G.R. Nos. L-32370 & 32767 April 20, 1983

SIERRA MADRE TRUST, petitioner, vs.  HONORABLE SECRETARY OF AGRICULTURE AND NATURAL RESOURCES, DIRECTOR OF MINES, JUSAN TRUST MINING COMPANY, and J & S PARTNERSHIP, respondents.

Lobruga Rondoz & Cardenas Law Offices for petitioner.

Fortunato de Leon for respondents.

 1. ADMINISTRATIVE LAW; ADMINISTRATIVE DECISIONS; WEIGHT AND VALIDITY THEREOF; CASE AT BAR. — The officers of the Executive Department tasked with  administering   the  Mining  Law have  found   that   there   is  neither encroachment nor overlapping in respect of the claims involved. In his decision, the   Secretary   of   Agriculture   and  Natural   Resources   said:   "This  Office   is   in conformity with the findings of the Director of Mines that the mining claims of the appellees were validly  located, surveyed and registered.''  Such finding or interpretation by officers of laws which are entrusted to their administration is entitled to great respect.

2. REMEDIAL   LAW;  PETITION  FOR  REVIEW;  QUESTIONS  NOT  RAISED BEFORE ADMINISTRATIVE BODY MAY NOT BE RAISED FOR THE FIRST TIME ON REVIEW BY THE SUPREME COURT. — A question not raised before the Director of  Mines and the Secretary  of  Agriculture  and Natural  Resources cannot be raised for the first time on review by the Supreme Court. For this reason, even assuming   that   there   is   justifiable   issue   between   the   parties,   this   question cannot be passed upon.

ABAD SANTOS, J.:

This is a petition to review a decision of the Secretary of Agriculture and Natural Resources dated July 8, 1970, in DANR Cases Numbered 3502 and 3502-A. The decision affirmed a decision of the Director of Mines dated November 6, 1969.

The appeal was made pursuant to Sec. 61 of the Mining Law (C.A. No. 137, as amended) which provides: "... Findings of facts in the decision or order of the Director of Mines when affirmed by the Secretary of Agriculture and Natural Resources   shall   be  final   and   conclusive,   and   the   aggrieved  party  or   parties desiring to appeal from such decision or order shall file in the Supreme Court a petition for review wherein only questions of law may be raised."

The factual background is given in the brief of the petitioner-appellant which has not been contradicted by the respondents-appellees and is as follows:

On July 26, 1962, the Sierra Madre Trust filed with the Bureau of Mines an Adverse Claim against LLA No. V-7872 (Amd) of the Jusan Trust  Mining   Company   over   six   (6)   lode  mineral   claims,   viz.:   (1) Finland 2, (2) Finland 3, (3) Finland 5, (4) Finland 6, (5) Finland 8 and (6) Finland 9, all registered on December 11, 1964 with the office of the  Mining   Recorder   of   Nueva   Vizcaya,   and   all   situated   in   Sitio Maghanay, Barrio Abaca Municipality of Dupax, Province of Nueva Vizcaya.

The   adverse   claim   alleged   that   the   aforementioned   six   (6)   lode minerals claims covered by LLA No. V-7872 (Amd) encroached and overlapped   the   eleven   (11)   lode   mineral   claims   of   the   herein petitioner Sierra Madre Trust, viz., (1) A-12, (2) H-12, (3) JC-11, (4) W-11, (5) JN-11, (6)WM-11, (7) F-10, (8) A-9, (9) N-9, (10) W-8, and (11) JN-8, all situated in Sitio Taduan Barrio of Abaca, Municipality of Dupax,   Province   of  Nueva   Vizcaya,   and   duly   registered  with   the office of the Mining Recorder at Bayombong, Nueva Vizcaya on May 14, 1965.

The  adverse   claim  prayed   for   an  order  or  decision  declaring   the above- mentioned six (6)  lode mineral claims of respondent Jusan Trust Mining Company, null, void, and illegal; and denying lode lease application LLA No.  V-7872 over  said claims.  Further,   the adverse claimant prayed for such other reliefs and remedies available in the premises.

This adverse claim was docketed in the Bureau of Mines as Mines Administrative Case No. V-404, and on appeal to the Department of Agriculture and Natural Resources as DANR Case No. 3502.

Likewise,  on the same date July 26, 1966, the same Sierra Madre Trust filed with the Bureau of Mines an Adverse Claim against LLA No. V-9028 of the J & S Partnership over six (6) lode mineral claims viz.: (1) A-19, (2) A-20, (3) A-24, (4) A-25, (5) A-29, and (6) A-30, all registered on March 30, 1965 and amended August 5, 1965, with the office of the Mining Recorder of Nueva Vizcaya, and situated in Sitio Gatid,  Barrio   of  Abaca  Municipality  of  Dupax,   Province  of  Nueva Vizcaya.

The   adverse   claim   alleged   that   the   aforementioned   six   (6)   lode mineral   claim   covered   by   LLA   No.   V-9028,   encroached   and overlapped the thirteen (13) lode mineral claims of herein petitioner Sierra Madre Trust, viz.: (1) Wm-14, (2) F-14, (3) A-13, (4) H-12 (5) Jc-12, (6) W-12, (7) Jn-11, (8) Wm-11, (9) F-11, (10) Wm-11, (11) F-11; (12) H-9 and (13) Jc-9, all situated in Sitio Taduan, Barrio of Abaca Municipality of Dupax, Province of Nueva Vizcaya and duly registered with   the   office   of   the   Mining   Recorder   at   Bayombong,   Nueva Vizcaya, on May 14,1965.

The  adverse   claim  prayed   for   an  order  or  decision  declaring   the above- mentioned six (6) claims of respondent J & S Partnership, null void, and illegal; and denying lode lease application LLA No. V-9028 over the said claims. Further, the adverse claimant prayed for such other reliefs and remedies available in the premises.

This adverse claim was docketed in the Bureau of Mines as Mines Administrative Case No. V-404, and on appeal to the Department of Agriculture and Natural Resources as DANR Case No. 3502A.

These   two   (2)   adverse   claims,  MAC  Nos.   V-403   and  V-404  were jointly heard in the Bureau of Mines, and also jointly considered in the appeal in the Department of Agriculture and Natural Resources.

The dispositive portion of the decision rendered by the Director of Mines reads:

IN VIEW OF THE FOREGOING, this Office believes and so holds that the respondents have the preferential right over their "Finland-2", "Finland-  3",   "Finland-5",   "Finland-6",   "Finland-8",   "Finland-9",   "A-19",   "A-20",   "A-24",   "A-25",   "A-29"   and   "A-30"   mining   claims. Accordingly, the protests (adverse claims) filed by protestant Sierra Madre Trust should be, as hereby they are, DISMISSED.

And that of the Secretary of Agriculture and Natural Resources reads:

IN THE LIGHT OF ALL THE FOREGOING, the appeal interposed by the appellant, Sierra Madre Trust is hereby dismissed and the decision of the Director of Mines dated November 6, 1969, affirmed. "

The adverse claims of Sierra Madre Trust against Jusan Trust Mining Company and   J   and   S   Partnership  were  based  on   the   allegation   that   the   lode   lease applications   (LLA)   of   the   latter   "encroached   and   overlapped"   the   former's mineral claims, However, acting on the adverse claims, the Director of Mines found that, "By sheer force of evidence, this Office is constrained to believe that there   exists   no   conflict   or   overlapping   between   the   protestant's   and respondents' mining claims. " And this finding was affirmed by the Secretary of Agriculture and Natural Resources thus: "Anent the first allegation, this Office finds that the Director of Mines did not err when he found that the twelve (12) claims of respondents Jusan Trust Mining Company and J & S Partnership did not encroach and overlap the eighteen (18) lode mineral claims of the appellant Sierra Madre Trust. For this fact has been incotrovertibly proven by the records appertaining to the case."

It   should  be  noted   that  according   to   the  Director  of  Mines   in  his  decision, "during the intervening period from the 31st day after the discovery [by the respondents]   to   the  date  of   location nobody else   located  the  area  covered 

Page | 1

thereby. ... the protestant [petitioner herein] did not establish any intervening right as it is our findings that their mining claims do not overlap respondents' mining claims."

After   the   Secretary   of   Agriculture   and  Natural   Resources   had   affirmed   the factual   findings   of   the   Director   of  Mines   to   the   effect   that   there  was   no overlapping   of   claims   and  which   findings  were   final   and   conclusive,   Sierra Madre Trust should have kept its peace for obviously it suffered no material injury and had no pecuniary interest to protect. But it was obstinate and raised this legal question before Us: "May there be a valid location of mining claims after the lapse of thirty (30) days from date of discovery, in contravention to the mandatory provision of Section 33 of the New Mining Law (Com. Act No. 137, as amended)?" It also raised ancillary questions.

We   see   no   reason  why  We  have   to   answer   the   questions   in   this   petition considering that there is no justiciable issue between the parties. The officers of the   Executive  Department   tasked  with   administering   the  Mining   Law   have found that   there  is  neither  encroachment  nor  overlapping   in   respect  of   the claims involved. Accordingly, whatever may be the answers to the questions will not  materially  serve the  interests  of   the petitioner.   In  closing  it   is  useful   to remind litigation prone individuals that the  interpretation by officers of  laws which are entrusted to their administration is entitled to great respect.' In his decision, the Secretary of Agriculture and Natural Resources said: "This Office is in conformity with the findings of the Director of Mines that the mining claims of the appellees were validly located, surveyed and registered."

Finally,   the   petitioner   also   asks:   "May   an   association   and/or   partnership registered with the Mining Recorder of a province, but not registered with the Securities  and  Exchange  Commission,  be  vested  with   juridical  personality   to enable it to locate and then lease mining claims from the government?" Suffice it to state that this question was not raised before the Director of Mines and the Secretary  of  Agriculture and Natural  Resources.  There  is  also nothing  in   the record   to   indicate   whether   or   not   the   appellees   are   registered   with   the Securities and Exchange Commission. For these reasons,  even assuming that there is a justiciable issue between the parties, this question cannot be passed upon.

WHEREFORE, the petition for review is hereby dismissed for lack of merit. Costs against the petitioner.

SO ORDERED.

G.R. No. L-50444 August 31, 1987

ANTIPOLO REALTY CORPORATION, petitioner, -versus-

Page | 2

THE NATIONAL HOUSING AUTHORITY, HON. G.V. TOBIAS, in his capacity as General Manager of the National Housing Authority, THE HON. JACOBO C. CLAVE, in his capacity as Presidential Executive Assistant and VIRGILIO A. YUSON, respondents.

 1. ADMINISTRATIVE  LAW; ADMINISTRATIVE  AGENCIES  EXERCISE  AND PERFORM   ADJUDICATORY   POWERS   AND   FUNCTIONS.   —   It   is   by   now commonplace learning that many administrative agencies exercise and perform adjudicatory powers and functions,   though to a  limited extent  only.  Limited delegation of judicial or quasi-judicial authority to administrative agencies (e.g., the   Securities   and   Exchange   Commission   and   the  National   Labor   Relations Commission) is well recognized in our jurisdiction, basically because the need for special competence and experience has been recognized as essential in the resolution of questions of complex or specialized character and because of a companion recognition that the dockets of our regular courts have remained crowded and clogged. (See Spouses Jose Abejo and Aurora Abejo, et al. vs. Hon. Rafael dela Cruz, etc., et al., G.R. No. 63558, May 19, 1987).

2. ID.;   ID.;   QUANTUM   OF   JUDICIAL   OR   QUASI-JUDICIAL   POWERS DEFINED IN ITS ENABLING ACT. — In general, the quantum of judicial or quasi-judicial powers which an administrative agency may exercise is defined in the enabling   act   of   such   agency.   In   other   words,   the   extent   to   which   an administrative entity may exercise such powers depends largely, if not wholly, on the provisions of the statute creating or empowering such agency.

3. ID.; ID.; ID.; NATIONAL HOUSING AUTHORITY. — The extent to which the NHA has been vested with quasi-judicial authority must be determined by referring   to   the   terms   of   Presidential   Decree   No.   957,   known   as   "The Subdivision   and   Condominium   Buyers'   Decree."   Section   3   of   this   statute provides   as   follows:   "National   Housing   Authority.—   The   National   Housing Authority shall have exclusive jurisdiction to regulate the real estate trade and business in accordance with the provisions of this decree." 

4. CIVIL   LAW;  OBLIGATIONS  AND   CONTRACTS;   POWER   TO  RESCIND AVAILABLE ONLY TO INJURED PARTY; CASE AT BAR. — Having failed to comply with its contractual obligation to complete certain specified improvements in the subdivision within the specified period of two years from the date of the execution of   the Contract   to Sell,  petitioner  was not  entitled to exercise   its options under Clause 7 of the Contract. Hence, petitioner could neither rescind the Contract to Sell  nor treat the installment payments made by the private respondent as forfeited in its favor. Indeed, under the general Civil Law, in view of petitioner's breach of its contract with private respondent, it is the latter who is   vested   with   the   option   either   to   rescind   the   contract   and   receive reimbursement of all installment payments (with legal interest) made for the purchase of the subdivision lot in question, or to suspend payment of further purchase   installments   until   such   time   as   the   petitioner   had   fulfilled   its obligations to the buyer. The NHA was therefore correct in holding that private respondent's   prior   installment   payments   could   not   be   forfeited   in   favor   of petitioner.

5. REMEDIAL LAW; MOTIONS; DUE PROCESS; PRINCIPLE NOT VIOLATED WHERE PARTY WAS GIVEN AMPLE OPPORTUNITY TO PRESENT ITS SIDE AND TO BE HEARD. — We turn to petitioner's assertion that it had been denied the right to due process. This assertion lacks substance. The record shows that a copy of the order denying  the Motion to Dismiss  and scheduling the hearing of   the complaint for the morning of 6 March 1978, was duly served on counsel for petitioner, as evidenced by the annotation appearing at the bottom of said copy indicating   that   such   service  had  been  effected.  But   even   if   it   be   assumed, arguendo, that such notice had not been served on the petitioner, nevertheless the   latter  was  not  deprived  of   due  process,   for  what   the   fundamental   law abhors  is not the absence of previous notice but rather the absolute  lack of opportunity   to   be   heard.   In   the   instant   case,   petitioner  was   given   ample opportunity to present its side and to be heard on a motion for reconsideration as well, and not just on a motion to dismiss; the claim of denial of due process must hence sound even more hollow.

6. ADMINISTRATIVE LAW; SUBDIVISION AND CONDOMINIUM BUYERS' DECREE (PD 957); SALE OF LOTS ON INSTALLMENT BASIS; ORIGINAL PERIOD OF PAYMENT  DEEMED  EXTENDED.  —  To  permit  Antipolo  Realty   to   collect   the disputed amount in a lump sum after it had defaulted on its obligations to its lot 

buyers, would tend to defeat the purpose of the authorization to lot buyers to suspend installment payments. As the NHA resolution pointed out, "[s]uch must be the case, otherwise, there is no sense in suspending payments." Upon the other hand, to condone the entire amount that would have become due would be an excessively harsh penalty upon the petitioner and would result  in the unjust enrichment of the private respondent at the expense of the petitioner.

FELICIANO, J.:

By virtue of a Contract to Sell dated 18 August 1970, Jose Hernando acquired prospective   and   beneficial   ownership   over   Lot.   No.   15,   Block   IV   of   the Ponderosa Heights Subdivision in Antipolo, Rizal, from the petitioner Antipolo Realty Corporation.

On 28 August 1974,  Mr.  Hernando transferred his rights over  Lot No. 15 to private   respondent  Virgilio  Yuson.  The   transfer  was  embodied   in  a  Deed of Assignment and Substitution of Obligor (Delegacion), executed with the consent of   Antipolo   Realty,   in   which  Mr.   Yuson   assumed   the   performance   of   the vendee's   obligations   under   the   original   contract,   including   payment   of   his predecessor's installments in arrears. However, for failure of Antipolo Realty to develop the subdivision project in accordance with its undertaking under Clause 17 of the Contract to Sell, Mr. Yuson paid only the arrearages pertaining to the period up to, and including, the month of August 1972 and stopped all monthly installment payments falling due thereafter Clause 17 reads:

Clause 17. — SUBDIVISION BEAUTIFICATION. To insure the beauty of the subdivision in line with the modern trend of urban development, the SELLER hereby obligates itself to provide the subdivision with:

a) Concrete curbs and gutters

b) Underground drainage system

c) Asphalt paved roads

d) Independent water system

e) Electrical installation with concrete posts.

f) Landscaping and concrete sidewall

g) Developed park or amphi-theatre

h) 24-hour security guard service.

These improvements shall be complete within a period of two (2) years from date of this contract. Failure by the SELLER shall permit the BUYER to suspend his monthly installments without any penalties or interest charges until such time that such improvements shall have been completed. 1

On 14 October 1976, the president of Antipolo Realty sent a notice to private respondent Yuson advising that the required improvements in the subdivision had already been completed,  and requesting resumption of  payment  of   the monthly  installments on Lot  No. 15.  For his part,  Mr.  Yuson replied that he would conform with the request as soon as he was able to verify the truth of the representation in the notice.

In   a   second   letter  dated  27  November  1976,  Antipolo  Realty   reiterated   its request that Mr. Yuson resume payment of his monthly installments, citing the decision rendered by the National Housing Authority (NHA) on 25 October 1976 in Case No. 252 (entitled "Jose B. Viado Jr., complainant vs. Conrado S. Reyes, respondent") declaring Antipolo Realty to have "substantially complied with its commitment to the lot buyers pursuant to the Contract to Sell executed by and between the lot buyers and the respondent." In addition, a formal demand was made   for   full   and   immediate   payment   of   the   amount   of   P16,994.73, representing installments which, Antipolo Realty alleged, had accrued during 

Page | 3

the  period  while   the   improvements  were  being  completed  —  i.e.,  between September 1972 and October 1976.

Mr.   Yuson   refused   to   pay   the   September   1972-October   1976   monthly installments but agreed to pay the post October 1976 installments.  Antipolo Realty responded by rescinding the Contract to Sell, and claiming the forfeiture of all installment payments previously made by Mr. Yuson.

Aggrieved  by   the   rescission  of   the  Contract   to   Sell,  Mr.   Yuson  brought  his dispute with Antipolo Realty before public respondent NHA through a letter-complaint dated 10 May 1977 which complaint was docketed in NHA as Case No. 2123.

Antipolo Realty  filed a Motion to Dismiss  which was heard on 2 September 1977.   Antipolo   Realty,   without   presenting   any   evidence,   moved   for   the consolidation of Case No. 2123 with several other cases filed against it by other subdivision lot buyers, then pending before the NHA. In an Order issued on 7 February 1978, the NHA denied the motion to dismiss and scheduled Case No. 2123 for hearing.

After  hearing,   the  NHA rendered  a  decision  on  9  March  1978  ordering   the reinstatement of the Contract to Sell under the following conditions:

l)  Antipolo  Realty  Corporation   shall   sent   [sic]   to  Virgilio   Yuzon  a statement of account for the monthly amortizations from November 1976 to the present;

m)   No   penalty   interest   shall   be   charged   for   the   period   from November 1976 to the date of the statement of account; and

n)  Virgilio  Yuzon shall  be given sixty   (60)  days  to pay the arrears shown in the statement of account. 2

Antipolo Realty filed a Motion for Reconsideration asserting: (a) that it had been denied due process  of   law since  it  had not  been served with notice of   the scheduled hearing; and (b) that the jurisdiction to hear and decide Mr. Yuson's complaint was lodged in the regular courts, not in the NHA, since that complaint involved the interpretation and application of the Contract to Sell.

The motion for reconsideration was denied on 28 June 1978 by respondent NHA General Manager G.V. Tobias, who sustained the jurisdiction of the NHA to hear and decide the Yuson complaint. He also found that Antipolo Realty had in fact been served with notice of the date of the hearing, but that its counsel had failed   to   attend   the   hearing. 3 The   case   was   submitted   for   decision,   and eventually decided, solely on the evidence presented by the complainant.

On  2  October  1978,  Antipolo  Realty   came  to   this  Court  with  a  Petition   for certiorari   and   Prohibition   with   Writ   of   Preliminary   Injunction,   which   was docketed  as  G.R.  No.  L-49051.  Once  more,   the   jurisdiction of   the  NHA was assailed. Petitioner further asserted that, under Clause 7 of the Contract to Sell, it could validly terminate its agreement with Mr. Yuson and, as a consequence thereof, retain all the prior installment payments made by the latter. 4

This Court denied certiorari in a minute resolution issued on 11 December 1978, "without   prejudice   to   petitioner's   pursuing   the   administrative   remedy." 5 A motion for reconsideration was denied on 29 January 1979.

Thereafter,  petitioner   interposed an appeal   from the NHA decision with the Office of the President which, on 9 March 1979, dismissed the same through public respondent Presidential Executive Assistant Jacobo C. Clave. 6

In   the   present   petition,   Antipolo   Realty   again   asserts   that,   in   hearing   the complaint of private respondent Yuson and in ordering the reinstatement of the Contract to Sell between the parties, the NHA had not only acted on a matter beyond its competence, but had also, in effect, assumed the performance of judicial   or   quasi-judicial   functions   which   the   NHA   was   not   authorized   to perform.

We find the petitioner's arguments lacking in merit.

It is by now commonplace learning that many administrative agencies exercise and perform adjudicatory  powers  and  functions,   though  to  a   limited extent only. Limited delegation of judicial or quasi-judicial authority to administrative agencies (e.g., the Securities and Exchange Commission and the National Labor Relations Commission) is well recognized in our jurisdiction, 7 basically because the   need   for   special   competence   and   experience   has   been   recognized   as essential in the resolution of questions of complex or specialized character and because of a companion recognition that the dockets of our regular courts have remained crowded and clogged. In Spouses Jose Abejo and Aurora Abejo, et al. vs. Hon. Rafael dela Cruz, etc., et al., 8 the  Court,   through Mr.  Chief   Justice Teehankee, said:

In   the   fifties,   the   Court   taking   cognizance   of   the  move   to   vest jurisdiction in administrative commissions and boards the power to resolve specialized disputes in the field of labor (as in corporations, public   transportation   and   public   utilities)   ruled   that   Congress   in requiring the Industrial Court's intervention in the resolution of labor management controversies likely to cause strikes or lockouts meant such   jurisdiction  to  be  exclusive,  although   it  did  not  so  expressly state in the law. The Court held that under the "sense-making and expeditious doctrine of primary jurisdiction . . . the courts cannot or will not determine a controversy involving a question which is within the jurisdiction of an administrative tribunal where the question demands the exercise of sound administrative discretion requiring the special knowledge, experience, and services of the administrative tribunal to determine technical and intricate matters of fact, and a uniformity of ruling is essential to comply with the purposes of the regulatory statute administered" (Pambujan   Sur   United   Mine Workers v. Samar Mining Co., Inc., 94 Phil, 932, 941 [1954]).

In this era of clogged court dockets, the need for specialized administrative boards or commissions with the special knowledge, experience and capability to hear and determine promptly disputes on technical matters or essentially factual matters, subject to judicial review in case of grave abuse of discretion has become well nigh indispensable. Thus,   in   1984,   the   Court   noted   that   'between   the power   lodged   in   an   administrative   body   and   a   court,   the unmistakeable trend has been to refer it to the former, "Increasingly, this   Court   has   been   committed   to   the   view   that   unless   the   law speaks   clearly   and   unequivocably,   the   choice   should   fall   on   fan administrative agency]"  '   (NFL v.  Eisma, 127 SCRA 419, 428, citing precedents).  The Court  in the earlier case of Ebon vs. De Guzman (113 SCRA 52,  56  [1982]),  noted that the  lawmaking authority,   in restoring   to   the   labor  arbiters  and   the  NLRC   their   jurisdiction   to award all kinds of damages in labor cases, as against the previous P.D. amendment splitting their jurisdiction with the regular courts, "evidently,   .   .   .   had   second   thoughts   about   depriving   the   Labor Arbiters and the NLRC of the jurisdiction to award damages in labor cases because that setup would mean duplicity of suits, splitting the cause of action and possible conflicting findings and conclusions by two tribunals on one and the same claim."

In   an   even   more   recent   case, Tropical Homes, Inc. vs. National Housing Authority, et al., 9 Mr. Justice Gutierrez, speaking for the Court, observed that:

There is no question that a statute may vest exclusive original jurisdiction in an administrative agency over certain disputes and controversies falling within the agency's special expertise. The very definition of an administrative agency includes its being vested with quasi-judicial powers. The   ever   increasing   variety   of   powers   and functions given to administrative agencies recognizes the need for the active intervention of administrative agencies in matters calling for technical knowledge and speed in countless controversies which cannot possibly be handled by regular courts.

In   general   the   quantum   of   judicial   or   quasi-judicial   powers   which   an administrative   agency  may   exercise   is   defined   in   the   enabling   act   of   such agency.   In   other  words,   the   extent   to  which   an   administrative   entity  may 

Page | 4

exercise such powers depends largely, if not wholly, on the provisions of the statute creating or empowering such agency. 10 In the exercise of such powers, the   agency   concerned  must   commonly   interpret   and   apply   contracts   and determine the rights of private parties under such contracts. One thrust of the multiplication of administrative agencies is that the interpretation of contracts and   the  determination  of  private   rights   thereunder   is  no   longer  a  uniquely judicial function, exercisable only by our regular courts.

Thus, the extent to which the NHA has been vested with quasi-judicial authority must be determined by referring to the terms of Presidential Decree No. 957, known as "The Subdivision and Condominium Buyers' Decree." 11 Section 3 of this statute provides as follows:

National Housing Authority. — The National Housing Authority shall have   exclusive   jurisdiction   to   regulate   the   real   estate   trade   and business in accordance with the provisions of this decree (emphasis supplied)

The need for and therefore the scope of the regulatory authority thus lodged in the NHA are indicated in the second and third preambular paragraphs of the statute which provide:

WHEREAS,   numerous   reports   reveal   that   many   real   estate subdivision   owners,   developers,   operators,   and/or   sellers have reneged on their representations and obligations to provide and maintain properly subdivision roads, drainage, sewerage, water systems lighting systems and other similar basic requirements, thus endangering the health and safety of home and lot buyers;

WHEREAS,   reports   of   alarming   magnitude   also   show   cases   of swindling   and   fraudulent   manipulations   perpetrated   by unscrupulous  subdivision and condominium sellers  and operators, such as failure to deliver titles to the buyers or titles free from liens and encumbrances, and to pay real estate taxes, and fraudulent sales of the same subdivision lots to different innocent purchasers for value — . (emphasis supplied)

Presidential   Decree   No.   1344 12 clarified   and   spelled   out   the   quasi-judicial dimensions of  the grant of regulatory authority to  the NHA in  the following quite specific terms:

SECTION 1. In the exercise of its functions to regulate the real estate trade  and business  and   in  addition  to   its  powers  provided  for   in Presidential  Decree  No.  957,   the National  Housing  Authority  shall have exclusive jurisdiction to hear and decide cases of the following nature:

A. Unsound real estate business practices:

B. Claims involving refund and any other claims filed by sub- division lot or condominium unit buyer against the project owner, developer, dealer, broker or salesman; and

C. Cases involving specific performance of contractual and statutory obligations filed by buyers of subdivision lots or condominium units against the owner, developer, dealer, broker or salesman. (emphasis supplied.)

The substantive provisions being applied and enforced by the NHA in the instant case are found in Section 23 of Presidential Decree No. 957 which reads:

Sec.   23.   Non-Forfeiture   of   Payments.  — No installment payment made by a buyer in a subdivision or condominium project for the lot or unit he contracted to buy shall be forfeited in favor of the owner or developer when the buyer, after due notice to the owner or developer, desists from further payment due to the failure of the owner or developer to develop the subdivision or condominium project according to the approved plans and within the time limit for complying with the same.   Such   buyer   may,   at   his   option,   be 

reimbursed   the   total   amount   paid   including   amortization   and interests but excluding delinquency interests, with interest thereon at the legal rate. (emphasis supplied.)

Having   failed   to   comply  with   its   contractual   obligation   to   complete   certain specified improvements  in the subdivision within the specified period of two years from the date of the execution of the Contract to Sell, petitioner was not entitled to exercise its options under Clause 7 of the Contract. Hence, petitioner could neither rescind the Contract to Sell nor treat the installment payments made by the private  respondent as   forfeited  in   its   favor.   Indeed,  under  the general Civil Law, 13 in view of petitioner's breach of its contract with private respondent, it is the latter who is vested with the option either to rescind the contract  and  receive   reimbursement  of  an   installment  payments   (with   legal interest) made for the purchase of the subdivision lot in question, or to suspend payment of further purchase installments until such time as the petitioner had fulfilled its obligations to the buyer. The NHA was therefore correct in holding that private respondent's prior installment payments could not be forfeited in favor of petitioner.

