· 2014. 3. 9. · 300 2005 aid for trade? an evaluation of trade-related technical assistance ......
TRANSCRIPT
ww
w.m
inbuza.nl
Ministerie van Buitenlandse ZakenPostbus 200612500 eb Den Haag
www.minbuza.nl/iob
november 2008ISBN/EAN 978-90-5328-369-1
OSDR6636/N
IOB
Evaluaties | no. 317 | november 2008
Sectorsteun in milieu en w
aterEen evaluatie van de toepassing van de sectorale benaderingin de bilaterale hulp in m
ilieu en water
IOB
Evaluaties | no. 317 | november 2008 | Sectorsteun in m
ilieu en water
evaluatie-studies uitgebracht door de inspectie ontwikkelingssamenwerking en beleidsevaluatie (iob) 2001-2008Evaluatie-studies uitgebracht vóór 2001, zijn te vinden op de IOB-website: www.minbuza.nl/iob
286 2001 �Smallholder�Dairy�Support�Programme�(SDSP)�Tanzania� � Inspection of its identification, formulation and tendering process isbn 90-5328-298-x287 2001 �De�kunst�van�het�Internationaal�cultuurbeleid�1997-2000
isbn 90-5328-300-5288 2002 �Health,�nutrition�and�population
Burkina Faso Mozambique Yemen isbn 90-5328-301-3 289 2002 �Cultuur�en�Ontwikkeling
De evaluatie van een beleidsthema (1981-2001) isbn 90-5328-302-1
289 2002 �Culture�and�Development Evaluation of a policy (1981-2001) isbn 90-5328-305-6
290 2003 Agenda�2000 Hoe Nederland onderhandelt met Europa isbn 90-5328-307-2291 2002 Nederlands�schuldverlichtingsbeleid�1990-1999 isbn 90-5328-306-4292 2003 Resultaten�van�internationale�schuldverlichting�1990-1999 isbn 90-5328-310-2292 2003 Results�of�International�Debt�Relief�1990-1999 isbn 90-5328-314-5293 2003 Netherlands-FAO�Trust�Fund�Co-operation�1985-2000 isbn 90-5328-308-0294 2003 Co-ordination�and�Sector�Support� � An evaluation of the Netherlands’ support to local governance in Uganda, 1991-2001. isbn 90-5328-311-0295 2003 Behartiging�van�de�buitenlandse�belangen�van�de��� � Nederlandse�Antillen�en�Aruba� � Een evaluatie van de rol van het Ministerie van Buitenlandse Zaken isbn 90-5328-316-0296 2003 Poverty,�policies�and�perceptions�in�Tanzania� � An evaluation of Dutch aid to two district rural development programmes isbn 90-5328-337-4297 2004 Over�solidariteit�en�professionalisering� � Evaluatie van Gemeentelijke Internationale Samenwerking (1997-2001). isbn 90-5328-341-2298 2004 Onderzoek�naar�de�kwaliteit�van�in�2002�afgeronde�� � decentrale�evaluaties� � Eindrapport. isbn 90-5328-344-7299 2005 Een�uitgebreid�Europabeleid� � Evaluatie van het Nederlands beleid inzake de toetreding van Midden-Europese landen tot de Europese Unie 1997-2003 isbn 90-5328-347-1300 2005 Aid�for�Trade?� � An Evaluation of Trade-Related Technical Assistance isbn 90-5328-349-8301 2006 Van�Projecthulp�naar�Sectorsteun� � Evaluatie van de sectorale benadering 1998-2005 isbn 90-5328-351-x301 2006 From�Project�Aid�towards�Sector�Support� � An evaluation of the sector-wide approach in Dutch bilateral aid 1998–2005. isbn 90-5146-000-7302 2006 Evaluatie�van�het�Nederlandse�mensenrechtenbeleid��
in�de�externe�betrekkingen� � isbn 90-5328-350-1303 2006 Dutch�Humanitarian�Assistance� � An Evaluation� � isbn 90-5328-352-8
304 2007 Evaluatie�van�de�vernieuwing�van�het�Nederlandse��onderzoeksbeleid�1992-2005� �
� � isbn 978-90-5328-353-0304 2007 Evaluation�of�the�Netherlands'�Research�Policy�1992-2005�
(Summary)� �� � isbn 978-90-5328-353-0305 2007 Impact�Evaluation:�Water�Supply�and�Sanitation�
Programmes�Shinyanga�Region,�Tanzania�1990-2006� � isbn 978-90-5328-354-7306 2007 Chatting�and�Playing�Chess�with�Policymakers�� � Influencing policy via the Dutch Co-Financing Programme� � isbn 978-90-5328-355-4307 2008 Beleidsdoorlichting�seksuele�en�reproductieve�� � gezondheid�en�rechten�en�hiv/aids�2004-2006��� � isbn 978-90-5328-358-5 308 2008 Het�Nederlandse�Afrikabeleid�1998-2006� � Evaluatie�van�de�bilaterale�samenwerking isbn 978-90-5328-359-5308 2008 Het�Nederlandse�Afrikabeleid�1998-2006� � Evaluatie�van�de�bilaterale�samenwerking�(Samenvatting) isbn 978-90-5328-359-5309 2008���Het�Vakbondsmedefinancieringsprogramma��� � Een evaluatie van steun gericht op versterking van vakbonden en vakbonds- en arbeidsrechten��� � isbn 978-90-5328-357-8309 2008 �The�Netherlands�Trade�Union�Co-Financing�Programme������� � An evaluation of support for trade unions and trade union and labour rights (Summary) isbn 978-90-5328-357-8309 2008 El�Programa�de�Cofinanciamiento�Sindical���� � Una evaluación del apoyo orientado al fortalecimiento de sindicatos y de derechos sindicales y laborales (Resumen) isbn 978-90-5328-357-8310 2008���Clean�and�sustainable?���� � An evaluation of the contribution of the Clean Development Mechanism to sustainable development in host countries isbn 978-90-5328-356-1311 2008 Impact�Evaluation:�Primary�Education�in�Uganda���� � isbn 978-90-5328-361-5312 2008���Impact�Evaluation:�Primary�Education�in�Zambia��� isbn 978-90-5328-360-8313 2008 Xplore-programma�� � isbn 978-90-5328-362-2314 2008��Primus�inter�pares� � Een evaluatie van het Nederlands EU-voorzitterschap 2004 isbn 978-90-5328-364-6315� 2008��Impact�Evaluation:�Support�to�Rural�Water�Supply��� � and�Sanitation�in�Dhamar�and�Hodeidah�Governorates,��� � Republic�of�Yemen� � isbn 978-90-5328-364-6316� 2008��Be�our�guests� � Beleidsdoorlichting Nederland als gastland van internationale
organisaties isbn 978-90-5328-370-7317 2008��Sectorsteun�in�milieu�en�water Een evaluatie van de toepassing van de sectorale benadering in de
bilaterale hulp in milieu en water isbn 978-90-5328-369-1
1
Sectorsteuninmilieuenw
aterEenevaluatievandetoepassingvandesectoralebenaderingindebilateralehulpinm
ilieuenwater
IOBEvaluaties |InspectieO
ntwikkelingssam
enwerkingenB
eleidsevaluatie |no.317 |november2008
DrukkerOBT,DenHaag
OntwerpCorps,DenHaag
Omslag ontwerpEindeloos,DenHaag
OpmaakEindeloos,DenHaag
Omslag fotoBangladesh,WPN/HollandseHoogte
ISBN/EAN978-90-5328-369-1
BestelcodeOSDR6636/N
www.minbuza.nl/iob
November2008
1
Voorwoord
DefotovaneenNederlandsetechnicusdieeenwaterpompheeftgeinstalleerdendienuoverdraagtaandelokalebevolkinggeeftallanggeengoedbeeldmeervandewerkzaamhedenvandebilateralehulpophetgebiedvanwater.Denieuwewerk-wijzeiservooralopgerichtdeoverheidzelfdebesluitenoverbeleidenbestedingentelatennemen.Depraktijkisdanookveelvergaderingenenoverleg,plannen-makerijendiscussiesoverdecentralisatieeningewikkeldemeningsverschillenoverhoehetbestedemonitoringvandieplannenkanplaatsvinden.Endatallemaalinoverlegmetanderedonoren.Daarmaakjegeenspannendefotovan.
Deintroductievandesectoralebenaderingheeftveelverwachtingengewekt.Dooronsnietlangeropafzonderlijkeprojecten,maarinplaatsdaarvanopeensectoralsgeheelterichten,verwachtenwemeerblijvenderesultatentekunnenboeken.Devoorzieningenwordenbeteroverhetlandgespreid.Erkomtmeersamenhanginonzeactiviteiten:nietalleenvoordeaanlegvaneenpomp,maarookvoorhetbeheerenhetgebruikervan,hetonderhoudendereparatie.Diesamenhangont-brakveelalindehulpaandewatersector.Datzelfdegeldtvoordemilieu-activiteitenenookdaarmoestdesectoraleaanpakuitkomstbieden.Onderregievandeover-heidvanhetpartnerland,enidealiterinsamenwerkingmetmaatschappelijkeorganisaties,bedrijvenenanderebelanghebbenden,zoudendedonorengezamen-lijkdeoverheidsbegrotingvooreensectorondersteunenenzobijdragenaancon-creteresultatenvoordearmen.Dezemeersystematischeaanpakdiedevroegerelappendekenvanprojectenmoetvervangen,beoogtbovendienbijtedragenaaneenbeterfunctionerenvandeoverheidenvananderebetrokkeninstituties.Alsdeoverheidhetoverzichtenderegieheeft,geeftdatookdemogelijkheidomhetparlementendebevolkingmeerinzichttegeveninbeleidenbestedingenendaaroververantwoordingafteleggen.
Maardepraktijkisweerbarstig.Ineeneerdereevaluatie–Van projecthulp naar
Sectorsteun(april2006)–heeftIOBvastgestelddathetdebetrokkenoverhedenvaakaandecapaciteitontbreektomeffectiefleiderschapuitteoefenen.Dedonoren
2
Voorwoord
blijvenbovendiennogalnadrukkelijkmeesturenwaardoorhetownershipnogverderwordtbeperkt.Eerder(in2006,maaronlangsweerindeAfrika-evaluatievan2008)weesIOBerookalopdathetnieteenvoudigisommiddelsmeergeneriekesteunaaneenbepaaldesectordearmeneffectieftebereiken.Hoewelhetbeeldindezeevaluatiewatdewatersectorbetreftzekernieteenduidignegatiefis,blijktdefocusoparmoedeindeprogramma’svoordemilieusectorvrijwelafwezig.
HetinitiatiefvoorditrapportkwamvandedirectieWaterenMilieu.Diesteldezichdevraagofdevoortgangdiemetdetoepassingvandesectoralebenaderinginonderwijsengezondheidleektewordengeboekt,ookmogelijkzouzijninwaterenmilieu.Ditrapportgeeftantwoordopdevraagonderwelkevoorwaardendathetgevalzoukunnenzijnenlevertdaarmee,naarwijhopen,eenbijdrageaanverdereverbeteringvandesectoralebenaderingindegenoemdesectoren.
Hetrapportiseenbewerktesamenvattingvantweeafzonderlijkesynthestudies.HetwerdgeschrevendoordevoordeevaluatieverantwoordelijkeinspecteurvanIOB,NicovanNiekerkendehoofdconsultantvoordemilieustudie,FrankvanSteenbergen.JanSterkenburghielpbijderedactieencorrectievandetekst.
DesynthesestudieoverdewatersectorwerdgeschrevendoorBertvanWoersemenJetzeHeun.Zijcoördineerdenhetonderzoekindewatersectorengavenleidingaandelandenstudies.FrankvanSteenbergenwasverantwoordelijkvoorhetmilieuonderzoekenschreefdesynthesestudieovermilieu.Onderzoeksmede-werkersLiesbethKuyateenJaapvanderKloethielpenbijdeinventarisatievanbeleidenbestedingeninbeidesectoren.
Bram van Ojik
Directeur Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie
Sectorsteuninmilieuenw
ater
3
Inhoudsopgave
Voorwoord 1Afkortingen 5Hoofdbevindingenenaandachtspunten 7Inleiding 19
1 Desectoralebenaderingindebilateralehulpaandewater- enmilieusector 211.1 MilieuenwaterindeNederlandseontwikkelingssamenwerking 211.2 DeintroductievandesectoralebenaderinginhetNederlandse bilateralebeleid 291.3 Milieuenwaterinontwikkelingslanden:sectorkenmerkenenhet Nederlandsebeleid 341.4 Deuitvoering 381.5 Conclusies 41
2 Debilateralehulpaandemilieusectorindepartnerlanden 432.1 Dezespartnerlanden:belangrijkstekenmerken 432.2 Overzichtvandemilieusectorendehulpdaaraanperland 462.3 Afstemmingmetdepartnerlanden 552.4 Harmonisatie 612.5 Rolvanhetmaatschappelijkmiddenveld,deprivatesector endepolitiek 642.6 Ownership 682.7 Transactiekosten 692.8 Conclusies 70
3 Versterkingvandemilieusector 73 3.1 Deinstitutioneleuitdagingenindemilieusector 733.2 Versterkingvanhetbeleidenhetinstitutionelekader 763.2.1 Institutioneleversterkingopnationaalniveau 76
4
3.2.2 Institutioneleversterkingopsubnationaalniveau 803.3 Versterkingcapaciteitenuitvoering 803.3.1 Beleidsuitvoeringenpolitiekediscussie 803.3.2 Uitvoeringscapaciteitbinnendeoverheid 823.4 Resultaten:dienstverleningenarmoedebestrijding 843.5 Conclusies 85
4 Debilateralehulpaandewatersectorindepartnerlanden 874.1 Dezevenpartnerlanden:belangrijkstekenmerken 874.2 Overzichtvandewatersectorendehulpdaaraanperland 914.3 Afstemmingmetdepartnerlanden 994.4 Harmonisatie 1054.5 Rolvanhetmaatschappelijkmiddenveldendeprivatesector 1084.6 Derolvantechnischeondersteuning 1094.7 Ownership 1104.8 Conclusies 111
5 Deversterkingvandewatersector 1155.1 Deinstitutioneleuitdagingindewatersector 1155.2 Versterkingvanhetbeleidenhetinstitutionelekader 1195.2.1 Beterbeleid 1195.2.2 Versterktinstitutioneelkarakter 1215.3 Versterkingcapaciteitenuitvoering 1265.3.1 Mozambique,BeninenJemen:toepassingvan desectoralebenadering 1275.3.2 Versterkingvancapaciteitenuitvoeringinlandenmetminder vergaandetoepassingvansectoralebenadering:Bangladesh, Egypte,VietnamenIndonesië 1295.4 Resultatenopuitvoeringsniveau 1315.5 Conclusies 136
6 Slotbeschouwing:leidtsectoralebenaderingtotbetereresultaten? 141
BijlagenBijlage1 OverIOB 151Bijlage2 Termsofreferencevoordeevaluatievandesectoralebenadering inwaterenmilieu 153Bijlage3 Rapportenenauteurs 163
Inhoudsopgave
Sectorsteuninmilieuenw
ater
5
Afkortingen
ADB AsianDevelopmentBankAfDB AfricanDevelopmentBankASAS SectorSupporttotheWaterSector(Mozambique)BEMO BeoordelingsMemorandumBRAC BangladeshRuralAdvancementCommitteeBWDB BangladeshWaterDevelopmentBoardCAR AutonomousRegionalCorporation(Corporación Autónoma
Regional)(Colombia)CAS CountryAssistanceStrategyCIDA CanadianInternationalDevelopmentAgencyCOCA ChecklistonCapacityAssessmentCRS CreditorReportingSystemDAC DevelopmentAssistanceCommitteeDanida DanishInternationalDevelopmentAgencyDEK DirectieEffectiviteitenKwaliteitDFID DepartmentforInternationalDevelopment(UK)DGIS DirectoraatGeneraalInternationaleSamenwerkingDMW DirectieMilieuenWaterDNA NationalDirectorateforWater(Mozambique)EIA EnvironmentalImpactAssessmentEPA EnvironmentalProtectionAgency(Ghana)EU EuropeseUnieFEZ DirectieFinanciëleenEconomischeZakenGARWP GeneralAuthorityforRuralWaterSupplyProjectsGAVIM GoodGovernance,PovertyReduction,Gender,Institutional DevelopmentandEnvironmentGEF GlobalEnvironmentalFacilityGTZ GermanAgencyforTechnicalCooperationHDI HumanDevelopmentIndexHOS HoofdOntwikkelingssamenwerkingopdeAmbassade
Inhoudsopgave
6
IOB InspectieOntwikkelingssamenwerkingenBeleidsevaluatieIUCN InternationalUnionforConservationofNatureIWRM IntegratedWaterResourcesManagementMC MiningCommission(Ghana)MDBS Multi-DonorBudgetSupport(Ghana)MDG MillenniumDevelopmentGoalsMEPN Ministèredel’EnvironnementetProtectiondelaNature(Senegal)MICs MiddleIncomeCountriesMJSP MeerjarenStrategischePlanningMOU MemorandumofUnderstandingMTEF MediumTermExpenditureFrameworkNEAP NationalEnvironmentalActionPlanNGO Niet-GouvernementeleOrganisatieNREG NaturalResourcesandEnvironmentalGovernanceProgramme (Ghana)NRMP NaturalResourcesManagementProgramme(Ghana)ODA OfficialDevelopmentAssistanceORET Development-relatedExportTransactionProgrammePEFA PublicandFinancialAccountabilityFrameworkPFM PublicFinanceManagementPRSC PovertyReductionStrategyCreditPRSP PovertyReductionStrategyPaperRWSS RuralWaterSupplyandSanitationSBS SectorBudgetSupportSIDA SwedishInternationalDevelopmentAgencySNV NetherlandsDevelopmentOrganizationSTR SectorTrackRecordSWAp SectorWideApproachTFF TrustFundforForests(Vietnam)ToR TermsofReferenceTWSSLC Ta’izWaterSupplyandSanitationLocalCorporationUNDP UnitedNationsDevelopmentProgrammeUNEP UnitedNationsEnvironmentProgrammeUNICEF UnitedNationsChildren’sFundWB WorldBankWHO WorldHealthOrganizationWWF WorldWildlifeFund
Afkortingen
7
Afkortingen
Hoofdbevindingenenaandachtspunten
Inleiding
Nederlandgeeftomvangrijkehulpaandemilieu-enwatersectorinontwikkelings-landen.LangetijdwerddeNederlandsehulpindevormvantechnischeassistentieenfinancieringvanprogramma’senprojectenverleend.Vanaf1999ishetbeleidveranderd.Inplaatsvaneigenprojectentefinancierenwordternunaargestreefdomsamenmetanderedonorenhetnationalebeleidendeuitvoeringervanineenbepaaldesectorteondersteunen,bijvoorkeurmetbegrotingssteun.Doelisomdegehelesectorteversterkenendebesluitvormingoverbeleid,uitvoeringenbeste-dingvandehulpmeeraandeoverheidvandeontwikkelingslandenovertelaten.Dezenieuweaanpak–desectoralebenadering–issinds1998hetorganiserendeprincipevoordelandenprogramma’s.
