno convencional. Sin embargo hasta el momen-to no se han reducido los impuestos en ninguno delos países que implementan el GE y no hay signos deque esto vaya a suceder.

La evidencia del ahorro es constatable sólo en ser-vicios concretos que se han transformado en digitales,como el caso de la matriculación de vehículos en Sue-cia, que ha podido reducir de veinticuatro a una las ofi-cinas administrativas dedicadas a esta labor. Pero, engeneral, los beneficios del GE son incuantificables entérminos monetarios.

Por otra parte, hay una serie de cuestiones a teneren cuenta a la hora de hablar de costes y beneficios delGE:

—El GE incluye una importante cantidad de nue-vos servicios que presentan costes adicionales imprevi-sibles como la formación del personal que va a prestaresos servicios y de los receptores de los mismos. En al-gunos casos estos receptores pueden mostrarse reluc-tantes4 al cambio y será necesaria una gran inversiónpor parte de los gobiernos para vencer ese rechazo.

—El GE puede descubrir nuevas fuentes de ingre-sos como la venta de datos, las franquicias electróni-cas, la publicidad, etc. A veces va a ser difícil distin-guir dónde acaba lo público y dónde empieza lo priva-do, sobre todo teniendo en cuenta que en el fondo loque se está intentando es gestionar la administraciónpública según principios empresariales.

—La puesta en marcha del GE va a suponer a cor-to y medio plazo grandes inversiones sin ofrecer bene-ficios claros. La postura de algunos gobiernos sobre laautomatización recuerda a la de ciertas empresas .comque se hundieron durante la última crisis económica:“si nosotros lo construimos los clientes lo comprarán”.

Alemaniahttp://www.bund.de

Austriahttp://www.help.gv.athttp://www.bmf.gv.athttp://www.austria.gv.at

Bulgariahttp://portal.government.bg

Chequiahttp://www.uvis.czhttp://www.centralni-adresa.cz/cadr/index.htm

Dinamarcahttp://www.danmark.dkhttp://www.indberetning.dkhttp://www.folketinget.dk

Esloveniahttp://www.gov.sihttp://www.gov.si/midhttp://www.gov.si/cvi

Españahttp://www.administracion.eshttp://www.mcyt.eshttp://www.map.eshttp://www.aeat.eshttp://www.igsap.map.eshttp://www.vue.es

Estoniahttp://www.riik.eehttp://www.gov.ee

Finlandiahttp://www.vn.fi/vm/kehittaminen/tietohallinto/portaali.htmhttp://www.opas.vn.fihttp://www.julha.fi

Franciahttp://www.service-public.frhttp://www.fonc

tion-publique.gouv.fr/tichttp://www.finances.gouv.frhttp://www.internet.gouv.frhttp://www.atica.pm.gouv.fr

Greciahttp://www.government.gr

Holandahttp://www.overheid.nlhttp://www.ministervanboxtel.nl (sededesaparecida debido alcambio de ejecutivo enHolanda)

Irlandahttp://www.reach.ie

Italiahttp://www.italia.gov.it

Luxemburgohttp://www.eluxembourg.lu

Poloniahttp://www.mg.gov.plhttp://www.kprm.gov.pl

Portugalhttp://www.infocid.pt

Reino Unidohttp://www.ukonline.gov.uk

Sueciahttp://www.statskontoret.se/egovhttp://www.sverigedirekt.com

Suizahttp://e-gov.admin.chhttp://www.admin.ch

Turquíahttp://www.bybs.gov.tr

Sedes web oficiales de GE europeos consultadas



2.2. El proceso hacia el GE

De los objetivos y plazos trazados en el acta e-Eu-rope 2002 se desprende una serie progresiva de esta-dios de implementación del GE. A continuación sepresentan esas etapas por orden de menor a mayor ma-durez.

2.2.1. Publicación digital deinformación gubernamental

Publicar la información de los gobiernos en inter-net es el primer paso hacia el GE. Este paso no supo-ne un gran desafío técnico, pero sí un cambio en lamentalidad de los gobiernos. Casi todos los ministe-rios europeos tienen sedes web actualmente. La cues-tión de fondo es la calidad, objetividad, transparenciae importancia de la información allí publicada. Lasposturas ante este problema varían de país a país.

El Consejo Europeo decidió discretamente en juliode 2000 que la Comunidad debía ser más “reservada”con respecto a la información publicable en internet.Sin embargo, el Parlamento Europeo junto a algunospaíses como Holanda, Suecia y Finlandia optaron poruna mayor transparencia y denunciaron ante los tribu-nales oportunos la actitud del Consejo.

A continuación se resume la posición de algunospaíses europeos con respecto a la libertad de informa-ción (Heath, 2000):

Suecia aprobó la primera ley del mundo sobre li-bertad de información en 1766. La actualización de esaley está incorporada en la Constitución vigente. La in-formación del gobierno central y las autoridades loca-les está disponible en internet.

Finlandia posee una ley por la cual los ciudadanostienen derecho de acceso a cualquier documento crea-do, enviado o recibido por una agencia gubernamental.El 90% de dichas agencias dispone de una sede web.

Irlanda cuenta, desde 1998, de un acta sobre la li-bertad de información que presupone que el públicotiene derecho a acceder a los documentos creados poragencias gubernamentales. La mayoría de esta infor-mación, pero no toda, está en la actualidad disponibleen internet.

Holanda prevé el derecho constitucional de susciudadanos al acceso a la información gubernamentalcon las excepciones de: aquella que afecte a las rela-ciones internacionales, datos económicos o sobre inte-reses financieros del estado, investigaciones crimina-les o información que afecte a la privacidad de las per-sonas. Se ha decidido publicar en internet la informa-ción básica que se necesita en una democracia consti-tucional: legislación, regulaciones, etc. Además, un75% de los municipios dispone de su propia sede web.

Francia define la categoría “información esen-cial” que es aquella a la que los ciudadanos tienen ac-ceso en internet. Esta información incluye, por ejem-plo, toda la legislación. No existe el derecho a accedera información interna del gobierno, información co-mercial, información concerniente a la seguridad delestado y, en general, a información protegida por laLey de Protección de Datos. En 1995 no existía ni unasola sede web perteneciente a la administración fran-cesa, en 1999 había 400, y en la actualidad un 60% delas administraciones departamentales así como todoslos ministerios cuentan con su propia sede web.

Alemania no dispone de una ley sobre libertad deinformación. Los lander de Brandenburg, Berlín y Sch-leswig Holstein mantienen sus propias leyes locales.

Austria tiene una ley que obliga a la autoridad res-ponsable a responder ciertas preguntas a los ciudada-nos que así lo requieran pero no a proporcionar accesoa las fuentes de información, lo que constituye un mar-co legal muy poco propicio para la ejecución del GE.

Reino Unido. La ley sobre libertad de informacióndeniega el acceso a toda aquella información cuyaconsulta, en opinión de las autoridades, pueda afectarnegativamente al procedimiento de los servicios. ElReino Unido administra desde 1994 un portal web deinformación al público. Todos los ministerios y ungran número de otras entidades administrativas dispo-nen de su propia sede web.