Neither did the NHA commit any abuse, let alone a grave abuse of discretion or act   in   excess   of   its   jurisdiction  when   it   ordered   the   reinstatement   of   the Contract  to Sell  between the parties.  Such reinstatement  is  no more than a logical consequence of the NHA's correct ruling, just noted, that the petitioner was   not   entitled   to   rescind   the  Contract   to   Sell.   There   is,   in   any   case,   no question   that   under   Presidential   Decree   No.   957,   the   NHA   was   legally empowered to determine and protect the rights of contracting parties under the law administered by it and under the respective agreements, as well as to ensure that their obligations thereunder are faithfully performed.

We  turn   to  petitioner's   assertion   that   it  had  been  denied   the   right   to  due process. This assertion lacks substance. The record shows that a copy of the order   denying   the   Motion   to   Dismiss   and   scheduling   the   hearing   of   the complaint for the morning of 6 March 1978, was duly served on counsel for petitioner, as evidenced by the annotation appearing at the bottom of said copy indicating that such service had been effected. 14 But even if  it  be assumed, arguendo, that such notice had not been served on the petitioner, nevertheless the   latter  was  not  deprived  of   due  process,   for  what   the   fundamental   law abhors  is not the absence of previous notice but rather the absolute  lack of opportunity   to  be  heard. 15 In   the   instant   case,  petitioner  was  given  ample opportunity to present its side and to be heard on a motion for reconsideration as well, and not just on a motion to dismiss; the claim of denial of due process must hence sound even more hollow. 16

We turn finally to the question of the amount of P16,994.73 which petitioner insists had accrued during the period from September 1972 to October 1976, when private respondent had suspended payment of his monthly installments on his chosen subdivision lot. The NHA in its 9 March 1978 resolution ruled that the   regular  monthly   installments  under   the  Contract   to   Sell   did  not  accrue during the September 1972 — October 1976 period:

[R]espondent allowed the complainant to suspend payment of his monthly installments until the improvements in the subdivision shall have   been   completed.   Respondent   informed   complainant   on November   1976   that   the   improvements   have   been completed. Monthly installments during the period of suspension of payment did not become due and demandable Neither did they accrue Such must be the case, otherwise, there is no sense in suspending payments. If the suspension is lifted the debtor shall resume payments but never did he incur any arrears.

Such being the case, the demand of respondent for complainant to pay the arrears due during the period of suspension of payment is null and void. Consequently, the notice of cancellation based on the refusal to pay the s that were not due and demandable is also null and void. 17

The  NHA   resolution   is   probably   too   terse   and   in   need  of   certification   and amplification. The NHA correctly held that no installment payments should be considered as  having  accrued during  the period  of  suspension of  payments. Clearly, the critical  issue is what happens to the installment payments which 

Page | 5

would have accrued and fallen due during the period of  suspension had no default   on   the   part   of   the   petitioner   intervened.   To   our   mind,   the   NHA resolution  is  most  appropriately   read as  directing that   the original period of payment in the Contract to Sell must be deemed extended by a period of time equal to the period of suspension (i.e., by four (4) years and two (2) months) during which extended time (tacked on to the original contract period) private respondent buyer must continue to pay the monthly installment payments until the entire original contract price shall have been paid. We think that such is the intent of the NHA resolution which directed that "[i]f the suspension is lifted, the debtor shall resume payments" and that such is the most equitable and just reading that may be given to the NHA resolution. To permit Antipolo Realty to collect   the   disputed   amount   in   a   lump   sum   after   it   had   defaulted   on   its obligations   to   its   lot   buyers,   would   tend   to   defeat   the   purpose   of   the authorization (under Sec. 23 of Presidential Decree No. 957, supra) to lot buyers to suspend installment payments.  As the NHA resolution pointed out,  [s]uch must be the case, otherwise, there is no sense in suspending payments." Upon the other hand, to condone the entire amount that would have become due would be an expressively harsh penalty upon the petitioner and would result in the   unjust   enrichment   of   the   private   respondent   at   the   expense   of   the petitioner.   It   should   be   recalled   that   the   latter   had   already   fulfilled,   albeit tardily, its obligations to its lot buyers under their Contracts to Sell. At the same time, the lot buyer should not be regarded as delinquent and as such charged penalty interest. The suspension of  installment payments was attributable to the  petitioner,  not   the  private   respondent.  The   tacking  on of   the  period  of suspension to the end of the original period precisely prevents default on the part of the lot buyer. In the words of the NHA resolution, "never would [the buyer] incur any arrears."

WHEREFORE,   the   Petition   for   certiorari   is   DISMISSED.   The   NHA   decision appealed   from   is   hereby   AFFIRMED   and   clarified   as   providing   for   the lengthening of the original contract period for payment of installments under the   Contract   to   Sell   by   four   (4)   years   and   two   (2)  months,   during  which extended time private respondent shall  continue to pay the regular monthly installment payments until  the entire original  contract price shall  have been paid. No pronouncement as to costs.

SO ORDERED.

G.R. No. 161811. April 12, 2006.

Page | 6

THE CITY OF BAGUIO, MAURICIO DOMOGAN, and ORLANDO GENOVE, petitioners, vs. FRANCISCO NIÑO, JOSEFINA NIÑO, EMMANUEL NIÑO, and EURLIE OCAMPO, respondents.

D E C I S I O N

CARPIO MORALES, J.:

The Bureau of Lands awarded on May 13, 1966 to Narcisa A. Placino (Narcisa)   a  parcel  of   land   identified as   Lot  No.  10   (the   lot)   located at Saint Anthony Road, Dominican-Mirador Barangay, Baguio City. 

 Francisco Niño (Niño), one of the herein respondents, who has been occupying the lot, contested the award by filing a Petition Protest on December 23, 1975 before the Bureau of Lands. 

 The   Director   of   Lands   dismissed   the   Petition   Protest   by   Order of November 11, 1976.

 Niño appealed the dismissal all the way to the Supreme Court but he did not succeed. 

  The decision of  the Director  of  Lands dated November 11,  1976 having   become   final   and   executory,[1] the   then-Executive   Director   of   the Department   of   Environment   and   Natural   Resources-Cordillera   Autonomous Region (DENR-CAR), on petition of Narcisa, issued an Order of Execution dated February 1, 1993 directing the Community Environment and Natural Resources Office (CENRO) Officer to enforce the decision “by ordering Petitioner Niño and those acting in his behalf to refrain from continuously occupying the area and remove whatever improvements they may have introduced thereto.”[2]

 Attempts   to   enforce   the   Order   of   Execution   failed,   prompting Narcisa to file a complaint for ejectment before the Baguio City Municipal Trial Court in Cities (MTCC).  The MTCC dismissed Narcisa’s complaint, however, by Order[3] of August 7, 1996.

 Narcisa’s   counsel,   Atty.   Edilberto   Claravall   (Atty.   Claravall),   later petitioned the DENR-CAR for the issuance of a Special Order authorizing the City Sheriff of Baguio, the City Police Station, and the Demolition Team of the City Government to demolish or remove the improvements on the lot introduced by Niño.  The DENR-CAR denied the petition, citing lack of jurisdiction over the City Sheriff of Baguio, the City Police Station, and the Demolition Team of the City Government.  The DENR-CAR also invoked Section 14 (now Section 10 (d)) of Rule 39 of the Rules of Court.[4]

 Atty.  Claravall   thereupon moved  to  have  the  Order  of  Execution previously issued by the DENR-CAR amended, which was granted.  As amended, the Order of Execution addressed to the CENRO Officer read:

  WHEREFORE,  pursuant   to   the  provisions  of   Section  1844  of   the Revised  Administrative  Code  as  amended  by  Act  No.  3077,   you  are  hereby enjoined   to enforce   the   aforementioned   order,   with   the   assistance   upon request of the City Sheriff of Baguio City, the Demolition Team of Baguio City and the Baguio City Police Station, by Ordering Petitioner Niño and those acting in   his   behalf   to   refrain   from   continuously   occupying   the   area   and remove whatever improvements they may have introduced thereto.

x x x x

SO   ORDERED.[5]  (Emphasis   and underscoring supplied)

The DENR-CENRO, together with the Demolition Team of Baguio City and   the   Baguio   City   police,   desisted,   however,   in   their   earlier   attempt   to enforce the Amended Order of Execution.[6]

 On July 16,  1997,  the Demolition Team of Baguio City  headed by Engineer Orlando Genove and  the Baguio City Police, on orders of then Baguio 

City  Police  Officer-In-Charge   (OIC)  Donato Bacquian,  started demolishing  the houses of Niño and his herein co-respondents.[7]

 The   demolition   was,   however,   temporarily   stopped   upon   the instructions of DENR-CENR Officer Guillermo Fianza, who later advised Niño that the DENR-CENRO would implement the Amended Order of Execution on August 4, 1997.[8]

 Niño   and   his  wife   Josefina  Niño   thereupon   filed   a   Petition[9] for Certiorari and Prohibition with Prayer for Temporary Restraining Order before the Regional Trial Court (RTC) of Baguio City against Guillermo Fianza, Teofilo Olimpo of the DENR-CENRO, Mayor Mauricio Domogan (hereafter petitioner), Atty.  Claravall,  Engr.  Orlando Genove (hereafter petitioner),  Rolando Angara, and   Police   Officer   Donato   Bacquian   challenging   the   Amended   Order   of Execution issued by the DENR-CENRO. 

 The Niño spouses later filed an Amended Petition[10] by impleading Emmanuel   Niño   and   Eurlie   Ocampo   as   therein   co-petitioners   and   the   City of Baguio(hereafter petitioner) and Narcisa as therein additional respondents, and further praying for damages.   

 Branch 6 of the Baguio RTC dismissed the petition of Niño et  al. (hereafter   respondents)   for   lack   of   merit.[11]  Respondents’   Motion   for Reconsideration[12]having been denied, they filed a Petition for Review[13] under Rule 42 of the Rules before the Court of Appeals.

 By Decision[14] of December 11, 2002, the Court of Appeals granted the Petition for Review, holding that Sec. 10(d) of Rule 39 of the Rules reading:

SEC.   10.  Execution of judgments for specific act. 

x x x x

(d)  Removal of improvements on property subject of execution. — When the property subject of the execution contains improvements constructed or planted by the judgment obligor or his agent, the officer shall not destroy, demolish or remove said improvements except upon special order of the court,  issued upon motion of the   judgment   obligee   after   due   hearing   and   after   the former has failed to remove the same within a reasonable time fixed by the court.  (Underscoring supplied) 

applies.

Thus disposed the appellate court:

  WHEREFORE,   the   instant   appeal   is hereby  GRANTED and   the  Orders  dated September 24,   1997 and November   23,   1998 are   hereby   SET ASIDE.  Public   respondent   City   Mayor   Mauricio Domogan   thru   the   Demolition   Team   and   City Engineer’s  Office  are  hereby ordered   to   cease   and desist   from   enforcing   the   amended   order   of execution      issued   by   Oscar   N.   Hamada,   Regional Executive   Director   of   the   Department   of Environmental   and   Natural   Resources,   concerning the demolition or removal of the structures made by petitioners   until   private   respondent   applied   for   a special order abovementioned with the proper court.

 

SO ORDERED.[15]  (Underscoring supplied)

 

Page | 7

Respondents filed before the appellate court an Ex-Parte Motion for Reconsideration[16] on January  9,  2003,  alleging   that   some of   the   reliefs   they prayed for in their petition were left unacted upon.[17]  Petitioners too filed a Motion   for   Reconsideration[18] on January   28,   2003,   raising   the   following grounds:

1.      THE HONORABLE COURT FAILED TO CONSIDER THAT   THE CITY  MAYOR  HAS   THE   POWER   TO ORDER   THE  DEMOLITION  OF   ILLEGALLY-BUILT STRUCTURES;

2.      THE   HONORABLE   COURT   GRAVELY   ERRED   IN GIVING   DUE   COURSE   TO   THE   PETITION   FOR REVIEW;

3.      THE   HONORABLE   COURT MISAPPLIED   SEC.   10 (d),   RULE   39   of   the   RULES   OF   COURT.[19]  (Underscoring supplied)

In   support   of   the   first   ground,   petitioners   raised   before   the appellate  court,   in  their  Motion for  Reconsideration, for   the first  time,   the power   of   the   City  Mayor   to   validly   order   the   demolition   of   a   structure constructed without  a  building permit  pursuant   to Sec.  455(b)  3(vi)  of   the Local Government Code of 1991 in relation to the National Building Code of the Philippines. 

Alleging that respondents built  their  house without the required entry and building permits, petitioners argued that the City Mayor may order the demolition of a house without a special court order.[20] 

The   Court   of   Appeals   denied   both   parties’   motions   for reconsideration by Resolution[21] of December 17, 2003.

Hence, the present petition of the City of Baguio, Mayor Domogan (now a Congressman), and Orlando Genove, faulting the appellate court:

1.            .   .   .   IN   RULING   THAT   A   SPECIAL   COURT ORDER IS NEEDED FOR THE DEMOLITION OF RESPONDENTS’ STRUCTURES;

2.            . . . IN APPLYING SEC. 10(d) RULE 39 OF THE RULES OF COURT IN THIS CASE;

3.            .   .   .   IN   ENTERTAINING   RESPONDENTS’ PETITION FOR REVIEW.[22]

 The petition fails.

 While it is noted that respondent’s appeal to the Court of Appeals was erroneously brought under Rule 42 of the Rules of Court, instead of under Rule 41, the RTC having rendered the questioned decision in the exercise of its original, not appellate, jurisdiction, this Court overlooks the error in view of the merits of respondents’ case.[23]

 Petitioners’ contention that the enforcement of the Amended Order of Execution does not need a hearing and court order which Sec. 10(d) of Rule 39 of the Rules of Court requires does not lie.  That an administrative agency which is clothed with quasi-judicial functions issued the Amended Order of Execution is of no moment, since the requirement in Sec. 10 (d) of Rule 39 of the Rules of Court echoes the constitutional provision that “no person shall be deprived of life,   liberty  or  property  without  due process  of   law,  nor  shall  any person be denied the equal protection of the laws.”[24]

 Antipolo Realty Corporation v. National Housing Authority teaches:

In   general,   the   quantum   of   judicial   or quasi-judicial powers which an administrative agency may exercise is  defined in the enabling act of such 

agency.  In   other   words, the   extent   to   which   an administrative   entity   may   exercise   such   powers depends largely,   if  not wholly,  on the provisions of the   statute   creating   or   empowering   such   agency.[25]  (Underscoring supplied)

There is, however, no explicit provision granting the Bureau of Lands (now the Land Management Bureau) or the DENR (which exercises control over the   Land   Management   Bureau)   the   authority   to   issue   an   order   of demolition[26] — which the Amended Order of Execution, in substance, is.  

Indeed,

[w]hile   the   jurisdiction of   the  Bureau of Lands   is   confined   to   the   determination   of   the respective rights of rival claimants to public lands or to   cases   which   involve   the   disposition   of   public lands, the power to determine who has the actual, physical possession or occupation or the better right of possession over public lands remains with the courts.

The   rationale   is   evident.  The   Bureau   of Lands does not have the wherewithal to police public lands.  Neither  does   it   have   the  means   to   prevent disorders   or   breaches   of   peace   among   the occupants.  Its power is clearly limited to disposition and alienation and while it may decide disputes over possession,   this   is  but  in  aid  of  making the proper awards. The ultimate power to resolve conflicts of possession is recognized to be within the legal competence of the civil courts and its purpose is to extend protection to the actual possessors and occupants with a view to quell social unrest.[27]  (Emphasis added)

Consequently, this Court held:[28]

x   x   x the power to order the sheriff to remove improvements and turn over the possession of the land to the party adjudged entitled thereto, belongs only to the courts of justice and not to the Bureau of Lands.[29] (Emphasis and underscoring supplied)

In   fine,   it   is   the   court   sheriff   which   is   empowered   to   remove improvements introduced by respondents on, and turn over possession of, the lot to Narcisa.

Petitioners’   invocation   of   the   City   Mayor’s   authority   under Sec. 455(b) 3(vi) of the Local Government Code to order the demolition or removal of   an   illegally   constructed   house,   building,   or   structure   within   the   period prescribed by law or ordinance and their allegation that respondents’ structures were constructed without building permits[30] were not raised before the trial court.  Petitioners having, for the first time, invoked said section of the Local Government   Code   and   respondents’   lack   of   building   entry   permits   in   their Motion for Reconsideration of the Court of Appeals’ decision, it was correctly denied  of  merit,[31] it   being   settled   that  matters,   theories  or   arguments  not brought out  in the proceedings below will  ordinarily  not be considered by a reviewing court as they cannot be raised for the first time on appeal.[32] 

WHEREFORE,   the   petition   is DISMISSED.  The  questioned  Decision and Resolution of the Court of Appeals are AFFIRMED. 

No pronouncement as to costs.

SO ORDERED.        

G.R. No. 162070. October 19, 2005.

Page | 8

DEPARTMENT OF AGRARIAN REFORM, represented by SECRETARY JOSE MARI B. PONCE (OIC), petitioner, vs. DELIA T. SUTTON, ELLA T. SUTTON-SOLIMAN and HARRY T. SUTTON, respondents.

PUNO, J.:

          This is a petition for review filed by the Department of Agrarian Reform (DAR) of the Decision and Resolution of the Court of Appeals, dated September 19, 2003 and February 4, 2004, respectively, which declared DAR Administrative Order   (A.O.)  No.  9,   series  of  1993,   null   and  void   for  being  violative  of   the Constitution.

           The   case   at   bar   involves   a   land   in   Aroroy,   Masbate,   inherited   by respondents which has been devoted exclusively to cow and calf breeding.   On October 26, 1987, pursuant to the then existing agrarian reform program of the government,   respondents   made   a   voluntary   offer   to   sell   (VOS)[1] their landholdings to petitioner DAR to avail of certain incentives under the law.   

On June 10, 1988, a new agrarian law, Republic Act (R.A.) No. 6657, also known as the Comprehensive Agrarian Reform Law (CARL) of 1988, took effect.   It included in its coverage farms used for raising livestock, poultry and swine. 

On  December   4,   1990,   in   an en banc decision   in   the   case   of Luz Farms v. Secretary of DAR,[2]  this Court ruled that lands devoted to livestock and   poultry-raising   are   not   included   in   the   definition   of   agricultural   land.  Hence, we declared as unconstitutional certain provisions of the CARL insofar as they included livestock farms in the coverage of agrarian reform. 

In   view of   the Luz Farms ruling, respondents  filed  with  petitioner DAR a formal request to withdraw their VOS as their landholding was devoted exclusively to cattle-raising and thus exempted from the coverage of the CARL.[3]   

On December  21,  1992,   the Municipal  Agrarian Reform Officer of Aroroy, Masbate, inspected respondents’ land and found that it was devoted solely to cattle-raising and breeding.   He recommended to the DAR Secretary that it be exempted from the coverage of the CARL. 

On  April   27,   1993,   respondents   reiterated   to  petitioner  DAR   the withdrawal of their VOS and requested the return of the supporting papers they submitted in connection therewith.[4]   Petitioner ignored their request.

On  December   27,   1993,   DAR   issued A.O. No. 9, series of 1993,[5] which provided that only portions of private agricultural lands used for the raising of  livestock, poultry and swine as of June 15,  1988 shall  be excluded from the coverage of the CARL.   In determining the area of land to be excluded, the A.O. fixed the following retention limits, viz:   1:1 animal-land ratio (i.e., 1 hectare of land per 1 head of animal shall be retained by the landowner), and a ratio of 1.7815 hectares for livestock infrastructure for every 21 heads of cattle shall likewise be excluded from the operations of the CARL. 

          On February 4, 1994, respondents wrote the DAR Secretary and advised him to consider as final and irrevocable the withdrawal of their VOS as, under the Luz Farms doctrine, their entire landholding is exempted from the CARL.[6]  

          On September 14, 1995, then DAR Secretary Ernesto D. Garilao issued an Order[7] partially  granting the application of   respondents   for  exemption from the coverage of CARL. Applying the retention limits outlined in the DAR A.O. No. 9,   petitioner   exempted 1,209   hectares   of   respondents’   land   for   grazing purposes, and a maximum of 102.5635 hectares for infrastructure.   Petitioner ordered   the   rest   of   respondents’   landholding   to   be   segregated   and  placed under Compulsory Acquisition. 

Respondents  moved  for   reconsideration.   They contend  that   their entire  landholding should be exempted as  it   is  devoted exclusively to cattle-raising.   Their motion was denied.[8]    They filed a notice of appeal[9] with the Office of the President assailing:   (1)  the reasonableness and validity of DAR A.O. No. 9, s. 1993, which provided for a ratio between land and livestock in 

determining the land area qualified for exclusion from the CARL, and (2) the constitutionality of DAR A.O. No. 9, s. 1993, in view of the Luz Farms case which declared cattle-raising lands excluded from the coverage of agrarian reform. 

          On October 9, 2001, the Office of the President affirmed the impugned Order of petitioner DAR.[10] It ruled that DAR A.O. No. 9, s. 1993, does not run counter to the Luz Farms case as the A.O. provided the guidelines to determine whether a certain parcel of land is being used for cattle-raising.  However, the issue on the constitutionality of the assailed A.O. was left for the determination of the courts as the sole arbiters of such issue.

           On appeal,   the Court  of  Appeals   ruled  in  favor  of  the respondents.   It declared DAR A.O. No. 9, s. 1993, void for being contrary to the intent of the 1987   Constitutional   Commission   to   exclude   livestock   farms   from   the   land reform program of the government.   The dispositive portion reads:

          WHEREFORE, premises   considered,   DAR Administrative   Order   No.   09,   Series   of   1993   is hereby DECLARED null   and   void.   The   assailed   order   of the Office of the President dated 09 October 2001 in so far  as   it  affirmed the Department  of  Agrarian Reform’s ruling   that   petitioners’   landholding   is   covered   by   the agrarian   reform   program   of   the   government is REVERSED and SET ASIDE.

SO ORDERED.[11]

          Hence, this petition.  

          The main issue in the case at bar is the constitutionality of DAR A.O. No. 9, series of 1993, which prescribes a maximum retention limit for owners of lands devoted to livestock raising.

           Invoking its rule-making power under Section 49 of the CARL, petitioner submits that it issued DAR A.O. No. 9 to limit the area of livestock farm that may be retained by a  landowner pursuant to  its  mandate to place all  public  and private agricultural lands under the coverage of agrarian reform.  Petitioner also contends   that   the   A.O.   seeks   to   remedy   reports   that   some   unscrupulous landowners have converted their agricultural farms to livestock farms in order to evade their coverage in the agrarian reform program.

Petitioner’s arguments fail to impress.  

Administrative   agencies   are   endowed   with   powers   legislative   in nature, i.e., the power to make rules and regulations.  They have been granted by Congress with the authority to issue rules to regulate the implementation of a   law   entrusted   to   them.   Delegated   rule-making   has   become   a   practical necessity in modern governance due to the increasing complexity and variety of public functions.  However, while administrative rules and regulations have the force and effect of law, they are not immune from judicial review.[12]   They may be properly challenged before the courts to ensure that they do not violate the Constitution and no grave abuse of administrative discretion is committed by the administrative body concerned.

  The   fundamental   rule   in   administrative   law   is   that, to be valid, administrative rules and regulations must   be   issued   by   authority   of   a   law and must not contravene the provisions of the Constitution. [13]  The   rule-making power  of  an administrative  agency  may not  be  used to  abridge  the authority given to it by Congress or by the Constitution.  Nor can it be used to enlarge the power of the administrative agency beyond the scope intended.  Constitutional and statutory provisions control with respect to what rules and regulations may be promulgated by administrative agencies and the scope of their regulations.[14]  

In the case at bar, we find that the impugned A.O. is invalid as it    contravenes the Constitution.   The A.O. sought to regulate livestock farms by including them in the coverage of agrarian reform and prescribing a maximum retention  limit for their  ownership.    However, the deliberations of the 1987 Constitutional Commission show a clear intent to exclude, inter alia, all lands

Page | 9

exclusively devoted to livestock, swine and poultry- raising.  The Court clarified in   the Luz Farms case that   livestock,   swine  and  poultry-raising   are   industrial activities and do not fall within the definition of “agriculture” or “agricultural activity.”   The raising of livestock, swine and poultry is different from crop or tree farming.  It is an industrial, not an agricultural, activity.  A great portion of the investment in this enterprise is in the form of industrial fixed assets, such as:   animal  housing structures and facilities,  drainage,  waterers and blowers, feedmill with grinders, mixers, conveyors, exhausts and generators, extensive warehousing  facilities  for   feeds and other  supplies,  anti-pollution equipment like bio-gas and digester  plants augmented by  lagoons and concrete ponds,  deepwells,   elevated   water   tanks,   pumphouses,   sprayers,   and   other technological appurtenances.[15]

Clearly,  petitioner DAR has no power to regulate livestock farms which have been exempted by the Constitution from the coverage of agrarian reform.   It has exceeded its power in issuing the assailed A.O.

The subsequent case of Natalia Realty, Inc. v. DAR[16] reiterated our ruling in the Luz Farms case.   In Natalia Realty, the Court held that industrial, commercial and residential lands are not covered by the CARL.[17]  We stressed anew that while Section 4 of R.A. No. 6657 provides that the CARL shall cover all public and private agricultural lands, the term “agricultural land” does not include lands classified as mineral, forest, residential, commercial or industrial.   Thus,   in Natalia Realty, even   portions   of   the   Antipolo   Hills Subdivision, which are arable yet still undeveloped, could not be considered as agricultural lands subject to agrarian reform as these lots were already classified as residential lands.

          A similar logical deduction should be followed in the case at bar.   Lands devoted   to   raising   of   livestock,   poultry   and   swine   have   been   classified   as industrial,   not   agricultural,   lands   and   thus   exempt   from   agrarian   reform.   Petitioner  DAR argues   that,   in   issuing   the  impugned A.O.,   it  was seeking   to address the reports it has received that some unscrupulous landowners have been   converting   their   agricultural   lands   to   livestock   farms   to   avoid   their coverage by the agrarian reform.  Again, we find neither merit nor logic in this contention.  The undesirable scenario which petitioner seeks to prevent with the issuance of the A.O. clearly does not apply in this case. Respondents’ family acquired their landholdings as early as 1948.  They have long been in the business of breeding cattle in Masbate which is popularly known as the cattle-breeding   capital   of   the   Philippines.[18]  Petitioner  DAR  does   not   dispute   this fact.    Indeed,   there   is   no   evidence   on   record   that   respondents   have   just recently engaged in or converted to the business of breeding cattle after the enactment of the CARL that may lead one to suspect that respondents intended to  evade   its  coverage.   It  must  be  stressed   that  what   the  CARL  prohibits   is the conversion of agricultural lands for non-agricultural purposes after   the effectivity of the CARL.  There has been no change of business interest in the case of respondents.

Moreover, it is a fundamental rule of statutory construction that the reenactment of a statute by Congress without substantial change is an implied legislative approval and adoption of the previous law.  On the other hand, by making a new law, Congress seeks to supersede an earlier one.[19]   In the case at bar,   after   the   passage   of   the   1988   CARL,   Congress   enacted   R.A.   No. 7881[20] which amended certain provisions of the CARL.   Specifically, the new law changed the definition of the terms “agricultural activity” and “commercial farming” by dropping from its coverage lands that are devoted to commercial livestock, poultry and swine-raising.[21]  With this significant modification, Congress clearly sought to align the provisions of our agrarian laws with the intent of the 1987 Constitutional Commission to exclude livestock farms from the coverage of agrarian reform.

In sum, it is doctrinal that rules of administrative bodies must be in harmony with the provisions of the Constitution.  They cannot amend or extend the Constitution.  To be valid, they must conform to and be consistent with the Constitution.   In   case   of   conflict   between   an   administrative   order   and   the provisions   of   the   Constitution,   the   latter   prevails.[22]   The   assailed   A.O.   of petitioner DAR was properly stricken down as unconstitutional as it enlarges the coverage   of   agrarian   reform   beyond   the   scope   intended   by   the   1987 Constitution.

IN VIEW WHEREOF, the petition is DISMISSED.  The assailed Decision and   Resolution   of   the   Court   of   Appeals,   dated   September   19,   2003   and February 4, 2004, respectively, are AFFIRMED.   No pronouncement as to costs.

SO ORDERED.