In2006publiceerdeIOBeenevaluatieoverdeinvoeringvandesectoralebenaderinginhetbilateralebeleid.Geconstateerdwerddatdemeestevoortgangindesocialesectorenwasgeboekt,vooralindeonderwijssector.Deevaluatiewaskritischovereentegrotevereenzelvigingvandesectoralebenaderingmetbegrotingssteunenhetgebrekaanzichtopdedoorwerkingvannationaalsectorbeleidnaarlokaalniveau.
Vergelekenmetdesocialesectorenbleekdetoepassingvandesectoralebenade-ringindemilieu-enwatersectorproblematischer.Veelalwerdditgewetenaandespecifiekekenmerkenvanmilieuenwater:hetontbrekenvaneenscherpeafbakeningvandesectoren,dedaarmeesamenhangendeinstitutionelecomplexiteitendeversnipperingvantakenenverantwoordelijkhedenovereengrootaantalorganisatiesenbelangengroepen,zowelbinnenalsbuitendeoverheid.Bovendienismilieuveeleereenthemadaneensector,datveelaleenlageprioriteithadinontwikkelings-landen.Omdieredenenbestondenerbinnenhetministerieendaarbuitenuiteen-lopendemeningenoverdevraagopwelkewijzesectoralebenaderinginbeidesectorenmoestwordentoegepast.DoordedirectieMilieuenWatervanhetminis-
8
Hoofdbevindingen en aandachtspunten
terieisdaaromvoorgesteldeenevaluatieuittevoerenomeenbalansoptemakenvandepraktijkdaarmee.Deevaluatiemoestbestuderenwelkedevoortgangisgeweestmetdetoepassingvandesectoralebenaderingindemilieu-enwater-sectorenenwelkeresultatendaarbijzijngeboekt.Debevindingenzoudenbovendienbijdragenmoetenleverenaanverderebeleidsontwikkeling.Dezeevaluatiebaseertzichinbelangrijkemateoplandenstudies.VandeveertienlandenwaarNederlanddemilieusectorsteunt,isindrieveldonderzoekgedaan:Vietnam,SenegalenColombia.Bovendienwerdvoornogeensdrielandeneenuitgebreidedossierstudieverricht:Pakistan,GhanaenKaapverdië.VandezevenlandenwaarNederlanddewatersectorsteuntiseveneensindrieveldonderzoekuitgevoerd:Mozambique,BeninenJemen.Voordeoverigevierlandenwerdeendossierstudiegedaan:Bangladesh,Vietnam,IndonesiëenEgypte.Dezeevaluatieheeftdusintotaalbetrekkingopdertienvande21bilateralepartnerlandenwaarmilieuofwatereenprioriteitinhetNederlandsehulpprogrammais,enbetreftdeperiode2000-2007.
Deopzetvandehoofdbevindingenvolgtdedriecentralevragenvandeevaluatie:voortgangmetdetoepassingvandesectoralebenadering,resultatenenaan-dachtspuntenvoorverbetering.Deaandachtspuntenbeperkenzichtotenkelealgemenepunten;eenuitgebreidereversiemetbijbehorendetoelichtingdaaropzijnterugtevindenindeEngelstaligesyntheserapportenoverrespectievelijkmilieuenwaterdievoordezeevaluatiezijngeschreven.
Voortgang en uitvoering
1) Van de zes milieulanden die zijn onderzocht wordt de sectorale benadering in vier
landen in belangrijke mate toegepast. In de watersector beperkt de toepassing
zich tot drie van de zeven landen. De toepassing van de sectorale benadering
concentreert zich vooral in de kleine- en middelgrote landen die sterk afhankelijk
zijn van buitenlandse financiering en waar donorcoördinatie een probleem is.
Die landen liggen bijna allemaal in Sub-Sahara Afrika.
Omdevoortgangdiemethetdoorvoerenvandesectoralebenaderingisgemaaktteevaluerenzijnviercriteriagebruikt:
a) Deafstemmingvandehulpophetbeleidvandepartnerlanden.b) Harmonisatie:dematewaarindehulpgecoördineerdismetanderedonoren.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
9
Hoofdbevindingen en aandachtspunten
c) Deinzetvanbegrotingssteunenanderehulpmodaliteitendiedeverantwoordelijkheidvoorbeleidenfinancieringbijdeoverheidvandepartnerlandenlaat.
d) Dematewaarinaaneenbredesectoropbouwwordtgewerkt,d.w.z.naasthetcentraleniveauiserookaandachtvoordeversterkingvandesectoropregionaalenlokaalniveauendedeelnamevannietoverheidssectorenwordtgestimuleerd.
Vandezesmilieulandendiezijnonderzochtisinvierlandendesectoralebenade-ringinbelangrijkematetoegepast:Ghana,Senegal,KaapverdiëenColombia.Inaldezelandenwordtdebesluitvormingoverdeaanwendingvanfinanciëlemiddelengrotendeelsaandeoverheidvandepartnerlandenovergelatenenmaakteenbelangrijkdeelvandehulponderdeeluitvandenationalebegroting.Daarnaastwordenprojectenvoorspecifiekeactiviteitengefinancierddieveelalwelpassenbinnendemeeralgemenedoelstellingenvandesectorversterking.Vietnamiseenapartgeval:indesectorsteunwordenwelbelangrijkeelementenvandesectoralebenaderingtoegepast,maarbegrotingssteunisnietaandeorde.Nederlandisinallelandenactiefinhetbevorderenvandonorharmonisatie.InGhana,KaapverdiëenVietnamisditgoedvandegrondgekomen;inColombia,PakistanenSenegalminder.
Indewatersectorisdesectoralebenaderingmindervergevorderd.Vandezevenwaterlandenwordtdesectoralebenaderingindrielandeninverregaandematetoegepast:Mozambique,BeninenJemen.IndezedrielandendientdeNederlandsesteuninbelangrijkematevoordeuitvoeringvanhetnationalewaterbeleidenwordthetvoorwaterverantwoordelijkeministerieondersteund.Sectoralebegro-tingssteunwordtinMozambiqueenJemenverleendeninBeninverlooptdefinan-cieringookgrotendeelsviadenationalebegroting.HarmonisatiemetanderedonorenluktgoedinBeninenerisvoortgangmeegemaaktinJemen.InMozambiquezijnerverschillenvaninzichtonderdebelangrijkstedonorenoverdewijzewaaropdewatersectorgesteundmoetworden.
Detoepassingvandesectoralebenaderingisindepraktijkvooralgeconcentreerdinlandendiesterkafhankelijkzijnvanbuitenlandsehulp,waardonorcoördinatieeenprobleemisenwaardeoverheidweinigzeggenschapheeftindeaanwendingvandebuitenlandsehulp.Deoverheidiserzwakmaarbijdeambassadebestondeenzekervertrouwenindepolitiekewilencapaciteitomveranderingenindesectordoortevoeren.DemeestevandielandenliggeninSub-SaharaAfrika.IndeAzia-tischelandenenEgypteisdesectoralebenaderingveelmindertoegepast.
10
Hoofdbevindingen en aandachtspunten
DezelandenwijkensterkafvandelandeninSub-SaharaAfrikazowelquaomvangvandebevolking,karaktervandestaat,samenstellingvandeeconomiealsookdooreenveelgeringerehulpafhankelijkheid.Diekenmerkenrechtvaardigeneenandereaanpak.IndezelandenheeftNederlanddanookgekozenvoorhetverle-nenvanstrategischebijdragenaandewaterenmilieusector,bijvoorbeelddoorcofinancieringvanmultilateraleleningsprogramma’s,deelnameinmulti-donorprogramma’sofzelfstandigeprojecten.
Verklaringenvoordegroterevoortgangindemilieusectortenopzichtevandewatersectorzijnondermeer:
a) Milieuiseenrelatiefnieuwesectorenkentminderdanwatereenlangetraditievan(infrastructurele)projecten.
b) Bijmilieugeldtnogsterkerdanbijgeïntegreerdwaterbeheerendrinkwaterdenoodzaakvoorsamenwerkingmetandereministeriesenaangenomenwordtdatmetdesectoralebenaderingdaarvoorbeteremogelijkhedenwordengecreëerd.Ditvormteensterkemotivatievoordeambassadesomactiefmetsectoralebenaderingaandeslagtegaan.
c) VandezevenlandenwaarNederlanddewatersectorsteuntliggenervierbuitenSub-SaharaAfrikaendaaris,zoalshierbovenaangegeven,eenverbandgeconstateerdtussendebeperktetoepassingvandesectoralebenaderingendelandenkenmerken.
2) In de zeven landen waar Nederland de sectorale benadering toepast kenmerkt
de Nederlandse steun aan de milieu- en watersectoren zich door een grote
bereidheid om de hulp af te stemmen op het nationale beleid en via het nationale
begrotingssysteem te laten verlopen. Nederland gaat met de toepassing van de
sectorale benadering verder dan de meeste andere donoren.
IndemeestelandenisNederlanddeeerstedonordiebereidwassectoralebegrotingssteunteverlenenterwijldemeesteanderedonorendaarterughoudendinwaren.DestrategievanNederlandiseropgerichtomsectoralebegrotingssteuntebenuttenvoorinstitutioneleversterking,terwijlanderedonorenveelalmenendatbijdecentraleoverheiddaarnognietdejuistevoorwaardenvoorvervuldzijn.Daaromblijvenzevasthoudenaanprojectsteunvanuitdeovertuigingdathetbelangrijkisomopregionaalenlokaalniveauaaninstitutioneleversterkingtewerken.Vooreenaantaldonorengeldtoverigensookdatinterneproceduresverhinderenombegrotingssteunteverlenen.Vooréénenkelpartnerlandisgecon-cludeerddatNederlandtesnelopsectoralebegrotingssteunwasovergegaanendatdeconditiesdaarvooronvoldoendeaanwezigwaren.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
11
Hoofdbevindingen en aandachtspunten
3) Bij de uitvoering van de sectorale benadering ligt de nadruk op de technisch-
financiële en beleidsaspecten en er is veel energie gaan zitten in het ontwikkelen
van nieuwe samenwerkingsvormen tussen donoren en centrale overheid in de
partnerlanden. Dit heeft geleid tot een veronachtzaming van de deelname van
andere actoren.
Maatschappelijkeorganisatiesenhetbedrijfslevenspeleneenbelangrijkerolindemilieu-enwatersector.DesondanksiserindewijzewaaropNederlanddesectoralebenaderingheefttoegepasttotdusverweinigaandachtvoorhetbevorderenvaneenactieverolvandezespelersindenieuwesamenwerkingskaders.InbijnaallelandensteuntNederlandprogramma’svanNGO’s,maarmeteenenkeleuitzonde-ringblijvenditinbelangrijkematezelfstandigeactiviteitendienietofonvoldoendezijngeïntegreerdinhetsectorbeleid.Dedeelnamevanhetbedrijfslevenindesectorprogramma’sisgeringofnietaanwezig.Datzelfdegeldtvoorhetbetrekkenvan“depolitiek”enhetparlementbijdebeleidsformuleringendemonitoringvandeuitvoeringvanhetsectorbeleid.Vaneensectorbredeaanpakindezinvanactieveparticipatievandebelangrijksteactorenisdaaromtotdusveronvoldoendesprake.
4) Een te grote focus op outputdoelstellingen voor drinkwater en sanitaire
voorzieningen draagt het risico in zich afbreuk te doen aan de doelstellingen van de
sectorale benadering.
VoorMDG7iseenoutputdoelstellinggedefinieerdwaarmeeNederlandzichver-plichtintienjaarbijtedragenaandetoegangtotveiligdrinkwaterensanitairevoorzieningenvoor50miljoenmensen.DeoutputdoelstelingophetgebiedvandrinkwaterensanitairevoorzieningenheefthetvoordeeldatNederlandaanspreek-baarisopzijninspanningenwaarvoorconcreteafsprakenzijngemaakt.Tochzijnerookeenaantalnadelenaanverbondendievooreendeelsamenhangenmetdetoepassingvandesectoralebenadering:
a) Erbestaateenspanningtussendewensomenerzijdsoverhedenzelfpriori-teitentelatenstellenenhetonderinvloedvandeMDGssterktoegenomenaanbodvanfinancieringvoordrinkwaterensanitairevoorzieningen.Teveelaanvullendeactiviteitenbedoeldomdeoutputdoelstellingentehalen,zijnnietgoedintepassenindestrategieomdesectoralszodanigteversterken.
b) Erwordtteveelingezetopdeaanlegvannieuwedrinkwatervoorzieningenalleeneneristerweinigoogvoordenoodzaakomeengoedeinfrastructuurvoorfinanciering,reguleringenonderhoudtecreëren.
12
Hoofdbevindingen en aandachtspunten
5) De uitgaven voor drinkwater en sanitaire voorzieningen zijn sterk toegenomen en
er is een tendens waarneembaar dat de aandacht voor geïntegreerd waterbeheer
afneemt.
Nederlandheefteenlangetraditieophetgebiedvangeïntegreerdwaterbeheereneenexplicietemeerwaardeopdatterreininkennisenervaring.IndelandenstudiesvanEgypteendeAziatischelandenkwamnaarvorendatdeoverhedenindielandendeNederlandseinbrengjuistomdieredenwaarderen.Deintroductievanoutput-doelstellingenendedaarmeegepaardgaandeforseuitbreidingvanbeschikbaremiddelenvoorwaterensanitairevoorzieningeniserdeoorzaakvandathetrelatieveaandeelvandeuitgavenvoorgeïntegreerdwaterbeheersnelafneemt.BovendienvallendelandenwaarNederlandeenbelangrijkebijdrageaangeïnte-greerdwaterbeheerlevert,Egypte,VietnamenIndonesië,indenieuwecategorielandenwaarmeederegulierehulprelatiezalwordenafgebouwd.Ondermeeromdatdirectetechnischeassistentienietcompatibelismetdeprincipesvandesectoralebenadering,blijkthetlastigdeNederlandsemeerwaardeophetgebiedvangeïntegreerdwaterbeheerdaarintepassen.
6) De potentiële meerwaarde van de Nederlandse cofinanciering in de water- en
milieusector door multilaterale organisaties, zoals de Aziatische Bank en de
Wereldbank, wordt onvoldoende benut.
InalleAziatischelandenwordteenbelangrijkdeelvandeNederlandsebilateralehulpindevormvancofinancieringverleend.Indewatersectorbeslaatdezethansmeerdan50%vande(gedelegeerde)bilateralehulpindielanden.InsommigegevallenstortNederlandgeldineenfondsvoorcapaciteitsversterkingenvernieu-wendeprojecten,inanderegevallenfinanciertNederlandeendeelvaneengrotermilieu-ofwaterprogramma.Vanuithetperspectiefvandesectoralebenaderingscoortdezemodaliteitwelgoedophetcriteriumvanharmonisatie,maarslechtopownership,omdatvoorwaardenenproceduresinbelangrijkematedoordedonorenwordenbepaaldenerwordtgewerktmetparallelleadministratie-eenheden.DeNederlandseinbrengbijcofinancieringvarieertnogal.InsommigegevallenheeftNederlandeenactieveinhoudelijkebijdrageenwordtmetdebilateralehulpgetrachteenspecifiekemeerwaardetebereiken,terwijlinanderegevallencofinancieringslechtspassiefalseenfinancieringskanaalbenutwordt.Eenduide-lijkerpositiebepalingisopditterreingewenst.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
13
Hoofdbevindingen en aandachtspunten
Resultaten
7) Toepassing van de sectorale benadering heeft in het merendeel van de partnerlanden
geholpen om op centraal regeringsniveau aansturing en bestuur van de sector te
versterken.
Desectoralebenaderingheeftgeholpenommeersamenhangindesectorsteunaantebrengen.Erzijnvorderingengemaaktmethetuitwerkenvandebeleids-kaders.Desectoralebenaderingisfunctioneelgeweestvoorhetstimulerenvandehervormingenindestedelijkedrinkwatervoorzieningenwaarinmeerderelandennieuweorganisatieszijnopgerichtvoorspecifieketakenalsreguleringeninveste-ringen.Inlandenwaarisaangekoerstopsectoralebegrotingssteunblijktboven-diendatdefinancieringvanwaterbeheerenmilieubetergeïntegreerdwordtinhetnationalebegrotingsproceseneenbetereplanningdoordeoverheidmogelijkmaakt.OokisdesamenwerkingmethetministerievanFinanciënenPlanningver-beterd,waardoorhetmogelijkwordtdewater-enmilieuagendabeteraantelatensluitenbijontwikkelingeninanderesectorenvandeeconomie.Indemilieu-programma’swordthiermeergebruikvangemaaktdaningeïntegreerdwater-beheer.Desectoralebenaderingheefthetineenaantallandenmogelijkgemaaktbelangrijkepolitiekemilieukwestiesaantekaartenenophethoogsteniveautebespreken.Devraagofhetbeterluktommilieueenhogereprioriteitteverlenendanvoorheen,kannunognietbeantwoordworden.
8) De toepassing van de sectorale benadering in milieu en water heeft te weinig oog
gehad voor de concrete obstakels voor effectievere dienstverlening op lokaal niveau.