La publicación en internet de información de lasadministraciones públicas tiene efectos constatables:en la actualidad es más fácil buscar y comparar infor-mación sobre servicios públicos, sobre derechos y de-beres, sobre diferentes propuestas políticas. De esa

En idioma inglés con alguna frecuencia se susci-tan discusiones sobre les términos e-government ye-governance:

E-Government es el uso eficiente de la tecno-logía en la administración y en la gestión de servi-cios gubernativos para abaratarlos y hacerlos másproductivos.

E-Governance es el uso eficaz de la tecnologíacon el fin de facilitar una comunicación que permi-ta la toma de decisiones tanto a representantes co-mo a ciudadanos en cuestiones que afecten el biencomún. Es decir, se trata de aumentar la calidad y latransparencia del sistema. E-Governance es un tér-mino más amplio.

Fuente: Cohill, Andrew Michael. The knowledge democracy: challengesand opportunities. 2001.

http://www.knowledgedemocracy.org/library/docs/amc/kd_concepts.pdf



forma, el papel del ciudadano deja de estar limitado asu participación en elecciones y los esquemas conven-cionales de colaboración.

2.2.2. Interacción entre gobierno yciudadanos

Los gobiernos están empezando a usar internet co-mo una vía de interacción con los ciudadanos: direc-ciones de mail, chats, grupos de discusión en sedesweb pertenecientes al sector público… La pregunta es:¿hasta qué punto esa interacción es real o meramenteun ejercicio de marketing político?

El portal de la administración central holandesapublica información sobre referendums y política inte-ractiva. En Suecia ya hay una fecha prevista para lasprimeras elecciones electrónicas, el 2006. Además, to-das las agencias estatales y autoridades locales suecasmantienen direcciones de correo electrónico activas ensus sedes web a través de las cuales interactúan consus administrados. Francia requiere lo mismo de susentidades administrativas con sede web oficial. Losciudadanos que utilicen esas direcciones mail tendrángarantizada una respuesta oficial. En Dinamarca todaslas sedes web de los servicios públicos permiten la co-municación con el público. Un ejemplo es el Ministe-rio de Ciencia, que permite la solicitud de documentosoficiales vía mail. En Alemania el web de la OficinaFederal de Trabajo5 ofrece un servicio de búsqueda di-gital de empleo que pone en contacto a demandantescon ofertantes.

El hecho de que existan canales de comunicaciónes un paso adelante hacia un GE interactivo, pero nosignifica necesariamente que los ciudadanos vayan ausar esos canales o que, en el caso de que los hagan,puedan ejercer cierta presión para cambiar las cosas.El flujo de información sigue siendo unidireccional:desde la administración a los administrados.

«La Administración electrónicaes, en la actualidad, simple-

mente la versión automatizadade los servicios públicos queel gobierno presta a los ciuda-

danos»

Mientras la comunicación bidireccional no sea unarealidad, los ciudadanos tendrán que conformarse congestos. Tony Blair, por ejemplo, chatea con los ciuda-danos en internet. Lo mismo hacía el ex ministro ho-landés Van Boxtel que, en su sede web, mantenía ac-cesible al público su agenda de actividades así comotoda la información relativa a las funciones de su mi-nisterio y diversos canales de comunicación con los

ciudadanos, entre ellos una cámara web en su despa-cho.http://www.ministervanboxtel.nl6

Todas las direcciones mail de los miembros del go-bierno finlandés están disponibles en la Red:http://www.julha.fi

Del mismo modo, la sede web del parlamento da-nés presenta un directorio con las direcciones mail delos parlamentarios:http://www.folketinget.dk

En España, por el contrario, no existe un directoriocomún donde localizar direcciones de miembros delgobierno, aunque sí se cuenta con un Directorio de laAdministración General del Estado y otro de la Admi-nistración autonómica, en los que aparecen los enlacesa las páginas web de todas las instituciones de ambasAdministraciones:http://www.map.es

2.2.3. Implementación de serviciosdigitales reales

El pago y devolución de impuestos está siendo engeneral la primera forma implementada de servicio di-gital. Sin embargo, para que haya servicios digitalesdebe existir un registro online de los sujetos implica-dos en ellos y una firma digital con valor legal. Ambascuestiones presentan todavía graves dificultades técni-cas y legales.

Gracias a los servicios digitales, los gobiernosconsiguen ganancias con la automatización. Una tran-sacción convencional cuesta mucho más que una elec-trónica. No sólo eso. La electrónica no tiene costesmarginales, o muy pocos, y si se da el caso de que deesa transacción se derivan otras, estas otras tampocopresentan costes adicionales.

En las siguientes líneas se especifica brevementecuál es el estado de ejecución de los servicios digitalesen diversos países europeos:

Finlandia. El Citizen Network Form Service per-mite encontrar y rellenar formularios oficiales, firmar-los y enviarlos a la administración competente a travésde la Red. De este modo es posible desde completar unformulario de cambio de dirección hasta solicitar per-misos para abrir una empresa. El hecho de que las dis-tintas administraciones compartan la información fa-culta ofrecer a los ciudadanos formularios pre-cumpli-mentados como en los casos del censo o la devoluciónde impuestos. Las tarjetas inteligentes7 de identidad delos ciudadanos harán posible a medio plazo la apari-ción de nuevos servicios digitales (Heath, 2000).

Alemania se halla todavía en los primeros pasosde la implementación y muy pocas transacciones go-



bierno-ciudadanos están disponibles digitalmente, apesar de la promesa del canciller alemán de que “to-dos” los servicios del gobierno serán accesibles vía in-ternet a partir de 2005 (Heath, 2000).

También en el Reino Unido se ha puesto el 2005como plazo para que todos los servicios del gobiernopuedan prestarse electrónicamente. En el marco de es-te proyecto se ha calculado que existen unos 450 tiposde transacciones gobierno-ciudadanos de los cuales untercio estaba ya disponible en internet en el año 2000(Heath, 2000). Actualmente, de los 566 millones detransacciones individuales por año, el 40% se realizaelectrónicamente.

En Holanda el 25% de las transacciones gobierno-ciudadanos y el 20% de las gobierno-empresas tienenlugar electrónicamente.

«Algunos países europeos secentran más en desarrollar unmejor sistema de recaudaciónde impuestos que en lograr los

fines del GE»

Según el estudio “Acortando distancias entre retó-rica y realidad” realizado por la empresa Accenture en2001, la oferta en España se encuentra, en determina-dos servicios, muy por encima de la media europea.Así, las prestaciones ofertadas por la Hacienda espa-ñola están a la cabeza de lo que ofrece el resto de or-ganizaciones fiscales europeas. Por ejemplo, es posi-ble pagar online el Impuesto de Sociedades, Bienes eInmuebles y el IVA. Los ciudadanos por su parte pue-den hacer lo propio con el Irpf o servirse de la firmadigital para consultar la situación de sus reclamacio-nes. Los peores servicios son los ofertados por Corre-os, Justicia y prestaciones sociales.http://www.ganar.com/graficos/espana/0106/05administrag1.htm

La mayoría de los países embarcados en este cam-bio no poseen una estadística sobre el número de tran-sacciones que realiza el Estado o no están interesadosen esa información. En su lugar, se elaboran estudiospara averiguar la audiencia y aceptación de los nuevosservicios digitales y el uso de aquellos ya accesibles.

2.2.4. Integración de los servicios enportales gubernamentales

El GE empezará a ser una realidad tangible a par-tir de la integración de los diferentes servicios online ycuando la presencia en internet de los diferentes acto-res del proceso —gobierno, sector privado, ONG’s, or-ganizaciones de ciudadanos, media, etc.— adquiera elequilibrio que ahora le falta.