A.C. No. 4634. September 24, 1997]

Page | 10

JESUS CABARRUS, JR., Complainant, vs. JOSE ANTONIO BERNAS, Respondents.

D E C I S I O N

TORRES, JR., J.:

On August 30, 1996, Mr. Jesus Cabarrus, Jr. filed and administrative complaint for disbarment against Atty. Jose Antonio Bernas for alleged violations of Article 172 of the Revised Penal Code and Code of professional Resposibility.   In his complaint-affidavit 1dated August 12, 1996, complainant alleged as follows:

A.That on April  16,  1996, respondent Ramon B. Pascual,  Jr.,  subscribe under oath before Marie Lourdes T. Sia Bernas, a notary public in Makati City, wife of lawyer   jose   Antonio   Bernas,   a   verification   and   certification   of   non-forum shopping which was appended to a complaint for reconveyance of property and damages, denominated as Civil Case No. 65646, filed before the Regional Trial Court in National Capital Region, RTC, which case was raffled to RTC Branch 159 in Pasig City. A photocopy of said complaint is hereto attached and marked as Annexex (sic) A, A-1, A-3, A-4, A-5 and A-6;

B.That as basis for the instant complaint for falsification of public document, I am hereto quoting verbatim, the test (sic) of Annex A-6, the verification and certification of non-forum shopping which states:

Ramon B. Pascual, Jr., under oath, depose and states:

He is the plaintiff in this case, and certify that he cause the preparation of the foregoing pleading, the content of which are true to his personal knowledge and that he has not commenced any other action or proceeding involving the same issues in any court, including the Supreme Court, the Court of Appeals, or any other tribunal  or agency. If  he should  learn that a similar  action of  (sic) proceeding has been filed or is pending before the Supreme Court or any other Tribunal agency, he undertake to report to (sic) that the fact within Five (5) days from   the   notice   to   this   notice   (sic)   to   this   Honorable   Court.   Underscoring supplied.

C.That  the cause of  action relied upon by the respondents   in  Civil  Case No. 65646 is fraud, facilitated by forgery as gleaned from paragraph 15, 16, and 22;

D.That contrary to the tenor, import and meanoing (sic) of the allegation under 1-B of the instant complaint, respondent and his counsel Jose Antonio Bernas caused the preparation and filing of a criminal complaint for falsification of a public   document   on   April   11,   1996,   (three   days   before   the   filing   of   the aforecited Civil Case) at the AOED of the National Bureau of Investigation if (sic) Taff (sic) Ave., a xerox copy of said complaint is hereto attached and marked as Annex B.

D-1.That as stated in Annex B, the gravaman of the affidavit complaint of the respondent is forgery, the same legal issue in Civil Case No. 65646;

D-2.That as early as August 14, 1995, respondent counsel, Jose Antonio Bernas filed a written complaint at the NBI for the same cause of action which was reiterated in another letter submitting to the NBI standard specimen signitures dated October 1995, copies of said letter complaint are hereto attached and marked as Annexes (sic) C.

E. That respondent Ramon B. Pascual, Jr., on the basis of Annexes A, B, C, D, inclusive of submarkings knowingly subverted and perverted the truth when he falsify certified (sic) and verified under oath in the verification and certification of non-forum shopping, that:

He has  not   commenced  any  other  action or  proceeding   involving   the   same issues in any court, including the Supreme Court, the Court of Appeals, or any other   Tribunal   or   agency.  Where   verification-certification  was   placed   under oath and was conveniently notarized by the wife of the counsel of respondent in both cases at Branch 159 of the RTC in Pasig and at the NBI, an agency within the   ambis   (sic)   and   purview   of   the   circulus   (sic)   of   the   Supreme   Court prohibiting forum shopping.

F. That Jose Antonio Bernas, the counsel on record of the respondents in Civil Case No. 65646 is the same lawyer who instigated a criminal complaint at the NBI for forgery and respondents themselves conspired and confabulated with each other in facilitating and insuring the open, blatant and deliberate violation of Art. 172 of the Revised Penal Code which states:

Art. 172. Falsification by private individual and use of falsified documents.- The penalty of prison correctional in its medium and maximum periods and a fine of not more than p 5,000 pesos shall be imposed upon:

1. Any private individual who shall commit any of the falsifications enumerated in   the  next  preceding  article   in  any  public  or  official  document  or   letter  of exchange (sic) or any other kind of commercial documents; and

2. Any person who, to the damage of the third party, or with the intent to cause such   damage,   shall   in   any   private   document   commit   any   of   the   acts   of falsification enumerated in the next preceding article.

Any person who shall knowingly introduce in evidence in any judicial proceeding or the damage of another or who, with the intent to cause such damage, shall use any of the false documents embraced in the next preceding article, or any of the foregoing subdivisions of this article, shall be punished by the penalty next lower in degree.

G.  That  Atty.   Jose  Antonio Bernas  should  be disbarred  for  having   instigated abetted   and   facilitated   the   perversion   and   subversion   of   truth   in   the   said verification and certification of non-forum shopping. Contrary to Canon 1, Rule 1.01, 1.02, Canon 3, 3.01, Canon 10 of the code of Professional responsibility for Lawyers, the pertinent provisions of which are herein below quoted and a copy of said code is hereto attached and marked as Annex E;

CANON 1. A. LAWYER SHALL UPHOLD THE CONSTITUTION, OBEY THE LAWS OF THE LAND AND PROMOTE RESPECT FOR LAW AND LEGAL PROCESSES.

Rule 1.01 - A lawyer shall not engage in lawful, dishonest, immoral or deceitful (sic) conduct.

Rule 1.02 - A lawyer shall not counsel or abet activities simed (sic) at defiance of the law or at lessening confidence in the legal system.

CANON 3 A. LAWYER IN MAKING KNOWN HIS LEGAL SERVICES SHALL USE ONLY TRUE,   HONEST,   FAIR,   DIGNIFIED   AND   OBJECTIVE   INFORMATION   OF   (sic) STATEMENT OF FACTS.

Rule 3.01 - A lawyer shall not use or permit the use of any false, fraudulent, misleading, deceptive, undignified, self-laudatory or unfair statement or claim regarding his qualified (sic) or legal services.

CANON 10. A LAWYER OWES CANDOR, FAIRNESS AND GOOD FAITH TO THE COURT.

In   his   Comment, 2 respondents   Jose   Antonio   Bernas   avers   that   he   has   not committed forum shopping because the criminal action is not an action that involves  the same issue as those  in  the civil  action and both suits  can exist without constituting forum shopping so long as the civil aspect has not yet been prosecuted in the criminal case. He emphasized that forum shopping only exist when identical reliefs are issued by the same parties in multiple fora.

In his Supplemental Comment,3 respondent further contends that neither he or his client Pascual has commenced any criminal action. Pascual merely requested the NBI to assist in the investigation or prosecution, and left it to the NBI to determine whether the filing of an endorsement to the prosecutor, who would determine probable caused, would be appropriate. It was only upon request of the NBI the he assisted Ramon Pascual   in drafting an affidavit-complaint   for falsification of public documents against complainant. Likewise, respondent by counsel reiterates that the letter transmitted to the NBI cannot constitute an action or proceeding because the NBIs functions are merely investigatory and informational   in  nature.  NBI  has  no  prosecutorial   functions  or  quasi-judicial 

Page | 11

power and  is   incapable  of  granting relief  or   remedy.  The NBI  cannot  be an agency contemplated by the circular.

The   core   issue   to   be   resolved   here   is   whether   respondent   Atty.   Bernas transgressed Circular No. 28-91, Revised Circular No. 28-91, and administrative Circular No. 04-94 on forum shopping.

After a careful  scrutiny of the records,  we find the administrative complaint bereft of merit and should be dismissed.

There is  forum-shopping whenever,  as a result  of an adverse opinion in one forum, a party seeks a favorable opinion (other than by appeal or certiorari) in another. Therefore, a party to a case resort to forum shopping because by filling another   petition   involving   the   same  essential   facts   and   circumstances,   xxx, respondents approached two different for a in order to increase their chances of  obtaining  a   favorable  decision or  action, 4 In   this   case,   there   is  no  forum shopping   to   speak   of   Atty.   Bernas,   as   counsel   of  Mr.   Pascual,   Jr.,  merely requested the assistance of the NBI to investigate the the alleged fraud and forgery   committed   by  Mr.   Jesus   Cabarrus.5 The   filing   of   the   civil   case   for conveyance and damages before the Regional Trial Court of Pasig City does not preclude respondent to institute a criminal action. The rule allows the filing of a civil case independently with the criminal case without violating the circulars on forum shopping. It is scarcely necessary to add that Circular No. 28-91 must be so   interpreted   and   applied   as   to   achieve   the   purposes   projected   by   the Supreme Court when it promulgated that Circular No. 28-91 was designed to serve as an instrument to promote and facilitate the orderly administration of justice   and   should   not   be   interpreted  with   such   absolute   literalness   as   to subvert and legitimate objective or the goal of all rules of procedure-which is to achieve   substantial   justice   as   expeditiously   as possible.6chanroblesvirtuallawlibrary

Adjunct to this, Act No. 157 7, specifically section 1 hereof provides, viz:

Section   1.   There   is   hereby   created   a   Bureau   of   Investigation   under   the Department of Justice which shall have the following functions:

(a) To undertake investigation of crimes and other offenses against the laws of the Philippines, upon its initiative and as public interest may require;

(b)   To render   assistance,   whenever   properly   requested   in   the investigation or detection of crimes and other offenses;

(c)   To act   as   a   national   clearing   house      of   criminal   and   other infromations  for   the benefit  and use of   the  prosecuting and  law-enforcement entities of the Philippines, identification records of all person without  criminal   convictions,   records  of   identifying  marks, characteristics, and ownership or possession of all firearms as well as bullets fired therefrom;

(d)   To give   technical   aid to   all   prosecuting   and   law-enforcement officers and entities of the Government as well  as the courts that may request its services;

(e)   To extend   its   services,   whenever   properly   requested   in   the investigation of cases of administrative or civil nature in which the Government is interested;

(f)   To undertake   the   instruction   and   training of   representative number of city and municipal peace officers at the request of their respective superiors along effective methods of crime investigation and detection in order to insure greater efficiency in the discharge of their duties;

(g)   To establish   and   maintain an   up-to-date   scientific   crime laboratory and to conduct researches  inn furtherance of scientific knowledge in criminal investigation;

(h) To perform such other related function as the secretary of Justice may assign from time to time.

Explicitly,   the   function  of   the  National   Bureau  of   Investigations   are  merely investigatory  and   informational   in  nature.   It  has  no  judicial  or  quasi-judicial powers   and   is   incapable   of   granting   any   relief   to   a   party.   It   cannot   even determine  probable   cause.   It   is   an   investigative   agency  whose  findings   are merely  recommendatory.   It  undertakes   investigation of  crimes upon  its  own initiative   and   as   public   welfare   may   require.   It   renders   assistance   when requested in the investigation or detection of crimes which precisely what Atty. Bernas sought in order to prosecute those person responsible for defrauding his client.

The courts, tribunal and agencies referred to under Circular No. 28-91, revised Circular No. 28-91 and Administrative Circular No. 04-94 are those vested with judicial   powers   or   quasi-judicial   powers   and   those  who   not   only   hear   and determine controversies between adverse parties, but to make binding orders or judgments. As succinctly put it by R.A. 157, the NBI is not performing judicial or quasi-judicial functions. The NBI cannot therefore be among those forums contemplated by the Circular  that can entertain an action or proceeding,  or even grant any relief, declaratory or otherwise.

WHEREFORE, premises considered, the instant complaint is hereby DISMISSED.

SO ORDERED.

G.R. No. 148579 : February 5, 2007

GMA NETWORK, INC., Petitioner, v. MOVIE AND TELEVISION REVIEW AND CLASSIFICATION BOARD, Respondent.

Page | 12

D E C I S I O N

CORONA, J.:

Subject of this petition for review under Rule 45 of the Rules of Court is the June 18, 2001 decision1 of the Court of Appeals (CA) affirming the January 7, 2000 order2 of   respondent  Movie   and   Television   Review   and   Classification  Board (MTRCB) which read:cra:nad

In   view   thereof,   the   BOARD,   by   the   undersigned,   hereby   imposes   the administrative   penalty   of   SUSPENSION   FROM   AIRING/BROADCASTING   any program on EMC Channel 27 for a period of seven (7) days which period shall commence immediately upon receipt of this Order. Your failure to comply with this  ORDER shall  be construed by the BOARD as defiance on your  part  of  a lawful order of the BOARD.

The facts follow.

Petitioner GMA Network, Inc. operates and manages the UHF television station, EMC Channel 27. On January 7, 2000, respondent MTRCB issued an order of suspension against petitioner for airing "Muro Ami: The Making" without first securing   a   permit   from   it   as   provided   in   Section   7   of   PD 1986.3 chanroblesvirtuallawlibary

The penalty of suspension was based on Memorandum Circular 98-17 dated December 15, 19984 which provided for the penalties for exhibiting a program without a valid permit from the MTRCB.

Petitioner moved for reconsideration of the suspension order and, at the same time, informed MTRCB that Channel 27 had complied with the suspension order by going off the air since midnight of January 11, 2000. It also filed a letter-protest which was merely "noted" by the MTRCB thereby,   in effect,  denying both the motion for reconsideration and letter-protest.

Petitioner then filed with the CA a petition for certiorari which was dismissed in the now assailed June 18, 2001 decision. The January 7, 2000 suspension order issued by MTRCB was affirmed in toto.

Hence, this recourse.

The pivotal issues for our resolution are:

(1) whether the MTRCB has the power or authority to review the show "Muro Ami: The Making" prior to its broadcast by television and

(2) whether Memorandum Circular No. 98-17 was enforceable and binding on petitioner.

First,   Section   3   of   PD   19865 empowers   the  MTRCB   to   screen,   review   and examine all motion pictures, television programs including publicity materials. This   power   of   prior   review   is   highlighted   in   its   Rules   and   Regulations, particularly Section 7 thereof, which reads:cra:nad

SECTION 7. REQUIREMENT OF PRIOR REVIEW. -- No motion picture, television program or related publicity material shall be imported, exported, produced, copied, distributed, sold, leased, exhibited or broadcasted by television without prior permit issued by the BOARD after review of the motion picture, television program or publicity material.

The only exemptions from the MTRCB's  power of  review are those expressly mentioned in Section 7,6 such as (1) television programs imprinted or exhibited by   the   Philippine   Government   and/or   departments   and   agencies,   and   (2) newsreels.

According to the CA, the subject program was a publicity for the movie, "Muro Ami." In adopting this finding, we hold that "Muro Ami: The Making," did not fall under any of the exemptions and was therefore within the power of review of MTRCB.

On the other hand, petitioner claims that "Muro Ami: The Making" was a public affairs program.7 Even if  that were so, our resolution of this  issue would not change. This Court has already ruled that a public affairs program -- described as a variety of news treatment; a cross between pure television news and news-related commentaries,  analysis  and/or  exchange of  opinions  --   is  within   the MTRCB's power of review.8 Clearly, "Muro Ami: The Making" (which petitioner claims to be a public affairs program) was well within the purview of MTRCB's power of prior review.

However,   while   MTRCB   had   jurisdiction   over   the   subject   program, Memorandum Circular 98-17, which was the basis of the suspension order, was not binding on petitioner. The Administrative Code of 1987, particularly Section 3 thereof, expressly requires each agency to file with the Office of the National Administrative Register (ONAR) of the University of the Philippines Law Center three   certified   copies  of   every   rule   adopted  by   it.  Administrative   issuances which are not published or filed with the ONAR are ineffective and may not be enforced.9 chanroblesvirtuallawlibary

Memorandum Circular No. 98-17, which provides for the penalties for the first, second   and   third   offenses   for   exhibiting   programs  without   valid   permit   to exhibit, has not been registered with the ONAR as of January 27, 2000.10 Hence, the same is yet to be effective.11 It is thus unenforceable since it has not been filed in the ONAR.12 Consequently, petitioner was not bound by said circular and should not have been meted the sanction provided thereunder.

WHEREFORE, the instant petition is PARTIALLY GRANTED. The decision of the Court   of   Appeals   dated   June   18,   2001,   insofar   as   it   affirmed   the   public respondent Movie and Television Review and Classification Board's jurisdiction over   "Muro   Ami:   The   Making,"   is   hereby AFFIRMED with the MODIFICATION that   the   suspension   order   issued   against   petitioner   GMA Network, Inc. pursuant to Memorandum Circular No. 98-17 is hereby declared null and void.

No pronouncement as to costs.

SO ORDERED.

G.R. No. L-63915 December 29, 1986

LORENZO M. TAÑ;ADA, ABRAHAM F. SARMIENTO, and MOVEMENT OF ATTORNEYS FOR BROTHERHOOD, INTEGRITY AND NATIONALISM, INC. (MABINI), petitioners, vs.HON. JUAN C. TUVERA, in his capacity as Executive Assistant to the President,

Page | 13

HON. JOAQUIN VENUS, in his capacity as Deputy Executive Assistant to the President, MELQUIADES P. DE LA CRUZ, ETC., ET AL., respondents.

R E S O L U T I O N

 

CRUZ, J.:

Due process was invoked by the petitioners in demanding the disclosure of a number of presidential decrees which they claimed had not been published as required by law. The government argued that while publication was necessary as a rule, it was not so when it was "otherwise provided," as when the decrees themselves  declared   that   they  were   to  become effective   immediately  upon their approval. In the decision of this case on April 24, 1985, the Court affirmed the necessity   for   the publication of  some of   these decrees,  declaring  in   the dispositive portion as follows:

WHEREFORE, the Court hereby orders respondents to publish in the Official Gazette all unpublished presidential issuances which are of general   application,   and  unless   so   published,   they   shall   have   no binding force and effect.

The   petitioners   are   now   before   us   again,   this   time   to   move   for reconsideration/clarification   of   that   decision. 1Specifically,   they   ask   the following questions:

1. What is meant by "law of public nature" or "general applicability"?

2. Must a distinction be made between laws of general applicability and laws which are not?

3. What is meant by "publication"?

4. Where is the publication to be made?

5. When is the publication to be made?

Resolving their own doubts,  the petitioners suggest that there should be no distinction between laws of general applicability and those which are not; that publication means complete publication; and that the publication must be made forthwith in the Official Gazette. 2

In the Comment 3 required of the then Solicitor General, he claimed first that the  motion was  a   request   for  an advisory  opinion  and should   therefore  be dismissed, and, on the merits, that the clause "unless it is otherwise provided" in Article 2 of the Civil Code meant that the publication required therein was not always  imperative; that publication, when necessary,  did not have to be made  in   the  Official  Gazette;  and that   in  any case the  subject  decision was concurred in only by three justices and consequently not binding. This elicited a Reply 4 refuting these arguments. Came next the February Revolution and the Court   required   the  new Solicitor  General   to  file  a  Rejoinder   in   view of   the supervening events, under Rule 3, Section 18, of the Rules of Court. Responding, he submitted that issuances intended only for the internal administration of a government agency or for particular persons did not have to be 'Published; that publication when necessary must be in full and in the Official Gazette; and that, however, the decision under reconsideration was not binding because it was not supported by eight members of this Court. 5

The subject of contention is Article 2 of the Civil Code providing as follows:

ART.   2.   Laws   shall   take   effect   after   fifteen   days   following   the completion of   their  publication  in   the Official Gazette,  unless   it   is otherwise provided. This Code shall take effect one year after such publication.

After a careful study of this provision and of the arguments of the parties, both on   the  original   petition   and  on   the   instant  motion,  we  have   come   to   the 

conclusion and so hold, that the clause "unless it is otherwise provided" refers to the date of effectivity and not to the requirement of publication itself, which cannot in any event be omitted. This clause does not mean that the legislature may make the law effective immediately upon approval, or on any other date, without its previous publication.

Publication   is   indispensable   in   every   case,   but   the   legislature   may   in   its discretion   provide   that   the   usual   fifteen-day   period   shall   be   shortened   or extended.   An   example,   as   pointed   out   by   the   present   Chief   Justice   in   his separate concurrence in the original decision, 6 is the Civil Code which did not become effective after fifteen days from its publication in the Official Gazette but "one year after such publication." The general rule did not apply because it was "otherwise provided. "

It   is   not   correct   to   say   that  under   the  disputed   clause  publication  may  be dispensed with altogether. The reason. is that such omission would offend due process   insofar  as  it  would deny the public  knowledge of   the  laws that  are supposed to govern the legislature could validly provide that a law e effective immediately upon its approval notwithstanding the lack of publication (or after an unreasonably short period after publication), it is not unlikely that persons not  aware  of   it  would  be  prejudiced  as  a   result  and   they  would  be  so not because of a failure to comply with but simply because they did not know of its existence,   Significantly,   this   is   not   true  only   of   penal   laws   as   is   commonly supposed.   One   can   think   of   many   non-penal   measures,   like   a   law   on prescription, which must also be communicated to the persons they may affect before they can begin to operate.

We note at this point the conclusive presumption that every person knows the law,  which   of   course   presupposes   that   the   law   has   been   published   if   the presumption is to have any legal justification at all. It is no less important to remember that Section 6 of the Bill of Rights recognizes "the right of the people to   information  on  matters  of  public   concern,"  and   this   certainly  applies   to, among   others,   and   indeed   especially,   the   legislative   enactments   of   the government.

The   term  "laws"   should   refer   to   all   laws  and  not  only   to   those  of   general application, for strictly speaking all laws relate to the people in general albeit there are some that do not apply to them directly. An example is a law granting citizenship to a particular individual, like a relative of President Marcos who was decreed instant naturalization. It surely cannot be said that such a law does not affect the public although it unquestionably does not apply directly to all the people. The subject of such law is a matter of public interest which any member of the body politic may question in the political forums or,   if  he is a proper party, even in the courts of justice. In fact, a law without any bearing on the public would be invalid as an intrusion of privacy or as class legislation or as anultra vires act of the legislature. To be valid, the law must invariably affect the public interest even if it might be directly applicable only to one individual, or some of the people only, and t to the public as a whole.

We  hold   therefore   that all statutes,   including   those  of   local   application  and private laws, shall be published as a condition for their effectivity, which shall begin fifteen days after publication unless a different effectivity date is fixed by the legislature.

Covered by this rule are presidential decrees and executive orders promulgated by the President in the exercise of legislative powers whenever the same are validly  delegated by  the  legislature  or,  at  present,  directly  conferred  by  the Constitution. administrative rules and regulations must a also be published if their purpose is to enforce or implement existing law pursuant also to a valid delegation.

Interpretative   regulations   and   those   merely   internal   in   nature,   that   is, regulating only the personnel of the administrative agency and not the public, need not be published. Neither is publication required of the so-called letters of instructions   issued   by   administrative   superiors   concerning   the   rules   or guidelines   to  be  followed by  their  subordinates   in   the performance  of   their duties.

Accordingly, even the charter of a city must be published notwithstanding that it applies to only a portion of the national territory and directly affects only the 

Page | 14

inhabitants of that place. All presidential decrees must be published, including even, say, those naming a public place after a favored individual or exempting him   from   certain   prohibitions   or   requirements.   The   circulars   issued  by   the Monetary Board must be published if they are meant not merely to interpret but to "fill in the details" of the Central Bank Act which that body is supposed to enforce.

However,   no   publication   is   required  of   the   instructions   issued  by,   say,   the Minister  of   Social  Welfare  on   the   case   studies   to  be  made   in  petitions   for adoption or the rules laid down by the head of a government agency on the assignments or workload of his personnel or the wearing of office uniforms. Parenthetically,  municipal ordinances are not covered by this rule but by the Local Government Code.

We agree that publication must be in full or it is no publication at all since its purpose is to inform the public of the contents of the laws. As correctly pointed out by the petitioners,   the mere mention of the number of the presidential decree, the title of such decree, its whereabouts (e.g., "with Secretary Tuvera"), the   supposed  date  of   effectivity,   and   in   a  mere   supplement  of   the  Official Gazette cannot satisfy the publication requirement. This is not even substantial compliance.   This   was   the   manner,   incidentally,   in   which   the   General Appropriations  Act   for  FY  1975,  a  presidential  decree undeniably  of  general applicability and interest, was "published" by the Marcos administration. 7 The evident purpose was to withhold rather than disclose information on this vital law.

Coming  now  to   the  original  decision,   it   is   true   that  only   four   justices  were categorically for publication in the Official Gazette 8 and that six others felt that publication could be made elsewhere as long as the people were sufficiently informed. 9 One   reserved   his   vote 10 and   another  merely   acknowledged   the need for due publication without  indicating where  it  should be made. 11 It   is therefore necessary for the present membership of this Court to arrive at  a clear consensus on this matter and to lay down a binding decision supported by the necessary vote.

There is much to be said of the view that the publication need not be made in the  Official   Gazette,   considering   its   erratic   releases   and   limited   readership. Undoubtedly,   newspapers   of   general   circulation   could   better   perform   the function of communicating, the laws to the people as such periodicals are more easily available, have a wider readership, and come out regularly. The trouble, though, is that this kind of publication is not the one required or authorized by existing law. As far as we know, no amendment has been made of Article 2 of the Civil Code. The Solicitor General has not pointed to such a law, and we have no information that it exists. If it does, it obviously has not yet been published.

At any rate, this Court is not called upon to rule upon the wisdom of a law or to repeal  or  modify   it   if  we  find  it   impractical.   That   is  not  our   function.  That function belongs to the legislature. Our task is merely to interpret and apply the law as conceived and approved by the political departments of the government in accordance with the prescribed procedure. Consequently, we have no choice but to pronounce that under Article 2 of the Civil Code, the publication of laws must be made in the Official Gazett and not elsewhere, as a requirement for their  effectivity  after  fifteen days   from such  publication  or  after  a  different period provided by the legislature.

We also hold that the publication must be made forthwith or at least as soon as possible, to give effect to the law pursuant to the said Article 2. There is that possibility, of course, although not suggested by the parties that a law could be rendered   unenforceable   by   a  mere   refusal   of   the   executive,   for  whatever reason, to cause its publication as required. This is a matter, however, that we do not need to examine at this time.

Finally, the claim of the former Solicitor General that the instant motion is a request for an advisory opinion is untenable, to say the least, and deserves no further comment.

The days of the secret laws and the unpublished decrees are over. This is once again an open society,  with all  the acts of the government subject to public scrutiny  and available  always   to  public  cognizance.  This  has   to  be  so   if  our 

country is to remain democratic, with sovereignty residing in the people and all government authority emanating from them.

Although they have delegated the power of legislation, they retain the authority to review the work of their delegates and to ratify or reject it according to their lights, through their freedom of expression and their right of suffrage. This they cannot do if the acts of the legislature are concealed.

Laws must come out in the open in the clear light of the sun instead of skulking in the shadows with their dark, deep secrets. Mysterious pronouncements and rumored   rules   cannot   be   recognized   as   binding   unless   their   existence   and contents are confirmed by a valid publication intended to make full disclosure and give proper notice to the people. The furtive law is like a scabbarded saber that cannot feint parry or cut unless the naked blade is drawn.

WHEREFORE,   it   is   hereby   declared   that   all   laws   as   above   defined   shall immediately   upon   their   approval,   or   as   soon   thereafter   as   possible,   be published in full in the Official Gazette, to become effective only after fifteen days from their publication, or on another date specified by the legislature, in accordance with Article 2 of the Civil Code.

SO ORDERED.

G.R. No. L-15138 July 31, 1961

BILL MILLER, petitioner-appellee, vs.ATANACIO A. MARDO, and MANUEL GONZALES, respondents-appellants.

x---------------------------------------------------------xPage | 15

G.R. No. L-15377 July 31, 1961

NUMERIANA RAGANAS, plaintiff-appellant, vs.SEN BEE TRADING COMPANY, MACARIO TAN, and SERGIO TAN,  defendants-appellees.

x---------------------------------------------------------x

G.R. No. L-16660 July 31, 1961

VICENTE ROMERO, petitioner-appellee, vs.ANGEL HERNANDO ETC., and SIA SENG, respondents-appellants.

x---------------------------------------------------------x

G.R. No. L-16781 July 31, 1961

CHIN HUA TRADING COMPANY, and LAO KANG SUY, petitioners-appellees, vs.ATANACIO A. MARDO, JORGE BENEDICTO, and CRESENCIO ESTAÑO, respondents-appellants.

x---------------------------------------------------------x

G.R. No. L-17056 July 31, 1961

FRED WILSON & CO., INC., petitioner-appellant, vs.MELITON C. PARDUCHO, ETC., and MARIANO PABILIARE, respondents-appellees.

