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Revista del CLAD Reforma y Democracia, N 50, Junio 2011. ISSN 1315-2378

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Interoperabilidad de Gobierno electrnico en Iberoamrica. Estudio

comparativo y recomendaciones de futuro

J. Ignacio Criado1

Departamento de Ciencia Poltica y

Relaciones Internacionales

Universidad Autnoma de Madrid

Madrid

e-mail: ignacio.criado AT uam.es

Mila Gasc2

Instituto de Gobernanza y Direccin

Pblica

ESADE

Barcelona

e-mail: mila.gasco AT esade.edu

Carlos E. Jimnez3

Servicio de Sistemas de Informacin

Departamento de Justicia

Generalitat de Catalunya

Barcelona

e-mail: cjimenezg AT xij.gencat.cat

1J. Ignacio Criado. Licenciado (premio nacional extraordinario) y doctor (mencin europea y premio extraordinario de

doctorado) en Ciencia Poltica y Administracin Pblica por la Universidad Complutense de Madrid (UCM) y el Instituto Ortega y

Gasset. Ha sido investigador visitante en diferentes instituciones acadmicas de prestigio (University of Manchester, Monash University,

European Institute of Public Administration o London School of Economics) y visiting fellow en el Oxford Internet Institute. Ha impartido docencia en la UCM, Danube University Krems (como visiting lecturer) y la Universidad de Comillas (ICADE-Madrid). Tiene

dos libros premiados sobre Internet y Gobierno: Entre Sueos Utpicos y Visiones Pesimistas. Internet y las TIC en la Modernizacin de

las Administraciones Pblicas (2009, Madrid, Instituto Nacional de Administracin Pblica), y Construyendo la e-Administracin Local (2004, Madrid, EuroGestin Pblica), as como ms de una treintena de publicaciones nacionales e internacionales sobre Gobierno 2.0,

reforma administrativa comparada, gestin de la calidad de los servicios y polticas pblicas y liderazgo poltico local. En la actualidad es

profesor ayudante doctor (acreditado contratado doctor) en el Departamento de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Autnoma de Madrid. 2Mila Gasc. Licenciada y MBA por ESADE y doctora por la Universitat Rovira i Virgili en evaluacin de polticas pblicas

(Premio Enric Prat de la Riba a la mejor tesis doctoral sobre gestin pblica, organizacin y funcin pblica, otorgado por la Escola

dAdministraci Pblica de Catalunya). En la actualidad, es investigadora del Instituto de Gobernanza y Direccin Pblica de ESADE, profesora del Departamento de Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad Pompeu Fabra y profesora externa de los estudios de Economa y Empresa y del Mster Oficial en Sociedad de la Informacin y el Conocimiento de la UOC (Universitat Oberta de

Catalunya). Es, adems, consultora por cuenta propia en el mbito de la sociedad de la informacin. Con anterioridad ejerci como

analista senior en el Instituto Internacional de Gobernabilidad de Catalua. Tiene una amplia experiencia docente (fue profesora en el Departamento de Gestin de Empresas de la Universitat Rovira i Virgili) e investigadora lo que le ha llevado a participar en numerosos

congresos nacionales e internacionales, a publicar libros y artculos en castellano, cataln e ingls y a dirigir algunas tesis doctorales. Sus

intereses se centran en las polticas pblicas de transicin a la sociedad del conocimiento, en la utilizacin de las TICs para el desarrollo y en la evaluacin de polticas. 3Carlos E. Jimnez. Ingeniero informtico por la Universidad Nacional de Educacin a Distancia (UNED), postgrado en

direccin de sistemas de informacin por la Universidad Politcnica de Catalunya (UPC) y mster universitario en sociedad de la informacin y el conocimiento por la Universidad Abierta de Catalunya (UOC), itinerario de investigacin. Dedicado tanto acadmica

como profesionalmente al gobierno electrnico, trabaja actualmente como responsable de la gestin del cambio en el proyecto de la

plataforma de justicia electrnica de la Generalitat de Catalunya e-Justicia.cat en el Servicio de Sistemas de Informacin del Departamento de Justicia. En dicho proyecto previamente trabaj en requisitos y procesos de anlisis y diseo funcional de elementos

como los mdulos de gestin procesal o el expediente electrnico de la plataforma de e-Justicia. Es experto nacional para la Comisin

Europea en temas de e-inclusin y ha participado como consultor en proyectos de interoperabilidad tales como la elaboracin de la Gua de Interoperabilidad para el Gobierno de Brasil (MPOG/SLTI), o la definicin del Marco Iberoamericano de Interoperabilidad (MII) para

el CLAD. Presidente del captulo espaol del IEEE Technology Management Council, es autor de publicaciones y ha colaborado en

actividades formativas y docentes con universidades y organismos internacionales.

Resumen Es cada vez una realidad mayor que los avances en gobierno-e vienen de la mano de la interoperabilidad. En este campo, muchos pases

han desarrollado sus marcos de interoperabilidad, existen libros blancos producidos por expertos regionales, la industria de tecnologa ayuda a varios gobiernos a avanzar, hay algunos incipientes proyectos internacionales para abordar esta temtica y la academia comienza a producir algunos trabajos sobre el tema. La mayora de estas iniciativas tienen lugar a nivel nacional. Sin embargo, el panorama de

interoperabilidad en Iberoamrica no es homogneo y, en este sentido, los diferentes pases han adoptado estrategias diferentes, lo que ha

dado lugar a resultados slo exitosamente parciales y, frecuentemente, desequilibrados. Dado este contexto, el objetivo de este artculo es

presentar, a travs de diversas dimensiones, el nivel de implantacin de los proyectos de interoperabilidad de Gobierno electrnico en 16

pases de Iberoamrica para conocer cul es la situacin actual en la regin.

El trabajo que se presenta es consecuencia de la consulta a pases realizada por los autores durante el ao 2010 como parte del trabajo

exploratorio llevado a cabo como paso previo a la elaboracin del llamado Marco Iberoamericano de Interoperabilidad (MII), impulsado

por el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD) y conceptualizado como mecanismo que ordena la produccin de conocimiento en materia de interoperabilidad y que constituye una gua en la que los pases iberoamericanos pueden

apoyarse a la hora de tomar decisiones relacionadas con la colaboracin entre Estados en este mbito.


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El artculo expone varios datos que permiten calibrar el nivel de implantacin de la interoperabilidad dentro de los pases de la regin iberoamericana. Se profundiza en cuestiones como el nivel de prioridad de la interoperabilidad, el despliegue de estrategias de

interoperabilidad, los rganos de coordinacin interna existentes o las reas de polticas pblicas en que se han concretado proyectos de

interoperabilidad hasta la fecha. As mismo, se hace referencia a las percepciones sobre beneficios y retos de futuro acerca de la interoperabilidad en Iberoamrica. Finalmente, se recogen algunas reflexiones realizadas por los autores acerca de cules son los caminos

a seguir en cuanto a interoperabilidad en Iberoamrica.

Abstract More and more, it is widely recognized that, nowadays, e-government developments are related to interoperability projects. In this field, many countries have developed their interoperability frameworks, there are several white books by regional experts, the technology industry helps several governments keep improving and innovating, there are some incipient international projects in order to approach

this area, and the academia has already started writing about this issue. The majority of these initiatives take place at the national level. However, the situation in Iberoamerica is not homogeneous and, in this respect, the different countries have adopted different strategies.

This has given rise to results only partially successful and, often, unbalanced. Given this context, the objective of this article is to present,

using several dimensions, the level of implementation of the electronic Government interoperability projects in 16 countries in Iberoamerica in order to know the current situation in the region.

This work is the result of the consultation, carried out by the authors in 2010, as a result of the exploratory field work that was conducted in order to shape the so-called Iberoamerican Interoperability Framework (Marco Iberoamericano deInteroperabilidad MII), promoted by the Latin American Centre of Administration for Development (Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo CLAD). The framework was conceptualized as a mechanism that organizes knowledge production regarding interoperability and as a

guide for Iberoamerican countries that are willing to have some support when making decisions concerning cooperation between

countries.

The article presents several data that allow calibrating the level of implementation of interoperability inside the countries that are part of

the region. It looks deeply into important issues such as the level of priority of interoperability initiatives, the deployment of interoperability strategies, the internal coordination institutions that support interoperability, or the public policy areas that have been

subject to interoperability projects. Also, it refers to the countries perceptions about the benefits and challenges regarding interoperability in Iberoamerica. Finally, it presents the authors reflections on the ways to follow regarding interoperability in the region.

Palabras clave: Marco Iberoamericano de Interoperabilidad, nivel de implantacin, Gobierno electrnico, Iberoamrica

Keywords: Iberoamerican Interoperability Framework, level of implementation, electronic Government, Latin America.