Inlandenwaardesectoralebenaderingallangeretijdwordttoegepast(SenegalenMozambique)zijnerverschillendeaanwijzingendatdienstverleningvoorspecifieketakenophetgebiedvanmilieubeheerendrinkwatervoorzieningenindeafgelopenjarenisteruggelopenofgestagneerdendatditvooreendeeltemakenheeftmetdeverschuivingvanprojectennaarsectoralebegrotingssteun.Verklaringendaarvoorzijndevertragingeninhetdoorsluizenvanfinanciëlemiddelennaaruitvoerings-niveaudoordecentraleoverheid,moeizamebesluitvormingentijdrovendeproce-duresenhetwegvallenvanuitvoeringscapaciteitdiedaarvooropprojectniveauwelaanwezigwas.
Indemeestegevallenisdewisselwerkingtussenmacroenmicroweinigontwikkeld.RelatieveuitzonderingenvormendeaandachtdieindesectorsteunaanBeninenJemenaandeversterkingvanregionaleenlokaleuitvoeringscapaciteitwordtgegeven.DesectoralebenaderingzoalstotophedentoegepastdoorNederlandbiedtweinigzichtopverbeteringdaarin.Erisgeenafstemmingmetdeproblemen
14
Hoofdbevindingen en aandachtspunten
vandelokaleoverheidofvananderelokaleorganisatiesenerwordtteweiniggedaanaanhethelpenoplossenvanconcreteproblemenopuitvoeringsniveau.
Inhetalgemeengeldtdatvooreffectieveredienstverleningenresultatenopuit-voeringsniveaueenaantalobstakelsbestaan:
a) Degebrekkigekoppelingtussencentraalenlokaalniveauendaarmeevaaktussenbeleidenuitvoering.
b) Beperkingenindecapaciteitenoplokaalniveauomaandachttegevenaanmilieuenwaterbeheer.
c) Bureaucratischeproblemenbinnenhetbestaandesysteemvanopenbarefinanciënwaardoorgoedkeuringenbetalingenzolangdurendatuitvoeringernstigevertragingoplooptentijdsgebondenenmeerbewerkelijkeactiviteiten–vaakwezenlijkbijmilieubeheerengeïntegreerdwaterbeheer–nietmeermogelijkzijn.
d) Gebrekaancoördinatieinplanningenuitvoeringtussenvelemaatschappelijke-enoverheidsactorendiebetrokkenzijnbijdesector.
e) Gebrekaannazorgomdatdefinanciëleeninstitutionelemechanismesontbrekenomnainitiëleinvesteringenhetdienstenniveauoppeiltehouden.Ditgeldtbijvoorbeeldsterkinruraledrinkwatervoorziening.
Indesectorsteunonderdesectoralebenaderingisaandezeproblemennietsyste-matischaandachtbesteed.
9) Er is spanning tussen de centrale doelstelling om bij te dragen aan armoede-
bestrijding en de wijze waarop de sectorale benadering in milieu en water wordt
toegepast.
HoewelinhetNederlandsebeleidarmoedebestrijdingeencentraledoelstellingisendatvoorhetmilieu-enwaterbeleidtelkensbenadruktwordt,isdieprioriteitonvoldoendegeoperationaliseerd.Nederlandkiestvoorsectorenenlandenwaareenverbandligtmetarmoedebestrijding,maareenpreciezereinvullingontbreekt.Daarzijnmeerdereredenenvoor:
• Desectoralebenaderingzetaantotintensievesamenwerkingmetde(centrale)overheid,maarhetislangnietaltijdevidentdatdezearmoedebestrijdingalseersteprioriteitziet,daadwerkelijkdeuitvoeringdaaropafstemtendaarvoordeuitvoeringscapaciteitheeft.
• Deoptieomdeuitvoeringscapaciteitindesectorteversterkeniseenlangeweg.Erbestaateenspanningsveldtussendetijddienodigisvoorhervormingen
Sectorsteuninmilieuenw
ater
15
Hoofdbevindingen en aandachtspunten
endedirectenoodzaakomeenaantalzakenaantepakken,zoalsdebevolkingvandrinkwatervoorzienofhetbeschermenvangebiedenmetgrotenatuurwaarden.
• Doordefocusopdeoverheidalsuitvoerderenhetgebruikvanbegrotings-steunvermindertdeflexibiliteitenaandachtdienodigisomparticipatieveprocessenvanonderoptebevorderenenaancapaciteitsversterkingopuitvoeringsniveautewerken.
• Alleaandachtgaatuitnaarversterkingvandesectorinhetalgemeenenerisonvoldoendeeenspecifiekearmoedefocusvanhetbeleiduitgewerkt:indekeuzevandoelgroepenofinhetontwerpvanprogramma’s.Debelang-stellingenwildaarvoorbijdecentraleoverheidendonorenisonvoldoendeendemeestedonorenbestedendaarnietsystematischaandachtaan.
Inhetgevalvandrinkwaterligtditwatandersvanwegehetsterkdienstverlenendekaraktervandezesubsector,maarookomdatveeldirecterenindetijdveelkortervastgesteldkanwordenofdevoorzieningenzijngeleverd.Inlandenwaardehulpsterkophetplattelandisgeconcentreerdenersprakeisvaneenrelatiefhomogenearmebevolkingsgroep(Beninisdaareenvoorbeeldvan)wordenmetdedoorNederlandgesteundeprogramma’sveelarmemensenbereikt.Maarjuistwaarsprakeisvangroteredifferentiatie,zoalsindesteden,iseenspecifiekearmoedefocusvansectorbeleidensteundaaraandestehardernoodzakelijk.
10) De specifieke kenmerken van de milieu- en watersectoren bemoeilijken de toepassing
van de sectorale benadering maar verhinderen deze niet.
Sommigekarakteristiekenvandemilieu-enwatersectormakentoepassingvandesectoralebenaderingnietgemakkelijk.Datgeldtbijvoorbeeldvoordegrotesprei-dingvanverantwoordelijkhedenoverministerieseninstituties.Uitdeevaluatieblijktechterdatdesectoralebenaderingkanhelpenomdezeproblemenaantepakkenenmeerinsamenhangoptelosseneneenmeerstructureleaanpakmogelijkmaakt.Veellastigerishetgeblekenparticipatievandelokalebevolkingengebruikersgroepeninmilieu-enwaterbeheerteintegrerenindesectoralebenadering.Datspeeltnogsterkerbijdrinkwatervoorzieningenensanitatie.
Toepassingvandesectoralebenaderingisrelevantinlandenmetspecifiekeken-merkenenalleenzinvolindienervandekantvandeoverheidvanhetbetreffendelanddeexplicietepolitiekewilisomdedaarvoornoodzakelijkehervormingendoortevoerenenbijdonorenomgezamenlijkaandesectorontwikkelingtewerken.Inanderesituatieszijnookanderewerkwijzenenmodaliteitennuttiggebleken.
16
Hoofdbevindingen en aandachtspunten
Indewatersectorisduidelijkgewordendathetgebrekaanpolitiekewilomher-vormingendoortevoerenmoeilijkgecorrigeerdofbeïnvloedkanwordendoordonorenendatNederlanddaarnochmetintensieveproject-enprogrammasteun(Bangladesh),nochmetsectoralebegrotingssteun(Mozambique)meermogelijk-hedenvoorheeftgekregen.OmdieredenkanbetwijfeldwordenofeensnellereenmeerradicalevoortzettingvandesectoralebenaderinginBangladeshdaarveelaanzouhebbenkunnenveranderen.DiewillijktineenlandalsBeninaanwezigendegeconstateerdevoortgangdiedaargeboektiskaninbelangrijkematedaar-doorwordenverklaard.VoormilieugeldtdatindeAziatischelandenprojectsteunofcofinancieringeveneenseenbelangrijkebijdragekanleverenaandeversterkingvandesectoren.Voorhetsteunenvandedrinkwatersectorkanerzeerwelopsub-sectoraalniveauwordengewerktenprojectsteunkan,mitsstrategischingezet,eeneffectievemodaliteitvoordeversterkingvandesectorbetekenen.
Aandachtspunten 1) Een duidelijke stellingname over de toepassing van de sectorale benadering in de
verschillende categorieën partnerlanden op gebied van milieu en water is wenselijk.
DesectoralebenaderingindegroterepartnerlandendienietinSub-SaharaAfrikaliggenisminderrelevantenerkendmoetwordendatanderestrategieënvoorversterkingvandesectorbeterbruikbaarzijn. DesectoralebenaderingheeftdestatusvanorganiserendprincipeindeNederlandsehulp,maarbetwijfeldkanwordenofdatindezelfdematemoetgeldenvoorgroteenminderhulpafhankelijkelandenalsvoordepartnerlandenvanSub-SaharaAfrika.Weloverwogenstrate-gischeondersteuningvandewater-enmilieusectorinplaatsvanvolledigeafstemmingenalgehelesectorversterkingligtindergelijkelandenmeervoordehand.InveellandenisNederland‘koploper’inmilieuenwaterprogramma’senindeconsequentetoepassingvandesectoralebenadering.Ditvraagteenduidelijkerformuleringvanwatmetdesectoralebenaderingophetgebiedvanwaterenmilieubedoeldenbeoogdwordteneenverdereuitwerkingdaarvanineenconcretestrategie.
2) Er moet in de verschillende sectorprogramma’s meer aandacht komen voor een
sectorbrede aanpak: d.w.z. de systematische deelname van alle bij de sector
betrokken actoren.
Deeenzijdigefocusopdecentraleoverheiddienttewordenvervangendooreenbredebenaderingwaarinplaatsisvooreenveelactieveredeelnamevanpolitiekepartijenenparlement,regionaleenlokaleoverheden,maatschappelijkeorganisatiesenbedrijfsleven.Dezespelerskunnenelkvanuithunverantwoordelijkheideen
Sectorsteuninmilieuenw
ater
17
Hoofdbevindingen en aandachtspunten
belangrijkebijdrageleverenaansectorontwikkeling.Hetparlementenmaat-schappelijkeorganisatieszijncrucialeactorenvoorhetkritischvolgenvanbeleidenfinancieringenhethoudenvantoezichtopuitvoeringenresultaten.NGO’senuniversiteitenzijnbelangrijkvoorkennisontwikkeling,innovatieenexperimenteleaanpak.NGO’shebbenbovendieneenroltespelenindeuitvoeringvanprogram-ma’senprojectendienietofmoeilijkerdoordeoverheidwordenverzorgd.HetisdaarombelangrijkdatindeNederlandsesteuneenvisiebestaatopderolvandeverschillendeniet-overheidspartijenenhoedezebinnendesectoralebenaderingkanwordenversterkt.
3) Sectorsteun moet zich meer gaan richten op het uitvoeringsniveau en het behalen
van concrete resultaten.
Deuitdagingenvaneffectievelokaleuitvoeringmoetencentraalstaan.Indebegrotingsprocessengaatnunogdemeesteaandachtuitnaarboekhoudkundigebestedingsverantwoording.Financiëleproceduresmoetenbeterafgestemdwordenopeffectieveuitvoering.Desectoralebenaderingmoetwordenaangevuldmeteenactieplanvoorhetgerichtversterkenvandeuitvoeringscapaciteitopmeso-enlokaalniveau.
4) Armoedebestrijding dient te worden aangescherpt en toegelicht.
Desectoralebenaderingheeftteweinigooggehadvoordenoodzaakvaneenspe-cifiekearmoedefocus.Tegelijkertijdzijndemogelijkhedenommetsectoralebenaderingarmoedebestrijdingopdeagendatezettenteweinigbenut.Datzelfdegeldtvoorhetbeheerenbeleidtenaanzienvannatuurlijkehulpbronnenendeverdelingsvraagstukken.OmdatarmoedebestrijdingdecentraledoelstellingisinhetNederlandseontwikkelingsbeleidiseenverdere(operationele)uitwerkingvandezedoelstellinginrelatietotdesectoralebenaderingnoodzakelijk.
5) Monitoren van resultaten in plaats van uitsluitend beleid en bestuur moet centraal
komen te staan.
Desectoralebenaderingbeoogteenbijdrageteleverenaaneffectieverbeheerenbetereuitvoering.Heteindresultaatvansectorsteunzouopdenduurbetereenduurzamedienstverleningeneffectievearmoedebestrijdingmoetenzijn.Ermoetmeeraandachtkomenvoorderelatietussenplannenenbeleidenuiteindelijkeuitvoeringenniet–zoalsnu–hoofdzakelijkvoorhetnalevenvanafsprakendiebetrekkinghebbenopbeleids-eninstitutioneleveranderingen.Teveelwordtver-onderstelddatinstitutioneleversterkingopnationaalniveauleidttotbetereresul-tatenenarmoedebestrijding.Maaromdattecheckenmoetmonitoringveelmeeroplokaalniveauenvanuithetuitvoeringsniveauplaatsvinden.Gerichtemonitoring
18
Hoofdbevindingen en aandachtspunten
vanresultatenenreality checksspelenhiereenrolbij:zowelmethetoogopverant-woordingalsookvoorhetbijstellenvanprogramma’s.
6) De Nederlandse sectorsteun moet meer aandacht besteden aan de financiële
en economische dimensies van milieu en water en de mogelijkheden voor zelf-
financiering om zodoende de Nederlandse financiële steun daar beter op af te
stemmen.
Milieuenwater–vooralvoorwatbetrefthetgebruikvannatuurlijkehulpbronnen–zijninverdienendesectoren.Milieubeheerengeïntegreerdwaterbeheerkunnendaaromvooreendeelookuitheffingenenbelastingwordengefinancierd.Verdelingsvraagstukkenzijnhierbijzeerbelangrijk.Doorbeterinzichtinfinanciëlestromendieomgaanindesectorenendemogelijkhedendaaruitinkomstenteverwervenmoetdefinancieringvandesectoroplangetermijnwordenveiliggesteldenafhankelijkheidvantijdelijkebegrotingssteunwordenvoorkomen.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
19
Inleiding
Dezeevaluatiegaatoverdetoepassingvandesectoralebenaderingindebilateralehulpaanmilieuenwater.
Voordeevaluatiezijndriecentralevragengeformuleerd:a) Welkevoortgangisgeboektmetdedoorvoeringvandesectoralebenadering
indebilateralehulpaanmilieuenwater?b) Inwelkemateheeftdoorvoeringvandesectoralebenaderingbijgedragenaan
hetbevorderenvandeeffectiviteitvandehulp?Dezevraagheeftvooralbetrekkingopdematewaarindeuitvoeringscapaciteitvandeoverheidverbetert.Uiteindelijkzaldatmoetenleidentotconcreteresultaten,zoalseenschonermilieu,behoudvantropenbos,beteretoegangtotveiligdrinkwater,enbeterebeschermingtegenoverstromingen.
c) Welkelessenkunnenuitdeervaringentotnutoewordengetrokkenomdetoepassingvandesectoralebenaderingteverbetereneneengrotereeffectivi-teitvandehulpteverwezenlijken?
Naastonderzoekophetministeriezijnlandenstudiesuitgevoerdendeevaluatieheeftintotaalbetrekkingopdertienvande21bilateralepartnerlandenwaarmilieuofwatereenprioriteitinhetNederlandsehulpprogrammais.1
Deevaluatieheeftbetrekkingopdegedelegeerdebilateralehulp:dehulpwaaroverdedirectebesluitvormingopdeambassadeplaatsvindt.2Deevaluatiebetreftdeperiode2000-2007.
1 Dekeuzevandelandenwaaronderzoekisgedaanisgebaseerdopmeerderecriteriawaarondergeografischespreiding,spreidingoverlandenwaarwelofnietsectoralebegrotingssteunwerdverleend.VooreenuitvoerigeverantwoordingoverdeopzetenmethodevanonderzoekziebijlageindeEngelstaligebrondocumenten.
2 Waarverderopindetekstoverbilateralehulpofbilateralehulpaandepartnerlandenwordtgesprokenwordtdegedelegeerdebilateralehulpbedoeld.Wanneerhetomdecentraal(vanuithetministerieaangestuurde)bilateralehulpgaatwordtdatookzovermeld.
20
Inleiding
DitNederlandstaligerapportbaseertzichinbelangrijkemateopdeEngelstaligeonderzoeksrapportenoverrespectievelijkmilieuenwaterendelandenrapportendievoordezeevaluatiezijngeschreven.3Dezedocumentenalsmedelandendocu-mentenzijntedownloadenvandewebsitevanIOB.www.minbuza.nl/iobVooreenuitgebreiderensystematischeroverzichtvandeargumentatiedietengrondslagligtaandebevindingenwordtnaardezedocumentenverwezen.
Deopzetvanditrapportiskortwegalsvolgt.
Inhoofdstuk1wordteenbeeldgeschetstvandeNederlandsesteunvoorwaterenmilieuenhetbeleidvoordesectoralebenadering.Inhoofdstuk2wordtvoordemilieusectorbeschrevendematewaarinendewijzewaaropdesectoralebenade-ringistoegepastengeorganiseerd.Vervolgenswordtinhoofdstuk3ingegaanopdematewaarindehulpheeftbijgedragenaandeversterkingvandeuitvoerings-capaciteitindepartnerlandenenwelkeresultatenbereiktzijn.Indeeropvolgen-dehoofdstukken4en5wordteensoortgelijkeaanpakgevolgdvoordewatersec-tor.Hoofdstuk6sluithetrapportafmeteenslotbeschouwing.
3 VanWoersem,B.enHeun,J.(2008)Evaluationofsectorsupportandapproachesinthewatersector,FinalReport.CDP/UNESCO/IHE;vanSteenbergen,F.(2008).Managingenvironment,managingaid:evaluationofsectorapproachinenvironment.MetaMeta,ODIandAidEnvironment,FinalReport.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
21
1 Desectoralebenaderingindebilateralehulpaandewater-enmilieusector
Inleiding
Ditinleidendehoofdstukbegintmeteenoverzichtvanhetbelangvandemilieu-enwatersectorbinnendeNederlandseontwikkelingssamenwerking.Vervolgenskomtdeinvoeringvandesectoralebenaderingindebilateralehulpaandeorde.Indederdeparagraafwordtingegaanopdekenmerkenvandesectorenmilieuenwaterdievaninvloedzijnopdetoepassingvandesectoralebenadering.Inpara-graaf4komtdeuitvoeringbinnenhetministerieaandeorde.