R. L. Resurreccion for petitioner-appellee.Paciano C. C. Villavieja for respondents-appellants.

BARRERA, J.:

These appeals, although originating from different Courts of First Instance, are here   treated   together   in   this   single  decision  because   they  present  but  one identical question of law, namely, the validity of Reorganization Plan No. 20-A, prepared   and   submitted   by   the   Government   Survey   and   Reorganization Commission   under   the   authority   of   Republic   Act   No.   997,   as   amended   by Republic Act No. 1241, insofar as it confers jurisdiction to the Regional Offices of the Department of Labor created in said Plan to decide claims of laborers for wages, overtime and separation pay, etc.

In G.R. No. L-15138,  Manuel Gonzales filed with Regional Office No. 3 of the Department of Labor, in Manila, a complaint (IS-1148) against Bill Miller (owner and manager of Miller Motors) claiming to be a driver of Miller from December 1, 1956 to October 31, 1957, on which latter date he was allegedly arbitrarily dismissed, without being paid separation pay. He prayed for judgement for the amount   due   him   as   separation   pay   plus   damages.   Upon   receipt   of   said complaint, Chief Hearing Officer Atanacio Mardo of Regional Office No. 3 of the Department of Labor required Miller to file an answer. Whereupon, Miller filed with the Court of First Instance of Baguio a petition (Civil Case No. 759) praying for judgment prohibiting the Hearing Officer from proceeding with the case, for the reason that said Hearing Officer had no jurisdiction to hear and decide the subject matter of the complaint. The court then required the Hearing Officer and   Gonzales   to   answer   and,   as   prayed   for,   issued   a   writ   of   preliminary injunction. The latter file their separate motions to dismiss the petition, on the ground   of   lack   of   jurisdiction,   improper   venue,   and   non-exhaustion   of administrative remedies,  it being argued that pursuant to Republic Acts Nos. 997 and 1241, as implemented by Executive Order No. 218, series of 1956 and Reorganization Plan No. 20-A, regional offices of the Department of labor have exclusive and original jurisdiction over all cases affecting money claims arising from   violations   of   labor   standards   or  working   conditions.   Said  motions   to dismiss were denied by the court. Answers were then filed and the case was 

heard. Thereafter, the court rendered a decision holding that Republic Acts Nos. 997   and   1241,   as   well   as   Executive   Order   No.   218,   series   of   1956   and Reorganization   Plan   No.   20-A   issued   pursuant   thereto,   did   not   repeal   the provision  of   the   Judiciary  Act   conferring  on   courts  of  first   instance  original jurisdiction to take cognizance of money claims arising from violations of labor standards. The question of venue was also dismissed for being moot, the same having   been   already   raised   and   decided   in   a   petition   for certiorari and prohibition previously filed with this Court in G.R. No. L-14007 (Mardo, etc. v. De Veyra, etc.) which was dismissed for lack of merit in our resolution of July 7, 1958. From the decision of the Court of First Instance of Baguio, respondents Hearing Officer and Gonzales interposed the present appeal now before us.

In G.R. No. L-16781,  Cresencio Estano filed with Regional Office No. 3 of the Department of Labor, a complaint (RO 3 Ls. Case No. 874) against Chin Hua Trading Co. and/or Lao Kang Suy and Ke Bon Chiong, as Manager and Assistant Manager thereof, respectively, claiming to have been their driver from June 17, 1947 to June 4, 1955, for which service he was not paid overtime pay (for work in excess of 8 hours and for Sundays and legal holidays) and vacation leave pay. He prayed for judgment for the amount due him, plus attorney's fees. Chin Hua Trading, et al., filed their answer and, issues having been joined, hearing thereof was started before Chief Hearing Officer Atanacio Mardo and Hearing Officer Jorge Benedicto. Before trial of the case could be terminated, however, Chin Hua Trading, et al., filed with the Court of First Instance of Manila a petition for prohibition with preliminary injunction (Civil Case No. 26826)), to restrain the hearing officers from proceeding with the disposition of the case, on the ground that they have no jurisdiction to entertain the same, as Reorganization Plan No. 20-A and Executive Order No. 218, series of 1956, in relation to Republic Act No. 997, as amended by Republic Act No. 1241, empowering them to adjudicate the complaint, is invalid or unconstitutional. As prayed for, a preliminary injunction was   issued   by   the   court.   After   due   hearing   the   court   rendered   a   decision holding   that   Reorganization   Plan  No.   20-A   is   null   and   void   and   therefore, granted the writ of prohibition making permanent the preliminary injunction previously   issued.   From  this  decision,   the   claimant  and   the  hearing  officers appealed to the Court of Appeals, which certified the case to us, as it involves only questions of law.

In G.R. No. L-15377, appellant Numeriana Raganas filed with the Court of First Instance of Cebu a complaint (Civil Case No. R-5535) against appellees Sen Bee Trading Company, Macario Tan and Sergio Tan, claiming that she was employed by appellees as a seamstress from June 5, 1952 to January 11, 1958, for which service she was underpaid and was not given overtime, as well as vacation and sick leave pay. She prayed for judgment on the amount due her for the same plus damages. To said complaint,  appellees filed a motion to dismiss, on the ground that the trial court has no jurisdiction to hear the case as it involves a money claim and should, under Reorganization Plan No. 20-A be filed with the Regional Office of the Department of Labor; and there is pending before the regional office of the Department of Labor, a claim for separation vacation, sick and maternity leave pay filed by the same plaintiff (appellant) against the same defendants-appellees).  Acting on  said  motion,   the  court  dismissed  the  case, relying on the provision of Section 25, Article VI of Reorganization Plan No. 20-A and on our resolution in the case of NASSCO v. Arca, et al. (G.R. No. L-12249, May 6,  1957).  From this  order,  appellant  Raganas  appealed to  the  Court  of Appeals, but said court certified the case to us.

In G.R. No. L-16660, Vicente B. Romero filed with Regional Officer No. 2 of the Department of Labor a complaint (Wage Case No. 196-W) against Sia Seng, for recovery of alleged unpaid wages, overtime and separation pay. Sia Seng, filed an answer. At the date set for hearing the latter did not appear despite due notice to him and counsel. Upon his petition, Romero was allowed to present his evidence. Thereafter, a decision was rendered by the Hearing Officer in favor of Romero. Upon the latter's motion for execution, the records of the case were referred to Regional Labor Administrator Angel Hernando for issuance of said writ of execution, being the officer charged with the duty of issuing the same. Hernando,  believing   that  Sia  Seng   should  be  given  a  chance   to  present  his evidence, refused to issue the writ of execution and ordered a re-hearing. As a consequence, Romero filed with the Court of First Instance of Isabela a petition for mandamus (Case No. Br. II-35) praying that an order be issued commanding respondent   Regional   Labor   Administrator   to   immediately   issue   a   writ   of execution of the decision in Wage Case No. 196-W. To this petition, respondent Regional Labor Administrator filed a motion to dismiss, on the ground that it states no cause of action,  but action thereon was deferred until the case  is 

Page | 16

decided on the merits. Sia Seng filed his answer questioning the validity of the rules and regulations issued under the authority of Reorganization Plan No. 20-A. After hearing, the court rendered a decision ordering, inter alia, respondent Regional   Labor   Administrator   to   forthwith   issue   the   corresponding  writ   of execution, as enjoined by Section 48, of the Rules and Regulations No. 1 of the Labor Standards Commission. From this decision of the Court of First Instance, Sia Seng and Regional Labor Administrator Hernando appealed to us. Appellant Sia  Seng urges  in  his  appeal   that   the trial   court  erred  in  not  dismissing the petition, in spite of the fact that the decision sought to be enforced by appellee Romero was rendered by a hearing officer who had no authority to render the same, and in failing to hold that Reorganization Plan No. 20-A was not validly passed as a statute and is unconstitutional.

In G.R. No. L-17056, Mariano Pabillare instituted in Regional Office No. 3 of the Department of Labor a complaint (IS-2168) against petitioner Fred Wilson & Co., Inc.,   alleging   that   petitioner   engaged   his   services   as   Chief   Mechanic,   Air conditioning Department, from October 1947 to February 19, 1959, when he was   summarily   dismissed  without   cause   and  without   sufficient   notice   and separation pay. He also claimed that during his employment he was not paid for overtime rendered by him. He prayed for judgment for the amount due him for such overtime and separation pay. Petitioner moved to dismiss the complaint, on the ground that said regional office "being purely an administrative body, has no power, authority, nor jurisdiction to adjudicate the claim sought to be recovered   in   the   action."   Said   motion   to   dismiss   having   been   denied   by respondent Hearing Officer Meliton Parducho, petitioner Fred Wilson & Co., Inc. filed  with   the   Court   of   First   Instance  of  Manila   a   petition   for certiorariand prohibition,   with   preliminary   injunction   (Civil   Case   No.   41954)   to   restrain respondent hearing officer from proceeding with the case, and praying, among others,   that   Reorganization   Plan   No.   20-A,   insofar   as   it   vests   original   and exclusive jurisdiction over money claims (to the exclusion of regular courts of justice)  on   the   Labor   Standards  Commission  or   the  Regional  Offices  of   the Department of Labor, be declared null and void and unconstitutional. As prayed for,   the court granted a writ  of preliminary  injunction.  Respondents Hearing Officer and Pabillare filed answer and the case was heard. After hearing, the court rendered a decision declaring that "by the force of Section 6 of R.A. No. 997,   as   amended   by   R.A.   1241,   Plan   No.   20-A  was   deemed   approved   by Congress when it adjourned its session in 1956' (Res. of May 6, 1957 in National Shipyards Steel Corporation v. Vicente Area, G.R. No. L-12249). It follows that the questioned reorganization Plan No. 20-A is valid.".

Petitioner Fred Wilson & Co., Inc. appealed directly to us from this decision.

The specific legal provision invoked for the authority of the regional offices to take cognizance of the subject matter involved in these cases is paragraph 25 of Article VI of Reorganization Plan No. 20-A, which is hereunder quoted:

25 Each regional office shall have original and exclusive jurisdiction over all cases falling under the Workmen's Compensation law, and cases affecting all  money  claims arising   from violations of   labor  standards on working conditions including but not restrictive to: unpaid wages, underpayment, overtime, separation pay and maternity leave of employees and laborers; and unpaid wages, overtime, separation pay, vacation pay and payment for medical services of domestic help.

Under this provision, the regional offices have been given original and exclusive jurisdiction over:

(a) all cases falling under the Workmen's Compensation law;

(b)   all   cases   affecting   money   claims   arising   from   violations   of   labor standards on working conditions, unpaid wages, underpayment, overtime, separation pay and maternity leave of employees and laborers; and .

(c) all cases for unpaid wages, overtime, separation pay, vacation pay and payment for medical services of domestic help.

Before   the   effectivity   of   Reorganization   Plan   No.   20-A,   however,   the Department of Labor, except the Workmen's Compensation Commission with respect to claims for compensation under the Workmen's Compensation law, 

had no compulsory  power  to settle cases under   (b)  and (c)  above,   the only authority it had being to mediate merely or arbitrate when the parties so agree in writing, In case of refusal by a party to submit to such settlement, the remedy is to file a complaint in the proper court.1

It is evident, therefore, that the jurisdiction to take cognizance of cases affecting money claims such as those sought to be enforced in these proceedings, is a new   conferment   of   power   to   the   Department   of   Labor   not   theretofore exercised by it. The question thus presented by these cases is whether this is valid under our Constitution and applicable statutes.

It is true that in Republic Act No. 1241, amending Section 4 of Republic Act 997, which   created   the  Government  Survey  and  Reorganization  Commission,   the latter was empowered —

(2) To abolish departments, offices, agencies, or functions which may not be  necessary,  or create those which way be necessary for the efficient conduct of the government service, activities, and functions.   (Emphasis supplied.)

But these "functions" which could thus be created, obviously refer merely to administrative,   not   judicial   functions.   For   the   Government   Survey   and Reorganization   Commission  was   created   to   carry   out   the   reorganization   of theExecutive Branch of the National Government (See Section 3 of R.A. No. 997, as amended by R.A. No. 1241),  which plainly did not include the creation of courts. And the Constitution expressly provides that "the Judicial power shall be vested in one Supreme Court and in such inferior courts as may be established by law.(Sec. 1, Art. VII of the Constitution). Thus, judicial power rests exclusively in   the   judiciary.   It   may   be   conceded   that   the   legislature   may   confer   on administrative boards or bodies quasi-judicial powers involving the exercise of judgment   and   discretion,   as   incident   to   the   performance   of   administrative functions.2 But in so doing, the legislature must state its  intention in express terms that would leave no doubt, as even such quasi-judicial prerogatives must be limited, if they are to be valid, only to those incidental to or in connection with the performance of   jurisdiction over  a  matter exclusively  vested  in  the courts.3

If  a statute  itself  actually passed by the Congress must be clear  in  its terms when clothing administrative bodies with quasi-judicial functions, then certainly such conferment can not be implied from a mere grant of power to a body such as   the   Government   Survey   and   Reorganization   Commission   to   create "functions" in connection with the reorganization of the Executive Branch of the Government.

And so we held in Corominas et al. v. Labor Standards Commission, et al. (G.R. No. L-14837 and companion cases, June 30, 1961);

. . . it was not the intention of Congress, in enacting Republic Act No. 997, to authorize the transfer of powers and jurisdiction granted to the courts of   justice,   from these  to   the officials   to  be  appointed or  offices  to  be created   by   the   Reorganization   Plan.   Congress   is   well   aware   of   the provisions of the Constitution that judicial powers are vested 'only in the Supreme   Court   and   in   such   courts   as   the   law   may   establish'.   The Commission was not authorized to create courts of justice, or to take away from these their jurisdiction and transfer said jurisdiction to the officials appointed   or   offices   created   under   the   Reorganization   Plan.   The Legislature   could   not   have   intended   to   grant   such   powers   to   the Reorganization Commission, an executive body, as the Legislature may not and cannot delegate its power to legislate or create courts of justice any other agency of the Government. (Chinese Flour Importers Assoc. vs. Price Stabilization Board, G.R. No. L-4465, July 12, 1951; Surigao Consolidated vs. Collector of Internal Revenue G.R. No. L-5692, March 5, 1954; U.S. vs. Shreveport, 287 U.S. 77, 77 L. ed 175, and Johnson vs. San Diego, 42 P. 249, cited in 11 Am. Jur 921-922.) (Emphasis supplied.)

But it is urged, in one of the cases, that the defect in the conferment of judicial or quasi-judicial functions to the Regional offices, emanating from the lack of authority   of   the   Reorganization   Commission   has   been   cured   by   the   non-disapproval of Reorganization Plan No. 20-A by Congress under the provisions of Section 6(a) of Republic Act No. 997, as amended. It is, in effect, argued that 

Page | 17

Reorganization Plan No. 20-A is not merely the creation of the Reorganization Commission, exercising its delegated powers, but is in fact an act of Congress itself, a regular statute directly and duly passed by Congress in the exercise of its legislative powers in the mode provided in the enabling act.

The pertinent provision of Republic Act No. 997, as amended, invoked in favor of this argument reads as follows:

SEC. 6 (a) The provisions of the reorganization plan or plans submitted by the President during the Second Session of the Third Congress shall  be deemed approved after the adjournment of the said session, and those of the plan or plans or modifications of any plan or plans to be submitted after the adjournment of the Second Session, shall be deemed approved after the expiration of the seventy session days of the Congress following the date on which the plan is transmitted to it, unless between the date of transmittal   and   the  expiration  of   such  period,  either  House  by   simple resolution   disapproves   the   reorganization   plan   or   any,   modification thereof. The said plan of reorganization or any modification thereof may, likewise, be approved by Congress in a concurrent Resolution within such period.

It   is   an   established   fact   that   the   Reorganization   Commission   submitted Reorganization Plan No. 20-A to the President who,  in turn,  transmitted the same   to   Congress   on   February   14,   1956.   Congress   adjourned   its   sessions without passing a resolution disapproving or adopting the said reorganization plan.   It   is  now contended that,   independent  of   the  matter of  delegation of legislative authority (discussed earlier in this opinion), said plan, nevertheless became a law by non-action on the part of Congress, pursuant to the above-quoted provision.

Such   a   procedure   of   enactment   of   law   by   legislative   in   action   is   not countenanced in this jurisdiction. By specific provision of the Constitution —

No bill shall be passed or become a law unless it shall have been printed and copies thereof in its final form furnished the Members at least three calendar clays prior to its passage by the National Assembly (Congress), except  when   the  President   shall   have   certified   to   the  necessity  of   its immediate  enactment.  Upon   the   last   reading  of   a  bill   no  amendment thereof shall be allowed, and the question upon its final passage shall be taken   immediately   thereafter,   and   the yeas and nays entered   on   the Journal. (Sec. 21-[a], Art. VI).

Every   bill   passed  by   the   Congress   shall,   before   it   becomes   a   law,   be presented to the President. If he approves the same, he shall sign it, but if not, he shall return it with his objections to the House where it originated, which shall  enter the objections at  large on  its  Journal and proceed to reconsider it. If, after such reconsideration, two-thirds of all the Members of such House shall agree to pass the bill, it shall be sent, together with the   objections,   to   the   other   House   by   which   it   shall   likewise   be reconsidered, and if approved by two-thirds of all the Members voting for and against shall be entered on its journal. If any bill shall not be returned by   the   President   as   herein   provided   within   twenty   days   (Sundays excepted)   after   it   shall   have   been   presented   to   him,   the   same   shall become a law in like manner as if he has signed it, unless the Congress by adjournment prevent its return, in which case it shall become a law unless vetoed by the President within thirty days after adjournment. (Sec. 20[1]. Art. VI of the Constitution).

A comparison between the procedure of enactment provided in section 6 (a) of the Reorganization Act and that prescribed by the Constitution will show that the   former   is   in  distinct   contrast   to   the   latter.  Under   the  first,   consent  or approval   is   to  be  manifested  by   silence  or   adjournment  or   by   "concurrent resolution."   In   either   case,   the   contemplated   procedure   violates   the constitutional provisions requiring positive and separate action by each House of Congress.  It  is contrary to the "settled and well-understood parliamentary law (which requires that the) two houses are to hold separate sessions for their deliberations, and the determination of the one upon a proposed law is to be submitted to the separate determination of the other," (Cooley, Constitutional Limitations, 7th ed., p. 187).

Furthermore, Section 6 (a) of the Act would dispense with the "passage" of any measure,   as   that   word   is   commonly   used   and   understood,   and   with   the requirement presentation to the President. In a sense, the section, if given the effect suggested in counsel's argument, would be a reversal of the democratic processes   required   by   the   Constitution,   for   under   it,   the   President   would propose the legislative action by action taken by Congress. Such a procedure would constitute a very dangerous precedent opening the way, if Congress is so disposed,  because of  weakness or   indifference,  to eventual  abdication of   its legislative prerogatives to the Executive who, under our Constitution, is already one of the strongest among constitutional heads of state. To sanction such a procedure will be to strike at the very root of the tri-departmental scheme four democracy.

Even in the United States (in whose Federal Constitution there is no counterpart to   the  specific  method of  passaging  laws prescribed  in  Section 21[2]  of  our Constitution)  and   in  England   (under  whose  parliamentary   system the  Prime Minister,   real   head   of   the   Government,   is   a  member   of   Parliament),   the procedure outlined  in  Section 6(a)  herein before quoted,   is  but  a  technique adopted in the delegation of the rule-making power, to preserve the control of the legislature and its share in the responsibility for the adoption of proposed regulations.4The procedure has ever been intended or utilized or interpreted as another mode of passing or enacting any law or measure by the legislature, as seems to be the impression expressed in one these cases.

On   the   basis   of   the   foregoing   considerations,   we   hold   ad   declare   that Reorganization Plan No. 20-A, insofar as confers judicial power to the Regional Offices over cases other than these falling under the Workmen's Compensation on Law, is invalid and of no effect.

This ruling does not affect the resolution of this Court in the case of National Steel & Shipyards Corporation v. Arca et al.,  G.R. No. L-12249,  dated May 6, 1957, considering that the said case refers to a claim before the Workmen's Compensation Commission, which exercised quasi-judicial powers even before the reorganization of the Department of Labor.

WHEREFORE

(a) The decision of the Court of First Instance of Baguio involved in case G.R. No. L-15138 is hereby affirmed, without costs;

(b) The decision of the Court of First Instance of Manila questioned in case G.R. No. L-16781 is hereby affirmed, without costs;

(c) The order of dismissal issued by the Court of First Instance of Cebu appealed from in case G.R. No. L-15377 is set aside and the case remanded to the court of origin for further proceedings, without costs;

(d)   In   case  G.R.  No.   L-16660,   the  decision  of   the  Court  of  First   Instance  of Isabela, directing the Regional Labor Administrator to issue a writ of execution of the order of the Regional Office No. 2,  is hereby reversed,  without costs; and .

(e) In case G.R. No. L-17056, the decision rendered after hearing by the Court of First   Instance   of   Manila,   dismissing   the   complaint   for   annulment   of   the proceedings   before   the   Regional   office  No.   3,   is   hereby   reversed   and   the preliminary   injunction at  first   issued  by   the   trial   court   is   revived  and made permanents without costs. SO ORDERED.

FIRST DIVISION

G.R. No. 147525 : February 26, 2007

BONIFACIO ESPINOZA, Petitioner, v. PROVINCIAL ADJUDICATOR OF THE PROVINCIAL AGRARIAN REFORM ADJUDICATION OFFICE OF PAMPANGA andMARIA QUIBULOY, Respondents.

D E C I S I O N

Page | 18

CORONA, J.:

Under   review   are   the   January   14,   1994   decision1 and   June   01,   2000 resolution2 of   the Court of Appeals  (CA)  in CA-G.R.  SP No. 502 UDK. The CA dismissed petitioner Bonifacio Espinoza's petition for certiorari imputing grave abuse of discretion on the part of the provincial adjudicator of the Provincial Agrarian Reform Adjudication Office (PARAD) of  San Fernando,  Pampanga  in deciding DARAB Case No. 203-P-90.

The events leading to this petition for review on certiorari stemmed from an agrarian dispute before the PARAD, San Fernando, Pampanga. A complaint3 for ejectment was filed against petitioner by private respondent Maria V. Quibuloy, as co-owner and administratrix  of three parcels  of  land covered by Transfer Certificate of Title  No. 3676.  She alleged that petitioner had reneged on his obligations as tenant to pay the rent and till the subject landholding.

Instead of answering the complaint, petitioner moved to dismiss the case for lack of jurisdiction. He cited Section 1, Rule III of the 1989 Rules of Procedure of the Department of Agrarian Reform Adjudication Board (1989 DARAB Rules), providing   for   conciliation proceedings  before   the  Barangay  Agrarian  Reform Council (BARC) prior to initiating the case. He contended that presentation of a certification from the BARC, attesting that the dispute had been submitted to it for   mediation   or   conciliation   without   any   success   of   settlement,   was   a jurisdictional   requirement.   On   that   note,   he   concluded   that   the   provincial adjudicator could not take cognizance of the agrarian dispute due to Quibuloy's failure to present the required certificate.

The hearing on the motion to dismiss was set on November 7, 1990.4 On the said  date,  petitioner  or  his  counsel   failed  to  appear,  hence the motion was submitted for resolution.5 chanroblesvirtuallawlibary

Without issuing a ruling on petitioner's motion, the provincial adjudicator set the case for hearing on May 22, 1991. Again, neither petitioner nor his counsel attended the hearing. Thus, Quibuloy was allowed to present her evidence ex-parte.   Thereafter,   the   dispute  was   ordered   submitted   for   decision.6 cra Just before   the   decision   was   rendered,   petitioner   filed   his   answer   assailing Quibuloy's   personality   to  bring   suit.   Petitioner   also  offered  unsubstantiated denials  of  Quibuloy's  charges.  As  his  defense,  he denied allegations of  non-payment   of   rents   and   non-tillage   of   the   land   for   lack   of   knowledge   and information to form a belief as to the veracity thereof.

The provincial adjudicator was sufficiently convinced that Quibuloy's allegations were   true   and   correct.   Accordingly,   he   decided   the   case   against petitioner.7 cra Instead   of   immediately   appealing   from   the   adjudicator's decision, petitioner allowed the reglementary period to lapse. Thereafter, he filed a petition for certiorari with the CA.

The   appellate   court   dismissed   the   petition   as   "unavailing   and   vacuous."8 It reiterated   the  well-settled   rule   thatcertiorari lies   only   in   cases   of   errors   of jurisdiction and not errors of judgment. It stressed that certiorari cannot be a substitute for a lost appeal.

Now,  petitioner  comes  to  us  with  practically  a   rehash of   the  issues  already raised in the CA, to wit:

I.

WHETHER OR NOT PUBLIC  RESPONDENT  PROVINCIAL  ADJUDICATOR OF THE [PARAD] OF PAMPANGA IS CORRECT IN PROCEEDING WITH DARAB CASE NO. 203-P-90   WITHOUT   FIRST   COMPLYING   WITH   THE   JURISDICTIONAL REQUIREMENTS   SET   FORTH   IN   SECTION   1,   RULE   III   OF   THE   [1989]   DARAB REVISED RULES OF PROCEDURE.

II.

WHETHER OR NOT PUBLIC  RESPONDENT  PROVINCIAL  ADJUDICATOR OF THE [PARAD] OF PAMPANGA IS CORRECT IN DECIDING DARAB CASE NO. 203-P-90 WITHOUT FIRST RESOLVING PETITIONER'S MOTION TO DISMISS.

III.

WHETHER OR NOT PUBLIC RESPONDENT ERRED IN RULING THAT PETITIONER'S ANSWER TO PRIVATE RESPONDENT'S COMPLAINT IN DARAB CASE NO. 203-P-90 WAS FILED OUT OF TIME AND IN NOT CONSIDERING THE SAME.

IV.

WHETHER OR NOT PUBLIC RESPONDENT IS CORRECT IN DECIDING DARAB CASE NO. 203-P-90 IN FAVOR OF PRIVATE RESPONDENT ON THE BASIS OF THE SELF-SERVING AFFIDAVIT OF THE LATTER AND HER LONE WITNESS CONSIDERING HER FAILURE TO PRESENT THE TITLE OF THE LAND IN QUESTION (TCT NO. 3676) OR ANY DOCUMENT TO SHOW HER AUTHORITY TO ACT AS ADMINISTRATOR OF THE SAME.

V.

WHETHER OR NOT THE [CA's]  DISMISSAL OF THE PETITION FOR CERTIORARI AND DENIAL OF [PETITIONER'S] MOTION FOR RECONSIDERATION IS PROPER.9

We deny the petition.

A special civil action of certiorari is an independent action, raising the question of jurisdiction where the tribunal, board or officer exercising judicial or quasi-judicial functions has acted without or in excess of jurisdiction, or with grave abuse of discretion amounting to lack or excess of jurisdiction.10 The ultimate purpose of such action is to keep an inferior tribunal within the bounds of its jurisdiction   or   relieve   parties   from   arbitrary   acts   of   courts.11 cra A   petition forcertiorari was   never  meant   as   a  mode   of   reviewing   errors   of   judgment committed by an inferior tribunal. Thus,  it has been settled that the remedy of certiorari is not a substitute for an appeal lost by the party entitled thereto especially if the right of appeal was lost through negligence.12 When the remedy of appeal is available but is lost due to petitioner's own negligence or error in the choice of remedies, resort to certiorari is precluded.

Under the 1989 DARAB Rules,13 an aggrieved party may appeal the decision of a provincial adjudicator to the Adjudication Board within 15 days from receipt. In this   case,  petitioner  allowed  the  appeal  period   to   lapse  and   instead  filed  a petition for certiorari in the CA roughly three months after the assailed decision was rendered.

It is evident that the CA acted on the petition properly.

Even if, in the greater interest of substantial justice, certiorari may be availed of, it  must  be shown that   the adjudicator acted with grave abuse of  discretion amounting   to   lack   or   excess   of   jurisdiction,   that   is,   that   the   adjudicator exercised his powers in an arbitrary or despotic manner by reason of passion or personal hostilities, so patent and gross as to amount to an evasion or virtual refusal   to   perform   the   duty   enjoined   or   to   act   in   contemplation   of law.14 chanroblesvirtuallawlibary

As correctly found by the appellate court, there is no showing that errors of jurisdiction or grave abuse of discretion were committed by public respondent.