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Interoperabilidad de Gobierno electrnico en Iberoamrica. Estudio

comparativo y recomendaciones de futuro

1. Introduccin

La adopcin de la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrnico (CIGE), aprobada por la

XI Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del

Estado, signific un hito en la construccin de una perspectiva regional para el desarrollo

del Gobierno electrnico (Gobierno-e), definido como el uso de las tecnologas de la

informacin y las comunicaciones (TIC) en el Gobierno y las Administraciones Pblicas

con el fin de mejorar los servicios pblicos, los procesos democrticos y reforzar la

gobernanza de las polticas pblicas. La interoperabilidad se hace, as, crucial en los

sectores pblicos nacionales pero, tambin, con respecto a las relaciones entre diferentes

pases.

La interoperabilidad, entendida al menos como la capacidad mediante la cual sistemas

heterogneos, no slo tecnolgicos, pueden intercambiar informacin y procesos tcnicos o

datos, no es algo completamente nuevo dentro del sector pblico. Sin embargo, cada vez

ms, toma este trmino mayor importancia entre las administraciones pblicas como

consecuencia de la necesidad de satisfacer mejor las necesidades y expectativas del

ciudadano y, por tanto, de implantar proyectos de Gobierno-e ms sofisticados y complejos

que requieren la colaboracin de dos o ms rganos administrativos (Gasc y Roy, 2006;

Gil-Garca et al., 2007; Mayer-Schnberger, 2005; Scholl y Klischewski, 2007).

Los pases de Iberoamrica no son una excepcin y en los ltimos aos importantes

iniciativas se han puesto en marcha en, sobre todo, Brasil y Argentina. As, en el primer

caso, ya desde el ao 2004 existe una arquitectura e-PING (Estndares de Interoperabilidad

de Gobierno Electrnico) que define un conjunto mnimo de premisas, polticas y

especificaciones tcnicas que reglamentan la utilizacin de las TIC en la interoperabilidad

de servicios de gobierno electrnico (dos Santos, 2007). Con respecto a Argentina, el

Decreto Presidencial 378/2005 exhorta a la implantacin de estndares de


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interoperabilidad. En este contexto, el Foro de Responsables Informticos de la

Administracin Pblica Nacional redact en 2008 el Marco de Interoperabilidad para la

Administracin Pblica Nacional y sigue, en la actualidad, trabajando estas cuestiones

como asesor en la coordinacin del Componente de Interoperabilidad para el Gobierno

Electrnico, aprobado por la resolucin 99/2008 (Poggiese et al., 2008).

A pesar de estos intensos y concentrados esfuerzos, el panorama de interoperabilidad en la

regin no es homogneo y, en este sentido, los diferentes pases han adoptado estrategias

diferentes, lo que ha dado lugar a resultados slo exitosamente parciales y, frecuentemente,

desequilibrados (GEALC, 2007; VV.AA., 2007). Dado este contexto, el objetivo de este

artculo es presentar, a travs de diversas dimensiones, el nivel de implantacin de los

proyectos de interoperabilidad de Gobierno-e en 16 pases de Iberoamrica para conocer

cul es la situacin actual en la regin.

Los datos que se expondrn en las siguientes pginas para alcanzar dicha meta son

resultado de la consulta a pases realizada por los autores durante el ao 2010 como parte

del trabajo exploratorio llevado a cabo como paso previo a la elaboracin del llamado

Marco Iberoamericano de Interoperabilidad (MII), impulsado por el Centro

Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD) y conceptualizado como

mecanismo que ordena la produccin de conocimiento en materia de interoperabilidad y

que constituye una gua en la que los pases iberoamericanos pueden apoyarse a la hora de

tomar decisiones relacionadas con la colaboracin entre Estados en este mbito.

El artculo se divide en cinco secciones. En la primera se presenta el mencionado Marco. A

continuacin, se exponen varios datos que permiten calibrar el nivel de implantacin de la

interoperabilidad dentro de los pases de la regin iberoamericana. Se profundiza en

cuestiones como el nivel de prioridad de la interoperabilidad, el despliegue de estrategias de

interoperabilidad, los rganos de coordinacin interna existentes o las reas de polticas

pblicas en que se han concretado proyectos de interoperabilidad hasta la fecha. En una

tercera seccin, se hace referencia a las percepciones sobre beneficios y retos de futuro

acerca de la interoperabilidad en Iberoamrica. La informacin que aqu se presenta


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tambin es resultado de las consultas realizadas y, por tanto, refleja la opinin de los pases

en este artculo analizados. Como consecuencia de la exposicin, el cuarto apartado permite

recoger algunas reflexiones realizadas por los autores acerca de cules son los caminos a

seguir en cuanto a interoperabilidad en Iberoamrica. Finalmente, en una seccin final, se

presenta un resumen de los aspectos esenciales del artculo, las contribuciones ms

destacadas, as como ideas para futuros trabajos derivados del mismo.

2. El Marco Iberoamericano de Interoperabilidad

Si bien hay cierta experiencia acumulada en relacin a proyectos de interoperabilidad intra-

administrativa, horizontal o, incluso, vertical, no ocurre lo mismo en el mbito de la

interoperabilidad entre Administraciones de diferentes pases. En este campo, el paradigma

de colaboracin lo constituye la Unin Europea que ya en el ao 2004 publicaba su Marco

Europeo de Interoperabilidad, documento revisado en el ao 2010 en el que se present su

segunda versin.

En Iberoamrica, no hay prcticamente precedentes de iniciativas de interoperabilidad entre

pases, siendo los ms consolidados el Acuerdo Complementario al Acuerdo de

Cooperacin Tcnica entre el Gobierno de la Repblica Argentina y el Gobierno de la

Repblica Federativa del Brasil para la Implementacin del Proyecto Interoperabilidad de

Gobierno Electrnico, suscrito por ambos Estados en febrero de 2008, y el Convenio de

Colaboracin para la Prestacin de Servicios de Validacin de los Certificados Electrnicos

de Espaa y Portugal, cuya firma tuvo lugar en septiembre de 2009.

La ausencia de proyectos de estas caractersticas en la regin y, por tanto, la consecuente

necesidad de contar con una gua que pautara el actuar de los pases en este campo dio

lugar en septiembre de 2007 a la publicacin del llamado Libro Blanco de Interoperabilidad

de Gobierno Electrnico para Amrica Latina y el Caribe cuyo objetivo era programar una

serie de actividades prioritarias que aseguraran en un corto tiempo poder contar con un

entorno y una plataforma de interoperabilidad regional eficientes que potenciaran el

crecimiento con equidad de los pases dentro de mercados ampliados, con seguridad


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jurdica en un ambiente de convergencia de normas y disciplina as como, tambin, de

avances en infraestructura y conectividad (CEPAL, 2007).

A pesar de constituir un importante aporte, el Libro Blanco no profundizaba en algunas

cuestiones y presentaba, sobre todo, deficiencias en relacin a la interoperabilidad

organizativa, la gobernanza de la interoperabilidad y la evaluacin de las iniciativas de

interoperabilidad. Por ello, a principios del ao 2010, el CLAD encarga la elaboracin de

un Marco Iberoamericano de Interoperabilidad, adenda a la Carta Iberoamericana de

Gobierno Electrnico, que defina unos fundamentos bsicos, aceptados colectivamente,

para facilitar que los Gobiernos y Administraciones Pblicas de la regin, sea cual sea su

nivel y tipo de relacin, puedan colaborar, si as lo desean, en el uso de las tecnologas de la

informacin y las comunicaciones para mejorar su desempeo, ofrecer nuevos servicios

pblicos o reforzar los procesos de gobernanza de las polticas pblicas que implican a dos

o ms Estados.

El Marco, aprobado en la XII Cumbre Iberoamericana de Ministros de Administracin

Pblica (Buenos Aires, 1 y 2 de julio de 2010), define la interoperabilidad como la

habilidad de organizaciones y sistemas dispares y diversos para interactuar con objetivos

consensuados y comunes y con la finalidad de obtener beneficios mutuos. En este sentido,

la interaccin implica que las organizaciones involucradas compartan informacin y

conocimiento a travs de sus procesos de negocio, mediante el intercambio de datos entre

sus respectivos sistemas de tecnologa de la informacin y las comunicaciones (Criado,

Gasc y Jimnez, 2010).

As pues, en el contexto del Marco, la interoperabilidad no es slo una cuestin

tecnolgica. Parte, por un lado, de principios que tratan de la diversidad de componentes

con la utilizacin de diversos productos de mltiples proveedores en diferentes

organizaciones pero, adems, tiene como objetivo la definicin de polticas, normas y

estndares para la consecucin de la cooperacin entre los sistemas de diferentes

organizaciones pblicas.