La integración de servicios del GE en la prácticaactual significa que un ciudadano puede acceder a unasede web, recuperar la información que necesita, llevara cabo el procedimiento electrónico apropiado a latransacción que desea realizar y, tras ser positivamen-te identificado/autentificado, solicitar o recibir el ser-vicio en cuestión.

Una de las cuestiones que se pueden plantear es:¿quién va a llevar a cabo la integración? Las adminis-traciones locales sostienen que ellas son las más pró-ximas al “cliente”, y las centrales ven en este procesouna oportunidad para la centralización. Otra opción espermitir que otros portales en manos de terceros sirvancomo punto de acceso a algunos servicios8.

Veamos qué existe en la actualidad en algunos pa-íses europeos:

El portal sueco SverigeDirekt es el sitio oficial pa-ra búsquedas de información relacionada con el sectorpúblico. Allí se encuentran enlaces y registros com-pletos de datos sobre el Parlamento, el Gobierno y di-versos organismos oficiales como autoridades, empre-sas estatales, municipios, diputaciones provinciales,academias, organizaciones, instituciones y otros porta-les específicos: Schoolnet, EnviroNet, CultureNet, por-tales empresariales, etc. La página permite localizardatos sobre la sociedad en general por orden alfabéti-co, por materias y palabras clave o por campos decompetencia de los diferentes ministerios. No es nece-sario para el usuario, por ejemplo, saber qué autoridadestá tramitando su asunto, sino que es guiado en lamisma sede web hasta la información pertinente. Conel buscador de SverigeDirekt pueden realizarse bús-quedas en textos de acceso libre en todos los espaciosde internet que pertenecen al sector público9. El busca-dor permite especificar las búsquedas explorando sólouna página determinada o cierto tipo de documentosen internet, por ejemplo es posible buscar solamenteen webs oficiales de autoridades del Estado o en una otodas las páginas de los municipios. SverigeDirekt es-tá financiado con fondos del Estado y no contiene pu-blicidad (Heath, 2000).http://www.sverigedirekt.com

El Reino Unido inauguró en 1994 su portal de in-formaciónhttp://www.open.gov.uk

que ha sido recientemente sustituido por el portal deservicios integrados:http://www.ukonline.gov.uk

Francia renovó y renombró hace poco su sedeweb central. A través de ella se puede acceder a infor-mación online sobre todos los organismos de la admi-nistración francesa. El portal ofrece guías prácticas



clasificadas por temas, un anuario de la administracióny un directorio de sedes web públicas. También con-tiene enlaces a páginas en las que se puede consultartextos de leyes, informes públicos y ofertas de empleo.El motor de búsqueda puede localizar información entodos los apartados del portal y/o en todas las sedesweb de la administración francesa. A diferencia de losportales anteriores, el francés está diseñado sobre todopara dar información a los usuarios, no para prestarlesservicios (Heath, 2000).http://www.service-public.fr

Irlanda cuenta con la entidad del “public servicesbroker” que actúa como intermediario entre los usua-rios (sean éstos ciudadanos o empresas) y las agenciasgubernamentales que prestan servicios por vía digital.Este “public services broker” está integrado en el por-tal Reach.http://www.reach.ie

En lo que respecta a España, y según consta en elSegundo informe sobre el desarrollo de la sociedad dela información en España, auspiciado por la fundaciónAuna, las administraciones públicas españolas hicie-ron un importante esfuerzo durante 2001 para incorpo-rarse a la Sociedad de la información. Así, el 84% delos webs de la Administración General del Estado tie-ne niveles de calidad altos, destacando el de la Agen-cia Tributaria. Otros sectores que se han adaptado máslentamente son las pymes y los centros hospitalariospúblicos (que se limitan a proporcionar informaciónsobre médicos y pacientes, pero con escasa interac-ción).http://www.aeat.eshttp://www.fundacionretevision.es/comunicados/comu_02.asp?ID=5

En la actualidad, cualquier administración españo-la que lo desee puede adscribirse al proyecto Ventani-lla única que pretende, por medio de convenios marcoy bilaterales, constituir una estructura electrónica enlas administraciones locales. Además, existe desde ha-ce unos años la Ventanilla única empresarial, que pro-porciona información relativa a legislación para crearuna empresa —formularios, propiedad intelectual...—pero todo enfocado a informar como un web normal, yno a la realización de trámites online, por ejemplo.http://www.igsap.map.es/sgpro/ventanilla/ventunica.htmhttp://www.vue.es

Entre las iniciativas nacionales destaca Adminis-tracion.es que nació como un ambicioso proyecto gu-bernamental para lograr la famosa “ventanilla únicaglobal”. En la actualidad oferta principalmente infor-mación básica para ciudadanos, organización públicay/o empresas, pero no hay interacción usuario-admi-nistración. Es decir —y continuando con los niveles de

desarrollo propuestos por Lara y Martínez— es másun portal que una ventanilla única. No obstante, y si serealiza un análisis global, la situación española no esdemasiado mala. Según una clasificación que determi-na el grado de desarrollo del GE realizada por la Uni-versidad de Harvard en 2001, España cuenta con uníndice 4,6 sobre 6, lo que la coloca en una situaciónbastante honrosa a nivel internacional.http://www.tid.es/si/2002/peru/SI_PERU_2002.pdf

En el ámbito autonómico son Cataluña y el PaísVasco los que han realizado más acciones para logrargenerar un marco global de trabajo dentro del entornotecnológico. Cataluña, por ejemplo, cuenta desde 1999con el proyecto de Administració Oberta de Catalun-ya (Cat365) con el que se pretende prestar de formaelectrónica información básica para el funcionamientode empresas, acceder a servicios sanitarios, solicitarcuestiones relacionadas con asuntos sociales, pago deimpuestos, matriculación de vehículos, gestión demultas, servicios lingüísticos, etc.http://www.gencat.es/nova_administracio/egovern/serveis.htmhttp://www.cat365.net

Por su parte, el País Vasco, dentro del Plan Euska-di en la Sociedad de la información planea iniciar ser-vicios que acerquen la administración al ciudadano ypresentarla como agente “ejemplarizante”. Entre susobjetivos se encuentran el desarrollo de la firma elec-trónica y diseño del modelo de tramitaciones electró-nicas.http://www.euskadi.net/eeuskadi/datos/docs/plan_c.pdf

Andalucía es otra de las comunidades que empie-za a desarrollar proyectos similares. Así, al anunciohecho público en el mes de abril de 2003 sobre la po-sibilidad de realizar diversos trámites administrativospor internet, se suma un informe de julio de 2002 delDefensor del Pueblo andaluz sobre el servicio de aten-ción e información que se presta a la ciudadanía en laAdministración de la Junta y de los mayores munici-pios andaluces.http://www.defensor-and.es/informes/ie-atencion_ciudadana.htm

2.3. Posibles problemas y puntos deatención

Como se ha comentado con anterioridad, el princi-pal inconveniente para lograr el pleno desarrollo delGE está en sus antecedentes: no existen. No hay basetécnica sobre la que sustentarse, ni planteamientos so-ciológicos o políticos a los que aferrarse. Tras lo ex-puesto anteriormente, y prediciendo futuros problemassobre el estudio de implantaciones similares a menorescala, podemos atisbar los siguientes puntos a consi-derar:



Acceso de los ciudadanos. Muy alto en los paísesnórdicos y todavía insuficiente en los mediterráneos.Un GE en el que no haya igualdad de acceso es incon-cebible.