On the first assigned error, the 1989 DARAB Rules exempted parties residing in non-adjoining  barangays   from presenting   the  BARC   certification.15 Since   it   is undisputed that Quibuloy resided in San Nicolas 1ST, Lubao, Pampanga while petitioner stayed in San Agustin, Lubao, Pampanga, the former was not required to present the BARC certification before the adjudicator taking cognizance of the agrarian dispute. Needless to say, the provincial adjudicator did not err in entertaining the dispute notwithstanding the absence of the BARC certification.

On the second issue, administrative agencies exercising quasi-judicial functions are not bound by technical rules followed in courts of law. The adjudicator is given enough latitude, subject to the essential requirements of administrative due  process,   to  be  able   to  expeditiously  ascertain   the   facts  of   the  agrarian dispute.16 chanroblesvirtuallawlibary

Page | 19

While there may have been a technical lapse on the part of the adjudicator in disposing of the motion to dismiss, the assailed acts of the adjudicator did not amount to a grave abuse of discretion justifying a writ of certiorari . Considering the technical flexibility afforded to agrarian adjudicators, the order may easily be construed as a denial of the motion to dismiss. What would have been the prudent   recourse   under   the   rules   was   to   submit   an   answer   immediately, participate   in   the  hearing  and  appeal   an  adverse  decision.  Sadly,  petitioner failed to do any of these. It is now too late for him to dispute the adjudicator's decision.

Moving on to the third assignment of error, we hold that petitioner's answer was indeed filed out of time. While the 1989 DARAB Rules provides that the non-answering   respondent   (petitioner)  may  be   allowed   to  belatedly  file  his answer, it also provides that the answer should be filed before the matter is submitted for decision. Here, petitioner submitted his answer after the case was submitted for decision.

Lastly, on the fourth assignment of error, it cannot be overemphasized that only errors of  jurisdiction may be reviewed by the CA in a petition for certiorari . "Where the issue or question involved affects the wisdom or legal soundness of the decision - not the jurisdiction of the court to render said decision - the same is beyond the province of a special civil action for certiorari ."17 cra In sum, the petition failed to prove that the CA committed any reversible error in denying petitioner's petition for certiorari as well as his motion for reconsideration.

WHEREFORE, the petition is hereby DENIED.

Costs against petitioner.

G.R. No. L-29169 August 19, 1968

ROGER CHAVEZ, petitioner, vs.THE HONORABLE COURT OF APPEALS, THE PEOPLE OF THE PHILIPPINES and THE WARDEN OF THE CITY JAIL OF MANILA, respondents.

1. CONSTITUTIONAL LAW; BILL OF RIGHTS;  PRIVILEGE AGAINST SELF- INCRIMINATION; BASIS THEREOF. — The privilege against self-incrimination is based on the constitutional injunction that: "No person shall be compelled to be a witness against himself," fully echoed in Section 1, Rule 115, Rules of Court where, in all criminal prosecutions, the defendant shall be entitled to be exempt from being a witness against himself. While the admissions of confessions of the 

Page | 20

prisoner,  when freely  and voluntarily  made,  have always ranked high  in  the scale of  incriminating evidence,  if  an accused person be asked to explain his apparent connection with a crime under investigation, the ease with which the question put to him may assume an inquisitorial character, the temptation to press the witness unduly, to browbeat him if he be timid or reluctant, to push him   into   a   corner,   and   to  entrap  him   into   fatal   contradictions  which   is   so painfully evident in many of the earlier state trials, made the system so odious as to give rise to a demand for its total abolition. So deeply did the iniquities of the   ancient   system   impress   themselves   upon   the  minds   of   the   American colonist that the states, with one accord, made a denial of the right to question an accused person a part of their fundamental law, so that a maxim which in England was a mere rule of evidence became clothed in this country with the impregnability of a constitutional enactment.

2. ID.;   ID.;   ID.;  ORIGIN,  NATURE AND PURPOSE THEREOF.  — An old Philippine   case   speaks   of   this   constitutional   injunction   as   "older   than   the Government of the United States"; as having "its origin in a protest against the inquisitorial methods of interrogating the accused person"; and as having been adopted in the Philippines "to wipe out such practices as formerly prevailed in these Islands of requiring accused persons to submit to judicial examinations, and to give testimony regarding the offenses which they were charged." So it is then that this right is "not merely a formal technical rule the enforcement of which  is   left to the discretion of the court";   it   is  mandatory;   it  secures to a defendant of valuable and substantive right; it is fundamental to our scheme of justice. The Supreme Court of the United States thru Mr. Justice Harlan warned that   "the   constitutional   privilege   was   intended   to   shield   the   guilty   and imprudent as well as the innocent and the foresighted." It is in this context that the constitutional guarantee may not be treated with unconcern. Tañada and Fernando   take   note   of  U.S.   vs.   Navarro,  which   reaffirms   the   rule   that   the constitutional prescription was established on broad grounds of public policy and   humanity;   of   policy   because   it   would   place   the   witness   against   the strongest temptation to commit perjury, and of humanity because it would be to extort a confession of truth by a kind of duress every species and degree of which the law abhors. Therefore, the court may not extract from a defendant's own lips and against his will an admission of his guilt. Nor may a court as much as resort to compulsory disclosure, directly or indirectly, of facts usable against him as  a  confession of   the crime or   the tendency  of  which  is   to  prove the commission of a crime. Because, it is his right to forego testimony, to remain silent, unless he chooses to take the witness stand — with undiluted, unfettered exercise of his own free, genuine will.

3. ID.;   ID.;   ID.;   CONCEPT   OF   COMPULSION.  —   Compulsion   as   it   is understood does not necessarily  connote the use of violence;   it  may be the product of unintentional statements. Pressure which operates to overbear his will, disable him from making a free and rational choice, or impair his capacity for rational judgment would in our opinion be sufficient. So is moral coercion "tending to force testimony from the unwilling lips of the defendant."

4. ID.; ID.; ID.; ACCUSED DISTINGUISHED FROM ORDINARY WITNESS. — An accused occupies a different tier of  protection from an ordinary witness. Whereas an ordinary witness may be compelled to take the witness stand and claim the privilege as each question requiring an incriminating answer is shot at him, an accused may altogether refuse to take the witness stand and refuse to answer any and all questions. For, in reality, the purpose of calling an accused as a witness for the People would be to incriminate him. The rule positively intends to avoid and prohibit the certainly inhuman procedure of compelling a person "to furnish the missing evidence necessary for his conviction." This rule may apply even to a co-defendant in a joint trial. 

5. ID.;   ID.;   ID.;   PRECEPT.  —   The   guide   in   the   interpretation   of   the constitutional   precept   that   the   accused   shall   not   be   compelled   to   furnish evidence   against   himself   "is   not   the   probability   of   the   evidence   but   the capability of abuse."

6. ID.;   ID.;   ID.;   WAIVER   OF   THE   PRIVILEGE   AGAINST   SELF-INCRIMINATION; MEANING; REQUIREMENTS OF WAIVER. — "To be effective, a waiver must be certain and unequivocal, and intelligently, understandably, and willingly made; such waiver follows only where liberty of choice has been fully accorded. After a claim a witness cannot properly be held to have waived his 

privilege on vague and uncertain evidence. A waiver is ordinarily an intentional relinquishment or abandonment of a known right or privilege.

7. ID.;   ID.;   ID.;   VIOLATION   OF   CONSTITUTIONAL   RIGHT   TO   BE REPRESENTED BY COUNSEL IS JURISDICTIONAL BAR. — A court's jurisdiction at the beginning of trial may be lost in the course of the proceedings due to failure to complete the court as the Sixth Amendment requires — by providing Counsel for   an   accused  who   is   unable   to  obtain  Counsel,  who  has  not   intelligently waived this constitutional guarantee, and whose life or liberty is at stake. If this requirement of the Sixth Amendment is not complied with, the court no longer has jurisdiction to proceed. The judgment of conviction pronounced by a court without jurisdiction is void, and one imprisoned thereunder may obtain release by habeas corpus.

8. ID.; ID.; ID.; HABEAS CORPUS AS REMEDY WHERE THERE IS BREACH. — Habeas Corpus is a high prerogative writ. It is traditionally considered as an exceptional remedy to release a person whose liberty is illegally restrained such as when the accused's constitutional rights are disregarded. Such defect results in   the absence  or   loss  of   jurisdiction and therefore   invalidates   the  trial  and consequent conviction of the accused whose fundamental right was violated. That void judgment of conviction may be challenged by collateral attack, which precisely is the function of habeas corpus. This writ may issue even if another remedy which is less effective may be availed of by the defendant. Thus, failure by   the accused  to  perfect  his  appeal  before   the Court  of  Appeals  does  not preclude a recourse to the writ.  The writ  may be granted upon a  judgment already final. The writ of habeas corpus as an extraordinary remedy must be liberally given effect so as to protect well a person whose liberty is at stake.

SANCHEZ, J.:

The   thrust  of  petitioner's   case  presented   in  his  original   and   supplementary petitions   invoking   jurisdiction of   this  Court   is   that  he  is  entitled,  on habeas corpus, to be freed from imprisonment upon the ground that in the trial which resulted   in   his   conviction1 he  was   denied  his   constitutional   right   not   to   be compelled to testify against himself. There is his prayer, too, that, should he fail in this, he be granted the alternative remedies of certiorari to strike down the two resolutions of the Court of Appeals dismissing his appeal for failure to file brief, and of mandamus to direct the said court to forward his appeal to this Court for the reason that he was raising purely questions of law.

The indictment in the court below — the third amended information — upon which   the   judgment  of   conviction  herein  challenged  was   rendered,  was   for qualified theft of a motor vehicle, one (1) Thunderbird car, Motor No. H9YH-143003,  with Plate No.  H-16648 Pasay City   '62 together  with  its  accessories worth P22,200.00. Accused were the following: Petitioner herein, Roger Chavez, Ricardo   Sumilang alias "Romeo   Vasquez",   Edgardo   P.   Pascual alias "Ging" Pascual,   Pedro  Rebullo   alias   "Pita",   Luis  Asistio alias "Baby"  Asistio,   Lorenzo Meneses alias"Lory" Meneses, Peter Doe, Charlie Doe and Paul Doe.2

Averred  in   the aforesaid   information was that  on or  about   the 14th  day of November, 1962,  in Quezon City, the accused conspired, with intent of gain, abuse of confidence and without the consent of the owner thereof, Dy Sun Hiok y Lim, in asporting the motor vehicle above-described.

Upon arraignment, all the accused, except the three Does who have not been identified nor apprehended, pleaded not guilty.1äwphï1.ñët

On July 23, 1963, trial commenced before the judge presiding Branch IX of the Court of First Instance of Rizal in Quezon City.

The trial opened with the following dialogue, which for the great bearing it has on this case, is here reproduced:.

COURT:

The parties may proceed.

FISCAL GRECIA:

Page | 21

Our first witness is Roger Chavez [one of the accused].

ATTY. CARBON [Counsel for petitioner Chavez]:

I   am  quite   taken   by   surprise,   as   counsel   for   the   accused   Roger Chavez,   with   this   move   of   the   Fiscal   in   presenting   him   as   his witness. I object.

COURT:

On what ground, counsel? .

ATTY. CARBON:

On   the   ground   that   I   have   to   confer  with  my   client.   It   is   really surprising that at this stage, without my being notified by the Fiscal, my client is being presented as witness for the prosecution. I want to say in passing that it is only at this very moment that I come to know about this strategy of the prosecution.

COURT (To the Fiscal):

You are not withdrawing the information against the accused Roger Chavez by making [him a] state witness?.

FISCAL GRECIA:

I   am   not   making   him   as   state   witness,   Your   Honor. I am only presenting him as an ordinary witness.

ATTY. CARBON:

As a matter of right, because it will incriminate my client, I object.

COURT:

The Court will give counsel for Roger Chavez fifteen minutes within which   to  confer  and  explain   to  his   client  about   the  giving  of  his testimony.

x x x           x x x           x x x

COURT: [after the recess]

Are the parties ready? .

FISCAL:

We are ready to call on our first witness, Roger Chavez.

ATTY. CARBON:

As per  understanding,   the  proceeding  was  suspended  in  order   to enable me to confer with my client.

I conferred with my client and he assured me that he will not testify for the prosecution this morning after I have explained to him the consequences of what will transpire.

COURT:

What he will testify to does not necessarily incriminate him, counsel.

And there is the right of the prosecution to ask anybody to act as witness on the witness-stand including the accused.

If there should be any question that is incriminating then that is the time for counsel to interpose his objection and the court will sustain him if and when the court feels that the answer of this witness to the question would incriminate him.

Counsel  has  all   the  assurance   that   the  court  will  not   require   the witness to answer questions which would incriminate him.

But surely, counsel could not object to have the accused called on the witnessstand.

ATTY. CARBON:

I submit.

x x x           x x x           x x x

ATTY. CRUZ [Counsel for defendants Pascual and Meneses]: .

MAY IT PLEASE THE COURT:

This incident of the accused Roger Chavez being called to testify for the   prosecution   is   something   so   sudden   that   has   come   to   the knowledge of this counsel.

This representation has been apprised of the witnesses embraced in the information.

For which reason I pray this court that I be given at least some days to meet whatever testimony this witness will bring about. I therefore move for postponement of today's hearing.

COURT:

The court will give counsel time within which to prepare his cross-examination of this witness.

ATTY. CRUZ:

I   labored   under   the   impression   that   the   witnesses   for   the prosecution   in   this   criminal   case   are   those   only   listed   in   the information.

I did not know until this morning that one of the accused will testify as witness for the prosecution.

COURT:

That's the reason why the court will go along with counsels for the accused and will give them time within which to prepare for their cross-examination of this witness.

The court will not defer the taking of the direct examination of the witness.

Call the witness to the witness stand.

EVIDENCE FOR THE PROSECUTION

ROGER   CHAVEZ,   31   years   old,   single,   buy   and   sell   merchant, presently detained at the Manila Police Department headquarters, after being duly sworn according to law, declared as follows:

ATTY. IBASCO [Counsel for defendant Luis Asistio]:

WITH THE LEAVE OF THE COURT:

Page | 22

This witness, Roger Chavez is one of the accused in this case No. Q-5311.

The information alleges conspiracy. Under Rule 123,  Section 12,   it states:

'The act or declaration of a conspirator relating to the conspiracy and during   its   existence,   may   be   given   in   evidence   against   the   co-conspirator  after  the conspiracy  is  shown by evidence other   than such act or declaration.'

COURT:

That is premature, counsel. Neither the court nor counsels for the accused know what the prosecution events to establish by calling this witness to the witness stand.

ATTY. IBASCO:

I submit.

COURT: The Fiscal may proceed.3

And so did the trial proceed. It began with the "direct examination" of Roger Chavez by "Fiscal Grecia".

Came the  judgment  of  February  1,  1965.  The version of   the prosecution as found by the court below may be briefly narrated as follows:

A   few  days   before  November   12,   1962,   Roger   Chavez   saw   Johnson   Lee,   a Chinese, driving a Thunderbird car. With Ricardo Sumilang (movie actor Romeo Vasquez)  in mind, whom he knew was  in the market for such a car,  Chavez asked Lee whether his car was for sale. Lee answered affirmatively and left his address   with   Chavez.   Then,   on   November   12,   Chavez  met   Sumilang   at   a barbershop informed him about the Thunderbird. But Sumilang said that he had changed his  mind about  buying  a  new car.   Instead,  he  told Chavez   that  he wanted to mortgage his Buick car for P10,000.00 to cover an indebtedness in Pasay City. Upon the suggestion of Chavez, they went to see Luis Asistio, who he knew was lending money on car mortgages and who, on one occasion, already lent Romeo Vasquez P3,000.00 on the same Buick car. Asistio however told the two that  he had a better  idea on how to raise the money.  His plan was to capitalize on Romeo Vasquez' reputation as a wealthy movie star, introduce him as a buyer to someone who was selling a car and,  after the deed of sale  is signed, by trickery to run away with the car. Asistio would then register it, sell it to a third person for a profit. Chavez known to be a car agent was included in the   plan.   He   furnished   the   name   of   Johnson   Lee   who   was   selling   his Thunderbird. 1äwphï1.ñët

In the morning of November 14, Chavez telephoned Johnson Lee and arranged for an appointment. Sometime in the afternoon. Chavez and Sumilang met Lee in his Thunderbird on Highway 54. Sumilang was introduced as the interested buyer. Sumilang's driver inspected the car,  took the wheel for a while. After Sumilang  and  Lee  agreed  on  the  purchase  price   (P21.000.00),   they  went   to Binondo to   Johnson Lee's  cousin,  Dy  Sun Hiok,   in  whose name the car  was registered. Thereafter, they went to see a lawyer notary public in Quezon City, known to Chavez for the drafting of the deed of sale. After the deed of sale was drawn up, it was signed by Sumilang as the vendee, Dy Sun Hiok the vendor, and Sumilang's driver and Johnson Lee the witnesses thereto.

As payment was to be made at Eugene's restaurant in Quezon City, all of them then drove in the Thunderbird car to that place. The deed of sale and other papers remained in the pockets of Johnson Lee.

At Eugene's,  a man approached Sumilang with a note which stated that the money was ready at the Dalisay Theater. Sumilang then wrote on the same note that   the  money  should  be  brought   to   the   restaurant.  At   the   same time he requested Lee to exhibit the deed of sale of the car to the note bearer.4

Then, the two Chinese were left alone in the restaurant. For Sumilang, who had left the table to pose for pictures with some fans and come back, again left never to return. So did Chavez, who disappeared after he left on the pretext of buying cigarettes. The two Chinese could not locate Sumilang and Chavez. They went out to the place where the Thunderbird was parked, found that it was gone. They then immediately reported its loss to the police. Much later, the NBI recovered the already repainted car and impounded it.

Right after the meeting at Eugene's,  Chavez, Sumilang and Asistio converged that same day at Barrio Fiesta, a restaurant at Highway 54 near the Balintawak monument in Caloocan. There, Asistio handed to Sumilang P1,000.00 cash and a golf set worth P800.00 as the latter's share in the transaction. On the 14th of November, the registration of the car was transferred in the name of Sumilang in Cavite City, and three days later, in the name of Asistio in Caloocan.

From the court's decision, Ricardo Sumilang's version, corroborated in part by Asistio, may be condensed as follows:

In   the   last  week  of   September,  1962,  Sumilang   saw Roger  Chavez  at  a  gas station. The latter informed him that there was a Thunderbird from Clark Field for sale for a price between P20,000.00 and P22,000.00.  Chavez said that  it could be held for him with a down payment of P10,000.00.

To raise this sum, Sumilang and Chavez, on October 1, went to the house of a certain Nena Hernaez de los Reyes who wrote out a check for P5,000.00 as a loan to Sumilang. That check was exhibited in court. Sumilang and Chavez then went to Pasay City to see a certain Mario Baltazar, an agent of the Pasay City Mayor, and Narsing Cailles, Chief of the Fire Department. Sumilang asked the two   for   a   P10,000-loan   backed   up   by   the   P5,000.00-check   aforesaid   on condition that it should not be cashed immediately as there were not enough funds therefor. Baltazar and Cailles agreed to give the money the nextday as long   as   the   check   would   be   left   with   them   and   Sumilang   would   sign   a promissory note for P10,000.00. Baltazar later informed Sumilang that Chavez picked   up   the  money   the   next   day.   Four   or   five   days   afterwards,   Chavez returned P4,000.00 to Sumilang because P6,000.00 was enough for the deposit. And so, Sumilang gave back the P4,000.00 to Baltazar.

About   the  end  of  October  or  at   the  beginning  of  November,  Chavez  asked Sumilang for another P3,000.00. Sumilang sent Chavez to Baltazar and Cailles, with a note requesting that they accommodate him once more. He also sent a check,   again   without   funds.   Baltazar   gave   the   money   after   verifying   the authenticity of the note.

On November 14, Chavez appeared at Sumilang's house with the news that the car was ready if Sumilang was ready with the rest of the money. So Sumilang got P9,000.00 from his mother and another P4,000.00 from his aparador. He immediately gave P6,000.00 to Chavez, intending to pay out the balance upon the   car's   delivery.   It  was   then   that  Chavez   told   Sumilang   that   the   car  was already bought by a Chinese who would be the vendor.

The purchase price finally agreed upon between Sumilang and Johnson Lee was P21,000.00,   plus   P500.00   agents   commission   at   the   expense   of   the   buyer. Sumilang told Lee that he already paid part of the price to Chavez.

At Eugene's, Chavez asked Sumilang for the balance. Sumilang accommodated. There,   Sumilang,   also   saw   a   friend,   "Ging"   Pascual.   In   the   course   of   their conversation at   the  bar,  Sumilang  mentioned the proposed transaction thru Chavez.  Pascual  warned   that  Chavez  was  a   "smart"  agent  and  advised   that Sumilang should have a receipt   for  his  money.  A certain Bimbo,  a   friend of Pascual, offered to make out a receipt for Chavez to sign.

After Sumilang returned from posing for some photographs with some of his fans,   Bimbo   showed   him   the   receipt   already   signed   by   Chavez.   Sumilang requested Pascual and Bimbo to sign the receipt as witnesses. And they did. This receipt was offered as an exhibit by the prosecution and by Sumilang.

When Sumilang was ready to leave Eugene's, Johnson Lee turned over to him the deed of sale, the registration papers and the keys to the car. After shaking hands with Lee, Sumilang drove away in the car with his driver at the wheel.

Page | 23

Two or three days afterwards, Sumilang dropped by the Barrio Fiesta on his way to a film shooting at Bulacan. He saw Asistio with many companions. Asistio liked his  Thunderbird parked outside.  Asistio offered  to buy  it   from him for P22,500.00.   As   the   offer  was   good,   and   knowing   Asistio's   and   his   friends' reputation for  always getting what  they wanted,  Sumilang consented to the sale. Asistio tendered a down payment of P1,000.00; the balance he promised to pay the next day after negotiating with some financing company. Before said balance could be paid, the car was impounded.

The   trial   court   gave   evidence   to   Sumilang's   averment,   strengthened   by Baltazar's  and Cailles'  corroborations,   that  he  paid good money for   the  car. Sumilang was thus cleared. So was Asistio whom the trial court believed to be a mere  buyer  of   the  car.  And  so,   the  prosecution's   theory  of   conspiracy  was discounted.

As   to   the   other   accused,   the   court   found   no   case   against   Pedro Rebullo alias "Pita"   and   Lorenzo  Meneses   alias   "Lory".   The   accused   "Ging" Pascual was also acquitted for in the first place he was not identified by Johnson Lee in court.

As to Roger Chavez, however, the court had this to say: "Roger Chavez does not offer any defense. As   a   matter   of   fact, his testimony as witness for the prosecution establishes his guilt beyond reasonable doubt."5 The   trial   court branded him "a self-confessed culprit".6 The court further continued:

It   is   not   improbable   that   true   to   the   saying   that   misery   loves company Roger Chavez tried to drag his co-accused down with him by   coloring his story with fabrications which   he   expected   would easily stick together what with the newspaper notoriety of one and the   sensationalism   caused   by   the   other.   But   Roger Chavez'accusations of   Asistio's   participation   is   utterly uncorroborated. And coming, as it does, from a man who has had at least two convictions for acts not very different from those charged in this information, the Court would be too gullible if it were to give full credence to his words even   if   they   concerned  a  man  no   less notorious than himself.7

The trial court then came to the conclusion that if Johnson Lee was not paid for his car, he had no one but Roger Chavez to blame.

The sum of all these is that the trial court freed all the accused except Roger Chavez who was found guilty beyond reasonable doubt of the crime of qualified theft. He was accordingly sentenced to suffer an indeterminate penalty of not less than ten (10) years, one (1) day, as minimum and not more than fourteen (14) years, eight (8) months and one (1) day as maximum, to indemnify Dy Sun Hiok   and/or   Johnson   Lee   in   the   sum   of   P21,000.00   without   subsidiary imprisonment   in   case   of   insolvency,   to   undergo   the   accessory   penalties prescribed  by   law,   and   to   pay   the   costs.   The   Thunderbird   car   then   in   the custody of the NBI was ordered to be turned over to Ricardo Sumilang, who was directed to return to Asistio the sum of P1,000.00 unless the latter chose to pay P21,500.00, representing the balance of the contract price for the car.

The   foregoing   sentence  was  promulgated  on  March  8,  1965.  Roger  Chavez appealed to the Court of Appeals.

On  April   18,   1968,   the  Court  of  Appeals   required  Atty.  Natividad  Marquez, counsel   for  Roger  Chavez,   to   show cause  within   ten  days   from notice  why Chavez' appeal should not be considered abandoned and dismissed. Reason for this is that said lawyer received notice to file brief on December 28, 1967 and the period for the filing thereof lapsed on January 27, 1968 without any brief having been filed.

On May 13, 1968, Atty. Marquez registered a detailed written explanation. She also stated that if she were allowed to file appellant's brief she would go along with the factual findings of   the  court  below but  will   show however   that   its conclusion is erroneous.8

On May 14,  1968,   the  Court  of  Appeals,  despite   the   foregoing  explanation, resolved to dismiss the appeal. A move to reconsider was unavailing. For, on 

June 21, 1968, the Court of Appeals, through a per curiam resolution, disposed to  maintain   its  May   14   resolution   dismissing   the   appeal,   directed   the   City Warden of Manila where Chavez is confined by virtue of the warrant of arrest issued by the Court of Appeals, to turn him over to Muntinlupa Bilibid Prisons pending execution of the judgment below, and ordered remand of the case to the Quezon City court for execution of judgment.

It was at this stage that the present proceedings were commenced in this Court.

Upon   the   petitions,   the   return,   and   the   reply,   and   after   hearing   on   oral arguments, we now come to grips with the main problem presented.

We concentrate attention on that phase of the issues which relates petitioner's assertion that he was compelled to testify against himself. For indeed if this one question is resolved in the affirmative, we need not reach the others; in which case, these should not be pursued here.

1.   Petitioner's   plea   on   this   score   rests   upon   his   averment,  with   proof,   of violation of his right — constitutionally entrenched — against self-incrimination. He asks that the hand of this Court be made to bear down upon his conviction; that   he   be   relieved   of   the   effects   thereof.   He   asks   us   to   consider   the constitutional  injunction that "No person shall  be compelled to be a witness against himself,"9 fully echoed in Section 1, Rule 115, Rules of Court where, in all criminal prosecutions, the defendant shall be entitled: "(e) To be exempt from being a witness against himself." .

It has been said that forcing a man to be a witness against himself is at war with "the   fundamentals   of   a   republican   government"; 10 that   [i]t   may   suit   the purposes   of   despotic   power   but   it   can   not   abide   the   pure   atmosphere   of political liberty and personal freedom."11 Mr. Justice Abad Santos recounts the historical background of this constitutional inhibition, thus: " "The maxim Nemo tenetur seipsum accusare had its origin in a protest against the inquisitorial and manifestly  unjust  methods of   interrogating accused persons,  which has  long obtained in the continental system, and, until the expulsion of the Stuarts from the   British   throne   in   1688,   and   the   erection   of   additional   barriers   for   the protection   of   the   people   against   the   exercise   of   arbitrary   power,  was   not uncommon   even   in   England.  While   the   admissions   of   confessions   of   the prisoner,  when voluntarily  and freely  made,  have always ranked high  in  the scale of  incriminating evidence,  if  an accused person be asked to explain his apparent connection with a crime under investigation, the ease with which the questions put to him may assume an inquisitorial character, the temptation to press, the witness unduly, to browbeat him if he be timid or reluctant, to push him  into  a   corner,  and   to  entrap  him  into   fatal   contradictions,  which   is   so painfully  evident   in  many  of   the  earlier   state   trials,  notably   in   those  of   Sir Nicholas Throckmorton,  and Udal,   the Puritan minister,  made the system so odious as to give rise to a demand for  its total  abolition. The change in the English   criminal  procedure   in   that  particular   seems  to  be   founded upon no statute and no judicial opinion, but upon a general and silent acquiescence of the courts in a popular demand. But, however adopted, it has become firmly embedded in English, as well as in American jurisprudence. So deeply did the iniquities  of   the  ancient   system  impress   themselves  upon  the  minds  of   the American colonists that the states, with one accord, made a denial of the right to question an accused person a part of their fundamental law, so that a maxim which in England was a mere rule of evidence, became clothed in this country with the impregnability of a constitutional enactment." (Brown vs. Walker, 161 U.S.,  591,  597;  40 Law. ed.,  819,  821)." 12 Mr.   Justice Malcolm,   in  expressive language, tells us that this maxim was recognized in England in the early days "in  a   revolt  against   the   thumbscrew and  the   rack." 13 An old  Philippine case [1904] 14 speaks of this constitutional injunction as "older than the Government of the United States"; as having "its origin in a protest against the inquisitorial methods of interrogating the accused person"; and as having been adopted in the Philippines "to wipe out such practices as formerly prevailed in these Islands of requiring accused persons to submit  to  judicial  examinations,  and to give testimony regarding the offenses with which they were charged."