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En concreto, el Marco persigue:

1) Articular herramientas para el intercambio de experiencias de Gobierno-e y,

especficamente, de interoperabilidad que tengan un potencial efecto demostracin y

generen paradigmas y flujos de ideas comunes en este mbito.

2) Dotar de soluciones compartidas y reutilizables a las Administraciones Pblicas

iberoamericanas para que puedan hacer frente a los nuevos retos que impone la

cooperacin inter-administrativa y, en particular, la interoperabilidad regional o

transfronteriza.

3) Orientar, a travs de la proposicin de pautas, medidas, acciones y criterios, el diseo,

implantacin y evaluacin de las iniciativas de interoperabilidad que puedan tener lugar

entre los pases de la regin.

4) Ayudar a sentar las bases en la construccin de un espacio iberoamericano que

promueva e incentive iniciativas de interoperabilidad regional.

5) Servir de gua en la elaboracin de marcos nacionales de interoperabilidad que, adems

de hacer nfasis en cuestiones de interoperabilidad intra-administrativa, horizontal y

vertical, recojan, tambin, el espritu de colaboracin transfronteriza.

Para lograr estas metas, el documento se estructura en los siguientes apartados: 1)

Principios inspiradores del Marco, 2) reas clave de interoperabilidad (tcnica, semntica,

organizativa), 3) gobernanza de la interoperabilidad, 4) implantacin de las iniciativas de

interoperabilidad definidas en el contexto del MII y 5) evaluacin de las iniciativas de

interoperabilidad definidas en el contexto del MII.

3. La interoperabilidad de Gobierno electrnico en los pases iberoamericanos


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Esta seccin ofrece una primera parte de los datos disponibles sobre la interoperabilidad de

Gobierno-e en Iberoamrica. En particular, los diferentes apartados que componen esta

seccin se centran en variables que permiten calibrar el nivel de implantacin de la

interoperabilidad dentro de los pases de la regin iberoamericana. Se profundiza en

cuestiones como el nivel de prioridad de la interoperabilidad de Gobierno-e concedida por

parte de los pases de Iberoamrica, el despliegue de estrategias de interoperabilidad, los

pases y documentos de referencia utilizados en esta materia por sus responsables en cada

pas, la denominacin y ubicacin orgnica de las unidades directivas encargadas de la

interoperabilidad de Gobierno-e, los rganos de coordinacin interna dentro de las

administraciones nacionales, as como las reas de polticas pblicas en que se han

concretado proyectos de interoperabilidad hasta la fecha. Los datos disponibles resultan

reveladores de un incipiente, si bien ya importante, nivel de implantacin de iniciativas de

interoperabilidad de Gobierno-e en la regin.

3.1. Nivel de prioridad de la interoperabilidad de Gobierno electrnico

En este apartado se considera el nivel de prioridad de la interoperabilidad de Gobierno-e

concedida por parte de los pases de Iberoamrica. Los gobiernos de la regin han mostrado

un nivel elevado de varianza en cuanto a las respuestas ofrecidas, si bien se observa una

media de prioridad elevada. Entre el 10 y el 3, las puntuaciones extremas ofrecidas, el resto

de pases estudiados han dotado a la interoperabilidad de una calificacin en torno al

notable en cuanto a la preferencia que los responsables de las iniciativas consideran que ha

merecido la cuestin en las agendas de gobierno de su pas. De hecho, la puntuacin media

que se obtiene del anlisis roza el 7 (6,88). Con ello se confirma que todava existen

prioridades que requieren un nivel ms elevado de atencin por parte de los responsables

polticos nacionales, lo cual no impide apuntar el inters que despierta, en trminos

generales, este tema en el conjunto de Iberoamrica.

3.2. Estrategias de interoperabilidad de Gobierno electrnico


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En relacin con lo anterior, la mayora de los pases que respondieron el cuestionario lo

hicieron afirmativamente a la pregunta sobre la existencia de una estrategia de

interoperabilidad de Gobierno-e. Tal y como se pone de relieve en el Grfico 1, un 75% de

los pases cuentan con lo que consideran una estrategia de interoperabilidad, al menos,

entendida como una lnea dentro de una poltica ms general de Gobierno-e. Ello confirma

la necesidad en aumento de una visin global sobre el papel de la colaboracin

intergubernamental en materia tecnolgica dentro de una buena parte de los pases de la

regin. Sin embargo, ste no es el nico factor que nos permite observar el carcter

estratgico que se otorga a la interoperabilidad dentro de los gobiernos de Iberoamrica.

Grfico 1. Existencia de una estrategia de interoperabilidad

Fuente: Elaboracin propia.

En este plano, hay que mencionar que la mayora de los pases iberoamericanos han

promovido sus estrategias de interoperabilidad durante los ltimos aos. En particular, la

segunda parte de la primera dcada del siglo XXI ha servido como punto de arranque para

la mayora de las actuaciones de los pases de la regin de cara a mejorar la colaboracin

intergubernamental en el mbito del Gobierno-e. De hecho, durante los dos ltimos aos se

ha producido la mayor parte de las normativas dentro de los pases de la regin. A su vez,

en aquellos casos en que todava no se puede dar por comenzada una estrategia de

interoperabilidad, se ha reflejado una ntida voluntad de emitir actuaciones en breve lapso


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de tiempo e, incluso, algn caso manifiesta que se encuentran en proceso de discusin

dentro del ejecutivo o el legislativo.

3.3. Referentes y documentos clave

Los pases analizados han aprovechado, en la medida de lo posible, documentos y Marcos

de Interoperabilidad ya elaborados por otros tanto dentro como fuera de la regin. Con

respecto al primer elemento, tal y como muestra la Tabla 1, para la prctica totalidad de los

pases son o han sido de referencia el Libro Blanco de Interoperabilidad (87,5%) y el Marco

Europeo de Interoperabilidad (81,25%).

Tabla 1. Documentacin considerada de referencia (%)*

Documentacin Porcentaje

Libro Blanco de Interoperabilidad 87,5

Marco Europeo de Interoperabilidad (V1) 81,25

Estrategia de un pas especfico 50

Gua interoperabilidad PNUD 43,75

Nada 6,25

Otros 12,5

Fuente: elaboracin propia.

* Pregunta multi-respuesta.

En relacin a los Marcos ya elaborados u otros documentos de pas, un 50% de los pases

consultados afirman tener o haber tenido como referencia documentos de estrategia de un

pas especfico. En concreto, y por orden de importancia, dentro de la regin, han sido

nombrados Brasil (62,5%), Chile (56,25%), Espaa (43,75%) y Colombia (43,75%)

mientras que los referentes externos han sido Reino Unido (43,75%), la Unin Europea

(37,5%) y Canad (37,5%).

Como se observa, la necesidad de encontrar referentes en la regin es clara, tanto por lo que

respecta a documentos de alcance general, como el Libro Blanco, como a instrumentos

desplegados por otros pases iberoamericanos.


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En cuanto a la agrupacin de referencias, el 68,75% de los pases refiere seguir tres o ms

de estos documentos. Slo un 6,25% de los pases admite no haber utilizado ninguna

referencia externa al propio pas.

3.4. Organismos responsables de la interoperabilidad

Otro de los puntos clave para conocer cmo se despliega la interoperabilidad en las

administraciones de Iberoamrica se refiere a los organismos impulsores de esta materia en

los gobiernos nacionales. En la segunda columna de la Tabla 2 observamos que todos los

pases estudiados, salvo Guatemala, cuentan con una unidad responsable del fomento de la

interoperabilidad de Gobierno-e. Ello confirma el inters mostrado por los pases en esta

materia, que se ha abierto camino mayoritariamente en los organigramas ministeriales.

Asimismo, se pueden considerar otros aspectos, tales como la naturaleza de tales

organismos y su ubicacin dentro del organigrama gubernamental.