Presencia del sector privado. Hay un gran núme-ro de empresas privadas10 implicadas en el desarrollo eimplementación de los GEs. Por descontado, su moti-vación es exclusivamente económica y por esa razónsu papel en el proyecto debe ser claramente definido.Se deben evitar a toda costa inferencias de estas em-presas fuera de su radio de acción. Al mismo tiempo esimportante prevenir cualquier tipo de monopolio11.

Nuevos formatos de los servicios. Los ciudada-nos y las empresas han de adaptarse a esos nuevos for-matos y proporcionar al gobierno una retroalimenta-ción continua sobre los servicios. Hay que evitar quedespués de un costoso proceso de poner en marcha unservicio no sea usado. Para ello, los gobiernos debensaber qué es lo que los ciudadanos esperan del GE.

Costes adicionales. Los ciudadanos podrían re-chazar el GE si éste es demasiado caro. Algunas em-presas .com están a la expectativa de adquirir franqui-cias electrónicas sobre ciertos servicios del GE parapoder cobrar costes adicionales a los usuarios que losutilicen. En algunos casos los ciudadanos no han teni-do elección, como por ejemplo en el Reino Unido conla subida del precio de los pasaportes a causa de losgastos de automatización. Estas prácticas fomentan laimpopularidad del GE.

«El fenómeno del GE no tieneprecedentes, ni técnicos ni ide-ológicos ni sociales. En buenalógica, las consecuencias y po-sibilidades de esta nueva situa-

ción no son predecibles»

Privacidad. Las organizaciones y autoridades re-lacionadas con la protección de datos en Holanda y elReino Unido han informado a sus gobiernos sobre lastecnologías que existen para mejorar la privacidadofreciendo anonimato total o parcial a los usuarios.Desde el punto de vista de los ciudadanos, la mejor im-plementación posible del GE en este aspecto seríaaquella en la que se libere la mínima cantidad de datospersonales posible con cada transacción. En Irlanda yHolanda se discute activamente la posibilidad de utili-zar “cámaras acorazadas” de datos en los que se guar-daría la información personal de los ciudadanos a laque sólo se podría acceder con autorización explícitade éstos. Esto serviría sin duda para incrementar laconfianza de los ciudadanos en las instituciones, pero

si el sistema llegara a fallar el daño sería mayor que ensistemas convencionales.

Equilibrio informativo gobierno-ciudadanos.Los ciudadanos deben proporcionar constantementeinformación sobre sí mismos al gobierno. Con esa in-formación se elaboran perfiles y el resultado final esque las vidas de los ciudadanos resultan transparentespara el gobierno. Por el contrario, el gobierno no sue-le dar explicaciones de sus actividades a los ciudada-nos y la información que éstos poseen sobre él essiempre limitada. En países como Holanda existen te-sis sobre la implementación del GE que abogan poruna mayor transparencia del gobierno a todos los ni-veles, lo cual incidiría positivamente en problemas co-mo la falta de participación ciudadana y el deficientecontrol democrático.

Comportamiento de los usuarios. La realizaciónde un servicio digital puede llevarse a cabo de dos for-mas: analizando el uso de su equivalente convencionaly tratando de mejorarlo en su versión digital de modoque se despierte el interés de los usuarios o desarro-llando simplemente el servicio digital y atraer a losusuarios después mediante campañas de marketing.Esta última solución es más arriesgada y más cara. Pa-radójicamente es la que se ha adoptando en numerosospaíses, entre ellos el Reino Unido y Francia.

Medición del uso de los servicios digitales. Tar-de o temprano será necesario elaborar estadísticas fia-bles sobre la implementación del GE. Para poder pla-nificar es importante conocer con precisión cuántocuesta un nuevo usuario, cuánto un nuevo tipo de ser-vicio, etc.

¿Qué quieren los ciudadanos? Los gobiernos ha-cen campañas para convencer a sus ciudadanos de lasventajas del GE. Sin embargo, este intercambio debe-ría producirse al revés. Deberían ser los ciudadanos losque dijeran a sus representantes qué es lo que deseanobtener del GE. De esa forma se evitarían muchos pro-blemas. Un ejemplo de esos problemas es el constata-do en Francia con el sistema Sesam Vitale de tarjetasdigitales sanitarias. El sistema funciona perfectamente.El problema, denominado “psicológico”, es que tantolos pacientes como los médicos se niegan a usarlo. Latarjeta entre otras cosas sirve para reducir las consultasmúltiples y ese hecho no acaba de gustar a los pacien-tes, que quieren oír más de una opinión, ni a los médi-cos, que cobran por consulta realizada.

Nuevos derechos. El documento del gobierno ho-landés Contract with the future sugiere que la imple-mentación del GE lleva aparejada la aparición de nue-vos derechos como el derecho a formar parte de la So-ciedad de la información, el de controlar la informa-ción personal, el de ser protegido del tráfico de datos



innecesario, etc. Holanda ha creado un Comité sobrelos derechos fundamentales en la era digital con la ta-rea de asesorar al gobierno en estos aspectos.

Terceras partes. En Irlanda y el Reino Unido laidea de que algunos servicios del GE sean proporcio-nados eventualmente por terceros y no siempre por laadministración pública es comúnmente aceptada comoparte de la estrategia de ejecución del GE. El objetivoes mejorar la calidad de los servicios por medio defranquicias temporales a terceros que posean la infra-estructura y los conocimientos necesarios para prestar

esos servicios. La calidad de los servicios se asegura-ría de ese modo por medio de la competencia. Paísescomo Francia y Austria rechazan este enfoque y man-tienen que los servicios públicos deben ser suministra-dos en exclusiva por la administración. Alemania y Di-namarca, con experiencia en la semiprivatización delas administraciones locales, estudian las posibilidadesdel GE en este sentido. Lo mismo hacen Suecia y Fin-landia.

Aceptación legal de la firma digital. El GE nece-sita un marco legal en el que se incluya la aceptación

Tabla 2. Éxitos y fracasos en la implementación del Gobierno electrónico



de la firma digital. En la mayoría de los países esemarco jurídico en la actualidad es insuficiente. Austriaen 1999 e Italia, Finlandia, Irlanda y el Reino Unido enel 2000, fueron los primeros países europeos que equi-pararon el valor legal de la firma digital con el de laconvencional. Pero el marco legal sólo no es suficien-te, existen muchos desafíos de todo tipo para imple-mentar con garantías la firma digital.

Tarjetas digitales de identidad. El uso de estatecnología parece simplificar la puesta en marcha delGE y facilitar la introducción de nuevos servicios. Fin-landia fue el primer país europeo que introdujo el usode la tarjeta digital de identidad:http://www.vaestorekisterikeskus.fi

En la tarjeta aparecen el nombre, la fecha de naci-miento, el número de seguridad social, la ciudadanía yel género del usuario junto con una fotografía. Ade-más, contiene una clave única y datos certificados. Selee con un lector de tarjetas y se activa mediante un có-digo secreto. La tarjeta sirve como acceso a una seriede servicios digitales públicos y privados. Suecia yFrancia utilizan tarjetas digitales de identidad, pero sincarácter obligatorio. Italia pretende usarlas como me-dio exclusivo de acceso a los servicios del GE. Otrospaíses como el Reino Unido e Irlanda12 mantienen unaposición ambivalente. Por un lado la introducción deesta tecnología facilitaría la implementación del GE.Por otro, requeriría un consenso social que no existe.