1.1 Milieu en water in de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking
Milieu in de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking
AlbijnatwintigjaarismilieueencentraalthemaindeNederlandseontwikkelings-samenwerking.Deprioriteitvoormilieukomtvoortuitdezorgoverdeachteruit-gangvanbelangrijkeecosystemenenhetduurzamegebruikvannatuurlijkehulp-bronnen.Degevolgenvanklimaatschommelingenverandering,verliesaanbiodiversiteit,energieschaarsteenslechtwaterbeheerondermijnendebestaans-zekerheid,vooralvoordearmebevolking,dievoorhunlevensonderhouddikwijlssterkafhankelijkisvandenatuurlijkehulpbronneninhunwoongebied.4OmdieredenwordtinhetNederlandsebeleidnadrukgelegdopdedirecterelatietussenmilieuenarmoedebestrijding:degradatievannatuurlijkehulpbronnenverhoogtvooraldekwetsbaarheidvanarmen.
4 MemorievanToelichtingBegroting2007beleidsartikel6p.106.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
22
De sectorale benadering in de bilaterale hulp aan de water- en milieusector
Erbestaatnietéénspecifiekenoverkoepelendbeleidsdocumentovermilieu,maarindeloopvandetijdzijnerverschillendedocumentenverschenenwaarinhetbeleidmetbetrekkingtotdeelterreinenwordtbesproken,zoalshetbeheervannattenatuurgebieden,hetbehoudvanbosgebieden,duurzameenergieenklimaats-verandering.Ookindeverschillendealgemenebeleidsnota’soverdeNederlandsehulpheeftmilieueenvasteplaats.Desub-thema’s(deelgebieden/aspecten)indemilieuprogramma’szijnindeloopvandetijdminofmeeronveranderdgebleven:bosbouw,klimaatsverandering,energieenverwoestijning.5Gaandewegiserookmeeraandachtgekomenvoorhetintegrerenvanmilieudoelstellingenmetpriori-teiteninanderesectorenenmeteconomischeontwikkelinginhetalgemeen.6
EenspecifiekkenmerkvanmilieuisdathetNederlandsebeleidinsterkematewordtbepaalddoorinternationaleafspraken.DeverschillendeMemoriesvanToelichtingindeperiodevandeevaluatiemakenstelselmatigmeldingvandiverseinternationalemilieuverdragen,waarNederlandzichtoeheeftverplicht.7Deverwachtingisdatdebilateraleprogramma’sdeuitvoeringvandezeinternationaleverdragenzullenondersteunen.
InEen Zaak van Iedereen,hetmeestrecentebeleidsdocumentvan2007,blijftmilieueenprominentonderwerp,waarbijveelnadrukwordtgelegdopklimaatverande-ringenduurzameenergie.Zozouinpartnerlandendecapaciteitomintespelenopklimaatsveranderingmoetenwordenversterkt.Tevenswordtinhetdocumentopgeroepenomsterkereverbandenteleggentussenbijvoorbeeldwereldhandels-verdragenenmilieuenarmoedebestrijding.Verderverwijstdebriefnaarspecifie-keactiviteitenophetgebiedvanbosbouwenecologischenetwerken.PrioriteitwordtdaarbijgegevenaanAfrika.
De uitgaven voor milieu in de periode 2004-2006
Deuitgavenvoorhetmilieuprogrammazijnbeïnvloeddoornationaleuitgaven-doelstellingendieveelalsamenhangenmetinternationaleafspraken.Zowerdin1992inVN-verbandovereengekomen0,1%vanhetBNPvandonorlandentebeste-
5 In‘HulpinUitvoering’van1995wordendehoofdthema’svandeRioConferentieomarmd–biodiversiteit,beschermingvanbosgebiedenenverwoestijning.Milieukrijgtdestatusvanhoofdthemaindeontwikkelingssamenwerking.OpdeUnitedNationsConferenceonEnvironmentandDevelopment(UNCED)inRiodeJaneiroin1992ismilieuprominentopdeagendagezetenzijnvervolgensconcreteafsprakengemaaktinmilieuconventieszoalshetKlimaatverdrag1992,hetBiodiversiteitsverdrag1992enhetVerwoestijningsverdragvan1996.
6 DGIS,2005:Mainstreamingenvironment,mainstreamingwater:discussionpaper.7 BijvoorbeelddeCarthagenaProtocoloverbio-safety,hetStockholmVerdragaangaandepersistente
organischeverbindingenofhetAarhusVerdragoverbesluitvormingsprocessen.Deafsprakenoverhetaanpakkenvanklimaatverandering–tebeginnenmethetKyotoProtocolpassenookinditoverzicht.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
23
De sectorale benadering in de bilaterale hulp aan de water- en milieusector
denaanmilieuenwater.Nederlandhaaltdezedoelstellingbijgebruikvaneenbredetoerekeningsformule,waarbijdeuitgavenvanandereministerieswordeninbegrepen.VolgensderegistratievandeDevelopmentAssistanceCommittee(DAC)isNederlanddaarmeeeenvandebelangrijkstebilateraledonorenophetgebiedvanmilieu.Bijdenationaleuitgavendoelstellingenmoetenhetvan1991daterendeRegeringsstandpuntTropischRegenwoudengeplandeextrauitgavenvoorduurzameenergievan2007wordengenoemd.InheteerstegevalbetreftheteenjaarlijksebijdragevanEUR68miljoenaanhetbeschermenvanbossen;inhettweedeomeenextrauitgavevanEUR500miljoenoverdeperiode2008-2015om10miljoenmensentoegangtegeventotduurzaamelektriciteitsgebruikvoorkokenenverlichting.Detoegezegdebijdragevoortropischregenwoudisoverigensvanafmediojarennegentiggerealiseerd,hoewelerkanttekeningenteplaatsenzijnbijdewijzewaaropdebijdragenberekendworden.8
Demilieu-uitgavenvanuitdebegrotingvoorontwikkelingssamenwerkingoverdeperiode1998-2006bedroegen,volgenshetCRScodesysteem,EUR1,2miljard,ofgemiddeldEUR125miljoenperjaar.DezeuitgaventoneneenstijgingvanEUR111miljoenin1998totEUR154miljoenin2005,eneendalingindeperiodedaarna(ziefiguur1.1).Dezedalingspoortnietmetdegegevensuithetvanafin2002ingebruikzijnderegistratiesysteemPiramide,dievoordeperiode2004-2006eenjaarlijkshulpvolumevanEUR200miljoenaangeeft.Eenverklaringdaarvoorisdatvoordeberekeninganderecriteriaenbegrotingsartikelenzijngebruikt,waardoordezemoeilijkvergelijkbaarzijn.
Demeestehulp(69%)aanmilieuwordtviahetbilateralekanaalgegeven:49%gaatviadeambassadesen20%wordtrechtstreeksvanuithetministeriebesteed.Hetoverigedeel(bijna31%)wordtviademultilateraleorganisatiesuitgegeven.9Debilateralehulpdieindepartnerlandenwordtbesteedkomtuitgebreidinhetvolgendehoofdstukaandeorde.DesteunviademultilateraleorganisatiesbetreftondermeereenbijdragevanEUR57miljoenaandeGlobalEnvironmentFacility,hetmilieufondsvandeVerenigdeNatiesdatontwikkelingslandenhelptmilieu-programma’senprojectentefinancieren,envoordefinancieringvandeimple-mentatievaneenaantalmilieuverdragen.
Indehiernavolgendefiguurzijndeuitgavenaanmilieuovereenlangereperiodeweergegeven.
8 Bron:draftversievannogtepublicerenIOBevaluatieoverhetRegeringsstandpuntTropischRegenwoud.9 IndezecijferszijndebestedingenviadeNGO’s(hetmede-financieringsstelsel)nietopgenomen.
24
De sectorale benadering in de bilaterale hulp aan de water- en milieusector
Figuur 1.1 Uitgaven Milieu in Landenprogramma’s19
98
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
160
140
120
100
80
60
40
20
0
Uit
gave
n (C
RS-
code
s) in
EU
R m
ln
General environment protection
Forestry
Jaar
Environmental policy and administrative management
Biosphere protection/site preservation
Bio-diversityEnvironmental education/training/research
Anno2006gaatvandetotalehulpindemilieusector(volgensdeCRS-codes)hetleeuwendeel(64%in2006)naardeondersteuningvanformuleringenuitvoeringvanalgemeenmilieubeleidvandeoverheid.Naarbiodiversiteitgaat15%enalge-menenatuurbescherming8%.10Derestvandebestedingenisverdeeldoverver-schillendedeelonderwerpen.
Overdejarenisdefinanciëleprioriteitverschoven.Aanvankelijkwarenerindelandenprogramma’saanmerkelijkeuitgavenvoorbosbouw,maarditisna2002teruggelopen(in1998nog29%–in2006nogmaar7%).Ondersteuningvanalgemeenmilieubeleid(inclusiefintoenemendematebegrotingssteun)isgestaaggestegenvan39%in1998naardebovengenoemde64%.Deuitgaven
10 Bronvoordezedatais:IOB(2007)OverviewandanalysisoftheexpenditureoftheNetherlandsintheenvironmentsector.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
25
De sectorale benadering in de bilaterale hulp aan de water- en milieusector
onder‘biodiversiteit’haddeneenpiekindeperiode2000-2002(25%in2002),maarliependaarnaterug.
Water in de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking
WaterisalvanafhetbeginvandejarenzeventigeenbelangrijkeprioriteitindeNederlandseontwikkelingssamenwerking.Inallebelangrijkealgemenebeleids-documentenwordtdezeprioriteitbevestigd.Dezebetrokkenheidkomtdeelsvoortuitdeeigentraditiemetwaterbeheerendedaarmeeverbandhoudendeexpertiseenervaring.InhetNederlandsebeleidwordtgoedwaterbeheeressentieelgeachtvoordevoedselvoorziening,gezondheid,veiligheideneconomischeontwikkeling.
Indewaterprogramma’szijntweehoofdthema’steonderscheiden.Heteerstegrotethemabetreftdetoegangtotverbeterdewatervoorzieningen,gedefinieerdalsafstandvanbevolkingtoteenverbeterddrinkwatersysteemofeenveiligebronofput.Ophetmomentisditnaarschattingvoormeerdaneenmiljardmensenbuitenbereik.Nederlandsesteunaanwaterbeheerbeoogtbijtedragenaanhetvergrotenvantoegangtotdrinkwatervoorarmenenhunkwetsbaarheidteverminderen.MetdelanceringvandeMillenniumOntwikkelingsdoelenisspecifiekaandachtgevraagdvoordetoegangtotveiligdrinkwaterenverbeteringvansanitairevoor-zieningen,namelijkhethalverenvandebevolkingzondertoegang(MDG7).
Hettweedehoofdthemabetreftwaterbeheer.Alsgevolgvanbevolkingstoenameeneconomischegroeineemtdebehoefteaanwatersteedsverdertoe.TegelijkertijdstelthetHuman DevelopmentRapportvan2006datdewatercrisisvande21eeeuwnietveroorzaaktwordtdooreentekortaanwaterofdoortechnischeproblemen,maarvoortkomtuitslechtbeheervanhetbeschikbarewater.11Eriseengebrekaanhandelendoptredeneneffectievebeheersorganisatiesdiemetdetoenemendevraagnaarwatervanuitverschillendemaatschappelijkegeledingenkunnenomgaanenrechtdoenaandenoodzaakvoorintegraalbeheer.
Landbouwisnogsteedseenvandegrootstewaterverbruikersenerzijneigenlijkgeendoorbrakenvoorwatbetreftefficiënterwatergebruikindezesector.Daarnaastzijnindustrialisatieenverstedelijking–enhetgebrekaanzuivering–erdeoorzaakvandatdekwaliteitvandathetwaterintoenemendemateverslechtert.Denood-zaakvoorbeterwaterbeheerisgrootomdatdeproblemenindewatersectoronver-mijdelijkopdelangeretermijngevolgenzullenhebbenvooreconomischontwik-kelingenvoorwereldveiligheid:hetovermatigegebruikvangrondwaterineen
11 GlobalWaterPartnership(2000).“Towardsawatersecureworld:aframeworkforaction.”
26
De sectorale benadering in de bilaterale hulp aan de water- en milieusector
aantalkwetsbareenbelangrijkedelenvandewereldendeschadedieermeeaan-gebrachtwordtaandeaquifers;hetvollopenvanstuwmerenmetsedimentinsemi-aridegebieden,deverontreinigingvanhetbodemwatervooralondersnel-groeiendestedenzondernatuurlijkeafwateringenhetopdrogenvanrivierdelta’s.
InhetNederlandsebeleidheeftdaaromhetconceptvangeïntegreerdwaterbeheereencentraleplaatsgekregen.Metditconceptwordtbedoelddatbijhetomgaanmetwateroverlast,watertekortenwatervervuilingrekeningwordtgehoudenmethetgebruikvanwaterdoorhuishoudens,landbouw,industrieennatuur.12Bijgeïntegreerdwaterbeheerwordtgetrachteenevenwichttevindentussendebehoeftenvanbelanghebbendenenerzijdsendebeschikbaarheidvanwaterendeduurzaamheidvanwatergebruikanderzijds.Hierdoorwordenstrijdigeensamen-vallendebelangenbeterzichtbaareninpotentiebeterbeheersbaar.13
De uitgaven voor water in de periode 2004-2006
Netalsvoormilieuwordenookdeuitgavenvoorwaterbeïnvloeddooroutputdoel-stellingendiesamenhangenmetinternationaleafsprakendaarover.Hiervoorisalgenoemddein1992inVN-verbandovereengekomen0,1%vanhetBNPvandonor-landentebestedenaanmilieuenwater.OmbijtedragenaanMDG7iseenzgn.outputdoelstellinggedefinieerdwaarmeeNederlandzichverplichtintienjaarbijtedragenaandetoegangtotveiligdrinkwaterensanitairevoorzieningenvoor50miljoenmensen.Daarvoorisdekomendejareneenstijgingvandeuitgavenvoordrinkwaterensanitairevoorzieningenvoorzien.Dezestijgingkomttotuitingindecommitteringenvoordewatersectorwaarvanin2008is65%isbestemdvoordrinkwaterenverbeteringenvandesanitairevoorzieningenen35%vooranderesubsectoren.14Hetministerieverwachtvoorderealisatievandeoutputdoelstellingvoordegeheleperiode2004-2015ongeveerEUR1.5miljardnodigtehebben.15
12 IWRMapproachpromotesco-ordinateddevelopmentandmanagementforwater,landandrelatedresourcesinordertomaximizetheresultanteconomicandsocialwelfareinanequitablemannerwithoutcompromisingthesustainabilityofvitalecosystems(GlobalWaterPartnership,2000).
13 InhetNederlandsebeleidwordtgeïntegreerdwaterbeheergezienalseenmiddelomconflictenoverwateronderhandelbaartemakenenescalatieervantevoorkomen.Geïntegreerdwaterbeheerbeperktzichniettotdelandsgrenzen,maaromvatookgezamenlijkbeheervangrensoverschrijdendestroomgebiedenenafwijzingvanhetgebruikvanwateronthoudingalswapeninpolitiekeeneconomischeconflicten.
14 DMW.PresentandfuturecommitmentsforWASHandIWRM.IntotaalgaathetomEUR1.131miljoenwaarvanEUR742miljoenvoordrinkwaterensanitatie.DitisallehulpinclusiefORET.
15 Rekenkamer(2008)Drinkwaterinontwikkelingslanden.Inditrapportiseenparagraaf2.3.opgenomen:Watgaatde50miljoendoelstellingkosten?Maarerisvanwegedeookhiergesignaleerdeproblemenmetderegistratievanactiviteitenenuitgavengeenpreciesbeeldmogelijkvanwelkenudeuitgavenzijngeweestvoordrinkwaterensanitatie.Ongeveer20%vanderesultatenwordentoegerekendaanalgemenebegrotingssteunendefinancieringvanmultilateraleorganisaties,deoverigetachtigprocentzalwordenuitgegevenviaeenveelvoudaankanalen:bilateraleprogramma’s,NGO’senspecialeprogramma’svanbijvoorbeeldVNinstellingen.Hetblijktmoeilijkpreciesaantegevenhoeveelnuviawelkkanaalzalwordenbesteedomdatditindeloopderjarennaderwordtingevuld.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
27
De sectorale benadering in de bilaterale hulp aan de water- en milieusector
Detotalehulpvoordewatersectorindeperiode1998-2006bedraagtEUR313miljoen.Figuur1.2laatziendatdeuitgavenvoorwaterterugliepenindeperiode2000-2004,maardaarnaweeropliepenomin2006hetniveauvan1998-1999tebereiken.Eenredenvoordezedalingisdeverminderingvanmiddelenvoordebilateralehulp.TergelegenheidvanhetWereldWaterForumvan2000,datinNederlandwerdgehouden,beloofdeNederlandeenextrafinanciëlebijdragevoorwaterbeheervanEUR45miljoenperjaar.DaarnaastwasdehierbovengenoemdeafspraakomextrabijtedragenaandeMDGdoelstellingenophetgebiedvandrinkwaterensanitairevoorzieningeneenredenvoortoenamevandemiddelenvoorwater.Daardoorzijndetotaleuitgavenaandewatersectorindeperiode2004-2006invergelijkingmetdevoorgaandeperiodeweerwattoegenomenenbedroegenEUR411miljoen.16
16 Inditbedragisdenoodhulpinbegrepen.Deuitgavenvoordestructurelehulp(d.w.z.zondernoodhulp)indegenoemdeperiodebedroegenEUR321miljoen,gelijkaan15%vandetotalehulp.DeResultatenrapportage(2005-06:87)vermeldtEUR472,2miljoen.Ditbedragisinclusieftoerekeningen(percentuelebijdragevanalgemenebegrotingssteun)enbovendienzijnvoor2004en2005verschillendecriteriagebruikt.Vanwegeondermeerveranderingeninhetinformatiesysteemvanhetministerieishetmoeilijkeenpreciezevergelijkingmetdeperiodeervoortemaken.Datkomtdeelsomdatdedataonvergelijkbaarzijn,erindetijdverschillendecriteriawordentoegepastenveranderingeninhetinformatiesysteemzijndoorgevoerd.