Tabla 2. Denominacin y adscripcin de las unidades responsables de la interoperabilidad de

Gobierno-e

Pases Denominacin de las autoridades responsables Adscripcin orgnica

Argentina Oficina Nacional de Tecnologas de Informacin,

Subsecretara de Tecnologas de Gestin, Secretara

de la Gestin Pblica

Jefatura de Gabinete de Ministros

Brasil Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao Ministrio do Planejamento, Oramento e

Gesto

Colombia Programa Gobierno en lnea Ministerio de Tecnologas de la Informacin

y las Comunicaciones

Costa Rica Secretara Tcnica de Gobierno Digital Ministerio de Planificacin Nacional y

Poltica Econmica

Chile rea de Gobierno Electrnico, Secretara Ejecutiva

de Estrategia Digital

Ministerio de Economa, Fomento y Turismo

Ecuador Subsecretara de Informtica Secretara Nacional de la Administracin

Pblica

El Salvador Unidad de Gobierno Electrnico e Integracin de

Sistemas, Direccin de Innovacin Tecnolgica e

Informtica

Presidencia de la Repblica

Espaa Direccin General para el Impulso de la

Administracin Electrnica

Ministerio de la Presidencia

Guatemala * Unidad de Tecnologas de Informacin, Centro de

Apoyo Estratgico

Vicepresidencia de la Repblica

Mxico Unidad de Gobierno Electrnico Secretara de Funcin Pblica

Nicaragua Direccin General de Tecnologa Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico


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Panam Autoridad Nacional para la Innovacin

Gubernamental

Ministerio de la Presidencia

Per Oficina Nacional de Gobierno Electrnico e

Informtica

Presidencia del Consejo de Ministros

Portugal Agncia para a Modernizao Administrativa,

Secretria de Estado da Modernizao Administrativa

Presidncia do Conselho de Ministros

Uruguay Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestin

Electrnica y la Sociedad de la Informacin y el

Conocimiento

Presidencia de la Repblica

Venezuela Centro Nacional de Tecnologas de Informacin

Ministerio del Poder Popular para Ciencia,

Tecnologa e Industrias Intermedias


* En este caso, se menciona expresamente en el cuestionario que la labor de la Unidad de Tecnologas de

Informacin, Centro de Apoyo Estratgico, de la Vicepresidencia de la Repblica, se circunscribe al desarrollo

de proyectos concretos relacionados con tecnologa, no es una unidad de direccin del Gobierno-e en el

conjunto de la administracin nacional.

En primer lugar, se puede observar la diversidad en cuanto a denominacin de los

organismos y unidades creadas para el fomento de la interoperabilidad de Gobierno-e en

cada uno de los pases. Muchos de esos organismos incluyen en su denominacin el

concepto de gobierno electrnico, gobierno en lnea, gobierno digital, gobierno de gestin

electrnica o administracin electrnica, si bien no sucede as en casos como el de

Argentina, Brasil, Portugal o Venezuela, donde se opta por el trmino tecnologas de la

informacin dentro de las denominaciones seleccionadas. Tambin cabe apuntar el caso

pionero de Panam, donde se utiliza una acepcin, innovacin gubernamental, para

caracterizar su unidad directiva.

En lo que respecta a los departamentos ministeriales de adscripcin, la variedad es tambin

aqu la nota predominante, si bien se puede encontrar algn patrn compartido. La idea

central que se puede observar es que la interoperabilidad de Gobierno-e se encuentra

vinculada a ministerios prximos o muy cercanos al entorno presidencial, demostrando con

ello la importancia que conceden los mximos dirigentes nacionales a esta vertiente de la

actividad pblica (ver tercera columna de la Tabla 2). En efecto, esa dependencia de la

Presidencia de la Repblica o Ministerio de la Presidencia dota de carcter sustantivo a las

polticas de Gobierno-e, dado que desde ah es mucho ms factible su diseminacin al

conjunto de la estructura gubernamental nacional. Al mismo tiempo, esto demuestra el

carcter transversal y horizontal de las polticas de interoperabilidad de Gobierno-e, que

afectan al resto de polticas pblicas.


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Adems, queda por observar la existencia de organismos de coordinacin interna de cara a

la consolidacin de la interoperabilidad de Gobierno-e en todos los entes dentro del nivel

central de gobierno. En este sentido, ni todos los pases disponen de este tipo de organismos

coordinadores, ni en todos los casos se entienden de la misma manera, por lo que no se han

podido identificar patrones comunes o conclusiones cerradas sobre su alcance y contenidos

(ver Tabla 3). Evidentemente, la propia estructura interna de los gobiernos es diferente en

cada pas, as como las competencias atribuibles en cada caso. Lo realmente importante

aqu es que la naturaleza de los organismos de este tipo manifiesta, al menos en cierta

medida, la capacidad para concertar actuaciones de interoperabilidad en el conjunto de la

administracin nacional.

Tabla 3. Entes de coordinacin de la interoperabilidad de Gobierno-e en la administracin nacional

Pases rganos de coordinacin interna

Argentina Comit Tcnico Asesor

Brasil Coordenao e-PING, Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao

Colombia Comisin Intersectorial de Polticas y Gestin de Informacin para la Administracin Pblica

Costa Rica Comisin Interinstitucional de Gobierno Digital

Chile Comits ejecutivo, jurdico, tcnico, operativo y representantes del administrador de esquemas y

metadatos, Secretara Ejecutiva de Estrategia Digital

Ecuador En construccin. Comit para la interoperabilidad de mbito estatal que incorpore las cinco funciones

del Estado: ejecutiva, legislativa, judicial, electoral y participacin ciudadana

El Salvador Foro RED-GOES. Directores de tecnologas de las dependencias del gobierno central

Espaa Consejo Superior de Administracin Electrnica

Guatemala -

Mxico Consejo tcnico, Comisin Intersecretarial para el desarrollo de Gobierno electrnico

Nicaragua Comisin de Gobierno Electrnico de Nicaragua GOBeNIC

Panam Consejo Nacional para la Innovacin Gubernamental

Per Comit de Interoperabilidad en la Administracin Pblica

Portugal ICT Network Board (con representantes de todas las administraciones portuguesas), Agncia para a

Modernizao Administrativa

Uruguay rea de Normas y Estndares Tecnolgicos, Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestin

Electrnica y la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento, y Consejo de Informtica Pblica

Venezuela Centro Nacional de Tecnologas de Informacin


3.5. reas de los proyectos de interoperabilidad de Gobierno electrnico


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Un punto a considerar se refiere a los mbitos de accin pblica en que se han llevado a

cabo proyectos de interoperabilidad de Gobierno-e por parte de los pases iberoamericanos.

En este sentido, se pueden identificar cuatro sectores de especial inters para desarrollar

proyectos interoperables: Compras pblicas (81,3%), tributos (68,8%), seguridad social

(62,5%) y trmites generales (62,5%) (ver Tabla 4). En este sentido, cabe subrayar que la

mayora observan las compras pblicas como una oportunidad para desarrollar sus primeras

iniciativas de interoperabilidad, especialmente, en aquellos casos que disponen de menos

recursos. Por otro lado, las reas de tributos y seguridad social se encuentran tambin entre

las preferidas para desarrollar proyectos de interoperabilidad, lo cual no es una sorpresa,

dado que, en general, se trata de mbitos en los que el Gobierno-e se ha desarrollado de una

manera muy notable. Finalmente, el caso de los trmites generales, tales como el anuncio

del cambio de domicilio o la incorporacin al padrn municipal, tambin han alcanzado una

buena cuota de inters en cuanto a iniciativas desplegadas.

Tabla 4. Pases que han desarrollado proyectos de interoperabilidad de Gobierno-e (%)*

mbitos en que se han llevado a cabo proyectos de interoperabilidad Porcentaje

Salud 43,8

Polica 37,5

Justicia 43,8

Trmites generales (cambio de domicilio, padrn, etc.) 62,5

Emergencias 0,0

Compras pblicas 81,3

Tributos 68,8

Seguridad social 62,5

Otros 43,8



En el otro extremo nos encontramos con el caso de las emergencias (0,0%) y, en menor

medida, otros mbitos como polica (37,5%), justicia (43,8%) o salud (43,8%) (ver Tabla

4). En estos casos, existen sectores con una presencia importante de profesionales muy

capacitados en cada uno de ellos y, tradicionalmente, bastante reacios a la implantacin de

herramientas de Gobierno-e, cuanto ms a la colaboracin con otros mbitos

gubernamentales, en la administracin de sus actividades operativas. Sin embargo,

resultara interesante profundizar algo ms en esta cuestin en futuras investigaciones.


15

De manera complementaria, se puede afirmar que junto a lo anterior, los pases perciben

que determinados sectores cuentan con un mayor potencial de beneficio con su desarrollo.

En particular, algunas de estas cuestiones incluyen reas como la sanidad, la justicia, el

comercio o los tributos, si bien esta cuestin no presenta una visin homognea en todos

los pases. En definitiva, este ltimo aspecto se puede percibir de una forma abierta aqu,

dado que ser objeto de inters en la siguiente seccin.

4. Percepciones sobre los beneficios y retos de futuro sobre la interoperabilidad

en Iberoamrica

Las consultas realizadas a los pases permitieron, adems de tener una visin general sobre

el estado de sus iniciativas de interoperabilidad, obtener informacin de los responsables de

dichas iniciativas o de los, ms ampliamente hablando, responsables de gobierno

electrnico acerca de sus percepciones sobre los beneficios de la interoperabilidad as como

de los retos que sta impone. Tres aspectos son abordados en esta seccin: 1) Los

beneficios percibidos por los encuestados, independientemente de que sean potenciales o

reales, 2) los retos de futuro, percibidos, en la actualidad, como barreras u obstculos al

desarrollo de la interoperabilidad en los pases objeto del anlisis y 3) los retos tecnolgicos

por ser, a corto plazo, uno de los aspectos determinantes del xito o fracaso.