Registros centrales de datos. El GE tiene la ne-cesidad de conservar registros de datos sobre personas,empresas, vehículos, localidades, edificios, infraes-tructuras, etc. En Finlandia, por ejemplo, se administraun registro central cuya información es mantenida porlas diversas oficinas locales. Francia cuenta con variosregistros, uno de ellos central gestionado por la Orga-nización Nacional de Estadística. El acceso a la infor-mación contenida en este registro es rigurosamentecontrolado según la legislación vigente sobre datospersonales. En Italia se pretende crear un índice centralde ciudadanos bajo control del Ministerio del Interiorque integrará la información personal hasta ahoramantenida en registros regionales. En definitiva, el ni-vel de centralización de los registros, la informaciónconservada en ellos, el acceso a esa información y laautoridad oficial responsable de los registros son pará-metros que varían de país a país.

Repercusiones del GE para los funcionarios pú-blicos. Son los funcionarios públicos los que van a lle-var el GE a la práctica, por lo que es muy importanteanticipar las implicaciones que tendrá la automatiza-ción en ellos. Todo apunta a que éstas pueden ser muysustanciales. Un pequeño ejemplo: el nuevo serviciodigital de impuestos en Irlanda emplea a 25 personas,

comparado con las 6.000 que todavía trabajan en elservicio convencional. El gobierno, en su papel de em-pleador, afirma que una vez liberados del trabajo ruti-nario por la automatización, los funcionarios podrándedicarse a realizar tareas más productivas, pero estodista mucho de ser real. Una posible solución sería eldestino masivo de funcionarios a servicios de “prime-ra línea” como por ejemplo servicios sociales, educa-ción, policía, etc. Pero una solución así exigiría un re-ciclaje masivo de los funcionarios, escenario que plan-tea muchos problemas.

2.4. Éxitos y fracasos en laimplementación del GE

Con sólo mirar en la columna de éxitos de la tabla2 (Heath, 2000), es obvio que la prioridad de la mayo-ría de los países que implementan el GE son los servi-cios de pago y devolución de impuestos. Políticamentese vende el GE por los beneficios que reportará a losciudadanos pero, en la práctica, lo que recibe un trata-miento prioritario es lo que interesa a los gobiernos.

3. Implicaciones sociales del GE

¿Cuáles son las consecuencias para los ciudadanosde que un gobierno convencional se transforme en unGE? Simplificando, nos encontramos con tres posibi-lidades no excluyentes entre sí:

—Los problemas ya existentes pueden agravarse.

—Los problemas existentes pueden solucionarse.

—Se pueden crear nuevos problemas.

En el planteamiento de futuro más pesimista, elGE permitirá un exhaustivo control de datos, un sofis-ticado marketing político y más facilidad que nuncapara manipular información, todo lo cual conduciría,entre otras cosas, al desarrollo de formas políticas másdirigistas que las actuales.

«El sector privado juega tam-bién un papel importante en elproceso del GE, dado que yaha experimentado la transfor-

mación del ‘business’ en ‘e-bu-siness»

En el optimista, el GE favorecerá un acceso másfácil de los ciudadanos a las actividades del gobierno,transformándolo así en un ente más controlable y conmenos posibilidades de ejercer un poder sin las limita-ciones adecuadas. Al mismo tiempo, las nuevas for-mas de comunicación entre los ciudadanos y el go-bierno llegarían a equilibrar el dominio de otros gru-pos fácticos como los media, el mundo empresarial,los partidos políticos, etc.



Sea cual sea el futuro, se debe partir del hecho deque la automatización de las instituciones, como se havisto en los apartados anteriores, es una realidad sinvuelta atrás. En consecuencia no es pertinente la dis-cusión sobre la conveniencia o inconveniencia de esarealidad. Lo realmente oportuno es saber qué puedeaportar el GE a los problemas o insuficiencias de lossistemas democráticos.

3.1. Problemas que el GE puede ayudara solucionar

En la actualidad el estado democrático es la formade gobierno más extendida y aceptada. A pesar de ello,existe una insatisfacción creciente en cuanto a su fun-cionamiento por parte de los ciudadanos. Éstos no des-confían del sistema democrático en sí mismo sino desu forma de operar y de la eficacia de sus instituciones.

Los gobiernos buscan una solución a este proble-ma en la lógica: “a menor participación más eficacia”.Se incrementa la capacidad de toma de decisiones delsistema y por lo tanto su eficacia, pero a costa de re-ducir la intervención ciudadana. Se crean, por ejem-plo, autoridades independientes, agencias u organis-mos cuya capacidad de decisión no está basada enprincipios de representatividad popular sino en su ca-pacidad profesional y técnica para “solucionar”.

Otro problema puede localizarse en los mecanis-mos convencionales de participación ciudadana. Ladesconfianza en las instituciones produce un descensoen el uso de estos mecanismos que, a su vez, no aca-ban de satisfacer las expectativas de los ciudadanos.De ahí el creciente fenómeno de la abstención que de-muestra que: a) los ciudadanos no se sienten suficien-temente representados por sus gobernantes; b) los ciu-dadanos no confían en los mecanismos convencionalesde participación.

Por ello se ha tratado de buscar nuevas fórmulascomo mejorar las formas de selección de los candida-tos, reformar los sistemas electorales13, ampliar los ca-nales de comunicación instituciones-ciudadanos o departidos-ciudadanos14. A nivel local se ha desarrolladola participación canalizada de organizaciones de muydiverso tipo15. Por ejemplo, entidades sectoriales: ter-cera edad, juventud, mujer, medio ambiente, deporte;o territoriales: barrio, distrito, etc. Poco a poco se bus-can o recuperan fórmulas de participación directa delos ciudadanos en las decisiones públicas (Fountain,2001).

Los gobiernos, sin embargo, son escépticos ante labúsqueda de vías que permitan una mayor implicaciónde los ciudadanos en los procesos de toma de decisio-nes. Las razones que dan son muy variadas: los costesasociados a esos procesos, el peligro de que esas ini-

ciativas puedan acabar en manos de intereses parcia-les, el daño a la legitimidad de partidos e instituciones,o la insuficiente preparación e interés de la mayoría dela población para resolver los problemas planteados(Saco, 2002).

«La implementación del GE vaa suponer a corto y medio pla-

zo grandes inversiones sinofrecer beneficios claros. La

postura de algunos gobiernossobre la automatización recuer-

da a la de ciertas empresas.com que se hundieron durante

la última crisis económica»

Es paradójico que los gobiernos se muestren tanescépticos respecto a la participación popular y, al mis-mo tiempo, públicamente expresen su preocupaciónpor el aumento de la abstención y la indiferencia de losciudadanos. En esta situación se acaba creando una es-pecie de círculo vicioso de falta de responsabilidad delos ciudadanos, quienes se desentienden del sistema,se aprovechan lo que pueden de él y lo critican global-mente sin implicarse.

La pregunta es si el sistema democrático requiereo no una mayor participación popular:

—No, porque las decisiones públicas son cada vezmás complejas y porque los ciudadanos suelen mante-ner posiciones incoherentes.