Dakar, Senegal: open riool. Foto: Piet den Blanken/Hollandse Hoogte
28
De sectorale benadering in de bilaterale hulp aan de water- en milieusector
Demeestehulp(84%)aandewatersectorbetreftbilateralehulp:63%wordtviadeambassadesgekanaliseerden21%wordtdirectvanuithetministeriebesteed.17Debilateralehulpdieviadeambassadesindepartnerlandenwordtbesteedkomtuitgebreiderinhoofdstuk4aandeorde.
Derestvandewateruitgaven(16%)gaatviamultilateralekanalen.ZoondersteuntNederlandviadeWereldbankenderegionalebankendehervormingvandewatersectorineengrootaantalontwikkelingslandenmiddelsdezogenoemdewaterfondsen(gemiddeldEUR9miljoenopjaarbasis).DaarnaastdraagtNeder-landviaditkanaalbijaaneenzeventalprogramma’svoorcapaciteitsopbouwophetgebiedvangeïntegreerdwaterbeheer.18
Dedataregistratievanhetministeriemaaktslechtseenruweschattingmogelijkvandebestedingenpersubsector.Uitdebeschikbaredatakanwordenopgemaaktdattussen2004-2006bijnadehelftvandetotalebilateralebestedingennaarwater-beleidinhetalgemeenging(d.w.z.algemenesectorsteun,beleidsontwikkelingeninstitutioneleversterking)ongeveereenvierdebestemdwasvoordrinkwaterenverbeteringvansanitairevoorzieningenenruimeentiendevoorwaterindeland-bouw.Derestisversnipperdoveranderespecifiekethema’s.AlleeninBangladeshenVietnammaaktsteunaanirrigatieenrurale(water-)ontwikkelingeensignificantonderdeelvandesectorhulpuit.
Binnendeportfolionamenvooralindeeerderegenoemdeperiodevan2002-2004deuitgavenvooralgemeenwaterbeleidenadministratiefbeheertoe,terwijlindezeperiodedeuitgavenvoordeverschillendedeelsectoreneenabsoluutdiepte-puntbereikten.Na2004stegendeuitgavenvooralindrinkwater.Investeringinirrigatieeninoverstromingsbeheerzijnnogsteedslagerdandatzeindebegin-periodewaren,niettegenstaandedebezorgdheidaangaandeklimaatsveranderingenvoedselveiligheid.
17 Decofinancieringmetmultilateraleorganisatieswordt,indiendezeinhetlandenprogrammadatdoordeambassadewordtuitgevoerdisopgenomen,weeralsgedelegeerdebilateralesamenwerkinggekenmerkt.
18 Eenaantalvandezeprogramma’swordtuitgevoerddoorNederlandsekennisinstellingen(UNESCO-IHE,UniversiteitvanWageningen).DetotalejaarlijkseondersteuningaandecapaciteitsopbouwinwaterbeheerbedraagtEUR4,7miljoen.Tenslotteondersteuntderegeringhetprogramma“WaterandNatureInitiative”vanIUCN.Daarbijwordtdenadrukgelegdopecosysteembenaderingbijhetbeheervanstroomgebieden.DezeondersteuningheefteenomvangvanEUR1,5miljoenopjaarbasis.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
29
De sectorale benadering in de bilaterale hulp aan de water- en milieusector
Figuur 1.2 Uitgaven water in landenprogramma’s19
98
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
60
50
40
30
20
10
0
Expe
ndit
ures
(C
RS-
code
s) in
EU
R m
ln
Water resources policy and administrative management
River development and flood control
Years
Water resources protection
Water supply and sanitation
Agricultural water resources
1.2 De introductie van de sectorale benadering in het Nederlandse bilaterale beleid
Innovember1998kondigdedeministervoorOntwikkelingssamenwerkingeenandereopzetaanvoordeNederlandsebilateralehulpomdatdeeffectiviteitvandehulponvoldoendewasenerteveelongecoördineerdeprojecthulpwerdgegeven.19Indenieuweaanpakzoudebesluitvormingoverdebestedingvandehulpmeerenmeeraandeoverheidmoetenwordenovergelatenendedonorenzoudenhetnationalesectorbeleidgezamenlijkmoetensteunen.Dezenieuwewerkwijzewerdbekendalssectoralebenadering.Demeestgebruikteomschrijvingis‘eenbenaderingdiewilbevorderendatdebuitenlandsehulpeeneenduidigbeleids-enuitgavenprogrammaondersteuntonderleidingvandeontvangendeoverheid,
19 VooreenuitgebreideretoelichtingopdeachtgrondenvandesectoralebenaderingzieondermeerdeIOBevaluatie“Vanprojecthulpnaarsectorsteun”van2006.
30
De sectorale benadering in de bilaterale hulp aan de water- en milieusector
waarinzowelgemeenschappelijkebenaderingenvoordesectoralsgemeenschap-pelijkeproceduresvoorhetbeheerwordenovereengekomen’.20Indehulpzouvoorkeurgegevenaanwordenindevormvanvrijbesteedbarebegrotingssteun.Ditvereisteduidelijkeafsprakenovertebehalenresultateneneenverbeteringvanadministratieenfinancieelbeheer.
Desectoralebenaderingwaseropgerichtdeontvangendeoverheidinstaattestellenzelfhetbeleidtebepalenvooreenconcretesector(bijvoorbeeldonderwijsofgezondheidszorg),waarnadonoreninonderlingoverlegdatbeleidvoormeer-derejarenzoudensteunen(harmonisatie).Dehulpzoudannietmeerversnipperdmoetenwordenoveropzichzelfstaandeprojecten,maarzoveelmogelijkgegevenmoetenwordenalsprogrammahulp,metbegrotingssteunalsdemeestvergaandemodaliteit.Daarbijzoudenhetbeleidendeproceduresvanhetontvangendelandgevolgdmoetenworden(alignment).Opdezewijzewerdernaargestreefdheteigendomendezeggenschapvandehulpontvangendeoverheidtevergroten(ownership).Optermijnwashetdoelvandesectoralebenaderingombijtedragenaanhetvergrotenvandecapaciteitvandesector,teneindeeenbeteredienst-verleningeneffectieverearmoedebestrijdingterealiseren.
DebelangrijkstekenmerkenvandetoepassingvandesectoralebenaderingindeNederlandsebilateralehulpendeverwachteresultatenkunnenschematischalsvolgtwordenweergegeven:
20 Foster,M.(2000)NewApproachestoDevelopmentCo-operation:WhatcanwelearnfromexperiencewithimplementingSectorWideApproaches?CenterforAidandPublicExpenditure.ODIandOECD.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
31
De sectorale benadering in de bilaterale hulp aan de water- en milieusector
Tabel 1.1 Schematisch overzicht interventietheorie van de sectorale benadering
Inputs donors Outputs overheid partnerland Outcomes
Donorenstemmenhunhulpbeleidsmatigafophetsectorbe-leidvanpartnerland
Toenameownershipeneffectiefleiderschapvanpartnerlandenoverontwikkelingsbeleid
Verbeteringmanagementeninstitutioneleversterkingoverheid
Vergrotingcapaciteiteffec-tievedienstverleningdoorallepartijen
Effectieveuitvoeringbeleidenprogramma’s
Lageretransactiekostenont-wikkelingssamenwerking
Effectievedienstver-lening
Effectievearmoede-vermindering
Vergrotingduur-zaamheidvandesectorsteun
Donorenstemmenhunhulpafopdeadministratieeninstitutiespartnerland
Donorencoördinerenhunhulpenstrevennaarverregaandeharmo-nisatie
Hulpisvoorspelbaaroplangetermijn
TechnischeAssistentievraagge-richteninbeheerpartnerland
Stimulering/financieringverster-kingmacro-microrelatiesbijv.doordecentralisatie
Bijdragenaanversterkingaccoun-tabilityo.a.doorfinancieringmaatschappelijkmiddenveldenbevorderingcontrolerendefunctieparlement,rekenkamerenz.
Gemeenschappelijkemonitorenenevaluatie
Sindsdeintroductieervaneindjarennegentigishetbeleidvandesectoralebena-deringaangepastenverderontwikkeld.Aanvankelijkwaserindesectoralebena-deringsprakevaneenteeenzijdigefocusopdecentraleoverheidenhetverlenenvanbegrotingssteun.21Recentelijkisermeeraandachtgekomenvoorhetverster-kenvandegehelesectorinclusiefderolvananderepartijendandecentraleover-heid.Ookiserindekeuzevandehulpmodaliteitenmeerflexibiliteitgekomenenwordtbegrotingssteunnietmeeralsenigeindstationgezien.Ookwordtthansmeernadrukgelegdopdenoodzaakombijdebeleidsformulering,uitvoeringenmonitorenactieveparticipatietebevorderenvanmeerdereactorenzoalslokale
21 OECD/DACmaakteennuttigonderscheidtusseneenprogrammavoorsectorontwikkelingensectoralebenadering:“ASWApisaprogramme-basedapproachoperatingatthelevelofanentiresector”,en“ASectorDevelopmentProgramme(SDP)isaspecific,time-boundandcostedsetofactionsandactivitieswhichsupportsasectorstrategy”.TherelationbetweenthesetwoconceptsisthattheSWApisadynamicprocess,along-termpartnershipthatcontinuallydevelops,implementsandimprovesaSectorDevelopmentProgramme.
32
De sectorale benadering in de bilaterale hulp aan de water- en milieusector
overheden,maatschappelijkeorganisaties,deprivatesectorenonderzoeks-instellingen.Hierbijgaattevensaandachtuitnaardezogeheten‘macro-meso-microlinkages’:hetverbindenvanhetbeleidvandenationaleoverheidmetveran-deringsprocessenopuitvoeringsniveau(provincies,districtenengemeentes).Sectoralebenaderingwordtdaarommeerenmeerbegrepenalseenwerkwijzedieernaarstreeftomdesectorteversterkenmetdeelnamevanallerleiactoren,waar-bijdeoverheidhetbeleidskadervaststeltenfaciliterendoptreedt,maaruitvoeringopverschillendewijzenendoorverschillendeactorengeregeldkanworden.22Centraalindezeopvattingstaatdenoodzaakdatmetsectoralebenaderingeenbijdragegeleverdmoetwordenaandeopbouwvandegehelesector.
Denadrukdieindesectoralebenaderinggelegdwerdopsamenwerkingtussendonorenenafstemmingophetbeleidendeadministratievanhetpartnerlandkreegeenvervolgtoeninfebruari200328ontwikkelingslandenenmeerdan40(bilateraleenmultilaterale)donorendeRomeVerklaringoverHarmonisatietekenden.Hierinwerdafgesprokenomdeprioriteitenenproceduresvandonorenmeertegaanafstemmenophetnationalebeleidvandeontvangendelanden.Concreteactieswerdenvoorgesteldopondermeerhetterreinvanbegrotingssteun,openbarefinanciën,devoorwaardenwaaronderdehulpwerdverstrekt(conditio-naliteit)endeproceduresvooraanbesteding.Dezevoornemenswerdenin2006inParijsverderuitgewerkt;tevenswerdenafsprakengemaaktoveruitvoeringenmonitoringdaarvan(VerklaringvanParijs).Devijfhoofdprincipeszijnownership,harmonisatie,afstemming(alignment),resultaatsturingenwederzijdseverant-woording.Vastgelegdwerddaterintoenemendemateviaprogrammahulpenwaarmogelijkmetbegrotingssteunzalwordengewerkt.Ingevalvanbegrotings-steunisersprakevaneendirectebijdrageaandebegrotingvandesector,diegewoonlijkwordtgekanaliseerdviahetministerievanFinanciënvanhetpartner-land.Deachterliggendegedachteisdatviabegrotingssteundezeggenschapvanhethulpontvangendelandwerkelijkvormkrijgt:ontwikkelingsinterventieswordenzoophetbeleid-endebeheerssystemenvanhetpartnerlandafgestemd.Daarmeezijndebelangrijksteelementenvandesectoralebenaderingthansookopgenomenindeafsprakentussendonorenenontvangendelandenoverdeinrichtingvandehulp.
DetoepassingvandesectoralebenaderingindeNederlandsebilateralehulpgingvergezeldvaneeninkrimpingvanhetaantalpartnerlanden.In1999werdaange-
22 Boesen,N.andDietvorst,D.(2007).SectorWideApproachesinmotion:Fromanaiddeliverytoasectordevelopmentperspective,reflectionsfromtheJointLearningProgrammeonSectorProgrammes,January2006toApril2007.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
33
De sectorale benadering in de bilaterale hulp aan de water- en milieusector
kondigddatdebilateralehulpgeconcentreerdzouwordeninz.g.partnerlanden:landendieinaanmerkingkwamenvoorstructurelebilateralehulp.Sinds1998vondenerdrierondesplaats,waarinsteedsnieuwelandenensectorkeuzesgemaaktwerden.Bijdeeerstelandenkeuzerondewerddelijstvanpartnerlandenvooralopgeschoondopbasisvandeomvangvandeportfolio(kleineprogramma’swerdenafgebouwd)enalgemenecriteriazoalsdematevanarmoedeenhulp-afhankelijkheid;hetnationaalsociaaleconomischebeleidendesituatiemetbetrekkingtotgoedbestuur.Heteindresultaatin1998/1999betrofeenkeuzevoor22partnerlandenwaarmeeeenlangdurigerelatiezouwordenaangegaan.Inzevenlandenwerdwateralsprioritairesectorgekozeneninnegenvandeze22landenzoueenmilieuprogrammawordenuitgevoerd.Naastdeze22partnerlandenwerdener24themalandengekozenmeteenbeperkterprogrammaopeenkern-themawaarondermilieu.Dertienvande24themalandenhaddenmilieualsonderwerpvandehulpinspanningen.Opdezewijzewerdenintotaal22landenmilieuactiviteitenondersteund.
In2002/2003werddelandenkeuzeopnieuwtegenhetlichtgehouden.Datresul-teerdeineengecombineerdelijstmet36partnerlanden,waarbijnietlangeronderscheidgemaaktwerdtussenpartnerlandenenthemalanden.Dekeuzevoorpartnerlandenwerdgemaaktopbasisvaninkomensniveau,goedbestuurendeomvangvanhetbilateraleprogramma.Ookspeeldehetbeleidsvoornemenom50%vanallehulpinAfrikatenzuidenvandeSaharatebestedeneenrol.Demeestelandendieindezerondeafvielenwarenniet-Afrikaans.Delandenwaarindewatersectorprioriteithad,werdennietgewijzigd.Erblevenverderveertienlandenoverwaarmilieualssectorwerdaangemerkt.Eengevolgvandelanden-keuzevan2002/20003was,dateenaantalbelangrijke‘milieu’landennietlangervoorkwameninhetbilateraleprogramma.DitbetrofmetnameBrazilië,China,IndiaendeFilippijnen.Ookwerdmetanderelanden,zoalsNepalenBhutan,eeneerdereintensievesamenwerkingopmilieugebied,waarbijalinbelangrijkematevolgensdeprincipesvandesectoralebenaderingwerdgewerkt,beëindigd.
Indebeleidsnotitievan2007werddelandenkeuzevrijwelgehandhaafdmaarnuwerdendelandeningedeeldopbasisvandrieprofielen:fragielestaten,landenwaarversnelderealisatievanmillenniumdoelstellingenmogelijkwasenmidden-inkomenslandenwaartraditioneleontwikkelingssamenwerkingzouwordenuit-gefaseerdomvervangentewordendooranderevormenvansamenwerking.Vietnam,IndonesiëenEgyptezijnlandendietotdezecategoriebehorenenwaardedirectesteunaanwateren/ofmilieuzalwordenafgebouwd.
34
De sectorale benadering in de bilaterale hulp aan de water- en milieusector
Naasteenconcentratievandehulpineenbeperkteraantalpartnerlandenwerdookhetaantalprioritairesectorenverminderdenindemeestelandenopmaximaaldriegesteld.Datleiddeinmeerderegevallenertoedatsteunaanwater-ofmilieuprogramma’swerdvoortgezet,maardanondereenanderenoemer.Water-programma’swerdennugepresenteerdalsonderdeelvanhetmilieuprogramma(Bolivia)eninlandenwaarmilieugeenprioritairesectormeerwas,werdsteunaanmilieuprogramma’sgepresenteerdalseen“sectordoorsnijdendthema”.Deuitgavenvoorwaterinlandenwaarditgeenprioritairesectorwas,blekenookin2006en2007nogaanzienlijk:somsalsgevolgvandeuitfaseringvanbestaandeprogramma’s,maarvakernogalsgevolgvannieuwebestedingeninhetkadervandeoutputdoelstellingenvoordrinkwater.Ditbetreftelflanden;inzevenvandieelflandengaathetomsteunaanprogramma’svoordrinkwaterensanitairevoorzie-ningen,teneindeaandegesteldeoutputdoelstellingentevoldoen.23
1.3 Milieu en water in ontwikkelingslanden: sectorkenmerken en het Nederlandse beleid
Terwijldesectoralebenaderingsnelwerdingevoerdindehulpaanhetbasis-onderwijsendegezondheidszorg,verliepditprocesveeltragervoormilieuenwater.Deredendiehiervoorwelwordtaangevoerdisdatdespecifiekekenmerkenvanbeidesectoreneenbelemmeringvormenvoordetoepassingvandesectoralebenadering.Desectoralebenaderingzouvooralgoedtoepasbaarzijninsectorenwaarsprakeisvanhogepubliekeinvesteringenenwaardeoverheiddebelangrijk-steleveranciervandienstenis,zoalsinhetgevalvanonderwijs.Inhetgevalvanmilieuenwaterisinveellandendepositievandeoverheidnietduidelijkafgeba-kendtenopzichtevanandereinstitutiesenactoren.Dezelaatstehebbenveelalgrotecommerciëlebelangen.Alleenvoordesubsectordrinkwaterisersprakevaneenduidelijkdienstverlenendkarakterenspeeltdeoverheidnietalleeneenbelangrijkerolinregulering,maarookinfinancieringenuitvoering,vooralophetplatteland.