So   it   is   then   that   this   right   is   "not   merely   a   formal   technical   rule   the enforcement of which is left to the discretion of the court"; it is mandatory; it  secures to a defendant a valuable and substantive right; 15 it is fundamental to our scheme of justice. Just a few months ago, the Supreme Court of the United States (January 29, 1968), speaking thru Mr. Justice Harlan warned that "[t]he 

Page | 24

constitutional privilege was intended to shield the guilty and imprudent as well as the innocent and foresighted." 16

It is in this context that we say that the constitutional guarantee may not be treated   with   unconcern.   To   repeat,   it   is   mandatory;   it   secures   to   every defendant a valuable and substantive right. Tañada and Fernando (Constitution of the Philippines, 4th ed., vol.  I,  pp. 583-584) take note of U.S. vs. Navarro, supra, which   reaffirms   the   rule   that   the   constitutional   proscription   was established on broad grounds of public policy and humanity; of policy because it would place the witness against the strongest temptation to commit perjury, and of humanity because it would be to extort a confession of truth by a kind of duress every species and degree of which the law abhors. 17

Therefore, the court may not extract from a defendant's own lips and against his  will   an   admission   of   his   guilt.   Nor  may   a   court   as  much   as   resort   to compulsory disclosure, directly or  indirectly,  of facts usable against him as a confession of the crime or the tendency of which is to prove the commission of a crime. Because, it is his right to forego testimony, to remain silent, unless he chooses to take the witness stand — with undiluted, unfettered exercise of his own free, genuine will.

Compulsion as it is understood here does not necessarily connote the use of violence;   it  may be the product  of unintentional  statements.  Pressure which operates   to  overbear  his  will,   disable  him  from making  a   free  and   rational choice, or  impair his capacity for rational  judgment would  in our opinion be sufficient. So is moral coercion "tending to force testimony from the unwilling lips of the defendant." 18

2. With the foregoing as guideposts, we now turn to the facts. Petitioner is a defendant   in  a  criminal   case.  He was  called  by   the  prosecution  as   the  first witness in that case to testify for the People during the first day of trial thereof. Petitioner   objected   and   invoked   the   privilege   of   self-incrimination.   This   he broadened by the clear cut statement that he will not testify. But petitioner's protestations were met with the judge's emphatic statement that it "is the right of   the   prosecution   to   ask   anybody   to   act   as   witness   on   the   witness stand including the accused,"  and   that  defense   counsel   "could not object to have the accused called on the witness stand." The cumulative impact of all these   is   that   accused-petitioner   had   to   take   the   stand.   He   was   thus peremptorily asked to create evidence against himself. The foregoing situation molds  a   solid   case   for  petitioner,  backed  by   the  Constitution,   the   law,  and jurisprudence.

Petitioner, as accused, occupies a different tier of protection from an ordinary witness. Whereas an ordinary witness may be compelled to take the witness stand and claim the privilege as each question requiring an incriminating answer is shot at him, 19 and accused may altogether refuse to take the witness stand and refuse to answer any and all  questions. 20 For,   in reality,   the purpose of calling   an   accused   as   a   witness   for   the   People   would   be   to   incriminate him. 21 The rule positively intends to avoid and prohibit the certainly inhuman procedure of compelling a person "to furnish the missing evidence necessary for  his   conviction." 22 This   rule  may  apply  even   to  a   co-defendant   in  a   joint trial.23

And   the   guide   in   the   interpretation   of   the   constitutional   precept   that   the accused shall not be compelled to furnish evidence against himself "is not the probability of the evidence but it is the capability of abuse." 24 Thus it is, that it was undoubtedly erroneous for the trial judge to placate petitioner with these words:.

What he will testify to does not necessarily incriminate him, counsel.

And there is the right of the prosecution to ask anybody to act as witness on the witness-stand including the accused.

If there should be any question that is incriminating then that is the time for counsel to interpose his objection and the court will sustain him if and when the court feels that the answer of this witness to the question would incriminate him.

Counsel  has  all   the  assurance   that   the  court  will  not   require   the witness to answer questions which would incriminate him.

But surely, counsel could not object to have the accused called on the witness stand.

Paraphrasing Chief Justice Marshall in Aaron Burr's Trial, Robertsons Rep. I, 208, 244, quoted in VIII Wigmore, p. 355, 25 While a defendant's knowledge of the facts remains concealed within his bosom, he is safe; but draw it from thence, and he is exposed" — to conviction.

The judge's words heretofore quoted — "But surely counsel could not object to have the accused called on the witness stand" — wielded authority. By those words, petitioner was enveloped by a coercive force; they deprived him of his will to resist; they foreclosed choice; the realities of human nature tell us that as he took his oath to tell the truth, the whole truth and nothing but the truth, no genuine consent underlay submission to take the witness stand. Constitutionally sound consent was absent.

3. Prejudice to the accused for having been compelled over his objections to be a  witness   for   the  People   is   at  once  apparent.  The   record  discloses   that  by leading questions Chavez, the accused, was made to affirm his statement given to the NBI agents on July 17, 1963 at 5:00 o'clock in the afternoon. 26 And this statement   detailed   the   plan   and   execution   thereof   by   Sumilang   (Vasquez), Asistio  and  himself   to  deprive   the  Chinese  of   his   Thunderbird   car.   And  he himself proceeded to narrate the same anew in open court. He identified the Thunderbird car involved in the case. 27

The decision convicting Roger Chavez was clearly of the view that the case for the People was built primarily around the admissions of Chavez himself.  The trial court described Chavez as the "star witness for the prosecution". Indeed, the damaging facts forged in the decision were drawn directly from the lips of Chavez   as   a   prosecution  witness   and   of   course   Ricardo   Sumilang   for   the defense.   There   are   the   unequivocal   statements   in   the   decision   that   "even accused Chavez" identified "the very same Thunderbird that Johnson Lee had offered   for   sale";   that   Chavez   "testimony   as   witness   for   the   prosecution establishes   his   guilt   beyond   reasonable   doubt   and   that   Chavez   is   "a   self-confessed culprit". 1äwphï1.ñët

4. With all these, we have no hesitancy in saying that petitioner was forced to testify to incriminate himself, in full breach of his constitutional right to remain silent. It cannot be said now that he has waived his right. He did not volunteer to take the stand and in his own defense; he did not offer himself as a witness; on the contrary, he claimed the right upon being called to testify. If petitioner nevertheless  answered the questions  inspite of  his   fear  of  being accused of perjury  or  being  put  under  contempt,   this   circumstance  cannot  be counted against him. His testimony is not of his own choice. To him it was a case of compelled  submission.  He  was  a  cowed participant   in  proceedings  before  a judge who possessed the power to put him under contempt had he chosen to remain silent.  Nor could he escape testifying.  The court  made  it  abundantly clear that his testimony at  least on direct examination would be taken right then and thereon the first day of the trial.

It  matters not that,  after all  efforts to stave off petitioner's  taking the stand became fruitless, no objections to questions propounded to him were made. Here  involve  is  not a mere question of self-incrimination.  It   is  a defendant's constitutional  immunity from being called to testify against himself.  And the objection made at the beginning is a continuing one. 1äwphï1.ñët

There is therefore no waiver of the privilege. "To be effective, a waiver must be certain   and unequivocal,   andintelligently, understandably, and willingly made; such waiver following only where liberty of choice has been fully accorded. After a claim a witness cannot properly be held to have waived his privilege on vague and uncertain evidence." 28 The teaching in Johnson vs. Zerbst 29 is this: "It has been pointed out that "courts  indulge every reasonable presumption against waiver"  of   fundamental   constitutional   rights   and   that  we   "do  not  presume acquiescence   in   the   loss   of   fundamental   rights."   A  waiver   is   ordinarily   an intentional   relinquishment   or   abandonment   of   a   known   right   or privilege." Renuntiatio non praesumitur.

Page | 25

The   foregoing   guidelines,   juxtaposed   with   the   circumstances   of   the   case heretofore adverted to, make waiver a shaky defense. It cannot stand. If, by his own admission, defendant proved his guilt, still, his original claim remains valid. For the privilege, we say again, is a rampart that gives protection - even to the guilty. 30

5.   The   course   which   petitioner   takes   is   correct. Habeas corpus is   a   high prerogative writ. 31 It   is   traditionally  considered as  an exceptional   remedy to release a person whose liberty is illegally restrained such as when the accused's constitutional  rights  are disregarded. 32 Such defect  results   in  the absence or loss  of   jurisdiction 33 and   therefore   invalidates   the   trial   and   the   consequent conviction of  the accused whose  fundamental  right  was violated.34 That  void judgment of conviction may be challenged by collateral attack, which precisely is the function of habeas corpus. 35 This writ may issue even if another remedy which is less effective may be availed of by the defendant. 36 Thus, failure by the accused to perfect his appeal before the Court of Appeals does not preclude a recourse   to   the  writ. 37 The  writ  may  be   granted  upon   a   judgment   already final. 38 For, as explained in Johnson vs. Zerbst, 39 the writ of habeas corpus as an extraordinary  remedy must  be liberally given effect 40 so as to protect  well  a person whose liberty is at stake. The propriety of the writ was given the nod in that case, involving a violation of another constitutional right, in this wise:

Since   the   Sixth  Amendment   constitutionally   entitles   one   charged with   crime   to   the   assistance   of   Counsel,   compliance   with   this constitutional mandate is an essential jurisdictional prerequisite to a Federal  Court's  authority.  When this   right   is  properly  waived,   the assistance of Counsel is no longer a necessary element of the Court's jurisdiction to proceed to conviction and sentence.  If the accused, however,   is  not represented by Counsel  and has not competently and   intelligently   waived   his   constitutional   right,   the   Sixth Amendment stands as a jurisdictional bar to a valid conviction and sentence  depriving  him of  his   liberty. A court's jurisdiction at the beginning of trial may be lost "in the course of the proceedings" due to failure to complete the court — as the Sixth Amendment requires — by providing Counsel for an accused who is unable to obtain Counsel,   who   has   not   intelligently   waived   this   constitutional guaranty, and whose life or liberty is at stake. If this requirement of the Sixth Amendment is not complied with, the court no longer has jurisdiction to proceed. The judgment of conviction pronounced by a court   without   jurisdiction   is   void,   and   one imprisoned thereunder may obtain release of habeas corpus. 41

Under  our  own Rules  of  Court,   to  grant   the   remedy   to   the  accused  Roger Chavez whose case presents a clear picture of disregard of a constitutional right is absolutely proper. Section 1 of Rule 102 extends the writ, unless otherwise expressly provided by law, "to all cases of illegal confinement or detention by which any person is deprived of his liberty, or by which the rightful custody of any person is withheld from the person entitled thereto.

Just as we are about to write finis to our task, we are prompted to restate that: "A void judgment is in legal effect no judgment. By it no rights are divested. From  it  no  rights  can be obtained.  Being worthless   in   itself,  all  proceedings founded upon it are equally worthless. It neither binds nor bars any one. All acts performed   under   it   and   all   claims   flowing   out   of   it   are   void.   The   parties attempting to enforce it may be responsible as trespassers. ... "42

6. Respondents' return 43 shows that petitioner is still serving under a final and valid judgment of conviction for another offense. We should guard against the improvident issuance of an order discharging a petitioner from confinement. The position we take here is that petitioner herein is entitled to liberty thru habeas corpus only with respect to Criminal Case Q-5311 of the Court of First Instance  of  Rizal,  Quezon City  Branch,  under  which  he  was  prosecuted  and convicted.

Upon the view we take of this case, judgment is hereby rendered directing the respondent Warden of the City Jail of Manila or the Director of Prisons or any other officer or person in custody of petitioner Roger Chavez by reason of the judgment of the Court of First Instance of Rizal, Quezon City Branch, in Criminal Case Q-5311, entitled"People of the Philippines, plaintiff, vs. Ricardo Sumilang, et al., accused," to discharge said Roger Chavez from custody, unless he is held, 

kept   in   custody   or   detained   for   any   cause   or   reason   other   than   the   said judgment in said Criminal Case Q-5311 of the Court of First Instance of Rizal, Quezon  City  Branch,   in  which  event   the  discharge  herein  directed   shall   be effected when such other cause or reason ceases to exist.

No costs. So ordered.

G.R. Nos. 71208-09 August 30, 1985

SATURNINA GALMAN AND REYNALDO GALMAN, petitioners, vs.THE HONORABLE PRESIDING JUSTICE MANUEL PAMARAN AND ASSOCIATE JUSTICES AUGUSTO AMORES AND BIENVENIDO VERA CRUZ OF THE SANDIGANBAYAN, THE HONORABLE BERNARDO FERNANDEZ, TANODBAYAN, GENERAL FABIAN C. VER, MAJOR GENERAL PROSPERO OLIVAS, SGT. PABLO MARTINEZ, SGT. TOMAS FERNANDEZ, SGT. LEONARDO MOJICA SGT. PEPITO TORIO, SGT. PROSPERO BONA AND AlC ANICETO ACUPIDO, respondents.

G.R. Nos. 71212-13 August 30, 1985

PEOPLE OF THE PHILIPPINES, represented by the TANODBAYAN (OMBUDSMAN), petitioner, vs.

Page | 26

THE SANDIGANBAYAN, GENERAL FABIAN C. VER, MAJOR GEN. PROSPERO OLIVAS, SGT. PABLO MARTINEZ, SGT. TOMAS FERNANDEZ, SGT. LEONARDO MOJICA, SGT. PEPITO TORIO, SGT. PROSPERO BONA AND AIC ANICETO ACUPIDO, respondents.

 

CUEVAS, JR., J.:

On August 21,  1983,  a crime unparalleled  in repercussions and ramifications was committed inside the premises of the Manila International Airport (MIA) in Pasay City. Former Senator Benigno S. Aquino, Jr., an opposition stalwart who was returning to the country after a long-sojourn abroad, was gunned down to death.  The assassination  rippled  shock-waves   throughout   the  entire  country which reverberated beyond the territorial confines of this Republic. The after-shocks stunned the nation even more as this ramified to all aspects of Philippine political, economic and social life.

To determine the facts and circumstances surrounding the killing and to allow a free, unlimited and exhaustive investigation of all aspects of the tragedy, 1 P.D. 1886  was   promulgated   creating   an   ad   hoc   Fact   Finding   Board  which   later became more popularly known as the Agrava Board. 2 Pursuant to the powers vested in it by P.D. 1886, the Board conducted public hearings wherein various witnesses   appeared   and   testified   and/or   produced   documentary   and   other evidence  either   in  obedience  to  a  subpoena or   in   response to  an  invitation issued   by   the   Board   Among   the   witnesses   who   appeared,   testified   and produced   evidence   before   the   Board  were   the   herein   private   respondents General Fabian C. Ver, Major General Prospero Olivas, 3 Sgt. Pablo Martinez, Sgt. Tomas Fernandez, Sgt. Leonardo Mojica, Sgt. Pepito Torio, Sgt. Prospero Bona and AIC Aniceto Acupido. 4

UPON termination of the investigation, two (2) reports were submitted to His Excellency,   President   Ferdinand   E.  Marcos.  One,   by   its   Chairman,   the  Hon. Justice Corazon Juliano Agrava; and another one, jointly authored by the other members of the Board — namely:  Hon. Luciano Salazar,  Hon.  Amado Dizon, Hon.  Dante   Santos   and  Hon.   Ernesto  Herrera.   'the   reports  were   thereafter referred and turned over   to  the  TANODBAYAN for  appropriate  action.  After conducting   the  necessary   preliminary   investigation,   the   TANODBAYAN 5 filed with the SANDIGANBAYAN two (2) Informations for MURDER-one for the killing of Sen. Benigno S. Aquino which was docketed as Criminal Case No. 10010 and another, criminal Case No. 10011, for the killing of Rolando Galman, who was found  dead  on   the  airport   tarmac  not   far   from the  prostrate  body  of  Sen. Aquino on that same fateful day. In both criminal cases, private respondents were charged as accessories, along with several principals, and one accomplice.

Upon   arraignment,   all   the   accused,   including   the   herein   private   ate Respondents pleaded NOT GUILTY.

In   the   course   of   the   joint   trial   of   the   two   (2)   aforementioned   cases,   the Prosecution represented by the Office of the petition TANODBAYAN, marked and  thereafter  offered as  part  of   its  evidence,   the   individual   testimonies  of private respondents  before the Agrava Board. 6 Private  respondents,   through their   respective   counsel   objected   to   the   admission  of   said   exhibits.   Private respondent  Gen.  Ver filed a  formal  "Motion to Exclude Testimonies of  Gen. Fabian C.  Ver before  the Fact  Finding Board as Evidence against  him  in  the above-entitled cases" 7 contending that its admission will be in derogation of his constitutional   right   against   self-incrimination   and   violative   of   the   immunity granted by P.D. 1886. He prayed that his aforesaid testimony be rejected as evidence   for   the   prosecution.  Major  Gen.  Olivas   and   the   rest   of   the  other private respondents likewise filed separate motions to exclude their respective individual   testimonies   invoking   the   same   ground. 8 Petitioner   TANODBAYAN opposed said motions contending that the immunity relied upon by the private respondents in support of their motions to exclude their respective testimonies, was not available to them because of their failure to invoke their right against self-incrimination   before   the   ad   hoc   Fact   Finding   Board. 9 Respondent SANDIGANBAYAN ordered the TANODBAYAN and the private respondents to submit their respective memorandum on the issue after which said motions will be considered submitted for resolution. 10

On May 30, 1985, petitioner having no further witnesses to present and having been   required   to   make   its   offer   of   evidence   in   writing,   respondent SANDIGANBAYAN, without the pending motions for exclusion being resolved, issued a Resolution directing  that  by agreement  of   the  parties,   the pending motions   for   exclusion   and   the   opposition   thereto,   together   with   the memorandum in support thereof,  as well  as the legal  issues and arguments, raised  therein  are   to  be considered  jointly   in   the  Court's  Resolution on  the prosecution's formal offer of exhibits and other documentary evidences. 11 On June 3, 1985, the prosecution made a written "Formal Offer of Evidence" which includes,   among   others,   the   testimonies   of   private   respondents   and   other evidences   produced   by   them   before   the   Board,   all   of   which   have   been previously marked in the course of the trial. 12

All   the   private   respondents   objected   to   the   prosecution's   formal   offer   of evidence on the same ground relied upon by them in their respective motion for exclusion.

On   June   13,   1985,   respondent   SANDIGANBAYAN   issued   a   Resolution,   now assailed in these two (2) petitions, admitting all the evidences offered by the prosecution  except   the   testimonies  and/or  other  evidence  produced by   the private respondents in view of the immunity granted by P.D. 1886. 13

Petitioners' motion for the reconsideration of the said Resolution having been DENIED,   they   now   come   before   Us   by  way   of   certiorari 14 praying   for   the amendment and/or setting aside of the challenged Resolution on the ground that  it  was  issued without  jurisdiction and/or with grave abuse of discretion amounting to lack of jurisdiction. Private prosecutor below, as counsel for the mother   of   deceased   Rolando   Galman,   also   filed   a   separate   petition   for certiorari 15 on   the   same   ground.   Having   arisen   from   the   same   factual beginnings and raising practically Identical issues, the two (2) petitioners were consolidated   and  will   therefore   be   jointly   dealt   with   and   resolved   in   this Decision.

The   crux   of   the   instant   controversy   is   the   admissibility   in   evidence   of   the testimonies given by the eight (8) private respondents who did not invoke their rights against self-incrimination before the Agrava Board.

It   is   the   submission  of   the  prosecution,  now  represented  by   the  petitioner TANODBAYAN,   that   said   testimonies   are   admissible   against   the   private respondents, respectively, because of the latter's failure to invoke before the Agrava Board the immunity granted by P.D. 1886. Since private respondents did not invoke said privilege, the immunity did not attach. Petitioners went further by contending that such failure to claim said constitutional privilege amounts to a  waiver   thereof. 16 The  private   respondents,  on   the  other  hand,   claim  that notwithstanding failure to set up the privilege against self- incrimination before the Agrava Board, said evidences cannot be used against them as mandated by Section   5   of   the   said   P.D.   1886.   They   contend   that  without   the   immunity provided for by the second clause of Section 5, P.D. 1886, the legal compulsion imposed by the first clause of the same Section would suffer from constitutional infirmity   for   being   violative   of   the   witness'   right   against   self- incrimination.17 Thus,   the protagonists  are  locked  in  horns on  the effect  and legal significance of failure to set up the privilege against self-incrimination.

The question presented before Us is a novel one. Heretofore, this Court has not been previously called upon to rule on issues involving immunity statutes. The relative novelty of the question coupled with the extraordinary circumstance that had precipitated the same did nothing to ease the burden of laying down the criteria upon which this Court will henceforth build future jurisprudence on a   heretofore   unexplored   area   of   judicial   inquiry.   In   carrying   out   this monumental task, however, We shall be guided, as always, by the constitution and existing laws.

The Agrava Board, 18 came into existence in response to a popular public clamor that an impartial and independent body, instead of any ordinary police agency, be   charged  with   the   task   of   conducting   the   investigation.   The   then   early distortions and exaggerations, both in foreign and local media, relative to the probable   motive   behind   the   assassination   and   the   person   or   persons responsible   for   or   involved   in   the   assassination   hastened   its   creation   and heavily contributed to its early formation. 19

Page | 27

Although referred to and designated as a mere Fact Finding Board, the Board is in truth and in fact, and to all legal intents and purposes, an entity charged, not only with the function of determining the facts and circumstances surrounding the killing, but more importantly, the determination of the person or persons criminally responsible therefor so that they may be brought before the bar of justice. For indeed, what good will it be to the entire nation and the more than 50 million Filipinos to know the facts and circumstances of the killing  if   the culprit or culprits will nevertheless not be dealt with criminally? This purpose is implicit from Section 12 of the said Presidential Decree, the pertinent portion of which provides —

SECTION  12.   The   findings   of   the  Board   shall   be  made public. Should the findings warrant the prosecution of any person,   the   Board   may   initiate   the   filing   of   proper complaint   with   the   appropriate   got   government agency. ... (Emphasis supplied)

The investigation therefor is also geared, as any other similar investigation of its sort, to the ascertainment and/or determination of the culprit or culprits, their consequent prosecution and ultimately, their conviction. And as safeguard, the P.D.  guarantees   "any  person called   to   testify  before   the  Board   the   right   to counsel   at   any   stage   of   the   proceedings." 20 Considering   the   foregoing environmental   settings,   it   cannot  be  denied   that   in   the   course  of   receiving evidence, persons summoned to testify will include not merely plain witnesses but also those suspected as authors and co-participants in the tragic killing. And when suspects are summoned and called to testify and/or produce evidence, the   situation   is   one  where   the   person   testifying   or   producing   evidence   is undergoing investigation for the commission of an offense and not merely in order   to   shed   light   on   the   facts   and   surrounding   circumstances   of   the assassination, but more importantly, to determine the character and extent of his participation therein.

Among this class of witnesses were the herein private respondents, suspects in the   said   assassination,   all   of  whom   except   Generals   Ver   and  Olivas,  were detained (under technical arrest) at the time they were summoned and gave their testimonies before the Agrava Board. This notwithstanding, Presidential Decree No. 1886 denied them the right to remain silent. They were compelled to testify or be witnesses against themselves. Section 5 of P.D. 1886 leave them no choice. They have to take the witness stand, testify or produce evidence, under pain of contempt  if they failed or refused to do so. 21 The jeopardy of being placed behind prison bars even before conviction dangled before their very eyes. Similarly, they cannot invoke the right not to be a witness against themselves,   both  of  which   are   sacrosantly   enshrined  and  protected  by  our fundamental law. 21-a Both these constitutional rights (to remain silent and not to   be   compelled   to   be   a  witness   against   himself)   were   right   away   totally foreclosed by P.D. 1886. And yet when they so testified and produced evidence as ordered, they were not immune from prosecution by reason of the testimony given by them.

Of course, it may be argued is not the right to remain silent available only to a person undergoing custodial interrogation? We find no categorical statement in the constitutional provision on the matter which reads:

... Any person under investigation for the commission of an offense shall have the right to remain and to counsel, and to be informed of such right. ... 22 (Emphasis supplied)

Since   the   effectivity   of   the   1973   Constitution,   we   now   have   a   mass   of jurisprudence 23 on  this   specific portion of   the subject  provision.   In  all   these cases,   it   has   been   categorically   declared   that   a   person   detained   for   the commission of an offense undergoing investigation has a right to be informed of his right to remain silent,  to counsel, and to an admonition that any and all statements to be given by him may be used against him. Significantly however, there has been no pronouncement in any of these cases nor in any other that a person similarly undergoing investigation for the commission of an offense, if not detained, is not entitled to the constitutional admonition mandated by said Section 20, Art. IV of the Bill of Rights.

The fact that the framers of our Constitution did not choose to use the term "custodial" by having it inserted between the words "under" and investigation", 

as in fact the sentence opens with the phrase "any person " goes to prove that they did not adopt in toto the entire fabric of the Miranda doctrine. 24 Neither are   we   impressed   by   petitioners'   contention   that   the   use   of   the   word "confession" in the last sentence of said Section 20, Article 4 connotes the Idea that it applies only to police investigation, for although the word "confession" is used, the protection covers not only "confessions" but also "admissions" made in  violation of   this   section.  They  are   inadmissible  against   the   source  of   the confession or admission and against third person. 25

It   is   true a  person  in  custody undergoing  investigation  labors  under  a  more formidable ordeal and graver trying conditions than one who is at liberty while being investigated. But the common denominator in both which is sought to be avoided is the evil of extorting from the very mouth of the person undergoing interrogation for the commission of an offense, the very evidence with which to prosecute and thereafter convict him. This is the lamentable situation we have at hand.

All the private respondents, except Generals Ver and Olivas, are members of the military contingent that escorted Sen. Aquino while disembarking from the plane that brought him home to Manila on that fateful day. Being at the scene of the crime as such, they were among the first line of suspects in the subject assassination.   General   Ver   on   the   other   hand,   being   the   highest   military authority of his co-petitioners labored under the same suspicion and so with General  Olivas,   the   first   designated   investigator   of   the   tragedy,   but  whom others   suspected,   felt   and  believed   to  have  bungled   the   case.   The  papers, especially the foreign media, and rumors from uglywagging tongues, all point to them as having, in one way or another participated or have something to do, in the alleged conspiracy that brought about the assassination. Could there still be any doubt then that their being asked to testify, was to determine whether they were really conspirators and if so, the extent of their participation in the said conspiracy?   It   is   too   taxing   upon   one's   credulity   to   believe   that   private respondents' being called to the witness stand was merely to elicit from them facts   and   circumstances   surrounding   the   tragedy,   which   was   already   so abundantly supplied by other ordinary witnesses who had testified earlier. In fact,   the   records   show   that  Generals   Ver   and  Olivas  were   among   the   last witnesses called by the Agrava Board. The subject matter dealt with and the line of questioning as shown by the transcript of their testimonies before the Agrava Board,   indubitably   evinced   purposes   other   than   merely   eliciting   and determining   the   so-called   surrounding   facts   and   circumstances   of   the assassination. In the light of the examination reflected by the record, it is not far-fetched to conclude that they were called to the stand to determine their probable involvement in the crime being investigated. Yet they have not been informed or  at   the very  least  even warned while so  testifying,  even at   that particular stage of their testimonies, of their right to remain silent and that any statement given by them may be used against them. If the investigation was conducted, say by the PC, NBI or by other police agency, all the herein private respondents could not have been compelled to give any statement whether incriminatory   or   exculpatory.   Not   only   that.   They   are   also   entitled   to   be admonished of their constitutional right to remain silent,   to counsel,  and be informed that any and all statements given by them may be used against them. Did   they   lose   their   aforesaid   constitutional   rights   simply   because   the investigation was by the Agrava Board and not by any police investigator, officer or agency? True, they continued testifying. May that be construed as a waiver of their rights to remain silent and not to be compelled to be a witness against themselves? The answer is yes, if they have the option to do so. But in the light of the first portion of Section 5 of P.D. 1886 and the awesome contempt power of the Board to punish any refusal to testify or produce evidence, We are not persuaded that when they testified, they voluntarily waived their constitutional rights not to be compelled to be a witness against themselves much less their right to remain silent.