—Sí, por la enorme difusión de la información po-sible en el marco de los GE, el notable aumento en laeducación y formación de los ciudadanos y porque eldesarrollo tecnológico lo permite.

En este artículo se sostiene que conviene avanzaren la búsqueda de nuevos mecanismos de participaciónpara mejorar la calidad de la democracia. Como se havisto en el apartado 2 las implementaciones de los GEno están dando hasta ahora pasos satisfactorios en estesentido y no lo hacen porque los gobiernos siguen la ló-gica “a menor participación, mayor eficacia”.

Participación y eficacia no son conceptos contra-dictorios sino complementarios, sobre todo en el mar-co de la Sociedad de la información. Los problemassociales son cada vez más globales e interconectadosy, por lo tanto, más difíciles de analizar, definir y serabordados. Muchas de las decisiones que se han de to-mar para resolverlos pueden llevarse a cabo consen-suadamente en el ámbito técnico, pero no saldrán real-mente adelante si no se abre al conjunto de la sociedadel debate sobre sus costes, beneficios, alternativas, etc.Cada vez con más frecuencia, la gente será capaz de



aceptar decisiones que incluso afecten negativamentealguno de sus intereses particulares si considera legíti-ma la vía por la que se ha llegado a ellas (Wilhelm,2000).

La pregunta que se plantea es ¿cómo compartir lacomplejidad de las decisiones públicas entre el máxi-mo de ciudadanos posible? No existe actualmente unarespuesta a un tema tan complejo, pero el GE ofrecepor primera vez la posibilidad de abordarlo como unproblema para el que existen muchas soluciones.

3.2. Posibles orientaciones del GE

Es evidente que hay muchas formas posibles dellevar a la práctica la automatización del gobierno pe-ro ¿desde qué perspectiva se analizan esas posibilida-des?:

—Desde la lógica interna del modelo actual de go-bierno democrático16.

—Desde la intención de realizar el ideal democrá-tico original con ayuda de las tecnologías de la infor-mación.

—Tratando de imaginar nuevas formas de gobierno.

A continuación se presentan tres posibles enfoquesque el GE podría adoptar:

3.2.1. GE basado en la eficacia y losservicios

Según este enfoque, el problema no reside en losmecanismos de participación sino en los mecanismosde información a disposición de los ciudadanos. Conmás y mejor información, un ciudadano podrá ejercerde manera más completa y eficaz sus posibilidades deelección.

«Los líderes políticos defien-den que en el GE los servicioscuestan menos que en el go-bierno convencional. Sin em-

bargo, hasta el momento no sehan reducido los impuestos enninguno de los países que im-

plementan el GE»

No se trata tanto de la implicación de los ciudada-nos, es decir, de su capacidad para “hacer”, cuanto desu capacidad para “elegir”: cambiar de proveedor,cambiar de partido político, cambiar de médico, cam-biar de banco, expresar con claridad sus preferencias...Las políticas públicas del gobierno no tienen por quéresponder a ciertos valores sino simplemente ser efica-ces a la hora de satisfacer las necesidades de los ciu-dadanos.

¿Cómo se puede implementar el GE para alcanzarestos objetivos? Es evidente que la demanda de más ymejor información cuadra bien con las posibilidadesque ofrece el GE.

Existen muchos ejemplos de cómo la automatiza-ción ha mejorado las relaciones entre ciudadanos y ad-ministraciones. En el apartado 2 se ha hablado de losnuevos canales entre la administración y los ciudada-nos que permiten resolver electrónicamente procedi-mientos de obtención de permisos, renovación de do-cumentos, transacciones fiscales, etc. Los avances enla seguridad de esos procesos a través de la aceptaciónde la firma electrónica, o la creciente coordinación en-tre distintos niveles de la administración son un buenejemplo de la voluntad de los gobiernos de seguir pro-gresando en esa dirección. También se han menciona-do los esfuerzos por parte de los gobiernos para ponera disposición de los ciudadanos a través de internet in-formación sobre las prestaciones que se les ofrecen olos derechos que pueden ejercer, así como una explíci-ta presentación de quién es responsable de qué y cómolocalizar a los distintos empleados o supervisores decada proceso o servicio.

Los valores que implícita o explícitamente rigenesos procesos de cambio y de uso de las TI son los deeconomía y eficacia17, “allanamiento” de estructuras ydescentralización de la gestión. Los gobiernos que im-plementan este tipo de GE no se cuestionan el porquéde los servicios o a quién van dirigidos, sino la mane-ra más eficiente de prestarlos.

Por otra parte, es importante señalar las conse-cuencias negativas del gran volumen de informaciónpersonal que la administración acumula a través deluso continuado de las TI. Al lado del manejo de grancantidad de datos administrativos, el creciente uso devideovigilancia con los nuevos programas de detec-ción de personas sospechosas, el control en algunoscasos de medios de comunicación supuestamente con-fidenciales como el correo electrónico o el teléfono, sibien pueden mejorar la seguridad pública, planteanproblemas de violación de la privacidad.

De alguna manera se está produciendo una situa-ción en la que la creciente capacidad de servicio de lasadministraciones y su incremento en la personaliza-ción de ese servicio, va inevitablemente acompañadade un gran volumen de información sobre esos ciuda-danos, que está, para bien y para mal, a disposición delos gobiernos.

En definitiva, este posible enfoque de implementa-ción del GE basado en la prestación de servicios y enlas TI como forma de hacer más eficientes esos servi-cios, no cambiaría en absoluto la lógica tecnocrática yde “arriba-abajo” de los gobiernos convencionales. La



automatización más que aumentar la presencia de losciudadanos y su capacidad de intervención, acabaríareforzando la capacidad de control de los gobiernos.

3.2.2. GE basado en la representación

Se ha comentado anteriormente que los gobiernoshan buscando distintas vías para mejorar las comuni-caciones entre instituciones y ciudadanos. No se tratatanto en este caso de incrementar la eficacia de los ser-vicios como de reforzar la legitimidad de las institu-ciones del gobierno. El objetivo sería reducir el distan-ciamiento entre representantes y representados.

En ese escenario, los intentos de aplicar las TI sehan concentrado en temas como:

—Optimizar el funcionamiento interno de los par-lamentos, entidades ejecutivas y administraciones.

—Aumento de la información sobre la actividadparlamentaria y gubernamental.

—Ampliación y mejora de las posibilidades de in-teracción gobierno-ciudadanos.

En el apartado 2 se han citado brevemente algunosejemplos. Ahora se intentará destacar las principalescaracterísticas de este tipo de implementación del GEy establecer ciertos elementos críticos.

En la relación entre partidos y electores se hanpuesto en práctica numerosas iniciativas encaminadasa mejorar los canales de información con los militan-tes y de adhesión con simpatizantes y votantes. Exis-ten experiencias interesantes relacionadas con los sis-temas de selección de candidatos18 y con los debatessobre alternativas de programas políticos entre perso-nas que expresan sus intereses a través de internet.

«El gobierno afirma que unavez liberados del trabajo rutina-

rio por la automatización, losfuncionarios podrán dedicarsea realizar tareas más producti-vas, pero esto dista mucho de

ser real»

Los gobiernos y parlamentos han puesto en mar-cha proyectos dirigidos a facilitar el acceso a la infor-mación institucional. Esto sucede en la mayoría de loscasos a través de las sedes web institucionales, a lasque es posible hacer llegar las peticiones o quejas delos ciudadanos, o en el caso de los parlamentos, pro-puestas para que sean canalizadas por los grupos par-lamentarios que así lo estimen conveniente.