23 Bron:overzichtvandeaangeganeverplichtingenvanapril2008.InTanzaniabijvoorbeeldsteundeNederlandalvoordeintroductievandesectoralebenaderinghetregionaleprogrammavoordrinkwaterensanitatieinShinyanga.Ditprogrammawerdvoortgezetenonlangsisbeslotenhetprogrammawederomtecontinueren,maarnuviaeenz.g.“silentpartnerschap”,waarbijNederlandEUR50miljoenbijdraagt,maarhetbeheervandefondsenendemonitoringvandebestedingenoverlaataaneenanderedonor.Inanderegevallengaathetomsteunaanwaterprogramma’sdieonderhetmilieuprogrammazijnopgenomen(Bolivia),ofhetbedrijfslevenprogrammaORET(Ghanatotaalbedragaanlopendeverplichtingenperapril2008EUR131miljoeninclusieffinancieringviaORET),ofwaterprogramma’sdieonderdeeluitmakenvanreconstructieennoodhulp(SoedanEUR43miljoen).
Sectorsteuninmilieuenw
ater
35
De sectorale benadering in de bilaterale hulp aan de water- en milieusector
Voorzowelmilieualswatergeldtdatdesectoreengrotediversiteitvanthema’sensubsectorenomvat,zoalsbosbouw,biodiversiteitenluchtverontreinigingondermilieu-enkustbeheer,beheervanstroomgebieden,stedelijkeenruraledrinkwa-tervoorzieningenirrigatieendrainageinhetgevalvanwater.Degrenzenomtebepalenwatwelofnietonderdesectorvalt,zijnnietaltijdgemakkelijktetrekken.Erbestaanverderveeldwarsverbandentussenmilieuenwaterzoalsinhetgevalvanwaterzuivering,deinvloedvanklimaatveranderingopwatervoorraden,milieuenkustbeheer.Erisbovendieneennauwerelatietussenmilieuenhetgebruikvannatuurlijkehulpbronnen,waardoorintegratievandemilieuagendametdepro-ductievesectorenvanbelangisvoorsuccesvolbeleid.
Vanwegehetgroteaantalthema’sensubsectorenisookdeinstitutioneleorgani-satievandeoverheidingewikkeld.Erbestaatinveellandenonduidelijkheidoverdeverdelingvandeverantwoordelijkhedentussenministerieseninstitutiesvandecentraleoverheidonderlingentussendecentrale,regionaleenlokaleoverheden.24Bovendienisdeorganisatievandeoverheidaanveranderingenonderhevig.Desamenstellingvanbijvoorbeeldmilieuministeriesverandertmeteenzekereregelmaat.Indewatersectorisdeverdelingvanverantwoordelijkhedenophetgebiedvanwaterbeheerenlandbouwgewoonlijktoegewezenaanhetministerievanlandbouw,datveelalweinigcoördineertmetandereinstellingenvangeïnte-greerdwaterbeheer.
Ermoetvoorzowelmilieualswaterbeheereenscheidinggemaaktwordentussenorganisatieenthema.Demilieuenwaterbeheerdoelstellingenmakendemeestekansverwezenlijktteworden,wanneerzijgeïntegreerdwordenindeagendavananderesectoren,metnamewanneerhetgaatomhetgebruikvanhulpbronnen.Deorganisatiesdiespecifiekbelastzijnmetmilieu-enwaterbeheer(organisatiesvoormilieubescherming,waterautoriteiten)ontlenenhuneffectiviteitvaakvooralaandematewaarinzeerinslagenconstructiefmetandereorganisatiessamentewerkenofgeïntegreerdzijninsectorministeries.Instellingendielouterbelastzijnmetregulerendetakenophetgebiedvanmilieu-ofdrinkwatervoorzieningenzijninveelgevallengeïsoleerdenkampendikwijlsmettekortenaangekwalificeerdpersoneel.
InsommigeNederlandsebeleids-endiscussiedocumentenwerdaangevoerd,datdespecifiekekenmerkenvanbeidesectorenbelemmerendwerkenvoordetoepas-
24 Inintegraalwaterbeheerwordthetsubsidiariteitsbeginseltoegepast:waterwordthetbestebeheerdopeenzolaagmogelijkniveau.
36
De sectorale benadering in de bilaterale hulp aan de water- en milieusector
singvandesectoralebenadering.Erwarenvooralindewatersectorreservestenaanzienvandetoepassingvandesectoralebenaderingvanuithetperspectiefvanarmoedebestrijding.Desectoralebenaderingspoordeaanhetsectorbeleidvandecentraleoverheidtesteunenenopmacroniveauineersteinstantiebeterevoor-waardenvoordatsectorbeleidtebewerkstelligen.Maardeervaringhadgeleerddatdecentraleoverheidveelalnietgeïnteresseerdwasinarmoedebestrijdingengrotebeperkingenhadindeuitvoeringscapaciteitomdearmentebereiken.InhetNederlandsebeleidtotdantoewerdjuistvoorranggegevenaansteunopregionaal-engemeenschapsniveauvanuitdeverwachtingdatopdatniveaubetereperspec-tievenbestondenvooreffectievearmoedebestrijding.25Indenotitiesdaaroverwerdbenadruktdatdetoepassingvandesectoralebenaderingindewatersectoralseenevolutionairprocesdiendetewordenbeschouwd,waaringewerktzouwordenaancapaciteitsopbouweninstitutioneleversterking.Sectoralebenaderingzouzichspecifiekmoetenrichtenopdieactiviteitendievaninvloedzijnopdearmoedebe-strijding.Dithoudtindatereengoedeinschattingmoetwordengemaaktvanwelkeaspectenvanwaterbeheerhetgrootstepotentieelheeftombijtedragenaanhetduurzaamverbeterenvandelevensomstandighedenvandearmen.Tenslottewerdbetoogddatindemeestepartnerlandendevoorwaardenvoorsectoralebegrotingssteunnogonvoldoendewarenvervuld.26
Maartegenoverdezeargumentenwerdookaangevoerddatdesteunaandemilieu-enwatersector,zoalsdezedoorNederlandenanderedonorenindejarennegentigwerdverleend,tegenhaareigengrenzenopliep.27Veelhulpverliepviaprojecten,dietotdoelhaddeninstitutiesindesectorteversterkenofkennisenvaardighedenteverbeteren,maardezewerdenuitgevoerdzonderonderdeeluittemakenvaneenbrederevisieenstrategievoormilieuofgeïntegreerdwaterbeheer.Desomsgoederesultatendiewerdengeboektopdeelterreinen,haddenuiteindelijkweinigeffectophetfunctionerenvandegehelesector.TenaanzienvandelangdurigeNederlandsesteunvoorinstitutioneleontwikkelingvandewatersectorwerdinevaluatieonderzoekgeconcludeerddatdezesteunteveelwasgerichtopdeinterneorganisatieenteweinigopdebrederepolitiek-economischevoorwaardenvoorinstitutioneleontwikkeling.Bovendienkonvastgesteldwordendatdeproblemenindesectoronderdeelvormenvandealgemenetekortkomingenopbestuurlijk
25 Denadrukopdenoodzaakvaneenforseveranderingrichtingbegrotingssteunenwegvanprojectendomineerdeondanksdaterindebeleidsdocumentenuitdietijdweldegelijkaandachtwasvoordemacro-microbenadering.Erwaseensterkedrukomdeknopomtezettenenprojecthulpwerdindieperiodezekernietaangemoedigd.
26 MinistryofForeignAffairs(2002).DutchDevelopmentAssistancetotheWaterSector:5.Indezeperiodewerddevoortgangvansectoralebenaderingafgemetenaandemogelijkhedenomsectoralebegrotingssteunteverlenen.
27 VoordewatersectorzijndezegedocumenteerdinIOB(2001)InstitutionalDevelopmentintheWaterSector.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
37
De sectorale benadering in de bilaterale hulp aan de water- en milieusector
gebied,dienietalleenopsectorniveaukondenwordenopgelost.Devoorstellenomindemilieu-enwatersectordesectoralebenaderingtoetepassenzoujuistgoedemogelijkhedenbiedenomgenoemdebeperkingenteverhelpenentoteenbredereenmeersamenhangendeaanpakvandeproblementekomen.Sectoralebenaderingleekbovendiengoedaantesluitenbijhethiervoorgenoemdeconceptvangeïntegreerdwaterbeheer,dieimmersaanzetteomdeproblemenvandesectorinonderlingesamenhangaantepakken.
Betoogdwerdverderdatdoordeaandachtterichtenopbegrotingsprocessenveelmeerstructureleproblemenkondenwordenopgelostomdatopdatniveaudewer-kelijkebeslissingengenomenworden.Datgeldtbijvoorbeeldvoordeeconomischereguleringvandemilieuproblematiek–doorbelastingen,tarievenofinvoer-regelingen–eninhetgevalvanwatervoorproblemenalsfinancieringvandesectorentarievenbeleid.DaarvooriseennauweresamenwerkingmetministeriesvanFinanciënnoodzakelijkendezesamenwerkingzoudoordesectoralebenaderingvergemakkelijktworden.28
28 MetaMeta/ODI‘MainstreamingEnvironmentandWater;DiscussionPaper’(DGIS,2005).
Jemen: droogte. Foto: Meta Meta
38
De sectorale benadering in de bilaterale hulp aan de water- en milieusector
Recentelijkisersprakevaneenkenteringenvaneengroeinaarconsensusoverdemogelijkhedenenbeperkingenvandesectoralebenadering.Datgeldtvooralvoordemilieusectormaarookmeerenmeervoordewatersector.Enerzijdskomtditdoordathetbeleidvoorsectoralebenaderingevolueerdeenermeeraandachtkwamvooreenbredereinterpretatieervan.Anderzijdsgroeidehetbewustzijndatdesectorontwikkelinguiteindelijkeenzaakisvandepartnerlanden,datdehulp-benaderingdaaraanaangepastdienttewordenendatdeversnipperingvandehulpinbeidesectorenindevormvantallozeprojecteneenhaltmoetwordentoe-geroepen.
TerwijlerbinnenhetDGISovereenstemmingbestondoverdehetspecifiekeken-merkenvandemilieu-enwatersectorendegevolgendaarvanvoordetoepassingvandesectoralebenadering,ontbrakhetlangetijdaaneenuitwerkingvanhetalgemenesectorbeleidvoorbeidesectorenenoriëntatieoverhoemetboven-vermeldedilemma’somtegaan.29Omdieredenbestondenerindepraktijkveeluiteenlopendeinterpretatiesoverdetevolgenwerkwijzeenzijndeverschilleninaanpakindediverselandennietaltijdopverschillenincontextofvoorwaardenterugtevoeren.
1.4 De uitvoering
Deaankondigingvandesectoralebenaderingvielsamenmeteenaantalandereontwikkelingenbinnenhetministerie,diedeinvoeringvandebenaderingver-sterkte.Eénbelangrijkeontwikkelingindejarennegentigwasdewensomvaneenveelheidaanindividueleactiviteitenovertegaantoteengebundeldeaanpakmeteenlichterebeheerslast.Eenanderebelangrijkeparallelleontwikkelingwasdedelegatienaardeposten,waarmeealletakenvoorinrichtingenuitvoeringvanlandenprogramma’snaardeambassadeswerdverlegd.Metdezedelegatiekwamdehoofdverantwoordelijkheidvoordelandenprogramma’sbijdeambassadeteliggen,watdebesluitvormingendedirectebeleidsdialoogvergemakkelijkte.Dekeuzevooreensectorineenpartnerlandginginderegelgepaardmethetplaatsenvaneensectordeskundigediededagelijkseuitvoeringvanhetsector-programmabegeleiddeengesprekspartnerwasvoordeverschillendepartijeninhetlandzelf.Metdesectordeskundigen–indemeestegevallengeassisteerddooreennationaalprogrammamedewerker–waserdecapaciteitomintensiefaande
29 Eénmemouit2002overhetverbandtussendeGAVIM-thema’s(GoedBestuur,Armoedebestrijding,Vrouwen,InstitutioneleOntwikkelingenMilieu)ensectoralebenaderingmaaktehetpuntdatinhetoverlegmetdeoverhedenvandepartnerlandenmilieukwestiesaandeordezoudenwordengesteld,maarkwamnietveelverder.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
39
De sectorale benadering in de bilaterale hulp aan de water- en milieusector
nieuwebenaderingtewerken.Hetafbouwenvanprojectenenopzettenvaneensector-programmahielddebetreffendesectordeskundigegedurendedeopbouwfasebijnavoltijdsbezig.Geziendeambitievansectorbredeinstitutioneleontwikkelingendenoodzaaktotafstemmingmetanderedonorenisditnietverbazingwekkend.Omeenbeeldteschetsenvandeinspanningendiebenodigdwarengeefttabel1.2eengeneriekoverzichtvanverschillendestappeninhetopzettenenuitvoerenvaneensectoralebenaderinginwaterenmilieu.
MethetplaatsenvansectorspecialistenopdepostenendevergaandedelegatiegingNederlandverderdandemeesteanderedonoren.Inverschillendelandenkreegdeambassadehierdooreenleidenderolbijhetinitiërenvansectorprogramma’sinlanden.Ookdeaardvanhetwerkvaneensectordeskundigeveranderde:vanhetadministrerenenbeherenvanprojectenverschoofhetnaarhetactiefdeel-nemenensomsstureninbeleidsoverlegenpolitiekediscussie.
Binnenhetministeriewerdenookeenaantalstappengenomenomdeuitvoeringvanhetsectorprogrammateondersteunen.AanvankelijkwerdeenSteungroepSectoralebenaderingopgericht,dieondermeertweeinternedocumentensamen-steldeoveropgedaneervaringen.In2005veranderdedeorganisatieindezeenwerdeenapartaanspreekpuntbinnendedirectieEffectiviteitenKwaliteitsbeheergecreëerd.Ookwerdeenstandaardbeoordelingsdocumentopgesteld–dezoge-hetenSectorWaardering–waarmeeperiodiekderisico’senpotentiesineensectorinkaartzoudenwordengebracht.Ditinstrumentbleekonbevredigendenwerdweiniggebruikt.Hetisin2007vervangendoordezogehetenSector Track Record(STR),dieuitgebreiderisenalsbasisvoordestrategischemeerjarenplanningvandeambassadesmoetdienen.
Ookwerdeneenaantaltrainingsactiviteitenondernomenvoordestafopdeambassadesophetgebiedvanopenbarefinanciën.VerderwerdeninderapportagesystemenaanpassingenaangebrachtenwerdhetmetdeinvoeringvanhetPiramide-systeemmogelijkomuitgaventerelaterenaanhulpmodaliteiten.
Opandereterreinenwasdeaanpassinggering.Hoeweldesectoralebenaderinganderevaardighedenvraagtvandedirectebetrokkenstaf–gerelateerdaandonorsamenwerking,openbarefinanciënenbeleidsoverleg–wordtdaarmeebijhetpersoneelsbeleidnogweinigrekeningmeegehouden.Uitdelandenstudiesbleekookdatbijdedrietotvierjaarlijkserotatievanstafdeoverdrachtvanerva-ringenenkennisonvoldoendeplaatsvindt.
40
De sectorale benadering in de bilaterale hulp aan de water- en milieusector
Tabel 1.2 Stappen in het opzetten van een sectorale benadering
Stap Beschrijving Mogelijke complicaties
Uitfaserenvanprojecten Sluitenenoverdragenvanprojecten
Omgaanmetlanglopendeverplichtingenenvoorkomenvanafbreukschade
Ontwikkelenvanprogrammametnieuwehulpmodaliteiten
Ontwikkelenvanwerk-relatiesmetnieuwepartners,bijvoorbeeldministerievanFinanciën
Ontwikkelenvanmetnamebegrotingssteunvraagtvoorallepartijennieuweafsprakenensamenwerkingsvormen
Voorbereidendestudies Sectorstudies,inkomen/uitgavenstudies,financieelbeheersstudies,armoedestudies
Verschillendedonorenhebbenverschillendeeisenmetbetrekkingtotvoor-bereidendeanalytischwerk
Ontwikkelenofversterkenvanbeleidskadervoordebetreffendesectorinhetontvangendeland
Formulerenenovereen-stemmingbereikenoverResultatenRaamwerkofgezamenlijkestrategieenprioriteitsplan
Vraagtveeloverlegenafstemmingtussenpartner-landendonorenbredereconsultatie.Donorenver-schilleninbenaderingvoorhetbeoordelenvanresul-taten
Wederzijdseovereenstemming
Beleidsbrievenensamenwerkingsmemoranda
Samenwerkingmemorandamoetendoorverschillendepartijengefiatteerd,iederondereigenprocedures
Introducerenvanstrategischeplanning
Opzettenvaneenheiddieplannenvoorbereidtenvoort-gangopresultatenraamwerkofstrategiebijhoudt
Vaakwordenvolkomennieuwebeleidsprocesseninwerkinggezet
Installerenvanstuurgroep Opzettenvanstuurgroepvanverschillendeministeriesenmaatschappelijkegeledingen
Noodzaaktotcoördinerenvanagenda’svansleutel-figuren
Betrekkenvanmaatschappelijkmiddenveldenbedrijfsleven
Inkaartbrengenvanmaat-schappelijkmiddenveldHerformulerenvanprogramma’smetbedrijfslevenenNGO’s
Hierspeeltderegievraag:wieorganiseertdeinzetvanniet-gouvernementeleorganisaties
Periodiekereviews Gezamenlijkereviewmissies Afstemmingtussenverschillendepartijenenheeftrisicotopzwaarteworden
Sectorsteuninmilieuenw
ater
41
De sectorale benadering in de bilaterale hulp aan de water- en milieusector
Verbeterenvanoperationeelfunctioneren
Verbeterenvanoperationeleenfinancieel-administratievebelemmeringenvooreffectieffunctioneren
Insommigelandenhebbenoverhedennauwelijkservaringmeteigenbudgetvoorontwikkelings-investeringen
Evaluaties Tussentijdsopmakenvanstandenkoersvanzaken
Donorenvoerenafzonderlijkevaluatiesuit
Bovenstaandschemaisontleendaandepraktijkvanmilieuprogramma’smaarisinbelangrijkemateooktoepasbaaropdewatersector.