Compulsion as it is understood here does not necessarily connote  the use  of  violence;   it  may be  the product  of unintentional   statements.   Pressure   which   operates   to overbear  his  will,   disable  him  from making  a   free  and rational   choice,   or   impair   his   capacity   for   rational judgment would in our opinion be sufficient. So is moral coercion 'tending to force testimony from the unwilling lips of the defendant. 26

Page | 28

Similarly,   in the case of Louis J. Lefkowitz v. Russel 27 Turley" citing Garrity vs. New Jersey" where   certain   police   officers   summoned   to   an   inquiry   being conducted by the Attorney General  involving the fixing of traffic tickets were asked questions following a warning that if they did not answer they would be removed from office and that anything they said might be used against them in any criminal proceeding, and the questions were answered, the answers given cannot over their objection be later used in their prosecutions for conspiracy. The United States Supreme Court went further in holding that:

the  protection of   the   individuals  under   the  Fourteenth Amendment against coerced statements prohibits use in subsequent   proceedings   of   statements   obtained   under threat or removal from office, and that it extends to all, whether   they  are  policemen or  other  members  of   the body politic. 385 US at 500, 17 L Ed. 562. The Court also held that in the context of threats of removal from office the act of responding to interrogation was not voluntary and was not an effective waiver of the privilege against self- incrimination.

To buttress their precarious stand and breathe life into a seemingly hopeless cause, petitioners and amicus curiae (Ex-Senator Ambrosio Padilla) assert that the "right not to be compelled to be a witness against himself" applies only in favor of an accused in a criminal case. Hence, it may not be invoked by any of the   herein   private   respondents   before   the   Agrava   Board. The Cabal vs. Kapunan 28 doctrine militates very heavily against this theory. Said case is not a criminal case as its title very clearly indicates. It is not People vs. Cabal nor a prosecution for a criminal  offense.  And yet,  when Cabal refused to take the stand, to be sworn and to testify upon being called as a witness for complainant Col.  Maristela in a forfeiture of  illegally acquired assets,  this Court sustained Cabal's plea that for him to be compelled to testify will be in violation of his right against self- incrimination. We did not therein state that since he is not an accused and the case is not a criminal case, Cabal cannot refuse to take the witness   stand   and   testify,   and   that   he   can   invoke   his   right   against   self-incrimination only when a question which tends to elicit  an answer that will incriminate him is profounded to him. Clearly then, it is not the character of the suit involved but the nature of the proceedings that controls. The privilege has consistently been held to extend to all proceedings sanctioned by law and to all cases in which punishment is sought to be visited upon a witness, whether a party  or  not. 29 If   in  a  mere  forfeiture  case where only  property  rights  were involved,  "the right  not  to be compelled to be a  witness  against  himself"   is secured in favor of the defendant, then with more reason it cannot be denied to a person facing  investigation before a Fact  Finding Board where his  life and liberty, by reason of the statements to be given by him, hang on the balance. Further enlightenment on the subject can be found in the historical background of this constitutional provision against self- incrimination. The privilege against self-   incrimination   is   guaranteed   in   the   Fifth   Amendment   to   the   Federal Constitution. In the Philippines, the same principle obtains as a direct result of American influence. At first, the provision in our organic laws were similar to the Constitution of the United States and was as follows:

That no person shall be ... compelled in a criminal case to be a witness against himself. 30

As now worded, Section 20 of Article IV reads:

No  person   shall   be   compelled   to  be   a  witness  against himself.

The deletion of the phrase "in a criminal case" connotes no other import except to make said provision also applicable to cases other than criminal. Decidedly then, the right "not to be compelled to testify against himself" applies to the herein private respondents  notwithstanding  that  the proceedings before the Agrava Board is not, in its strictest sense, a criminal case

No doubt, the private respondents were not merely denied the afore-discussed sacred   constitutional   rights,   but   also   the   right   to   "due   process"   which   is fundamental fairness. 31 Quoting the highly-respected eminent constitutionalist that once graced this Court, the former Chief Justice Enrique M. Fernando, due process —

...   is   responsiveness   to   the   supremacy   of   reason, obedience   to   the   dictates   of   justice.   Negatively   put, arbitrariness   is   ruled   out   and   unfairness   avoided.   To satisfy   the  due  process   requirement,   official   action,   to paraphrase   Cardozo,   must   not   outrun   the   bounds   of reason and result in sheer oppression. Due process is thus hostile   to   any   official   action   marred   by   lack   of reasonableness.   Correctly,   it   has   been   Identified   as freedom from arbitrariness. It is the embodiment of the sporting Idea of fair play(Frankfurter, Mr. Justice Holmes and the Supreme Court, 1983, pp. 32-33). It exacts fealty "to those strivings for justice and judges the act of officialdom of whatever branch "in the light of reason drawn from considerations of fairness that reflect (democratic) traditions of legal and political thought."(Frankfurter, Hannah v. Larche 1960, 363 US 20, at 487). It is not a narrow or '"echnical conception with fixed content unrelated to time, place and circumstances."(Cafeteria Workers v. McElroy 1961, 367 US  1230) Decisions based on such a clause requiring a 'close and perceptive inquiry into fundamental principles of our society. (Bartkus vs. Illinois, 1959, 359 US 121). Questions of due process are not to be treated narrowly or pedantically in slavery to form or phrases. (Pearson v. McGraw, 1939, 308 US 313).

Our   review   of   the   pleadings   and   their   annexes,   together   with   the   oral arguments,  manifestations  and  admissions  of  both   counsel,   failed   to   reveal adherence   to   and   compliance  with   due  process.   The  manner   in  which   the testimonies were taken from private respondents fall short of the constitutional standards both under the DUE PROCESS CLAUSE and under the EXCLUSIONARY RULE in Section 20, Article IV. In the face of such grave constitutional infirmities, the individual testimonies of private respondents cannot be admitted against them in ally criminal proceeding. This is true regardless of absence of claim of constitutional   privilege  or   of   the   presence  of   a   grant   of   immunity   by   law. Nevertheless,  We   shall   rule  on   the  effect  of   such  absence  of   claim   to   the availability to private respondents of the immunity provided for in Section 5, P.D.  1886  which   issue was   squarely   raised  and extensively  discussed   in   the pleadings and oral arguments of the parties.

Immunity statutes may be generally classified into two: one, which grants "use immunity";   and   the   other,   which   grants   what   is   known   as   "transactional immunity."   The  distinction  between   the   two   is   as   follows:   "Use   immunity" prohibits use of witness' compelled testimony and its fruits in any manner in connection with the criminal prosecution of the witness. On the other hand, "transactional immunity" grants immunity to the witness from prosecution for an offense to which his compelled testimony relates." 32 Examining Presidential Decree 1886, more specifically Section 5 thereof, which reads:

SEC. 5. No person shall  be excused from attending and testifying   or   from   producing   books,   records, correspondence,   documents,   or   other   evidence   in obedience   to   a   subpoena   issued  by   the  Board  on   the ground  that  his   testimony  or   the  evidence   required  of him  may   tend   to   incriminate   him   or   subject   him   to penalty or forfeiture; but his testimony or any evidence produced   by   him   shall   not   be   used   against   him   in connection   with   any   transaction,   matter   or   thing concerning which he is compelled,  after having invoked his   privilege   against   self-incrimination,   to   testify   or produce   evidence,   except   that   such   individual   so testifying   shall   not   be   exempt   from   prosecution   and punishment   for  perjury  committed   in   so   testifying,  nor shall   he   be   exempt   from   demotion   or   removal   from office. (Emphasis supplied)

it is beyond dispute that said law belongs to the first type of immunity statutes. It grants merely immunity from use of any statement given before the Board, but not immunity from prosecution by reason or on the basis thereof. Merely testifying and/or producing evidence do not render the witness immuned from 

Page | 29

prosecution   notwithstanding   his   invocation   of   the   right   against   self- incrimination. He is merely saved from the use against him of such statement and nothing more. Stated otherwise ... he still runs the risk of being prosecuted even if he sets up his right against self- incrimination. The dictates of fair play, which is the hallmark of due process, demands that private respondents should have been informed of their rights to remain silent and warned that any and all statements to be given by them may be used against them. This,  they were denied, under the pretense that they are not entitled to it and that the Board has no obligation to so inform them.

It is for this reason that we cannot subscribe to the view adopted and urged upon Us by  the petitioners   that   the right  against   self-incrimination must  be invoked  before   the  Board   in   order   to   prevent   use   of   any   given   statement against   the testifying  witness  in  a  subsequent criminal  prosecution.  A  literal interpretation fashioned upon Us is repugnant to Article IV, Section 20 of the Constitution, which is the first test of admissibility. It reads:

No  person   shall   be   compelled   to  be   a  witness  against himself.   Any   person   under   investigation   for   the commission of an offense shall have the right to remain silent and to counsel, and to be informed of such right. No   force,   violence,   threat,   intimidation,   or   any   other means which vitiates the free will  shall be used against him. Any confession obtained in violation of this section shall be inadmissible in evidence. (Emphasis supplied)

The   aforequoted  provision   renders   inadmissible   any   confession   obtained   in violation thereof. As herein earlier discussed, this exclusionary rule applies not only to confessions but also to admissions, 33 whether made by a witness in any proceeding  or  by  an  accused  in  a  criminal  proceeding  or  any  person  under investigation for the commission of an offense. Any interpretation of a statute which will give it a meaning in conflict with the Constitution must be avoided. So much so that if two or more constructions or interpretations could possibly be   resorted   to,   then   that  one  which  will   avoid  unconstitutionality  must  be adopted even though  it  may be necessary   for  this  purpose to disregard the more usual and apparent import of the language used. 34 To save the statute from   a   declaration   of   unconstitutionality   it   must   be   given   a   reasonable construction that will bring it within the fundamental law. 35 Apparent conflict between two clauses should be harmonized. 36

But a literal application of a requirement of a claim of the privilege against self- incrimination as a condition sine qua non to the grant of immunity presupposes that   from a   layman's  point  of  view,  he has   the option to   refuse  to  answer questions and therefore, to make such claim. P.D. 1886, however, forecloses such option of refusal by imposing sanctions upon its exercise, thus:

SEC.   4.   The   Board  may   hold   any   person   in   direct   or indirect   contempt,   and   impose   appropriate   penalties therefor. A person guilty of .... including ... refusal to be sworn or  to answer as a witness or to subscribe to an affidavit  or  deposition when  lawfully   required to do so may be summarily  adjudged  in  direct  contempt  by  the Board. ...

Such threat of punishment for making a claim of the privilege leaves the witness no choice but to answer and thereby forfeit the immunity purportedly granted by Sec. 5. The absurdity of such application is apparent Sec. 5 requires a claim which   it,  however,   forecloses  under   threat  of  contempt proceedings  against anyone who makes such claim. But the strong testimonial compulsion imposed by Section 5 of P.D. 1886 viewed in the light of the sanctions provided in Section 4,infringes  upon the witness'   right  against  self-incrimination.  As a  rule,  such infringement   of   the   constitutional   right   renders   inoperative   the   testimonial compulsion, meaning, the witness cannot be compelled to answer UNLESS a co-extensive protection in the form of IMMUNITY is offered. 37 Hence, under the oppressive compulsion of P.D. 1886, immunity must in fact be offered to the witness before he can be required to answer,  so as to safeguard his sacred constitutional right. But in this case, the compulsion has already produced its desired   results   the   private   respondents   had   all   testified   without   offer   of immunity. Their constitutional rights are therefore, in jeopardy. The only way to cure the law of its unconstitutional effects is to construe it in the manner as if 

IMMUNITY had in fact been offered. We hold, therefore, that in view of the potent sanctions imposed on the refusal to testify or to answer questions under Sec. 4 of P.D. 1886, the testimonies compelled thereby are deemed immunized under Section 5 of the same law. The applicability of the immunity granted by P.D. 1886 cannot be made to depend on a claim of the privilege against self-incrimination which the same law practically strips away from the witness.

With the stand we take on the issue before Us, and considering the temper of the times, we run the risk of being consigned to unpopularity. Conscious as we are of, but undaunted by, the frightening consequences that hover before Us, we have strictly adhered to the Constitution in upholding the rule of law finding solace in the view very aptly articulated by that well-known civil libertarian and admired defender of human rights of this Court, Mr. Justice Claudio Teehankee, in the case of People vs. Manalang 38 and we quote:

I am completely conscious of the need for a balancing of the interests of society with the rights and freedoms of the   individuals.   I   have   advocated   the   balancing-of-interests rule in an situations which call for an appraisal of the   interplay   of   conflicting   interests   of   consequential dimensions.   But   I   reject   any   proposition   that   would blindly uphold the interests of society at the sacrifice of the dignity of any human being. (Emphasis supplied)

Lest we be misunderstood, let it be known that we are not by this disposition passing upon the guilt or innocence of the herein private respondents an issue which is before the Sandiganbayan. We are merely resolving a question of law and   the   pronouncement   herein   made   applies   to   all   similarly   situated, irrespective of one's rank and status in society.

IN VIEW OF THE FOREGOING CONSIDERATIONS and finding the instant petitions without merit, same are DISMISSED. No pronouncement as to costs.

SO ORDERED.

G.R. No. 89914 November 20, 1991

JOSE F.S. BENGZON JR., ABELARDO TERMULO, JOSE MANTECON, VICENTE MILLS JR., LEONARDO GAMBOA, KURT BACHMANN JR., JOSE V.E. JIMENEZ, ERNESTO CALUYA, AGERICO UNGSON, SUSAN ROXAS, ELVIE CASTILLO, and CYNTHIA SABIDO LIMJAP, petitioners, vs.THE SENATE BLUE RIBBON COMMITTEE AND ITS MEMBERS, represented by and through the CHAIRMAN, HON. WIGBERTO TAÑADA, respondents, JOSE S. SANDEJAS, intervenor.

1. POLITICAL   LAW;   JUDICIAL   DEPARTMENT;   HAS   THE   POWER   TO DETERMINE   THE   SCOPE  AND   EXTENT  OF   THE   POWER  OF   THE   LEGISLATIVE COMMITTEES TO CONDUCT INQUIRIES INTO PRIVATE AFFAIRS IN PURPORTED 

Page | 30

AID OF LEGISLATION. — The "allocation of constitutional boundaries" is a task that this Court must perform under the Constitution. Moreover, as held in a recent case, "(t)he political question doctrine neither interposes an obstacle to judicial   determination   of   the   rival   claims.   The   jurisdiction   to   delimit constitutional boundaries has been given to this Court. It cannot abdicate that obligation mandated by the 1987 Constitution, although said provision by no means does away with the applicability of the principle in appropriate cases." The Court is thus of the considered view that it has jurisdiction over the present controversy for the purpose of determining the scope and extent of the power of the Senate Blue Ribbon Committee to conduct inquiries into private affairs in purported aid of legislation.

2. ID.; LEGISLATIVE DEPARTMENT; POWER TO CONDUCT INQUIRIES IN AID  OF   LEGISLATION;   RULE.  —   The   power   of   both   houses   of   Congress   to conduct inquiries in aid of legislation is not, therefore, absolute or unlimited. Its exercise   is   circumscribed  by   the  afore-quoted  provision  of   the  Constitution. Thus,  as  provided therein,   the  investigation must  be "in  aid  of   legislation  in accordance with its duly published rules of procedure" and that "the rights of persons appearing in or affected by such inquiries shall be respected." It follows then  that   the  rights  of  persons  under   the  Bill  of  Rights  must  be  respected, including the right to due process and the right not to be compelled to testify against one's self.   The power to conduct formal inquiries or investigations is specifically provided for in Sec. 1 of the Senate Rules of Procedure Governing Inquiries in Aid of Legislation. Such inquiries may refer to the implementation or re-examination of any law or in connection with any proposed legislation or the formulation of future legislation. They may also extend to any and all matters vested by the Constitution in Congress and/or in the Senate alone.   As held in Jean   L.   Aznault   vs.   Leon   Nazareno,   et   al.,   the   inquiry,   to   be   within   the jurisdiction of the legislative body making it, must be material or necessary to the exercise of a power in it vested by the Constitution, such as to legislate or to expel a member.   Under Sec. 4 of the aforementioned Rules, the Senate may refer to any committee or committees any speech or resolution filed by any Senator   which   in   its   judgment   requires   an   appropriate   inquiry   in   aid   of legislation. In order therefore to ascertain the character or nature of an inquiry, resort must be had to the speech or resolution under which such an inquiry is proposed to be made.

3. ID.; ID.; ID.; LIMITATIONS; REASONS THEREFOR. — Now to another matter. It has been held that "a congressional committee's right to inquire is 'subject to all relevant limitations placed by the Constitution on governmental action,' including `the relevant limitations of the Bill of Rights'."  In another case — " . . . the mere semblance of legislative purpose would not justify an inquiry in the face of the Bill of Rights. The critical element is the existence of, and the weight to be ascribed to, the interest of the Congress in demanding disclosures from an  unwilling  witness.  We   cannot   simply   assume,   however,   that   every congressional investigation is justified by a public need that over-balances any private rights affected. To do so would be to abdicate the responsibility placed by the Constitution upon the  judiciary to  insure that  the Congress does not unjustifiably   encroach  upon   an   individual's   right   to   privacy   nor   abridge  his liberty of speech, press,  religion or assembly." (Watkins vs. US, 354 USS 178 citing US vs. Rumely, 345 US 41).

PADILLA, J.:

This is a petition for prohibition with prayer for the issuance of a temporary restraining order and/or injuective relief, to enjoin the respondent Senate Blue Ribbon   committee   from   requiring   the   petitioners   to   testify   and   produce evidence at its inquiry into the alleged sale of the equity of Benjamin "Kokoy" Romualdez to the Lopa Group in thirty-six (36) or thirty-nine (39) corporations.

On 30 July 1987, the Republic of the Philippines, represented by the Presidential Commission on Good Government (PCGG),  assisted by the Solicitor  General, filed with the Sandiganbayan Civil Case No. 0035 (PCGG Case No. 35) entitled "Republic   of   the   Philippines   vs.   Benjamin   "Kokoy"   Romualdez,   et   al.",   for reconveyance, reversion, accounting, restitution and damages.

The   complaint  was   amended   several   times   by   impleading   new   defendants and/or   amplifying   the   allegations   therein.   Under   the   Second   Amended Complaint, 1 the herein petitioners were impleaded as party defendants.

The complaint insofar as pertinent to herein petitioners, as defendants, alleges among others that:

14.   Defendants   Benjamin   (Kokoy)   Romualdez   and   Juliette   Gomez Romualdez,   acting   by   themselves   and/or   in   unlawful   concert   with Defendants Ferdinand E. Marcos and Imelda R. Marcos, and taking undue advantage of their relationship, influence and connection with the latter Defendant   spouses,   engaged   in   devices,   schemes   and   strategems   to unjuestly enrigh themselves at the expense of Plaintiff and the Filipino people, among others:

(a)   Obatained,   with   the   active   collaboration   of   Defendants   Sene   J. Gabaldon, Mario D.  Camacho,  Mamerto Nepomuceno,  Carlos J.  Valdez, Cesar C. Zalamea and Francisco Tantuico, Atty. Jose Bengzon, Jr. and his law partners,  namely:  Edilberto S.  Narciso,  Jr.,   Jose Vicente E.  Jimenez, Amando V. Faustino, Jr., and Leonardo C. Cruz; Jose S. Sandejas and his fellow senior managers of FMMC/PNI Holdings groups of companies such as Leonardo Gamboa, Vicente T. Mills, Jr., Jose M. Mantecon, Abelardo S. Termulo, Rex C. Drilon II and Kurt Bachmann, Jr., control of some of the biggest   business   enterprises   in   the   Philippines,   such   as   the   Manila Corporation   (MERALCO),   Benguet   Consolidated   and   the   Philippine Commercial International Bank (PCI Bank) by employing devious financial schemes and techniques calculated to require the massive infusion and hemorrhage of government funds with minimum or negligible "cashout" from Defendant Benjamin Romualdez...

xxx xxx xxx

(m)   manipulated,   with   the   support,   assistance   and   collaboration   of Philgurantee  officials   led by  chairman Cesar  E.A.  Virata  and  the Senior managers of FMMC/PNI Holdings, Inc. led by Jose S. Sandejas, Jr., Jose M. Mantecom and Kurt  S.  Bachmann,   Jr.,  among others,   the   formation of Erectors  Holdings,   Inc.  without  infusing additional  capital  solely   for  the purpose of  Erectors   Incorporated with  Philguarantee   in   the amount  of P527,387,440.71   with   insufficient   securities/collaterals   just   to   enable Erectors Inc, to appear viable and to borrow more capitals, so much so that its obligation with Philgurantee has reached a total of more than P2 Billion as of June 30, 1987.

(n)  at  the onset  of  the present  Administration and/or  within the week following   the   February   1986   People's   Revolution,   in   conspiracy   with, supoort, assistance and collaboration of the abovenamed lawyers of the Bengzon Law Offices, or specifically Defendants Jose F.S. Bengzon, Jr., V.E. Jimenez,   Amando   V.   Faustino,   Jr.,   and   Edilberto   S.   Narciso,   Jr., manipulated, shcemed, and/or executed a series of devices intended to conceal   and  place,   and/or   for   the   purpose   of   concealing   and   placing, beyond   the   inquiry  and   jurisdiction  of   the  Presidential  Commission  on Good  Government   (PCGG)  herein  Defendant's   individual   and   collective funds,   properties,   and   assets   subject   of   and/or   suited   int   he   instant Complaint.

(o) manuevered, with the technical know-how and legalitic talents of the FMMC senior manager and some of the Bengzon law partners,  such as Attys. Jose F.S. Bengzon, Jr., Edilberto S. Narciso, Jr., Amando V. Faustino, Jose  Vicente   E.   Jimenez   and   Leonardo  C.   Cruz,   the   purported   sale   of defendant   Benjamin   Romualdez's   interests   in   the   (i)   Professional Managers,  (ii) A & E International Corporation (A & E), (iii)  First Manila Managerment   Corporation   (FMMC),   (iv)   Philippine   World   Travel   Inc. (PWTI)   and   its   subsidiaries   consisting  of  36   corporations   in  all,   to  PNI Holdings,  Inc.  (wjose purported incorporations are all  members of Atty. Jose F.S. Bengzon's law firm) for only P5 million on March 3, 1986 or three days   after   the   creation   of   the   Presidential   Commission   on   Good Government on February 28, 1986, for the sole purpose of deceiving and preempting the Government, particularly the PCGG, and making it appear that defendant Benjamin Romualdez had already divested himself of his ownership of the same when in truth and in fact, his  interests are well intact and being protected by Atty. Jose F.S. Bengzon, Jr. and some of his law partners, together with the FMMC senior managers who still control and run the affiars of said corporations, and in order to entice the PCGG to 

Page | 31

approve the said fictitious sale, the above-named defendants offered P20 million as "donation" to the Government;

(p) misused, with the connivance, support and technical assitance of the Bengzon   law  firm   represented  by  Atty.   Jose   F.S.   Bengzon,   Jr.   as   legal counsel, together with defendants Cesar Zalamea, Antonio Ozaeta, Mario D. Camacho amd Senen J. Gabaldon as members of the Board of Directors of   the   Philippine   Commercial   International   bank   (PCIB),   the  Meralco Pension Fund (Fund, for short) in the amount of P25 million by cuasing it to be invested in the PCIB and through the Bank's TSG, assigned to PCI Development   and   PCI   Equity   at   50%   each,   the   Fund's   (a)   8,028.011 common   shares   in   the   Bank   and   (b)   "Deposit   in   Subscription"   in   the amount of P4,929.972.50 but of the agreed consideration of P28 million for the said assignment, PCI Development and PCI Equity were able to pay only P5,500.00 downpayment and the first amortization of P3,937,500.00 thus prompting the Fund to rescind its assignment, and the consequent reversion of the assigned brought the total shareholding of the Fund to 11,470,555 voting shares or 36.8% of the voting stock of the PCIB, and this development (which the defendants themselves orchestrated or allowed to happen) was used by them as an excuse for the unlawful dismantling or cancellation of the Fund's 10 million shares for allegedly exceeding the 30-percent  ceiling  prescribed by Section 12-B of   the General  Banking Act, although they know for a fact that what the law declares as unlawful and void ab initio are the subscriptions  in excess of the 30% ceiling "to the extent of the excess over any of the ceilings prescribed ..." and not the whole or entire stockholding which they allowed to stay for six years (from June 30, 1980 to March 24, 1986);

(q) cleverly hid behind the veil of corporate entity, through the use of the names   and   managerial   expertise   of   the   FMMC   senior   manager   and lawyers identified as Jose B. Sandejas, Leonardo Gamboa, Vicente T. Mills, Abelardo S, Termulo, Edilberto S. Narciso, Jr., Jose M. Mantecon, Rex C. Drilon II, Kurt Bachmann, Jr. together with the legal talents of corporate lawyers, such as Attys. Jose F.S. Bengzon, Jr., Jose V.E. Jimenez, Amando V. Faustino, Jr.,  and Leonardo C. Cruz, the ill-gotten wealth of Benjamin T. Romualdez   including,   among   others,   the   6,229,177   shares   in   PCIB registered   in   the  names  of   Trans  Middle   East   Phils.   Equities,   Inc.   and Edilberto S. Narciso, Jr. which they refused to surrender to PCGG despite their disclosure as they tried and continue to exert efforts in getting hold of the same as well as the shares in Benguet registered in the names of Palm   Avenue   Holdings   and   Palm   Avenue   Realty   Development   Corp. purportedly to be applied as payment for the claim of P70 million of a "merger   company   of   the   First   Manila   Managerment   Corp.   group" supposedly owned by them although the truth is that all the said firms are still beneficially owned by defendants Benjamin Romualdez.

xxx xxx xxx

On   28   September   1988,   petitioner   (as   defendants)   filed   their   respective answers. 2 Meanwhile,   from 2   to  6  August   1988,   conflicting   reports  on   the disposition   by   the   PCGG   of   the   "Romualdez   corporations"  were   carried   in various  metropolitan   newspapers.   Thus,   one   newspaper   reported   that   the Romuladez firms had not been sequestered because of the opposition of certain PCGG  officials  who   "had  worked  prviously   as   lawyers   of   the  Marcos   crony firms." Another daily reported otherwise, while others declared that on 3 March 1986,   or   shortly   after   the   EDSA   February   1986   revolution,   the   Romualdez companies"  were   sold   for   P5  million,  without  PCGG approval,   to   a  holding company   controlled   by   Romualdez,   and   that   Ricardo   Lopa,   the   President's brother-in-law, had effectively taken over the firms, even pending negotiations for the purchase of the corporations, for the same price of P5 million which was reportedly way below the fair value of their assets. 3

On 13 September  1988,   the Senate Minority  Floor  Leader,  Hon.   Juan Ponce Enrile delivered a speech "on a matter of personal privilege" before the Senate on the alleged "take-over personal privilege" before the Senate on the alleged "take-over of SOLOIL Incorporated, the flaship of the First Manila Management of Companies (FMMC) by Ricardo Lopa" and called upon "the Senate to look into the possible violation of the law in the case,  particularly with regard to Republic Act No. 3019, the Anti-Graft and Corrupt Practices Act." 4

On motion of Senator Orlando Mercado, the matter was referred by the Senate to   the   Committee   on   Accountability   of   Public   Officers   (Blue   Ribbon Committee). 5 Thereafter,   the   Senate   Blue   Ribbon   Committee   started   its investigation on the matter. Petitioners and Ricardo Lopa were subpoenaed by the Committee to appear before it and testify on "what they know" regarding the   "sale   of   thirty-six   (36)   corporations   belonging   to   Benjamin   "Kokoy" Romualdez."

At the hearing held on 23 May 1989, Ricardo Lopa declined to testify on the ground that his testimony may "unduly prejudice" the defendants in Civil Case No. 0035 before the Sandiganbayan. Petitioner Jose F.S. Bengzon, Jr. likewise refused to testify involing his constitutional right to due process, and averring that   the   publicity   generated   by   respondents   Committee's   inquiry   could adversely affect his rights as well as those of the other petitioners who are his co-defendants in Civil Case No. 0035 before the Sandiganbayan.

The   Senate   Blue   Ribbon   Committee,   thereupon,   suspended   its   inquiry   and directed the petitioners to file their memorandum on the constitutional issues raised,   after  which,   it   issued a   resolution 6 dated  5   June 1989   rejecting   the petitioner's  plea to be excused from testifying,  and the Committee voted to pursue and continue its investigation of the matter. Senator Neptali Gonzales dissented. 7

Claiming that the Senate Blue Ribbon Committee is poised to subpoena them and   required   their   attendance   and   testimony   in   proceedings   before   the Committee,   in  excess  of   its   jurisdiction and  legislative purpose,   in  clear  and blatant   disregard   of   their   constitutional   rights,   and   to   their   grave   and irreparable damager, prejudice and injury, and that there is no appeal nor any other plain, speedy and adequate remedy in the ordinary course of  law, the petitioners filed the present petition for prohibition with a prayer for temporary restraning order and/or injunctive relief.