En general, puede afirmarse que los partidos polí-ticos que se han lanzado al uso de las TI lo han hechosin una estrategia predeterminada o con una más basa-

da en el marketing que en la voluntad de establecernuevos canales de comunicación con los ciudadanos.El sentido de la información sigue siendo unidireccio-nal: de los partidos a los ciudadanos. Por lo tanto no seproduce una auténtica participación de los ciudadanossino que éstos reciben una vía para expresarse, perosiempre entendiendo que existen unos “expertos” quefinalmente decidirán qué conviene tener en cuenta yqué no (Hacker, 2000).

Este tipo de GE se usa para volver a dar legitimi-dad y reorientar a las instituciones políticas y de go-bierno mediante métodos más sofisticados de gestiónde la información, segmentación de audiencias, o mar-keting y comunicación política.

El GE al servicio de estos objetivos contribuye aaumentar el elitismo de los gobiernos convencionalesreforzando su capacidad de controlar los flujos de in-formación y facilitando sus interrelaciones con otrossectores19, instituciones y organismos políticos, mien-tras que deja a un lado las posibilidades más “demo-cratizadoras”: la posibilidad de dar respuesta a los ciu-dadanos, la transparencia, los canales de participaciónciudadana.

En el apartado 2.3 se menciona el fracaso del sis-tema francés Sesam vitale20. El procedimiento funcio-naba sin problemas, pero los médicos y los pacientesrehusaban utilizarlo. En este ejemplo se ve la necesi-dad de ir más allá de la mera utilización de las TI ypensar en el servicio que se pretende proporcionar.

En este sentido, podríamos decir que en ningunade las estrategias de implementación del GE mencio-nadas hasta ahora21 existe una voluntad de ir más alláde una concepción del gobierno centrada en los proce-dimientos convencionales y en una visión muy estric-ta del principio de representación. No hay tampoco de-masiada voluntad de experimentar formas de relacióngobierno-ciudadanos que supongan una alteración dela jerarquía tradicional.

La estrategia que se analizará a continuación pre-senta una concepción distinta del GE: no se trata demejorar la relación y la comunicación gobierno-ciuda-danos, no existe tampoco una preocupación sobre lamejora de los servicios o la ampliación de la capacidadde elección de los consumidores-ciudadanos. En elplanteamiento que se va a presentar a continuación loimportante es la calidad de la participación ciudadanay la capacidad de implicación de la gente en asuntoscolectivos a cualquier nivel político: micro o macro.Se parte de la idea de una sociedad activa, interesadaen los asuntos colectivos no sólo para defender lospropios intereses, sino como forma de entender la de-mocracia.



3.2.3. GE basado en la democraciadirecta

Otra de las posibles estrategias de implementa-ción del GE es recuperar la idea de la democracia di-recta. No es pertinente aquí extenderse sobre la histo-ria de la democracia, pero conviene recordar que a lolargo del siglo XIX la discusión en torno a la demo-cracia, desde la concepción liberal del Estado, se de-sarrolló principalmente a partir del discurso de Cons-tant sobre la libertad de los “antiguos” y la libertad delos “modernos”.

Por libertad de los “antiguos” se entiende la parti-cipación directa de los ciudadanos en las decisionespúblicas y en la elaboración de las leyes a través deuna “asamblea de los ciudadanos”. Es obvio que estoen la actualidad no sólo no es posible por el tamaño delas poblaciones sino que incluso podría ser contrapro-ducente.

«El nuevo servicio digital deimpuestos en Irlanda emplea a25 personas comparado con

las 6.000 que todavía trabajanen el servicio convencional»

La libertad de los “modernos” implica el reconoci-miento de derechos políticos fundamentales, enten-diendo la participación política como una libertad po-lítica más que se concreta en el derecho a expresarse,reunirse y organizarse para influir en la política del pa-ís y que incluye además el derecho a elegir represen-tantes en las instituciones o ser elegido como uno deellos.

Las razones en pro de la democracia representati-va son el tamaño de la población y la naturaleza de losproblemas a tratar que van más allá de lo que las pe-queñas unidades de ciudadanos pueden asumir. A pe-sar de ello, nunca se ha negado que la democracia re-presentativa tiene su “lado oscuro”: el enorme poderque delegan los ciudadanos a sus representantes. Si losmecanismos de control o de participación popular noson efectivos podemos encontrarnos con casos clarosde abusos de poder.

¿Qué cambios puede producir en ese escenario laaparición del GE? Si bien continúa siendo cierto quetodos los ciudadanos de un país no pueden ser consul-tados para decidir sobre una cuestión, sí es posible enla actualidad que puedan comunicarse a distancia a tra-vés de internet, obtener información de la Red o publi-car en ella su propia información.

Por lo tanto es posible preguntarse hasta qué pun-to empiezan a darse las condiciones para un GE en elque sea posible acercarse a la idea de la democracia di-

recta, una vez superados los problemas del tamaño dela población o su localización geográfica.

El papel de las TI en este gobierno sería el de im-plementar aplicaciones por medio de las cuales losciudadanos pudieran participar hasta cierto punto en latoma de decisiones públicas y la elaboración de leyes.No se habla aquí de sistemas digitales de referéndumque permitan a los ciudadanos votar constantementesobre cualquier cosa. El resultado de un referéndumsin deliberación sería solamente una simple suma depreferencias y las decisiones tomadas podrían ser in-consistentes. Por lo tanto, toda incorporación de las TIa los procesos de toma de decisiones públicas deberíatener en cuenta ese carácter deliberativo de la demo-cracia.

La estrategia de este tipo de GE sería, en resumen,combinar las posibilidades de las TI para avanzar ha-cia formas de democracia directa hasta hoy inexplora-das, con la necesidad de contar con mecanismos queaseguren un proceso deliberativo y que canalicen opi-niones y debates con el fin de lograr la toma de deci-siones prácticas y eficientes.

Al mismo tiempo sería necesario repensar las ac-tuales instituciones democráticas como parlamentos,gobiernos y partidos y darles una nueva función y for-ma acorde con el escenario descrito. Por ejemplo, apartir de esas premisas se puede imaginar un sistemaen el que el gobierno fuera elegido con mecanismos si-milares a los actuales y en el que las decisiones consi-deradas suficientemente significativas fueran someti-das a referéndum utilizando para ello las aplicacionesdesarrolladas con ayuda de las TI. Esos referendums seconcentrarían en ciertas fechas22 y en los períodos pre-vios se produciría el debate público, animado por lospartidos políticos que deberían orientar sus funcioneshacia una labor de articulación de intereses y alternati-vas perdiendo peso su actual énfasis en la ocupaciónde puestos institucionales. En un sistema así el voto di-recto no se produciría sin mediación ni deliberación.

Es importante tener en cuenta que hasta ahora losgobiernos han tendido a utilizar las TI como mecanis-mo de reforzamiento de sus posiciones. No es sorpren-dente por tanto que esas instituciones hayan buscado laaplicación de las TI a sus rutinas sin plantearse la po-sibilidad de un auténtico cambio.