1.5 Conclusies
Deinvoeringvandesectoralebenaderingvielminofmeersamenmeteenaantalandereorganisatorischeveranderingen,dieveelinvloedhebbengehadopdeinrichtingvandemilieuenwaterprogramma’s.AllereerstwasereenalgemenetendensomvanwegeefficiencyredenendeomvangendaarmeedebeheerslastvanhetNederlandseontwikkelingsprogrammaterugtebrengen.Ditmaaktehulpmodaliteitenalsalgemeneensectoralebegrotingssteunaantrekkelijk.Voortswasereentendenstotconcentratieopminderlandenenmindersectoren.Ookwerddesectoralebenaderinguitgevoerdinhetkielzogvandegroteredelega-tievanbevoegdhedennaardeambassades.Daarmeewarenveelbevoegdhedenbijdeambassadekomenteliggenwatdewerkzaamhedenronddesectorsteunzoalshetvoerenvanintensiefbeleidsoverlegmetdeoverheid,vergemakkelijkte.Tenslottekreegdesectoralebenaderingeenvervolgindeafsprakenoverdonor-coördinatieindeagendavanParijs.Omdatdezeontwikkelingeninelkaarsver-lengdeliggenishetnietaltijdmogelijkeenonderscheidtemakentussendever-schillendeoorzakenvandeveranderingenindesectorhulp.
Despecifiekekenmerkenvanmilieuenwaterhebbenbelemmerendgewerktopdeinvoeringvandesectoralebenadering.Dezebetroffenvooralhetontbrekenvaneenscherpeafbakeningvandesectoren,dedaarmeesamenhangendeinstitutionelecomplexiteitendeversnipperingvantakenenverantwoordelijkhedenovereengrootaantalorganisatiesenbelangengroepen,zowelbinnenalsbuitendeover-heid.Bovendienismilieuveeleereenthemadaneensector,datbovendienveelaleenlageprioriteithadinontwikkelingslanden.Ditkwamonderanderetotuitinginhetontbrekenvaneengezaghebbendeoverkoepelendeoverheidsinstantie.Dezespecifiekekenmerkenvormeneenbelangrijkeverklaringvoordebeperkteenvertraagdeinvoeringvandesectoralebenaderinginmilieuenwater.
42
De sectorale benadering in de bilaterale hulp aan de water- en milieusector
JuistvanwegedezeproblemenomdesectoralebenaderinginmilieuenwatertoetepassenishetopmerkelijkdathetbeleiddaarvoorindeNederlandsehulpnietverderisuitgewerktengeoperationaliseerd.Hoewelsectoralebenaderinghetorganiserendeprincipevoordehulpwerdbestondovertoepassingervaninmilieuenwaterveelonduidelijkheid.Indepraktijkhebbendaaromverschillendeinterpretatiesenstrategieënnaastelkaarbestaan.Ookditvormteendeelvandeverklaringvoordebeperkteinvoering.Hetbeleidisoverdeafgelopenjarenverderontwikkeldenderecenteveranderingennaareenbredereinterpretatievansecto-ralebenaderingheeftgeholpenomderelevantieervanvoormilieuenwatertever-groten.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
43
2 Debilateralehulpaandemilieusectorindepartnerlanden
Inleiding
Inhetvorigehoofdstukisbeschrevendatin14vandegeselecteerde36partnerlandendemilieusectorondersteundwordt.IndezeevaluatieisdeNederlandsehulpinzesvandezelandennaderbekeken:Colombia,Ghana,Kaapverdië,Pakistan,SenegalenVietnam.DithoofdstukbeschrijftdeNederlandseinspanningenomdesectoralebenaderingingangtedoenvindenophetgebiedvanmilieu.BegonnenwordtmeteenbeschrijvingvandekenmerkenvandezepartnerlandenendeNederlandsesteunaandemilieusector.Inparagraaf2.2wordtdatverderperlanduitgewerkt.IndeeropvolgendeparagrafenwordendeNederlandseinspanningenophetgebiedvanhulpafstemming(2.3)enharmonisatie(2.4)geanalyseerd,evenalsderolvanhetmaatschappelijkemiddenveldendeprivatesector(2.5).Ookwordtindithoofdstukdebalansopgemaaktmetbetrekkingtotdezeggenschap(ownership)vanhetontvangendelandendetransactiekostenvandehulp(2.7).
2.1 De zes partnerlanden: belangrijkste kenmerken
Kenmerken
Metdeinvoeringvandesectoralebenaderingwerdendeuitgavenvoormilieugeconcentreerdopeenkleineraantallanden.Indezepartnerlandenschommel-dendeuitgavenperjaar,maarnamenoverdegeheleperiode2004-2006weltoe.
Onderstaandetabelgeeftenkelekerngegevensoverdepartnerlanden.Tussendezelandenbestaanaanmerkelijkeverschillenvooralinbevolkingsomvang,oppervlakteenhulpafhankelijkheid.AandeenekantstaanColombia,VietnamenPakistan,landenmeteengrotebevolkingenlagehulpafhankelijkheid.DeAfrikaanse
Sectorsteuninmilieuenw
ater
44
De bilaterale hulp aan de milieusector in de partnerlanden
partnerlandenzijnkleinerendehulpgeldenvormendaareengrootdeelvanhetoverheidsbudget.Inallelandenissedertdeeeuwwisselinghetdeelvandebevolkingonderdearmoedegrensomlaaggegaan.KoploperisVietnam,dateenspectaculaireeconomischeontwikkelingdoormaakteenhethalenvandeMillenniumDoel-stellingvoorwatbetreftarmoedebestrijdingbinnenhandbereikheeft.Deanderelandenmaaktenindezeperiodeookeensnelleeconomischegroeidoor.Dezeisinvrijwelaldezelandeninbelangrijkematehetgevolgvandeexploitatievannatuur-lijkehulpbronnen:visserij,bosbouw,mijnbouwoflandbouw.Inallelandenneemtbovendiendeverstedelijkingsneltoeenwordenspecifiekegrijzemilieuproblemen–luchtverontreinigingenvuilverwerking–steedsbelangrijker.
Tabel 2.1 De zes partnerlanden met Nederlandse steun voor de milieusector: belangrijkste kenmerken30
Land
Bevolkings-omvang
(miljoenen)
BNP/per hoofd
USD
Gem ec groei
2000-2005 HDI ranking
Buitenl hulp per
inw.
Bev < USD 1 per dag
in %
Colombia 46 2,290 3.5 75 11 7
Ghana 22 450 5.1 135 63 45
Senegal 12 710 4.9 156 92 57
Kaapverdië 0.5 5,803 2.4 102 N.a. N.a.
Pakistan 156 610 4.8 136 9 17
Vietnam 83 620 7.5 105 22 24
Bron:WorldDevelopmentReport2007.
De Nederlandse hulp aan de milieu-partnerlanden
DeNederlandsesamenwerkingophetgebiedvanmilieuheeftinallepartnerlandeneenlangegeschiedenis,inveelgevallentetracerentotprojectenenprogramma’sineenspecifiekesubsector:bosbouw(Ghana,Pakistan,Senegal,Vietnam),platte-landsontwikkeling(Colombia)oferosiebestrijding(Kaapverdië).HetverledenvandeNederlandsehulpaandemilieusectorverklaartookde‘groene’,ruraleinslagvandeprogramma’s.DebelangrijkstegegevensoverdeNederlandsesteunaandemilieusectorindepartnerlandenzijnopgenomenindevolgendetabel.
30 Decijfersover%bevolkingdatrondmoetkomenvanminderdan1dollarperdagzijngebaseerdopdemeestrecentesurveyendaterenoverhetalgemeenvanenkeletotvelejarenterug.Omwillevandevergelijkbaarheidiseenendezelfdeinformatiebrongebruikt.AlleendeHDIrankingkomtuithetHumanDevelopmentReport2007/8vanUNDP.VoorVietnamgeldtdatvolgensanderebronnenencriteriadebevolkingonderdenationalearmoedegrens24%zoubedragen.Degroeicijfersbetreffen2000-2005.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
45
De bilaterale hulp aan de milieusector in de partnerlanden
Tabe
l 2.2
Ge
dele
geer
de b
ilate
rale
hul
p aa
n de
wat
erse
ctor
: aan
talle
n ac
tivite
iten
aan
de m
ilieu
sect
or e
n fin
anci
erin
g
ov
er d
e ja
ren
2004
-200
6 EU
R m
ln)
2004
2005
2006
Tota
alTo
taal
in
%Be
lang
rijk
ste
sub-
sect
oren
in
volg
orde
van
bes
tedi
ngen
M
odal
itei
tenk
euze
Sene
gal
7.2
13.9
14.5
35.6
30M
ilieu
beleid
en
bosb
ouw
Sect
oral
ebe
grot
ings
steu
n
Col
ombi
a9.
57.
412
.229
.125
Biod
iver
site
it,m
ilieu
beleid
,bos
-bo
uw
Rece
ntein
trod
uctie
van
sec
tora
leben
ader
ing–in
clus
ief
begr
otin
gssteu
n.O
verg
angva
npr
ojec
tben
ader
ing
Viet
nam
5.3
5.6
6.1
17.0
14,3
Bosb
ouwen
biod
iver
site
itSe
ctor
alebe
nade
ring
zon
derb
egro
tings
steu
n.Vee
laan
dach
taa
nH&A
–m
ilieu
ben
chm
arks
inG
BSKaa
pver
dië
2.5
7.6
6.6
16.7
14M
ilieu
beleid
Sect
oral
ebe
nade
ring
met
beg
rotin
gssteu
n–aa
nvan
kelij
kal
gem
een
late
ralg
emee
n–be
ëind
igdna
twee
jaar
Gha
na6.
22.
84.
713
.711
,5M
ilieu
beleid
,bos
bouw
en
biod
i-ve
rsite
itEe
rsts
ecto
raleben
ader
ingro
ndbas
ketf
undi
ng–la
term
ulti-
dono
rben
ader
ingro
ndsec
tora
lebeg
rotin
gssteu
nPa
kistan
2.2
2.1
3.1
7.4
6,2
Mili
eube
leid
,wet
land
sen
sch
one
tech
nolo
gie
Gee
nsa
men
wer
king
met
ove
rheid–weini
gha
rmon
isat
ieen
alig
nmen
tTo
taal
32.9
38.6
47.2
118,
710
0
Bro
n:D
atab
aseIO
Bgeb
asee
rdopdi
versebr
onne
n:FEZ
,Res
ulta
tenr
appo
rtag
ee.a.
46
De bilaterale hulp aan de milieusector in de partnerlanden
SenegalenColombiazijndegrootsteafnemersvandeNederlandsehulpendebestedingeninbeidelandenmakenmeerdan50%vandetotaleNederlandsehulpaandemilieu-partnerlandenuit.DeNederlandseuitgavenaanmilieuomge-slagenperhoofdvandebevolkingzijnaanzienlijkindeAfrikaansepartnerlanden.InverschillendelandenwasereensnellegroeivandeNederlandsehulpuitgavenvanafhetmomentdatsectoralebegrotingssteuningevoerdwerd.
2.2 Overzicht van de milieusector en de hulp daaraan per land
InhetonderstaandewordteenkortoverzichtgegevenvandezesmilieulandendiezijnopgenomenindezeevaluatiemetinbegripvandeNederlandsehulp.
Colombia
DeeconomischegroeiinColombiawaslangetijdbescheidenalsgevolgvanhetinternegewapendeconflictmaardezeisindelaatstejarensnelomhooggegaan.Degroeiheeftnognietgeleidtoteensterkeverminderingvandearmoede.Colombiawordt,alsheelLatijnsAmerika,gekenmerktdooreengroteinkomens-ongelijkheid:detop20%vandebevolkingontvangt60%vanhetnationaleinkomen.Degroeivandeeconomiestoeltinbelangrijkemateopdeexploitatievandenatuurlijkehulpbronnen.Colombiabeschiktovereenzeergrootareaaltropischregenwoud,maardeexploitatieervanstaatopgespannenvoetmethetbehoudvandebiodiversiteit.Verderheeftdeinstabiliteitdiesamenhangtmetdedrugs-handelendebestrijdingervanzijnweerslagopdebiodiversiteit.Detoenamevanproblemenvanluchtverontreinigingisgoedmerkbaarinde(snelgegroeide)stedelijkeomgeving.
VoorlangetijdhadColombiaeenvolwaardigministerievanMilieumaarnadelaatsteregeringswisselingisdeorganisatieafgeslanktengedegradeerdtotvice-ministeriebinnenhetministerievanMilieu,HuisvestingenStreekontwikkeling.HetNationaleMilieuSysteembestaatuitverschillendeoverheidenniet-overheids-instellingenopverschillendeniveaus,maardefactozijndeautonomeregionalecorporatiesdebelangrijkstespeler.Hunonafhankelijkheidisteherleidentothetfeitdatzijhuneigenbudgettengenererenuitlocalebelastingen.Datverklaartookdegroteongelijkheidtussenregionalecorporatiesinrelatiefwelvarendegebiedenendieinarmegebieden(metvaakdegrootstemilieutaken).
MilieuisonderdeelvanhetNationaleOntwikkelingsplan.DaaraangerelateerdzijndeRegionaleMilieuPlannen,diedeactiviteitenovereenperiodevantienjaarbeschrijven.Ookmakenderegionalecorporatiesdrie-jarenplannen,samenvallend
Sectorsteuninmilieuenw
ater
47
De bilaterale hulp aan de milieusector in de partnerlanden
metdeambtsperiodevandedirecteur.Gemeentenhebbenoppapierookeenrolinmilieubescherming,maarzezijnnietbijmachtedezetakenuittevoeren.
NederlandseontwikkelingssamenwerkinginColombiabegonindejarenzestigmetfinancieringvanlosstaandeprojecten.Vanafdejarentachtigrichttedehulpzichopprogramma’svangeïntegreerdeplattelandsontwikkelingineenaantalachtergeblevenregio’s.Milieuprogramma’sdedenopgangvanaf1999/2000,toenColombiadestatusvanmilieuthemalandkreeg.Ditbetekendedateennieuwprogrammawerdopgebouwdmetnadrukopderelatiemetarmoedebestrijdingenconflictbeheersing.Na2001veranderdedeoriëntatiedooreengrotereaandachtvoorhetstimulerenvangroenehandel,hetbevorderenvanduurzameproductieenhetverbeterenvanmilieudiensten.DeuitgavenvanEUR29miljoenin2004-2006betroffeneendrietalactiviteiten:
• institutioneleversterkingvanhetcentraleministerievanMilieuendaarbinnendeadministratieveafdelingdiezichbezighieldmetNationaleParken;
• regionaleprogramma’svooralindieregio’swaarNederlandallangeractiefwas;en
• hetzogehetenECOFONDO,eenspeciaaldoorNederlandopgerichtfondsvoormilieuactiviteitenvanlocaleorganisatiesenNGO’s.
Vanaf2005begonnendevoorbereidingenvooreennieuwsectorprogramma.Langetijdwaserterughoudendheidgeweestnakritiekopdenieuweregerings-koersmetbetrekkingtothetontmantelenvanhetministerievanMilieu.OokwarenertwijfelsoverdetotstandkomingvandeconceptBosbouwWet,vanwegehetontbrekenvanoverlegmetdelokalegemeenschappenendegebrekkigewilomnatuurbehoudeengrotereroltelatenspelenbijdebosbouw.Maardeontevre-denheidoverregionaleuitstralingvandediverseprojecteneneenpositiefoordeeloverdecentralepositievanmilieuinhetNationaleOntwikkelingsplanzorgdenvooreenheroriëntatieopeensectoralebenadering.Inmei2007werdeenkortMemorandum of UnderstandinggetekendmethetministerievanFinanciën,dePlanningsdienstenhetviceministerievanMilieu.Tegelijkertijdwerdeenakkoordbereiktovereendocument,waarindeuitvoeringvanhetmilieubeleidwordtvast-gelegdineenaantalconcreteafsprakenoverresultaten.Metdekeuzevoorbegro-tingssteun(EUR16miljoenvoor2007-2010)werdentegelijkertijdderegionaleprogramma’safgebouwd.HetECOFONDOeneenaantalprojectenvoorcapaci-teitsopbouwblijvengefinancierd.
48
De bilaterale hulp aan de milieusector in de partnerlanden
Ghana
NaeenperiodevanstagnatiemaaktdeeconomievanGhanaindelaatstejareneensterkegroeidoor,vooraldoordeexploitatievannatuurlijkehulpbronnen,zoalsgoudwinning,cacaoexportenbosbouw.In2006bedroegdeeconomischgroei6.4%.Deprimairesectorisverantwoordelijkvoor25%vandestaatsinkomstenen60%vandebuitenlandsevaluta.Ghanascoortinvergelijkingmetanderelan-deninAfrikaookbetrekkelijkgoedophetsocialefront.Zoisdebevolkingonderdearmoedegrensgedaaldtot40%endeambitievandelopendeGhanaPovertyReductionStrategyisomditverderterugtebrengentot26%.Deeconomischegroeileidtechterooktoternstigemilieuproblemen.Debos-voorraadlooptgestaagterug,landdegradatieneemttoeendekustvisserijstaatonderdruk.OokdeenergieproductieiskwetsbaardoordegroteafhankelijkheidvanwaterkrachtuithetAkosomboreservoir,datmetdalendewaterstandentemakenheeft.
HetmilieubeleidisvastgelegdineenNationaal Actieplan voor Milieu,dateenloop-tijdheeftvantienjaar(1991-2000),maarnogsteedsbindendis.DecentralespelerinmilieuisdeDienstvoordeMilieubescherming(EnvironmentalProtectionAgencyofEPA),dieonderdeeluitmaaktvanhetministerievanLokaalBestuur,PlattelandsontwikkelingenMilieu.Dereikwijdtevandezedienstisechterbeperkttotreguleringondermeerdoormiddelvanmilieueffectrapportages.Verantwoordelijkhedenvoormilieubeschermingzijninprincipegedelegeerdnaardistrictsoverheden,maarindepraktijkbeperkendezezichdittotvuilophaalentoezichtopsanitairevoorzieningen.Anderesectoren–visserij,bosbouwenmijn-bouw–hebbenbelangrijkemilieutakenmaardestaatvandienstisbeperkt.