4.1. Beneficios

Los beneficios estudiados por la literatura son tambin percibidos como tales por las

administraciones pblicas que han puesto en marcha proyectos de interoperabilidad.

Criado, Gasc y Jimnez (2010) resumen algunas de estas oportunidades haciendo

referencia a:

- La posibilidad de cooperar entre niveles de gobierno y agencias de la administracin sin

distincin del nivel de desarrollo tecnolgico; es decir, combinando diferentes tipos de

tecnologas en los back offices de los organismos implicados.


16

- La simplificacin de la actividad administrativa y de los procesos de negocio/gobierno,

lo que tiene como consecuencia una mayor eficiencia en el quehacer de las

administraciones pblicas.

- La posibilidad de utilizar ms fcilmente estndares abiertos y aplicaciones

tecnolgicas, lo que puede llevar a una reduccin del coste en tecnologa.

- La reutilizacin de datos y funcionalidades que puede redundar en una disminucin de

los costes de desarrollo de sistemas de informacin.

- La mejora de la toma de decisiones como consecuencia de la obtencin de datos

agregados y de informacin de mayor calidad.

- La promocin de la cooperacin internacional en mbitos en los que se requieren

nuevas herramientas.

- La mayor sencillez en la realizacin de trmites por el ciudadano o usuario de los

servicios pblicos (por ejemplo, ahorro de tiempo o de dinero).

- La mayor capacidad de promover la transparencia y la rendicin de cuentas ante los

stakeholders.

- La consecucin de una visin integral e integrada de los servicios pblicos tanto por

parte de las administraciones pblicas como de los beneficiarios y otros actores

implicados, independientemente del nmero de organismos o procesos que intervengan

en su confeccin final.

Por otro lado, la Tabla 5 recoge las respuestas proporcionadas por los encuestados. Puede

observarse la coincidencia entre los beneficios potenciales sealados por los autores y los

reales, apuntados por los gobiernos consultados.


17

Adems, en trminos generales, tambin puede afirmarse que existe una amplia

coincidencia en relacin a la percepcin de los beneficios que conllevan las iniciativas de

interoperabilidad. En este sentido, la mayor parte de los pases coincide en apuntar (con un

87,5%) una mayor rapidez en la prestacin de servicios as como la visin integral e

integrada de los mismos. A continuacin, con algo ms de un 81% se nombra la mayor

comodidad para el ciudadano, seguido de una mayor comunicacin entre las

administraciones (75%).

Tabla 5. Principales beneficios percibidos con la interoperabilidad (%)*

Beneficios Porcentaje

Menores costes 62,5

Mejora de la calidad de la informacin 68,75

Ms rapidez en el servicio 87,5

Mayor comodidad para el ciudadano 81,25

Mayor comunicacin entre administraciones 75

Visin integral e integrada de los servicios 87,5

Otros 12,5



Si se analizan con mayor detalle las respuestas obtenidas, se observa que casi un 70% de

los pases percibe que la interoperabilidad aporta cinco o ms ventajas (ver Tabla 6).

Tabla 6. Porcentaje de pases por nmero de diferentes tipos de beneficios percibidos

Nmero de diferentes tipos de beneficios Porcentaje

6 56,25

5 12,5

4 6,25

3 12,5

2 6,25

NC 6,25


En ntima conexin con los beneficios sealados se encuentra la percepcin acerca de

cules son los mbitos de gobierno ms relevantes para poner en marcha proyectos de

interoperabilidad. En este sentido, la Tabla 7 muestra que son tres las reas ms claramente

identificadas por los encuestados: Comercio e intercambio de mercaderas (75%), aduanas,

fronteras y movimientos migratorios (56,25%) y seguridad (56,25%). Dada la escasa

experiencia en materia de interoperabilidad entre pases, a priori, las respuestas


18

proporcionadas parecen ser bastante lgicas puesto que tienen que ver con, por un lado, el

intercambio de bienes y servicios y trasvases de poblacin entre pases, algo que ocurre

frecuentemente, y, por el otro, la posibilidad de aumentar la percepcin de seguridad, lo que

es importante teniendo en cuenta el alto nivel de riesgo percibido que existe en algunos de

los pases de Iberoamrica.

Criado, Gasc y Jimnez (2010) afirman al respecto: Los Estados iberoamericanos

experimentan una creciente circulacin de personas entre ellos, as como con terceros

pases, de manera que actuaciones de interconexin entre los sistemas aduaneros facilitar

que estos procesos se realicen de una manera ordenada y siguiendo los intereses de los

respectivos actores involucrados, as como evitando situaciones indeseadas. Adems, todo

ello facilitar un servicio ms eficiente y cercano a la ciudadana y las empresas, en la

medida que se dispone de una informacin ms robusta y consistente (p. 35). As mismo,

las amenazas que experimenta la seguridad de los Estados iberoamericanos por parte de

la delincuencia internacional convierten esta dimensin en una de las ms relevantes de

cara a promover iniciativas transfronterizas de colaboracin. En particular, la posibilidad

de compartir datos e informacin sobre narcotrfico, terrorismo, trata de personas y

dems amenazas a la seguridad que son comunes a la mayora de los pases de la regin

resulta de especial inters, siempre teniendo en cuenta que en este mbito es donde se

deben extremar las medidas de garanta para evitar el acceso de terceros a los datos de las

Administraciones Pblicas involucradas en los intercambios (p. 36).

Tabla 7. reas percibidas como relevantes para interoperar (%)*

rea Porcentaje

Fronteras, aduanas y migracin 56,25

Transporte 12,5

Seguridad 56,25

Seguridad social 12,5

Comercio y mercaderas 75

Salud y vigilancia sanitaria 12,5

Tributos 6,25

Otros 12,5




19

4.2. Retos de futuro

Como afirma Gasc (2011), las iniciativas de interoperabilidad no estn exentas de riesgos

o barreras que cuestionan las posibilidades reales que existen de alcanzar los objetivos

pretendidos. Por un lado, se encuentran aquellos problemas especficos asociados a la

tecnologa que son consecuencia de los diferentes momentos en trminos de gobierno

electrnico por los que estn transitando las organizaciones implicadas lo que, a su vez,

condiciona el nivel de inversin de recursos y, por ende, las caractersticas de las

infraestructuras tecnolgicas de las que se dispone. Pero, adems, existe una serie de

dificultades, de alcance ms general, que trascienden el mbito tecnolgico y de las que el

xito de las iniciativas de interoperabilidad depende, si cabe, con ms fuerza. La Tabla 8

recoge, en este sentido, los obstculos que los pases consultados perciben como ms

importantes a la hora de desarrollar iniciativas de interoperabilidad entre Estados:

Tabla 8. Principales retos considerados para la interoperabilidad (%)*

Retos Porcentaje

Barreras tecnolgicas 68,75

Diversidad de idiomas 25

Demasiados actores 75

Cultura organizativa 87,5

Barreras legislativas/jurdicas 75

Barreras relacionadas con la seguridad y privacidad 50

Sistema poltico 62,5

Altos costes 12,5



El factor ms apuntado es la cultura organizativa. No en vano se ha sealado en

diversas ocasiones que no existe cultura de cooperacin en el sector pblico. Y es que

slo cuando el ciudadano es considerado el verdadero foco, la prioridad absoluta, es que

la cooperacin deviene un valor. Sin embargo, en la actualidad, todava imperan

valores, creencias y rituales asociados a perspectivas buro-tecno-cntricas sustentadas

en la prevalencia de los intereses poltico-burocrticos por encima de los del ciudadano.

Como consecuencia de ello, suele dominar un principio de localidad, lo que implica

que, normalmente, los actores toman decisiones buscando maximizar, primero, sus


20

beneficios personales y, despus, los de su unidad administrativa, los de su organismo,

los de su sector, los de su mbito geogrfico y los de su pas, en ese orden.

Las barreras legislativas son otro importante elemento a tener en cuenta. Ciertamente, a

pesar de la aparicin reciente de esquemas nacionales o marcos de interoperabilidad, en

trminos generales, varios elementos normativos relacionados directa o indirectamente

con el intercambio de informacin se revelan obsoletos y no contemplan las

necesidades actuales.

La pluralidad de actores es el tercer aspecto sealado por los encuestados. Sin duda

alguna, el gran nmero de organismos e individuos implicados en iniciativas de

interoperabilidad tanto a nivel tcnico como poltico dificulta la implantacin de los

proyectos, sobre todo, aquellos de mbito transfronterizo en los que no slo se tiene que

hacer frente al nmero de actores sino, tambin a las diversas caractersticas de los

mismos.