Los problemas del GE basado en la democracia di-recta son numerosos. Uno de los principales es el pa-pel de los parlamentos en ese nuevo escenario. Ade-más de este problema y de los obvios desafíos técni-cos, existen problemas directamente derivados delmismo concepto de democracia directa: la falta decontinuidad y de estrategia definida en la opinión delos ciudadanos, la falta de información y debate sufi-



ciente, la asunción de responsabilidades sobre losefectos de las decisiones tomadas, el peligro de falta departicipación que permita el control del voto en ciertasdecisiones por parte de minorías con intereses defini-dos, el exceso de complejidad en las políticas o deci-siones a tomar, etc.

Los problemas derivados de la propia forma de im-plementación del GE son obvios: la vinculación de lastecnologías a cuestiones de carácter mercantil y eco-nómico, el control sobre la red y sobre la produccióndel software, la desigualdad en el acceso a la tecnolo-gía, etc. De manera mucho más concreta, existen tam-bién problemas en la forma de implementar la vota-ción electrónica. Si bien es cierto que en la actualidadse están realizando diferentes iniciativas al respecto(por ejemplo, en el pueblo de Jun, en Granada, se per-mitirá votar a través de internet en los comicios muni-cipales del 25 de mayo de forma paralela a la votación“física”; o en la localidad de Hoyo de Pinares, en Ávi-la, donde podrán votar electrónicamente aquellas per-sonas censadas que cuenten con una tarjeta criptográ-fica personal y que hayan asistido a las charlas infor-mativas que se han celebrado durante meses), en lamayoría de los casos son meros proyectos que no tie-nen validez alguna ya que no se ha realizado la opor-tuna modificación de la ley electoral de cada país.

Ninguno de los problemas puede negarse, algunosde ellos quizás no tengan solución, pero, a pesar deeso, no deja de ser importante el preguntarse hacia quéforma de gobierno está avanzando la sociedad y quéformas de gobierno están, por primera vez en la histo-ria, a nuestro alcance gracias al fenómeno de la auto-matización del estado.

4. Conclusiones

Algunas de las características más destacables quese han observado en la implementación del GE son:

—La apertura de Suecia hacia sus ciudadanos conrespecto al GE.

—El enfoque comercial, semi-privado, del ReinoUnido.

—La propuesta de una reforma constitucional enHolanda.

—La práctica de un GE real en todos los sentidosen Finlandia.

Sin embargo, el servicio electrónico más avanzadoque todos estos países ofrecen (España incluida) y elprimero que todos ellos han llevado a la práctica es elpago y devolución de impuestos. Por lo tanto se puededecir que el objetivo de la automatización en la actua-lidad es el aumento de la eficacia de la administracióny en absoluto, o quizás sólo marginalmente, la mejora

de la calidad de la democracia. Son los Ministros de fi-nanzas y no los ciudadanos los que realmente están de-trás de la automatización del sector público. ¿Dóndeestán las causas sociales del GE?, ¿qué problemas so-ciales va a ayudar a solucionar?

Los ciudadanos no deben esperar grandes cambiosa causa de la implementación de los GE a corto o me-dio plazo y sí deben prepararse para afrontar los costeseconómicos de esa implementación. Estos son los pun-tos de crítica más importantes:

—Las motivaciones que impulsan la implementa-ción del gobierno electrónico son políticas y económi-cas pero no tienen un auténtico fondo social.

—Los gobiernos y la Comunidad Europea estánusando este concepto con fines de marketing político yno están siendo suficientemente honestos sobre loscostes y posibles consecuencias del GE.

—No existe un análisis claro costes-beneficios.

—Los gobiernos no cambian sus servicios ni seofrecen otros realmente nuevos, sólo cambia el forma-to de los existentes y se mejora su eficacia.

—Hay una gran ausencia de planteamientos inno-vadores, el sistema no cambia sustancialmente, sólo suapariencia.

En definitiva, las posibilidades de transformaciónque la tecnología ofrece a la sociedad son ilimitadas,pero los gobiernos que lideran esa transformación pa-recen descartarlas o no planteárselas siquiera. A pesarde todo ello, la presencia creciente de todo tipo de gru-pos y personas en internet y el carácter intrínseco de laRed como instrumento de igualdad, de acercamiento,de intercambio de ideas, permite mantener activadastodas las expectativas.

5. Notas1. Ahora G8. Grupo de las siete naciones más industrializadas del mundomás Rusia.

2. En 1995 ese plazo se fijó para el año 2000, lo que, a la vista del estadoactual de la cuestión, resulta exageradamente optimista. Un ejemplo másdel marketing político que ha rodeado el tema desde el principio.

3. Algunas sedes web en las que se puede consultar la marcha del procesoson:http:// www.isc.ie (Irlanda).http://www.admifrance.gouv.fr (Francia).

4. Para mucha gente el ordenador sigue siendo un elemento extraño.

5. Recibe más de 200.000 visitas diarias.

6. Sede desaparecida debido al cambio de ejecutivo en Holanda.

7. Las tarjetas inteligentes o “Smart cards” son artefactos electrónicos conel aspecto de una tarjeta de crédito, que contienen una memoria electróni-ca y un circuito integrado. Hasta el momento se han usado para desempe-ñar, entre otras, las siguientes funciones: almacenamiento de expedientesmédicos, almacenamiento de dinero digital, servicios de identificación -autentificación. Para usar una tarjeta inteligente se necesita disponer dehardware y software específicos.



8. La integración de servicios públicos no tiene que ser en sí un serviciopúblico. Éste es un nuevo mercado muy activo en el que algunas empre-sas .com se están especializando, como:Ezgov (http://www.ezgov.com)Impower (http://www.impower.com)Link2gov (http://www.link2gov.com)govONE Solutions (http://www.govonesolutions.com)

9. Alrededor de 8 millones de recursos web.

10. Software, hardware, infraestructura, telecomunicaciones, cobertura le-gal, formación, servicios, etc.

11. Las empresas que hay detrás del GE son gigantes multinacionales co-mo Microsoft, IBM, HP, Oracle, etc.

12. Donde no existen los documentos de identidad.

13. Con combinación de fórmulas proporcionales y mayoritarias.

14. Han proliferado y proliferan iniciativas encaminadas a ofrecer venta-nas de información institucional por parte de parlamentos, gobiernos oayuntamientos. Al mismo tiempo esas mismas instituciones usan las en-cuestas u otros instrumentos de medición de la opinión pública como víaspara suplir la falta de contrastación de sus políticas.

15. Se produjeron referendums en Francia y Dinamarca vinculados a te-mas de integración europea. La experimentación de las nuevas vías departicipación ciudadana se da de manera más frecuente, sobre todo a es-cala local: consejos ciudadanos en País Vasco y Cataluña, foros en GranBretaña, presupuestos participativos en América Latina, etc.

16. Ésta es la elección de la mayoría de los gobiernos europeos que estánimplementando GE.

17. Estos procesos sirvieron para poner en marcha varios procesos de mo-dernización administrativa durante los ochenta y noventa dentro de la de-nominada “New public management”.

18. El caso de las primarias de Arizona (EUA), en las que los votantesdel Partido Demócrata podían ejercer su derecho por internet, ha servidode ejemplo para otras iniciativas.

19. Como el sector privado o los media.

20. Tarjetas digitales de identidad para el sistema sanitario.

21. El GE basado en la eficacia y los servicios y el GE basado en la re-presentatividad.

22. Como las elecciones en la actualidad.

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