Meanwhile,   one   of   the   defendants   in   Civil   Case   No.   0035   before   the Sandiganbayan,   Jose   S.   Sandejas,   filed   with   the   Court   of   motion   for intervention, 8 which   the  Court   granted   in   the   resolution 9 of   21  December 1989, and required the respondent Senate Blue Ribbon Committee to comment on the petition  in  intervention.  In compliance, therewith,  respondent Senate Blue Ribbon Committee filed its comment 10 thereon.

Before discussing the issues raised by petitioner and intervenor, we will  first tackle the jurisdictional question raised by the respondent Committee.

In its comment, respondent Committee claims that this court cannot properly inquire   into   the   motives   of   the   lawmakers   in   conducting   legislative investigations,  much   less   cna   it   enjoin   the  Congress  or   any   its   regular   and special commitees — like what petitioners seek — from making inquiries in aid of legislation, under the doctrine of separation of powers, which obtaines in our present system of government.

The contention is untenable. In Angara vs. Electoral Commission, 11 the Court held:

The separation of  powers   is  a   fundamental  principle   in our system of government. It obtains not hrough express provision but by actual division in our Constitution. Each department of the government has exclusive cognizance of matters wihtin its jurisdiction, and is supreme within its own sphere. But it does not follow from the fact that the three powers are to be kept separate and distinct that the Constitution intended them to be absolutely unrestrained and   independent   of   each   other.   The   Constitution   has provided for an elaborate system of checks and balances to   secure   coordination   in   the  workings   of   the   various departments of the government...

xxx xxx xxx

But  in the main,   the Constitution has blocked out with deft strokes and in bold lines, allotment of power to the 

Page | 32

executive, the legislative and the judicial departments of the   government.   The   ovelapping   and   interlacing   of funcstions and duties between the several deaprtments, however, sometimes makes it hard to say just where the political   excitement,   the   great   landmarks   of   the Constitution  are  apt   to  be   forgotten  or  marred,   if   not entirely   obliterated,   in   cases   of   conflict,   the   judicial departments is the only constitutional organ which can be called upon to determine the proper allocation of powers between the several departments and among the integral or constituent units thereof.

xxx xxx xxx

The   Constitution   is   a   definition   of   the   powers   of government. Who is to determine the nature, scope and extent   of   such   powers?   The   Constitution   itself   has provided for  the  instrumentality  of  the  judiciary  as  the rational way. And when the judiciary mediates to allocate constitutional   boundaries;   it   does   not   assert   any superiority  over the other departments;   it  does not  inr eality  nullify  or   invalidate an act  of  the  legislature,  but only asserts the solemn and sacred obligation assigned to it by tyhe Constitution to determine conflicting claims of authority under the Constitution and to established for the parties in an actual controversy the rights which that instrument   secures   and  guarantess   to   them.   This   is   in thruth   all   that   is   involved   in  what   is   termed   "judicial supremacy" which properly is the power of judicial review under the Constitution. Even the,  this  power of   judicial review is limited to actual cases and controversies to be exercised   after   full   opportunity   of   argument   by   the parties, and limited further to the constitutional question raised   or   the   very lis mota presented.   Any   attempt   at abstraction could only lead to dialectics and barren legal questions   and   to   sterile   conclusions   unrelated   to actualities. Narrowed as its function is in this manner, the judiciary does not pass upon questions of wisdom, justice or   expediency   of   legislation.   More   thatn   that,   courts accord the presumption of constitutionality to legislative enactments, not only because the legislature is presumed to   abide   by   the   Constitution   but   also   becuase   the judiciary   in   the   determination   of   actual   cases   and controversies must reflect the wisdom and justice of the people as expressed through their representatives in the executive and legislative departments of the government.

The   "allocation  of   constituional   boundaries"   is   a   task   that   this   Court  must perfomr under the Constitution. Moreowever, as held in a recent case, 12 "(t)he political   question   doctrine   neither   interposes   an   obstacle   to   judicial determination   of   the   rival   claims.   The   jurisdiction   to   delimit   constitutional boundaries  has  been  given   to   this  Court.   It   cannot  abdicate   that  obligation mandated by the 1987 Constitution, although said provision by no means does away with kthe applicability of the principle in appropriate cases." 13

The Court is thus of the considered view that it has jurisdiction over the present controversy for the purpose of determining the scope and extent of the power of the Senate Blue Ribbon Committee to conduct inquiries into private affirs in purported aid of legislation.

Coming to the specific issues raised in this case, petitioners contend that (1) the Senate Blue Ribbon Committee's inquiry has no valid legislative purpose, i.e., it is not done in aid of legislation; (2) the sale or disposition of hte Romualdez corporations is a "purely private transaction" which is beyond the power of the Senate Blue Ribbon Committee to inquire into; and (3) the inquiry violates their right to due process.

The 1987 Constition expressly recognizes the power of both houses of Congress to conduct inquiries in aid of legislation. 14 Thus, Section 21, Article VI thereof provides:

The Senate or the House of Representatives or any of its respective   committee  may   conduct   inquiries   in   aid   of legislation in accordance with its duly published rules of procedure. The rights of persons appearing in or affected by such inquiries shall be respected. 15

The power of both houses of Congress to conduct inquiries in aid of legislation is  not,   therefore,  absolute  or  unlimited.   Its  exercise   is  circumscribed by   the afore-quoted   provision   of   the   Constitution.   Thus,   as   provided   therein,   the investigation must be "in aid of legislation in accordance with its duly published rules of procedure" and that "the rights of persons appearing in or affected by such  inquiries shall  be respected."   It   follows then that the rights of persons under the Bill of Rights must be respected, including the right to due process and the right not to be compelled to testify against one's self.

The power to conduct formal inquiries or investigations in specifically provided for   in  Sec.  1  of   the Senate Rules of Procedure Governing Inquiries in Aid of Legislation. Such inquiries may refer to the implementation or re-examination of any law or in connection with any proposed legislation or the formulation of future legislation. They may also extend to any and all matters vested by the Constitution in Congress and/or in the Seante alone.

As held in Jean L. Arnault vs. Leon Nazareno, et al., 16 the inquiry, to be within the jurisdiction of the legislative body making it, must be material or necessary to the exervise of a power in it vested by the Constitution, such as to legislate or to expel a member.

Under   Sec.   4   of   the   aforementioned   Rules,   the   Senate  may   refer   to   any committee or committees any speech or resolution filed by any Senator which in tis  judgment requires an appropriate  inquiry  in aid of  legislation.  In order therefore to ascertain the character or nature of an inquiry, resort must be had to   the  speech or   resolution under  which  such an  inquiry   is  proposed  to  be made.

A perusal of the speech of Senator Enrile reveals that he (Senator Enrile) made a statement which was published in various newspapers on 2 September 1988 accusing Mr. Ricardo "Baby" Lopa of "having taken over the FMMC Group of Companies."  As  a  consequence   thereof,  Mr.  Lopa  wrote  a   letter   to  Senator Enrile on 4 September 1988 categorically denying that he had "taken over " the FMMC Group of Companies; that former PCGG Chairman Ramon Diaz himself categorically stated in a telecast interview by Mr. Luis Beltran on Channel 7 on 31 August 1988 that there has been no takeover by him (Lopa); and that theses repeated allegations of a "takeover" on his (Lopa's) part of FMMC are baseless as they are malicious.

The Lopa reply prompted Senator Enrile, during the session of the Senate on 13 September 1988, to avail of the privilege hour, 17 so that he could repond to the said Lopa letter, and also to vindicate his reputation as a Member of the Senate of the Philippines, considering the claim of Mr. Lopa that his (Enrile's) charges   that  he   (Lopa)  had   taken  over   the  FMMC Group of  Companies  are "baseless" and "malicious." Thus, in his speech, 18 Senator Enrile said, among others, as follows:

Mr. President, I rise this afternnon on a matter of personal privilege; the privilege being that I received, Mr. President, a letter dated September 4, 1988,   signed  by  Mr.   ricardo  A.   Lopa,   a.k.a.  or  Baby   Lopa,  wherein  he denied categorically that he has taken over the First Manila Management Group of Companies which includes SOLOIL Incorporated.

xxx xxxx xxx

In answer to Mr.  Lopa,   I  will  quote pertinent  portions from an Official Memorandum   to   the   Presidential   Commission   of   Good   Government written and signed by former Governor, now Congressman Jose Ramirez, in  his  capacity  as  head  of   the  PCGG Task  Force   for  Region  VIII.   In  his memorandum dated   July   3,   1986,   then  Governor   Ramirez   stated   that when   he   and   the   members   of   his   task   force   sought   to   serve   a sequestration order  on  the  management  of  SOLOIL   in  Tanauan,   Leyte, management officials assured him that relatives of the President of the 

Page | 33

Philippines were personally discussing and representing SOLOIL so that the order of sequestration would be lifted and that the new owner was Mr. Ricardo A. Lopa.

I will quote the pertinent portions in the Ramire's memorandum.

The first paragraph of the memorandum reads as follows and I quote, Mr. President:

"Our   sequestration   work   of   SOLOIL   in   Tanauan,   Leyte   was   not heeded by management because they said another representation was being made to this  Commission for  the ventual   lifting of  our sequestrationorder. They even assured us that Mr. Ricardo Lopa and Peping   Cojunangco   were   personally   discussing   and   representing SOLOIL, so the order of sequestration will finally be lifted. While we attempted to carry on our order, management refused to cooperate and vehemently turned down our request to make available to us the records of the company. In fact it was obviously clear that they will meet us with forcethe moment we insist on doing normally our assigned  task.   In  view of   the  impending threat,  and to  avoid  any untoward incident we decided to temporarily suspend our work until there is a more categorical stand of this Commission in view of the seemingly influential represetation being made by SOLOIL for us not to continue our work."

Another pertinent portion of the same memorandum is paragraph five, which reads as follows, and I quote Mr. President:

"The President, Mr. Gamboa, this is, I understand, the President of SOLOIL, and the Plant Superintendent, Mr. Jimenez including their chief counsel,  Atty. Mandong Mendiola are now saying that there have been divestment, and that the new owner is now Mr. Ricardo Lopa who according to them, is the brother-in-law of the President. They even went  further  by telling us that  even Peping Cojuangco who we know is the brother of her excellency is also interested in the ownership and management of SOLOIL. When he demanded for supporting papers which will indicate aforesaid divestment, Messrs. Gamboa, Jimenez and Mendiola refused vehemently to submit these papers to us, instead they said it will be submitted directly to this Commission. To our mind their continuous dropping of names is not good for this Commission and even to the President if our dersire is to achieve respectability and stability of the government."

The   contents   of   the   memorandum   of   then   Governor   and   now Congressman Jose Ramirez were personally confirmed by him in a news interview last September 7, 1988.

xxx xxxx xxx

Also relevant to this case, Mr. President, is a letter of Mr. Ricardo Lopa himself in August 11, 1988 issue of the newspaper Malaya headlined "On Alleged Takeover of Romualdez Firms."

Mr. Lopa states in the last paragraph of the published letter and I quote him:

12. As of this writing, the sales agreement is under review by the PCGG solely to determine the appropriate price. The sale of these companies and our prior rigtht to requires them have never been at issue.

Perhaps I could not make it any clearer to Mr. Lopa that I was not really making baseless and malicious statements.

Senator Enrile concluded his privilege speech in the following tenor:

Mr.   President,   it  may  be  worthwhile   for   the   Senate   to   look   into   the possible   violation   of   the   law   in   the   case   particularly   with   regard   to 

Republic Act No. 3019, the Anti-Graft and Corrupt Practices Act, Section 5 of which reads as follows and I quote:

Sec. 5. Prohibition on certain relatives. — It shall be unlawful for the spouse or  for nay relative, by consanguinity or affinity,  within the third   civil   degree,   of   the   President   of   the   Philippines,   the   Vice-President  of   the  Philippines,   the  President  of   the   Senate,   or   the Speaker  of   the House of  Representatives,   to  intervene directly  or indirectly, in any business, transaction, contract or application with the Government: Provided, that this section shall not apply to any person who prior to the assumption of office of any of the above officials to whom he is related, has been already dealing with the Government along the same line of business, nor to any transaction, contract  or   application  filed  by  him  for  approval  of  which   is  not discretionary  on   the  part   of   the  officials   concerned  but  depends upon compliance with   requisites  provided by   law,  nor   to  any act lawfully   performed   in   an  official   capacity  or   in   the  exercise  of   a profession.

Mr. President, I have done duty to this Senate and to myself. I leave it to this august Body to make its own conclusion.

Verily, the speech of Senator Enrile contained no suggestion of contemplated legislation; he merely called upon the Senate to look into a possible violation of Sec.   5   of   RA   No.   3019,   otherwise   known   as   "The   Anti-Graft   and   Corrupt Practices Act." I other words, the purpose of the inquiry to be conducted by respondent Blue Ribbon commitee was to find out whether or not the relatives of   President  Aquino,   particularly  Mr.   ricardo   Lopa,   had   violated   the   law   in connection with   the  alleged  sale  of   the  36  or  39  corporations  belonging   to Benjamin   "Kokoy"   Romualdez   to   the   Lopaa   Group.   There   appears   to   be, therefore, no intended legislation involved.

The Court  is  also not  impressed with the respondent Committee's  argument that the questioned inquiry is to be conducted pursuant to Senate Resolution No. 212. The said resolution was introduced by Senator Jose D. Lina in view of the representaions made by leaders of school youth, community groups and youth of non-governmental organizations to the Senate Committee on Youth and Sports Development,  to  look into the charges against the PCGG filed by three (3) stockholders of Oriental petroleum, i.e., that it has adopted a "get-rich-quick scheme" for its nominee-directors  in a sequestered oil  exploration firm.The pertinent portion of Senate Resolution No. 212 reads as follows:

xxx xxx xxx

WHEREAS,   recent   developments   have   shown   that   no   less   than   the Solicitor-General has stated that the PCGG Chairman and at  least three Commissioners   should   resign   and   that   the   agency   should   rid   itself   of "ineptness,   incompetence  and corruption" and  that   the  Sandiganbayan has   reportedly   ordered   the   PCGG   to   answer   charges   filed   by   three stockholders of Oriental Petroleum that it has adopted a "get-rich-quick scheme" for its nominee-directors in a sequestered oil exploration firm;

WHEREAS, leaders of school youth, community groups and youth of non-governmental   organization   had   made   representations   to   the   Senate Committee on Youth and Sports Development to  look  into the charges against the PCGG since said agency is a symbol of the changes expected by the people when the EDSA revolution took place and that the ill-gotten wealth to be recovered will fund priority projects which will benefit our people such as CARP,   free education  in  the elementary  and secondary levels   reforestration,   and   employment   generation   for   rural   and  urban workers;

WHEREAS, the government and the present leadeship must demonstrate in their public and private lives integrity, honor and efficient management of government services lest our youth become disillusioned and lose hope and return to an Idelogy and form of government which is repugnant to true freedom, democratic participation and human rights: Now, therefore, be it.

Page | 34

Resolved by the Senate, That the activities of the Presidential Commission on Good Government be  investigated by the appropriate Committee in connection with   the   implementation  of  Section 26,  Article  XVIII  of   the Constitution. 19

Thus, the inquiry under Senate Resolution No. 212 is to look into the charges against the PCGG filed by the three (3) stockholders of Oriental Petroleum in connection   with   the   implementation   of   Section   26,   Article   XVIII   of   the Constitution.

It cannot, therefore, be said that the contemplated inquiry on the subject of the privilege speech of Senator Juan Ponce Enrile, i.e., the alleged sale of the 36 (or 39) corporations belonging to Benjamin "Kokoy" Romualdez to the Lopa Group is   to  be   conducted  pursuant   to   Senate  Resolution  No.  212  because,  firstly, Senator Enrile did not indict the PCGG, and, secondly, neither Mr. Ricardo Lopa nor the herein petitioners are connected with the government but are private citizens.

It appeals, therefore, that the contemplated inquiry by respondent Committee is not really "in aid of legislation" becuase it is not related to a purpose within the  jurisdiction of Congress,  since the aim of the  investigation is to find out whether or not the ralatives of the President or Mr. Ricardo Lopa had violated Section 5 RA No. 3019, the "Anti-Graft and Corrupt Practices Act", a matter that appears more within the province of the courts rather than of the legislature. Besides, the Court may take judicial notice that Mr. Ricardo Lopa died during the pendency of this case. In John T. Watkins vs. United States, 20 it was held held:

...   The  power  of   congress   to  conduct   investigations   in   inherent   in   the legislative   process.   That   power   is   broad.   it   encompasses   inquiries concerning   the  administration of  existing   laws  as  well  as  proposed,  or possibly   needed   statutes.   It   includes   surveys   of   defects   in   our social,economic, or political system for the purpose of enabling Congress to remedy them. It comprehends probes into departments of the Federal Government to expose corruption,   inefficiency or waste. But broad asis this power ofinquiry, it is not unlimited. There is no general authority to expose the private affairs ofindividuals without justification in terms of the functions of congress. This was freely conceded by Solicitor General in his argument in this case. Nor is the Congress a law enforcement or trial agency. These are functions of the executive and judicial departments of government. No inquiry is an end in itself; it must be related to and in furtherance of a legitimate task of Congress. Investigations conducted soly for the personal aggrandizement of the investigators or to "punish" those investigated are indefensible. (emphasis supplied)

It can not be overlooked that when respondent Committee decide to conduct its investigation of the petitioners, the complaint in Civil No. 0035 had already been filed with the Sandiganbayan. A perusal of that complaint shows that one of   its   principal   causes   of   action   against   herein   petitioners,   as   defendants therein, is the alleged sale of the 36 (or 39) corporations belonging to Benjamin "Kokoy" Romualdez. Since the issues in said complaint had long been joined by the  filing  of  petitioner's   respective  answers   thereto,   the   issue  sought   to  be investigated by the respondent Commitee is one over which jurisdiction had been acquired by the Sandiganbayan. In short, the issue had been pre-empted by   that   court.   To   allow   the   respondent   Committee   to   conduct   its   own investigation of an issue already before the Sandiganbayan would not only pose the possibility of conflicting judgments betweena legislative commitee and a judicial tribunal, but if the Committee's judgment were to be reached before that of the Sandiganbayan, the possibility of its influence being made to bear on the ultimate judgment of the Sandiganbayan can not be discounted.

In   fine,   for   the   rspondent   Committee   to   probe   and   inquire   into   the   same justiciable   controversy   already   before   the   Sandiganbayan,   would   be   an encroachment into the exclusive domain of judicial jurisdiction that had much earlier set in. In Baremblatt vs. United States, 21 it was held that:

Broad   as   it   is,   the   power   is   not,   howevern,  without   limitations.   Since congress may only investigate into those areas in which it may potentially legislate or appropriate, it cannot inquire into matters which are within the exclusive province of one of the other branches of the government. Lacking 

the judicial power given to the Judiciary, it cannot inquire into mattes that are  exclusively   the   concern  of   the   Judiciary.  Neither   can   it   suplant   the Executive in what exclusively belongs to the Executive. ...

Now to another matter. It has been held that "a congressional committee's right to inquire is  'subject to all  relevant limitations placed by the Constitution on governmental   action,'   including   "'the   relevant   limitations   of   the   Bill   of Rights'." 22

In another case —

... the mere semblance of legislative purpose would not justify an inquiry in the face of the Bill of Rights. The critical element is the exeistence of, and   the   weight   to   be   ascribed   to,   the   interest   of   the   Congress   in demanding   disclosures   from   an   unwilling   witness.  We   cannot   simply assume, however, that every congressional investigation is justified by a public need that over-balances any private rights affected. To do so would be   to   abdicate   the   responsibility   placed  by   the  Constitution  upon   the judiciary to insure that the Congress does not unjustifiably encroah upon an  individual's   right  to privacy  nor abridge his   liberty  of  speech,  press, religion or assembly. 23

One of the basic rights guaranteed by the Constitution to an individual is the right against self-incrimination. 24 Thir right constured as the right to remain completely silent may be availed of by the accused in a criminal case; but kit may be invoked by other witnesses only as questions are asked of them.

This   distinction   was   enunciated   by   the   Court   in Romeo Chavez vs. The Honorable Court of Appeals, et al. 25 thus —

Petitioner,   as  accused,  occupies  a  different  tier  of  protection   from an ordinary witness. Whereas an ordinary witness may be compelled to take the witness stand and claim the privilege as each question requiring an incriminating answer is hot at him, an accused may altother refuse to take the witness stand and refuse to answer any all questions.

Moreover,   this   right   of   the   accused   is   extended   to   respondents   in administrative investigations but only if they partake of the nature of a criminal proceeding   or   analogous   to   a   criminal   proceeding.   In Galman vs. Pamaran, 26the Court  reiterated the doctrine  in Cabal vs. Kapuanan (6  SCRA 1059)   to   illustrate   the   right   of  witnesses   to   invoke   the   right   against   self-incrimination not only in criminal proceedings but also in all other types of suit

It was held that:

We did not therein state that since he is not an accused and the case is not a criminal case,  Cabal cannot refuse to take the witness stand and testify,  and  that  he  can   invoke  his   right  against   self-incrimination  only when a question which tends to elicit an answer that will incriminate him is propounded to him. Clearly then,  it   is  not the characeter of the suit involved but the nature of the proceedings that controls. The privilege has consistenly been held to extend to all proceedings sanctioned by law and to all cases in which punishment is sought to be visited upon a witness, whether a party or not.

We do not here modify these doctrines. If we presently rule that petitioners may not  be compelled by  the respondent  Committee to appear,   testify and produce  evidenc  before   it,   it   is   only  becuase  we  hold   that   the  questioned inquiry  is  not  in aid of  legislation and,   if  pursued, would be violative of the principle   of   separation   of   powers   between   the   legislative   and   the   judicial departments of government, ordained by the Constitution.

WHEREFORE, the petition is GRANTED. The Court holds that, under the facts, including   the   circumtance   that   petitioners   are   presently   impleaded   as defendants in a case before the Sandiganbayan, which involves issues intimately related   to   the   subject   of   contemplated   inquiry   before   the   respondet Committee, the respondent Senate Blue Ribbon Committee is hereby enjoined from compelling the petitioners and intervenor to testify before it and produce evidence at the said inquiry.

Page | 35

SO ORDERED.

RUBI VS. PROVINCIAL BOARD OF MINDORO [39 PHIL 660; NO. 14078; 7 MAR 1919]

Friday, February 06, 2009 Posted by Coffeeholic Writes Labels: Case Digests, Political Law

Facts: The provincial board of Mindoro adopted resolution No. 25 wherein non-Christian inhabitants (uncivilized tribes) will be directed to take up their habitation on sites on unoccupied public lands. It is resolved that under section 2077 of the Administrative Code, 800 hectares of public land in the sitio of Tigbao on Naujan Lake be selected as a site for the permanent settlement of Mangyanes inMindoro. Further, Mangyans may only solicit homesteads on thisreservation providing that said homestead applications are previously recommended by the provincial governor. 

Page | 36

In that case, pursuant to Section 2145 of the Revised Administrative Code, all the Mangyans in the townships of Naujan and Pola and the Mangyans east of the Baco River including those in the districts of Dulangan and Rubi's place in Calapan, were ordered to take up their habitation on the site of Tigbao, Naujan Lake. Also, that any Mangyan who shall refuse to comply with this order shall upon conviction be imprisoned not exceed in sixty days, in accordance with section 2759 of the revised Administrative Code.

Said resolution of the provincial board of Mindoro were claimed as necessary measures for the protection of the Mangyanes of Mindoro as well as the protection of public forests in which they roam, and to introduce civilized customs among them.

It appeared that Rubi and those living in his rancheria have not fixed their dwelling within the reservation of Tigbao and are liable to be punished.

It is alleged that the Manguianes are being illegally deprived of theirliberty by the provincial officials of that province. Rubi and his companions are said to be held on the reservation established at Tigbao, Mindoro, against their will, and one Dabalos is said to be held under the custody of the provincial sheriff in the prison at Calapan for having run away form the reservation.

Issue: Whether or Not Section 2145 of the Administrative Code deprive a person of his liberty pf abode. Thus, WON Section 2145 of the Administrative Code of 1917 is constitutional.

Held: The Court held that section 2145 of the Administrative Code does not deprive a person of his liberty of abode and does not deny to him the equal protection of the laws, and that confinement inreservations in accordance with said section does not constitute slavery and involuntary servitude. The Court is further of the opinion that section 2145 of the Administrative Code is a legitimate exertion of the police power. Section 2145 of the Administrative Code of 1917 is constitutional.

Assigned as reasons for the action: (1) attempts for the advancement of the non-Christian people of the province; and (2) the only successfully method for educating the Manguianes was to oblige them to live in a permanent settlement. The Solicitor-General adds the following; (3) The protection of the Manguianes; (4) the protection of the public forests in which they roam; (5) the necessity of introducing civilized customs among the Manguianes.

One cannot hold that the liberty of the citizen is unduly interfered without when the degree of civilization of the Manguianes is considered. They are restrained for their own good and the general good of the Philippines. 

“Liberty regulated by law": Implied in the term is restraint by law for the good of the individual and for the greater good of the peace and order of society and the general well-being. No man can do exactly as he pleases. 

None of the rights of the citizen can be taken away except by due process of law. 

Therefore, petitioners are not unlawfully imprisoned or restrained of their liberty. Habeas corpus can, therefore, not issue.

Bengzon, Jr. vs. The Senate Blue Ribbon Committee G.R. No. 89914, November 20, 1991

Sunday, January 25, 2009 Posted by Coffeeholic Writes Labels: Case Digests, Political Law

Facts: The Republic of the Philippines, represented by the PCGG, filed with the Sandiganbayan a civil case against Benjamin Romualdez. The complaint alleged that Benjamin Romualdez and Juliette Gomez Romualdez, acting by themselves and/or in unlawful concert with then President Ferdinand Marcos and Imelda Marcos, and taking undue advantage of their relationship, influence and connection with the latter spouses, engaged in devices, schemes and stratagems to unjustly enrich themselves at the expense of the Republic of thePhilippines and the Filipino people.

Page | 37

Conflicting reports on the disposition by the PCGG of the Romualdezcorporations were carried in various newspapers. Other newspapers declared that shortly after the 1986 EDSA Revolution, the Romualdez companies were sold for P5 million, without PCGG approval, to a holding company controlled by Romualdez, and that Ricardo Lopa, the President’s brother-in-law, had effectively taken over the firm.

In the Senate, Senator Enrile delivered a speech on the alleged take over by Lopa of SOLOIL Incorporated, the flagship of the First ManilaManagement of Companies owned by Romualdez. Senator Enrile also called upon the Senate to look into the possible violation of the law, particularly with regard to RA 3019, The Anti-Graft and Corrupt Practices Act. The matter was referred by the Senate to the Blue Ribbon Committee.

Issue: Whether or not the Senate Blue Ribbon Committee’sinquiry has valid legislative purpose as mandated by Art. VI, Sec. 21

Held: The Constitution expressly recognizes the power of both Houses of Congress to conduct inquiries in aid of legislation. But the power of both Houses of Congress to conduct inquiries in aid of legislation is not absolute or unlimited. As provided under Art. VI, Sec. 21, the investigation must be “in aid of legislation in accordance with its duly published rules of procedure” and that “the rights of persons appearing in or affected by such inquiries shall be respected.” It follows then that the rights of persons under the Bill of Rights must be respected, including the right to due process and the right not to be compelled to testify against one’s self.

The power to conduct formal inquiries or investigations is specifically provided in the Senate Rules of Procedure. Such inquiries may refer to the implementation or re-examination of any law or in connection with any proposed legislation or the formulation of future legislation. They may also extend to any and all matters vested by the Constitution in Congress and/or in the Senate alone.

The speech of Senator Enrile contained no suggestion of contemplated legislation; he merely called upon the Senate to look into a possibleviolation of the Anti-Graft and Corrupt Practices Act. The purpose of the inquiry was to find out whether or not the relatives of President Aquino, particularly Lopa, had violated the law in connection with the alleged sale of 36 or 39 corporations belonging to Romualdez to the Lopa group. There appears to be, therefore, no intended legislation involved. This matter appears to be more within the province of the courts rather than of the legislature. 

Page | 38