4.3. Retos tecnolgicos

Como ha recogido el apartado anterior, los obstculos tecnolgicos, si bien en cuarto lugar

(el 68,75% de los pases los ha mencionado), no dejan de ser una preocupacin para los

responsables de la interoperabilidad. Por ello, se ha considerado oportuno abordarlo

separadamente.

Los resultados inequvocos que arrojan los anlisis con respecto a esta cuestin es que

prcticamente todos los pases coinciden en el principal problema: Los datos (ver Tabla 9).

Disgregacin de bases de datos, inexistencia de modelos de datos comunes y, en general,

problemas importantes con los datos son algunos de los aspectos mencionados por varios

pases.

Adems, en este grupo de anlisis se encuentran lneas bastante equilibradas que identifican

las problemticas comunes. A excepcin del apartado otros la distribucin de pases gira


21

en torno al 50% o ms para cada problemtica, y ms de la mitad de los pases seala siete

tipologas o ms, lo que indica que un alto nmero de pases coincide en las reas en las

que encuentran dificultades tecnolgicas. Este aspecto es tambin interesante desde el

punto de vista de las soluciones ya que dicho de otro modo o, desde otra perspectiva- la

mayora de los pases estarn interesados en solventar las mismas tipologas de dificultades

y, por lo tanto, es terreno sobre el que la colaboracin puede potenciar el impulso conjunto.

Asimismo, es interesante sealar que problemticas relacionadas con los datos (cualitativos

y cuantitativos) y su almacenamiento, con la seguridad y la privacidad, con los estndares

o con la discrecionalidad a la hora de definir soluciones son las ms comunes mientras que

los aspectos relacionados con infraestructuras poco desarrolladas estn menos extendidos.

Tabla 9. Porcentaje de pases que tienen una tipologa de dificultad dada (%)*

Problemtica Porcentaje

Poco desarrollo de infraestructuras 43,75

Diversidad de opciones para la adopcin de estndares 50

Disgregacin de las bases de datos 81,25

Alta discrecionalidad en la definicin de sistemas de informacin 62,5

Inexistencia de modelos de datos comunes 87,5

Problemas de seguridad informtica 56,25

Baja prctica en el uso de estndares 75

Ausencia del principio de neutralidad tecnolgica 62,5

Problemas con los datos 93,75

Desconocimiento sobre informacin generada 62,5

Otros 12,5



Tabla 10. Porcentaje de pases por nmero de tipologas-problemas (%)

Nmero de tipologas Porcentaje

11 Tipologas 6,25

10 Tipologas 12,5

9 Tipologas 18,75

8 Tipologas 6,25

7 Tipologas 12,5

6 Tipologas 12,5

5 Tipologas 6,25

4 Tipologas 12,5

3 Tipologas 6,25

2 Tipologas 6,25



22

5. Recomendaciones de futuro sobre la interoperabilidad en Iberoamrica

Esta seccin abre la puerta a una reflexin ms amplia acerca de una serie de

recomendaciones de futuro para promover la interoperabilidad de Gobierno-e en

Iberoamrica. Las dos secciones anteriores han ofrecido una ntida y amplia panormica

sobre los avances desarrollados hasta la fecha en esta materia dentro de la regin, as como

de las principales percepciones de los responsables de su gestin en los gobiernos

nacionales, teniendo en cuenta las barreras y oportunidades que ofrece en el futuro

prximo. A partir del anlisis de todo ello, los autores de este trabajo pretenden ofrecer

unas ideas y, sobre todo, recomendaciones para desarrollar la interoperabilidad de

Gobierno-e en Iberoamrica, sobre todo, a raz de la relevancia que ha alcanzado tras la

aprobacin del Marco Iberoamericano de Interoperabilidad (MII), en la XII Conferencia

Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado, as como su

ratificacin en la XX Cumbre Iberoamericana de Mar del Plata en diciembre de 2010.

Recomendacin 1. Los pases iberoamericanos deberan promover una vertiente

estratgica de la interoperabilidad a travs de una perspectiva integrada sobre el

Gobierno-e, teniendo en cuenta unas bases comunes a nivel regional. En este sentido,

disponer de un documento a la manera de un esquema o marco nacional de

interoperabilidad resulta esencial, de cara a dar a conocer a todas las entidades

administrativas nacionales los patrones y estndares tcnicos, semnticos y organizativos

que deben seguir en los proyectos de Gobierno-e. Es por ello que los Estados

iberoamericanos deberan ser capaces de definir estrategias nacionales autnomas, pero

subrayando al mismo tiempo aspectos que puedan ser compartidos tanto dentro como fuera

de las fronteras administrativas nacionales, de manera que se proyecte en el futuro un

potencial avance coordinado en la materia, ya desde la definicin de los lineamientos

generales. Esto facilitar que a la hora de implantar iniciativas con otros pases, todos los

organismos pblicos involucrados estn listos para afrontar los proyectos compartidos

desde unas bases estratgicas comunes, previamente determinadas.


23

Casi todos los pases iberoamericanos estn siendo conscientes de la necesidad de

establecer unos lineamientos estratgicos en torno a la interoperabilidad de Gobierno-e para

convertir la colaboracin interadministrativa en una vertiente ms de su actividad. Esto ha

supuesto una confirmacin de la madurez que la cooperacin en materia de tecnolgica est

adquiriendo en el quehacer de las administraciones iberoamericanas. De hecho, se ha

concretado de una manera importante en la creciente presencia de este tema en foros y

encuentros regionales o actividades de Gobierno-e en los que han participado todos o

algunos de los pases de la zona, de manera que las conclusiones de los mismos se orientan

hacia una voluntad manifiesta de cooperacin regional, de cara a mejorar el aprendizaje

compartido y desarrollar patrones comunes de desarrollo en esta materia.

Recomendacin 2. Los organismos de coordinacin interna deben orientarse en cada uno

de los pases a facilitar la promocin de la interoperabilidad de Gobierno-e, considerando

el carcter transversal de las iniciativas y proyectos a implantar. Los casos apuntados en

las pginas anteriores demuestran la necesidad de consolidar el Gobierno-e de una manera

concertada dentro del conjunto de las administraciones pblicas nacionales, teniendo en

cuenta la variedad de organismos, reas de polticas y necesidades concretas de cada

servicio pblico. Ello convierte en imprescindible que exista un espacio en el que todas

esas perspectivas se puedan poner en sintona, de una forma concertada, de cara a mejorar

los resultados e impactos de las actuaciones puestas en marcha. Entonces, para lograr su

sostenibilidad ser necesario seguir unas pautas comunes que faciliten la colaboracin en el

futuro con otros actores o entidades de gobierno.

De hecho, los pases de la regin iberoamericana ya estn traduciendo el nivel de prioridad

de la interoperabilidad de Gobierno-e en la creacin de unidades de coordinacin interna

dentro de sus gobiernos, incluyendo organismos para su gobernanza. Lo anterior pone de

relieve que el despliegue de tecnologas de informacin y comunicacin se ha convertido

en una dimensin sustantiva de las polticas pblicas nacionales, que requiere de una

adecuada gestin y, al mismo tiempo, de un decidido apoyo poltico. Estos aspectos

parecen estar cada vez ms claros dentro de los pases de Iberoamrica, en la medida que

los organismos creados para la direccin del Gobierno-e suelen posicionarse dentro de la


24

esfera presidencial o, en su caso, en ministerios con una elevada influencia poltica.

Adems, esos organismos de coordinacin interna pretenden desplegar su impronta en el

conjunto de la administracin nacional.

Recomendacin 3. Los pases de Iberoamrica deberan trabajar en la configuracin de

una instancia intergubernamental en el mbito regional para la gobernanza de la

interoperabilidad o bien promover otros espacios de encuentro formalizados dentro de

organismos multilaterales ya existentes. En el primer supuesto, se tratara de crear ex novo

una instancia que pudiera aglutinar el inters de todos los pases de la regin por promover

la gobernanza de procesos de Gobierno-e. Ello implicara dotacin de los medios

necesarios para definir y consolidar una estrategia regional de interoperabilidad, as como

los criterios de consulta, adopcin de decisiones y actualizacin de todos aquellos

documentos o estndares que sus miembros decidan dotarse. El segundo caso, quiz ms

realista, supondra la creacin o fortalecimiento de comits o grupos de trabajo sobre

interoperabilidad de Gobierno-e dentro de instituciones multilaterales ya existentes, tales

como la CEPAL, la OEA o el CLAD, de cara a adoptar esas mismas decisiones

compartidas. En cualquiera de los dos casos anteriores, sera tambin deseable la

consolidacin de otros espacios e iniciativas de colaboracin, tales como un observatorio

digital para la interoperabilidad en Iberoamrica, la difusin y aprendizaje de buenas

prcticas, el trabajo conjunto con universidades y proyectos de investigacin o la creacin

de unos premios a la interoperabilidad de Gobierno-e.

En ese sentido, la existencia de organismos de interoperabilidad de Gobierno-e para su

gobernanza debe orientarse a garantizar una adecuada implantacin de proyectos

transnacionales. La dimensin de la gobernanza de la interoperabilidad descansa en la

existencia de organismos administrativos que lideran el Gobierno-e en los pases de la

regin iberoamericana, algo que se halla en una fase de alta consolidacin. La gobernanza

de la interoperabilidad requiere de la colaboracin de los organismos nacionales, siempre

preservando la autonoma e independencia de las instituciones nacionales, al mismo tiempo

que asientan una colaboracin transfronteriza para adoptar acuerdos de manera conjunta.

Esto requiere, adems de la voluntad poltica expresada por los responsables de Gobierno-e


25

nacionales, de un creciente dinamismo en el sistema de relaciones intergubernamentales

entre los organismos pblicos participantes.

Recomendacin 4. Resulta necesario el fomento de la cultura de la colaboracin

interadministrativa e intergubernamental dentro de los sectores pblicos nacionales, en

todos sus niveles, y entre todos los empleados pblicos. En este plano, resulta pertinente

apuntar la necesidad de atender factores de diversa ndole, siendo los relacionados con la

esfera legal/normativa y personal/capital humano, los ms sustantivos. Del lado

legal/normativo, la diversidad de partida dentro del entorno iberoamericano es elevada. Sin

embargo, ms all de ello, se puede trabajar en el establecimiento de criterios y plazos

compartidos para evitar dilaciones en la implementacin de actuaciones por potenciales

incompatibilidades legales. Del lado del personal/capital humano, resulta imprescindible

que los pases de la regin dispongan de empleados pblicos con la capacitacin requerida

de cara a desarrollar proyectos de Gobierno-e con participacin de agencias de diferentes

pases. De manera complementaria, el fortalecimiento de una cultura administrativa

orientada a la colaboracin interadministrativa e intergubernamental debe cimentarse sobre

un liderazgo hbrido (habilitado para gestionar tanto redes de polticas pblicas como redes

tecnolgicas), que sea capaz de traducir las aspiraciones polticas manifestadas por cada

uno de los pases, en actuaciones configuradoras de servicios pblicos digitales

interoperables y de valor aadido para la ciudadana.

En todo caso, y tal y como se ha puesto de manifiesto en las secciones anteriores, todava se

perciben notables resistencias culturales e institucionales ligadas al despliegue de proyectos

de interoperabilidad de Gobierno-e. Este tipo de barreras suele ser ms persistente que las

de carcter tcnico o, incluso, relacionadas con el financiamiento de las iniciativas a llevar

a cabo. Lo anterior pone de manifiesto, una vez ms, la importancia de las variables soft

(frente a variables hard de carcter tcnico) en los proyectos tecnolgicos dentro de las

administraciones pblicas, ms si cabe cuando se trata de actuaciones que requieren de la

colaboracin de actores procedentes de diferentes administraciones e, incluso, de distintos

pases. Por consiguiente, lo anterior pone de nuevo sobre la mesa la importancia del

desarrollo de una buena gestin pblica en el mbito de la interoperabilidad.


26

Recomendacin 5. Desde un punto de vista tecnolgico, si bien se han alcanzado

importantes logros, deben continuarse los esfuerzos por mejorar la seguridad y privacidad

de las comunicaciones entre diferentes administraciones, por desarrollar esquemas

semnticos y tcnicos asentados en soluciones y plataformas abiertas, as como por

promover un tratamiento organizado de los datos. El conjunto de los pases de

Iberoamrica requiere que sus avances en Gobierno-e se consoliden sobre unos soportes

compartidos desde un plano tecnolgico, si bien esta es la vertiente en la que se han

alcanzado mayores logros durante los ltimos aos. Por consiguiente, se recomienda

atender de una manera especfica las necesidades ms acuciantes a las que han de hacer

frente las administraciones pblicas para mejorar la interoperabilidad de Gobierno-e,

especialmente los siguientes: El establecimiento de unos patrones comunes para facilitar la

adquisicin, procesamiento, almacenamiento e intercambio de los datos, as como la

consolidacin de mecanismos para consolidar la confianza entre los actores administrativos

participantes en los intercambios, incluyendo tambin las correspondientes garantas a la

privacidad de los potenciales afectados.

Resulta imprescindible que en esta vertiente se desarrollen unos protocolos que faciliten la

estandarizacin de toda la dimensin tcnica que supone la interoperabilidad de Gobierno-

e, que si bien se puede considerar ciertamente desarrollada requiere de futuros tratamientos

comunes. En este sentido, se debe comenzar por establecer unos principios tcnicos

compartidos en materia de software de fuentes abiertas, el establecimiento de estndares y

arquitecturas abiertos, que se encuentren en consonancia con el tipo de servicios pblicos

interoperables a implementar. As, determinadas organizaciones internacionales, tales como

IEEE, IETF, ISO o W3C suelen emitir directrices que pueden ayudar a converger a las

polticas nacionales en diferentes materias tcnicas. Con ello, se puede lograr el mximo

nivel de homologacin en cuanto a los componentes y recomendaciones sobre normas,

protocolos y estndares necesarios para la interoperabilidad de Gobierno-e en el mbito

iberoamericano.


27

Recomendacin 6. Los ciudadanos son los receptores ltimos de las actuaciones en

materia de interoperabilidad de Gobierno-e; por ello es necesario, por un lado, identificar

reas de trabajo con valor aadido para ellos, teniendo en cuenta tambin las propias

necesidades de los gobiernos nacionales, y, por el otro, evaluar las iniciativas implantadas

con un espritu de mejora continua. Todos los asuntos apuntados en las pginas anteriores,

as como otros que puedan ir surgiendo son especialmente relevantes para generar servicios

pblicos transfronterizos de alto valor aadido para los ciudadanos, as como para

conformar informacin de inters regional a partir de datos procedentes de diferentes

administraciones. Las administraciones pblicas iberoamericanas se encuentran

desarrollando proyectos de interoperabilidad en diferentes reas clave a nivel nacional,

singularmente, compras pblicas, tributos o seguridad social, mostrando una clara

aproximacin a las necesidades de la ciudadana. Al mismo tiempo, se ha evidenciado el

inters por la promocin de proyectos internacionales de interoperabilidad en mbitos

diversos, sobre todo, comercio y mercaderas, fronteras, migracin y aduanas, as como en

materia de seguridad, apareciendo como cuestiones emergentes otras materias tales como el

transporte, la salud, la vigilancia sanitaria o los tributos. En definitiva, existe un conjunto de

reas de accin pblica con claro inters para la colaboracin intergubernamental

Dada la diversidad de pases y de los problemas a enfrentar, se sugiere iniciarse con el

diseo de actuaciones conjuntas en las que participen dos o varios pases, sin necesidad de

esperar a un acuerdo en el conjunto de la regin para llevar a cabo la interoperabilidad en

un mbito concreto. Ello se ha de garantizar a travs de los oportunos espacios de dilogo y

mecanismos de colaboracin, que deben actuar de manera dinmica para adaptarse lo ms

rpidamente posible a las necesidades que puedan identificarse en adelante. En definitiva,

las experiencias prcticas nacionales en materia de interoperabilidad implantadas en las

administraciones pblicas iberoamericanas deberan servir como modelo para desarrollar

iniciativas transfronterizas, teniendo en cuenta que se han identificado ya cuestiones de

inters comn para algunos o todos los pases de la regin.

Pero, adems, las iniciativas de interoperabilidad deben evaluarse en trminos de las

innovaciones, concertaciones o implementaciones a las que den lugar, de la realizacin y


28

grado de xito de stas y de la satisfaccin tanto de los stakeholders como de los

destinatarios finales (especialmente ciudadanos pero, tambin, organizaciones y empresas)

con el objetivo de conseguir la sucesiva mejora de los componentes de los proyectos

puestos en marcha. La evaluacin de resultados en base a diferentes criterios (eficacia,

eficiencia, equidad, pertinencia, sostenibilidad) se convierte, as, en una herramienta de

anlisis fundamental que permite gestionar y dirigir adecuadamente las actuaciones en

materia de interoperabilidad y obtener enseanzas y experiencias para futuros proyectos de

colaboracin.

Recomendacin final. El Marco Iberoamericano de Interoperabilidad establece un

mecanismo esencial de cara a asentar unas bases comunes a partir de las cuales cada pas

debera promover su propia concepcin de la interoperabilidad de Gobierno-e, si bien ya

con un mnimo comn denominador en el conjunto de Iberoamrica. Desde una perspectiva

regional, el MII garantiza la existencia de unas bases compartidas por todos los pases,

adoptadas desde el mximo nivel poltico, y asentadas en una visin comn sobre la

necesidad de trabajar de forma coordinada para promover el Gobierno-e en el conjunto de

Iberoamrica. Al mismo tiempo, el MII puede servir de mecanismo de legitimidad para los

pases de la regin de cara a adoptar iniciativas internas y, al mismo tiempo, para lograr

avances colectivos en materia de interoperabilidad, independientemente de la variedad en el

desarrollo tecnolgico, econmico, idiomtico, cultural y de sistemas administrativos

dentro de Iberoamrica. A su vez, la inexistencia de presiones normativas, o instancias

supranacionales de adopcin de decisiones colectivas en Iberoamrica, implica que la

voluntad para llevar adelante la interoperabilidad transnacional se ha de fundamentar en

actuaciones cooperativas e independientes. stas, no obstante, requerirn para su xito de

calendarios comunes para lograr objetivos, configurar indicadores y puntos de referencia

cuantitativos y cualitativos adaptados a las exigencias de los distintos pases, as como

organizar peridicamente controles y evaluaciones entre homlogos como proceso de

aprendizaje conjunto.

Lo anterior tambin requiere de la existencia de unas lgicas compartidas que impidan una

diversidad de proyectos, incluso dentro de la misma poltica pblica, que no sean


29

sustentados en las mismas bases tcnicas, semnticas y organizativas. La existencia de un

documento como el MII ofrece una excelente oportunidad a los pases de la regin para

desarrollar proyectos intergubernamentales de Gobierno-e desde diferentes puntos de vista,

grupos de pases o sectores de polticas. De entrada, se puede confirmar que existe una

voluntad claramente definida de colaborar entre los pases de la regin. Esa voluntad se

sostiene en las opiniones manifestadas en el cuestionario que nutre este artculo por los

responsables de la materia en cada gobierno nacional, en un desarrollo estimable de

lineamientos estratgicos que dota de sentido a la cooperacin entre pases, as como en los

diferentes hitos alcanzados hasta la aprobacin del MII. En este ltimo sentido, destacan la

Carta Iberoamericana de Gobierno Electrnico (CLAD, 2007), el Libro Blanco de la

Interoperabilidad de Gobierno Electrnico para Amrica Latina y el Caribe (VV.AA,

2007), los indicadores compartidos para el 2015 dentro del Plan de Accin sobre la

Sociedad de la Informacin de Amrica Latina y el Caribe (eLAC), as como los acuerdos

bsicos de colaboracin entre diferentes pases ya vigentes a da de hoy. Estos documentos

y acuerdos refuerzan una voluntad comn que se debe ir consolidando progresivamente con

actuaciones concertadas con carcter regional.

6. Conclusin

Esta seccin de conclusin presenta un resumen de los aspectos esenciales del artculo, las

contribuciones ms destacadas, as como ideas para futuros trabajos derivados del mismo.

Como consecuencia de la elaboracin del llamado Marco Iberoamericano de

Interoperabilidad, durante el ao 2010, se realiz una consulta a los pases de Iberoamrica

con el objetivo de conocer el desarrollo de las iniciativas en materia de interoperabilidad en

Gobierno electrnico que haban emprendido as como su percepcin de los beneficios y

retos implcitos. Fruto de dicha consulta ha sido el presente artculo, cuyo objetivo ha

consistido en presentar el el nivel de implantacin de los proyectos de interoperabilidad en

16 pases de Iberoamrica para conocer cul es la situacin actual en la regin.

A grandes rasgos, las conclusiones ms importantes extradas del anlisis de los datos son:


30

- A pesar del inters que despierta la interoperabilidad en los gobiernos nacionales de la

regin, todava no es sta una prioridad en todos ellos. Se requiere, en este sentido, un

nivel ms elevado de atencin a este cada vez ms fundamental elemento del Gobierno

electrnico.

- La mayora de pases consultados afirman contar con una estrategia de interoperabilidad

y aquellos que no la tienen prevn elaborarla en el corto plazo.

- En la mayor parte de los casos, la elaboracin de dichas estrategias ha tomado como

referente documentos generales o marcos nacionales de otros pases, tanto en la regin

como fuera de ella. As, entre los primeros destaca la utilizacin del Libro Blanco de

Interoperabilidad o de la primera versin del Marco Europeo de Interoperabilidad

mientras que, entre los segundos, cabe referirse a Brasil y Chile en Iberoamrica y a

Reino Unida en Europa.

- Si bien todos los pases, excepto Guatemala, cuentan con una unidad responsable del

fomento de la interoperabilidad en Gobierno electrnico, existe una gran

heterogeneidad en cuanto a la denominacin de los organismos y unidades, la

adscripcin a los departamentos ministeriales o la existencia de organismos de

coordinacin interna. La variedad institucional en este sentido es, elevada, lo que puede

dificultar la puesta en marcha de proyectos de interoperabilidad transfronterizos.

- Los cuatro sectores en los que ms se han desarrollado iniciativas de interoperabilidad

incluyen las compras pblicas, los tributos, la seguridad social y los trmites en general.

- Los pases perciben que los programas de interoperabilidad aportan importantes

beneficios entre los cuales destacan la rapidez en el servicio, la visin integral e

integrada de los servicios, la mayor comodidad para el ciudadano y la mayor

comunicacin entre administraciones. As mismo, sealan como reas clave a la hora de

interoperar el comercio y mercaderas, las aduanas, fronteras y migracin y la

seguridad.


31

- Tambin apuntan importantes retos para el desarrollo de la interoperabilidad, entre los

que mencionan la cultura organizativa, las barreras legislativas, la pluralidad de actores

y los retos de carcter tecnolgico. Entre estos ltimos, coinciden los entrevistados en

sealar que los principales problemas que se encuentran estn asociados a los datos.

A la luz de la situacin descrita, el artculo hace nfasis en las siguientes seis

recomendaciones:

- Los pases iberoamericanos deberan promover una vertiente estratgica de la

interoperabilidad a travs de una perspectiva integrada sobre el Gobierno-e, teniendo en

cuenta unas bases comunes a nivel regional.

- Los organismos de coordinacin interna deben orientarse en cada uno de los pases a

facilitar la promocin de la interoperabilidad de Gobierno-e, considerando el carcter

transversal de las iniciativas y proyectos a implantar.

- Los pases de Iberoamrica deberan trabajar en la configuracin de una instancia

intergubernamental en el mbito regional para la gobernanza de la interoperabilidad o

bien promover otros espacios de encuentro formalizados dentro de organismos

multilaterales ya existentes.

- Resulta necesario el fomento de la cultura de la colaboracin interadministrativa e

intergubernamental dentro de los sectores pblicos nacionales, en todos sus niveles, y

entre todos los empleados pblicos.

- Desde un punto de vista tecnolgico, si bien se han alcanzado importantes logros, deben

continuarse los esfuerzos por mejorar la seguridad y privacidad de las comunicaciones

entre diferentes administraciones, por desarrollar esquemas semnticos y tcnicos

asentados en soluciones y plataformas abiertas, as como por promover un tratamiento

organizado de los datos.


32

- Los ciudadanos son los receptores ltimos de las actuaciones en materia de

interoperabilidad de Gobierno-e, por ello es necesario identificar reas de trabajo con

valor aadido para ellos, teniendo en cuenta tambin las propias necesidades de los

gobiernos nacionales

Estas reflexiones son coherentes con los conceptos y directrices establecidos en el Marco

Iberoamericano de Interoperabilidad. Creemos, en este sentido, que el MII establece un

mecanismo esencial de cara a asentar unas bases comunes a partir de las cuales cada pas

debera promover su propia concepcin de la interoperabilidad de Gobierno-e, si bien ya

con un mnimo comn denominador en el conjunto de Iberoamrica.

En otro mbito, es necesario seguir estudiando los programas de interoperabilidad en

Iberoamrica y contribuir, as, a la reflexin terica y al desarrollo prctico. En este sentido,

algunas de las cuestiones en las que debe seguir profundizndose incluyen el anlisis de la

formulacin de estrategias de interoperabilidad (qu las motiva, cmo se elaboran, qu

actores estn implicados), las implicaciones de la variedad institucional detectada a la hora

de poner en marcha proyectos de interoperabilidad transfronterizos, la superacin de las

barreras culturales y legales o la evaluacin de los resultados de las iniciativas de

interoperabilidad en trminos de, sobre todo, su eficacia, eficiencia, pertinencia, equidad y

sostenibilidad. Todo ello para seguir mejorando la accin de gobierno y la calidad de los

servicios que se prestan a la ciudadana en todos los pases de la regin.

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