Ghanaheeftrelatiefveelervaringmetgeharmoniseerdeontwikkelingshulp.EeneersteervaringwasdiemethetNatural Resource Management Programma(NRMP),eenbasketfondsvanverschillendeopelkaarafgestemdeprojectenindebosbouwsectordatdooreenviertaldonorenondersteundwerd.Nederlandfinancierdetweebelangrijkeprojecteninhetprogramma,maarsamenwerkingtussendonorenwerdverbrokentoendehoofdsponsor,deWereldbank,zicheruitterugtrok,ondermeervanwegehetgeïsoleerdekaraktervandeverschillendeprojectenenhetonvermogenomdaarmeemeerstructureleproblemenvanbestuurenbeleidaantekaarten.Sinds2003bestaathetMulti-Donor Budget Support Programma,datdoorelfdonorenondersteundwordt.Sinds2007iseenNatural ResourceandEnviron-
mental Governance Programma(NREG)invoorbereiding,metdeelnamevandenatio-nalecommissiesvoormijnbouwenbosbouwendehierbovengenoemdedienstvoor
Sectorsteuninmilieuenw
ater
49
De bilaterale hulp aan de milieusector in de partnerlanden
milieubeschermingenineencoördinerenderolhetministerievanFinanciënenEconomischeZaken.NREGwordtdoorvijfdonorengesteund,waaronderNederland.Hetbijzonderevanditsectoraleprogrammaisdatdedeelnemendepartijenonderdeeluitmakenvanverschillendeministeriesendoordezeorganisa-tiesinéénprogrammatekoppelenishetmogelijkdeexternereguleringtever-sterken.
InditnieuweNREGissectoralebegrotingssteuneencentralecomponent.NederlandheeftvooreenperiodevanvijfjaarEUR47miljoentoegezegd.Debedoelingisdatallelopendeindividueleprojectenin2008wordenstopgezetmetuitzonderingvaneenondersteuningsprogrammavoorNGO’s.
Senegal
OokSenegalkentdelaatstejareneensterkeeconomischegroei.Groeicijfersvandeafgelopenjarentussende5en6%hebbengeleidtotverminderingvandearmoede,maardezeisonvoldoendeomhetpercentagevandebevolkinginarmoedetehalverenzoalsvastgelegdindeMillenniumOntwikkelingsdoelstel-lingen.Hetgebruikvannatuurlijkehulpbronnenblijfteenbelangrijkebasisvoordeeconomie.Delandbouwsectorneemt60%vandewerkgelegenheidvoorhaarrekening,alishetaandeeltanende.Landbouw,bosbouwenvisserijzijngoedvoor17%vanhetBNP.Deverwachtingenvoordezesectorenzijnhoog:landbouwenvisserijzijnaangemerktalsgroeisectorenenmoetenvolgensdePovertyReductionStrategyvanSenegalmetmaarliefst10tot13%perjaargroeien,maarvoorwatbetreftdevisserijlijkendegrenzenaandegroeibereikttezijn.
DebelangrijkstemilieuproblemeninSenegalzijndeoverbevissingindekust-wateren,ontbossingondermeerdoordegroteafhankelijkheidvanhoutskoolendeteruglopendebiodiversiteitindenationaleparken.Stedelijkemilieuproblematiekwordtsteedsbelangrijker,zekernu44%vandebevolkinginstedenleeft.Hetop-halenvanafvalbijvoorbeeldisbeperkttotDakar,maarhierisdeafvalverwerkingontoereikend.95%vanhetindustriëleafvalwaterdatgeloosdwordtisongezuiverd.
Erisveelverwijzingnaarmilieuzorginalgemenebeleidsdocumentenenerbestaanverschillendestrategie-documentenenwetteksten.Ookzijnereengrootaantalnationalenatuurbeschermingsgebieden(12)enbeschermdebossen(213)inge-steld.Ditheeftechterniettotmeerdaadwerkelijkenatuurbescherminggeleid.
Institutioneelisersprakevaneenzeerfrequenteveranderingindesamenstellingvandebelangrijksteorganisaties,vooralhetministerievanMilieuenNationale
50
De bilaterale hulp aan de milieusector in de partnerlanden
Parken.Eerderbestonddituitdriedirectoraten:deMilieudienst,dedienstNationaleParkenendeBosbouwdienst.Zeeronlangsisdaareenvierdedienstaantoegevoegd–dievanKleineDammenenReservoirs.HetministerievanMilieuenNationaleParkenisvoornamelijkbezighaareigentakenuittevoerenenheeftzeerweinigingangbijandereministeriesenorganisatiesmeteenbelangrijkemilieuagenda,zoalsbijvoorbeeldhetministerievoorVisserijenLandbouw.OfficieelbehoortinSenegalmilieuzorgtotdetakenvandegedecentraliseerdeoverheden,dieechterinhetalgemeennietdemiddelenhebbendietaaknaarbehorenuittevoeren.Ookzijnergeenfunctionelebandentussenhetministerieendelocaleoverheden.
SenegalisalmeerdantwintigjaareenbelangrijkpartnerlandvandeNederlandseontwikkelingssamenwerkingenbinnenhethulpprogrammaheeftmilieualtijdhogeprioriteitgekregen.Hetmilieuprogrammaheeftzijnoorsprongindebos-bouwprogramma’s,diewerdenondernomennaaraanleidingvandeSahelcrisis.Vanaf2002iseringezetopeensectoralebenaderingmethetministerievanMilieuenNationaleParken.Nederlandwasdeafgelopentienjaardebelangrijkstedonorophetgebiedvanmilieu.UitgavendoorNederlandindemilieusectorindeperiode2004-2006bedroegenEUR36,1miljoen.DeNederlandsehulpwerdalssectorsteunverleendenvanaf2002indevormvansectoralebegrotingssteun.IndeeerstetweejarenwasdezegeoormerktenbestemdvooreenaantalprojectenvanhetministerievanMilieuenNationaleParken.Vanaf2004isdesectoralebegrotings-steunzonderoormerkinggegeven.Hetbedragbesteedaandesectorbegrotings-steunindeperiode2004-2006bedroegEUR22,8miljoen,watgelijkstondaan30%vandetotalebegrotingvoorhetministerieindezeperiode.NaastdesectoralebegrotingssteunwerdeenapartprogrammavoorcapaciteitsopbouwgesteundevenalseenapartprogrammavoordeondersteuningvandriegroteNGO’s(IUCN,WWFenEMDA)ophetgebiedvanparkbeheer,kustzonebeschermingenommid-delendoortesluizennaarkleineNGO’s.Recentelijkisookeenprojectgestart,datmilieubeheerdoorlocaleoverhedenondersteunt.
Kaapverdië
Meteenbevolkingvan500,000inwonerswasKaapverdiësteedshetkleinstevandepartnerlandeninhetbilateraleprogramma.DeeconomievanKaapverdiëissterkgerichtopdienstverlening–vooraltoerisme.Hetinkomenpercapitaishoog:USD5803,hoewelvolgenssommigebronnentochnog30%vandebevolkingonderdearmoedegrensleeft.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
51
De bilaterale hulp aan de milieusector in de partnerlanden
Demilieu-uitdagingeninKaapverdiëzijndeels‘oud’,namelijkerosieenperiodiekedroogte,deelsnieuw:afvalverwerkingenzandwinningvandestranden,duinenenrivierbedding.Ditlaatstewordtgevoeddoordeexplosievegroeivandetoeristen-industrie.
HetNationale Milieu Plan (PANAII)beslaatdeperiode2004-2014enwerdgeformu-leerdmetfinanciëlesteunuitNederland.Daarnaastwordenerjaarlijksewerk-plannenvastgesteldvoordemeestesectorenenvoordeverschillendegemeentes.Metdeinvoeringvandebegrotingssteuniserookeenresultatenraamwerkvast-gestelddatzichspecifiekopmilieurichtenbetrekkingheeftopzowelhetbestuurenbeleidalsdeveranderingenophetgebiedvanmilieu.
HetministerievanMilieuenLandbouwisopcentraalniveauverantwoordelijkvoormilieuenprobeerthaaractiviteitensystematischteintegrerenencoördinerenmetandereministeriesenmetdelocaleoverheden.Gemeenteshebbeneengroteverantwoordelijkheidindeuitvoeringvanhetnationalemilieuplanenwordengeacht60%vandeuitgaventedoen,maarhuncapaciteitenmotivatiedaarvoorwisselensterk.
DeNederlandseprogramma’sontwikkeldenzichvanuiteensterkefocusoperosiebestrijdingtoteenbrederebetrokkenheidmetmilieukwesties.Vanaf2003werdergewerktaaneensectorprogrammametnietgeoormerktebegrotingssteunalshoofdonderdeel.Vanaf2005wasditoperationeel.NiettegenstaandedebescheidenomvangvanhetlandontvingKaapverdiëoverdeperiode2004-2006EUR16,7miljoenaansteunvoorhaarmilieuprogramma,naasteenbedragvanEUR9miljoenaanalgemenebegrotingssteun,datookdeelsaanhetmilieupro-grammagekoppeldwas.Vanaf2006werddeNederlandsesteunafgebouwdomdatvanwegedeinkomenspositiehetnietmeervoldeedaanhetarmoedecriteriumvoordeselectievanpartnerlanden.InmiddelsisdeplaatsvanNederlandinhetsectorprogrammadoorOostenrijkenSpanjeovergenomen.
Pakistan
InbevolkingsomvangeneconomieisPakistaneenvandegrootstelandeninhetbilateraleprogramma,met156miljoeninwonerseneenbevolkingsaanwasvan2.4%.ArmoedeinPakistanisvooralophetplattelandgeconcentreerd.Naeenperiodevanstagnatieisdeeconomieindeperiode1998tot2006gestaaggegroeid(4.2%),ondermeerdankzijhet‘Afghanistan’krediet,deschuldverlichtingdiedaar-meesamengingendebetrekkelijkepolitiekestabiliteitindeperiodetot2006.
52
De bilaterale hulp aan de milieusector in de partnerlanden
Pakistankamptmeteenscalaaanmilieuproblemen,diezichvertaleninhogekostenvoordenationaleeconomie:slechtewatervoorziening,slechteopenbarehygiëne,bodemdegradatie,luchtvervuilingenloodverontreiniging.31PakistanishetmeestverstedelijktelandinZuid-Aziëmetongebreideldeurbanemilieu-problematiek,zoalsverontreinigingvanhetgrondwateronderdemeestestedenengebrekaanvuilwerking.KlimaatveranderingiseenzwaardvanDamocles:deprognoseisdatdewaterafvoervanuitdeHimalayaszalafnemen,waardoorhetfunctionerenvande‘Indusfoodsystem’,waarvanhetlandafhankelijkis,wordtbedreigd.
Pakistanwaseenvandeeerstelandenmeteenbreedgedragenmilieustrategie.DeNational Conservation Strategyvan1992werdinoverlegmeteengrootscalaaanorganisatiesbreedgeaccepteerd,maarvervolgprogramma’szijnbeperktinomvangendraagvlak.Deaandachtgingvooraluitnaarhetoprichtenvanregu-lerendeorganisaties,metnamedeprovincialedienstenvoormilieubeschermingenhetvaststellenvanmilieunormen.Erisgeensprakevaneenintegratievanmilieuinhetbeleidvanandereministeriesenookdedirecteinvesteringeninmilieuver-beteringzijnuiterstgering.
DeNederlandseontwikkelingsrelatieophetgebiedvanmilieumetPakistanheefteenlangegeschiedenis.Aanvankelijkrichttehetzichsterkopdebosbouwsectorinéénprovincie,maarbeginjarennegentigspitstehetzichmeerenmeertoeopdegehelemilieusector,evenalshetondersteunenvanonderzoekscapaciteitindewatersector.DeontwikkelingsrelatiemetPakistanissteedswisselvalliggeweest,vooralalsgevolgvanpolitiekebezwarenvanuitNederlandtegenhetalgemeneoverheidsbeleid.In1998werdPakistanverwijderdvandelijstvanpartnerlandennahetnemenvankernproevenHetkreeghetnogweldestatusvanmilieuthemalandwaarmeefinancieringvoormilieuprogramma’smogelijkbleefviaparticuliereorganisaties.In2003werdPakistanweertoegevoegdaandelijstvanpartnerlandenenwerdhetweermogelijkmetdeoverheidsamentewerken,maarinoktober2007werddefinancieringvanalleactiviteitenopnieuwtijdelijkstopgezetnadatdegrondwetbuitenwerkingwasgesteld.Indeloopvan2008werddesteunopbeperkteschaalhervat.
Ondanksderelatiefbescheidenuitgaven(EUR7,4miljoenindeperiode2004-2006)isNederlandeenvandegroterebilateraledonoreninmilieuinPakistan.32
31 DeWereldbankbecijferdeonlangsdatdekostenvandezeproblemenmeerdanEUR4miljardperjaarbedragen.
32 Hierinzijndeuitgavenaanwater,dieookonderhetmilieuprogrammavallen,nietmeegerekend.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
53
De bilaterale hulp aan de milieusector in de partnerlanden
InPakistanisergeensprakevaneensectoralebenadering.Erisoverlegtussendonoren,maarditbeperktzichtotinformatieuitwisseling.Erisinzijnalgemeen-heidweiniganimovoorvergaandesamenwerkingtussendonorenenvoorinstitu-tioneleofbeleidsmatigeafstemming.Deredenhiervoorzijndegrootteencomplexiteitvanhetlandendegeopolitiekebelangenvaneenaantalgroteinter-nationalespelers.Nederlandheeftzichtoegelegdopsamenwerkingmetanderepartijen,vooralmultilateraledonoren,inhetbijzonderdeWereldbankendeAsianDevelopmentBank.Middelenzijnvrijgemaaktomtechnischeondersteu-ningtegevenaanleningenindewaterenmilieusector.Daarnaastzijneenaantalgroteprojectenondersteundvaninternationalemilieuorganisaties(IUCNenWWF)vooralgerichtophetbeheervannattenatuurgebieden.Eendeelvandezeactivitei-tenwerdengeadministreerddoordeUNDP,zodatergeendirectesamenwerkingmetdeoverheidis.Verderwaseenbelangrijkeactiviteitindeachterliggendeperiodehetintroducerenvanschonetechnologiemetindustriëleorganisaties,zoalsdieindeleerlooierij,ineenserievanzogehetenCleanDevelopmentProjects.
Vietnam
OnderdeelfpartnerlandenwaarNederlanddemilieusectorsteuntneemtVietnameenspecialepositiein.Indelaatstetienjaargroeidedeeconomieconstantmet7,5tot8%jaarlijksenboektearmoedebestrijdingbijnaongeëvenaarderesultaten.Indeelfjaartussen1993en2004daaldehetpercentagevandebevolkingonderdearmoedegrensvan58%naar24%.Tegelijkertijdvondereengroteveranderinginbestuurlijkecultuurplaats.Totaan1999-2000wasdeoverheidsbegrotingnogstaatsgeheim,maarhetlaatstevijfjarenplanwerdinbreedoverlegvoorbereid.
DeindrukwekkendeeconomischegroeiinVietnamheeftzijnweerslagopdemilieuproblematiek.Deeconomieblijftvooreenbelangrijkdeelafhankelijkvanhetintensievegebruikvannatuurlijkehulpbronnen:bosbouw,visserijenland-bouw.Devisvangstisindelaatstevijftienjaarmetmeerdan60%teruggelopen.Hetbosareaalechterisdankzijeenindrukwekkendprogrammavooraanplantenherbeplantingomhooggegaan.‘Grijze’milieuproblemenmanifesterenzichintoenemendemate:afvalwaterzuivering,overmatiggebruikvangrondwaterinenrondstedelijkegebiedenengrondwaterverontreinigingrondvuilnisbelten.
Vanaf2002krijgtmilieutoenemendeaandacht,zowelinbeleidsdocumenten,budgettaireprioriteitenalsinstitutioneleveranderingen.DuurzaamgebruikvanmilieuennatuurlijkehulpbronneniséénvandevieruitgangspuntenvanhetVijfjarenplanenminimaal1%vanalleoverheidsuitgavenmoetaanmilieuzorguit-
54
De bilaterale hulp aan de milieusector in de partnerlanden
gegevenworden.DestatusvanhetministerievanMilieuwerdookverhoogddoorhaarfunctiestecombinerenmetdievanhetkadasterenruimtelijkeordening,maarhetblijfteenzwakkeorganisatieinvergelijkingmetbijvoorbeeldhetministerievanLandbouwenPlattelandsontwikkeling,datverantwoordelijkisvoorondermeerirrigatieenbosbouw.Daarnaastisdedecentralisatieverdoorgevoerdenvindendemeestefinanciëlebesluitenplaatsopprovinciaalniveauoflager.Derolvandecentraleoverheidisopmilieugebiedinfeitebeperkttothetontwikkelenvanalgemenebeleidskaders.
ErisinVietnameengrotebereidheidtotsamenwerkingmetdonorenenharmoni-satievandedonorsteun,evenalseengroteontvankelijkheidvoornieuweideeën.InternationalesamenwerkingwordtinVietnamnietalleengezienalshulp,maarookalseenmanieromerkenningtekrijgen–bijvoorbeeldvoordetoetredingtotdeWereldhandelsorganisatie.In2005warenbuitenlandsedirecteinvesteringenalhogerdanofficiëlehulp.
HetNederlandsemilieuprogrammaheefteenlangegeschiedenisenisvanoor-sprongopdebosbouwsectorgericht.Verschillendeprojectenindezesectorwerdenuitgevoerd,vanaf1999insteedsintensieveresamenwerkingmetanderedonoren.DezesamenwerkingomvathetForestry Sector Support Programme enhetTrust Fund for
Forests.Buitendebosbouwsectorisdeondersteuningaanmilieubetrekkelijk
Vietnam: snelle economische groei en massale verkoop van scooters. Foto: Meta Meta
Sectorsteuninmilieuenw
ater
55
De bilaterale hulp aan de milieusector in de partnerlanden
bescheidenenbetrofhetmetnamesteunaandeontwikkelingvaneenWetland
Strategy.DaarnaastdroegNederlandbijaanhetalgemenebegrotingssteunpro-grammavoordedoordeWereldbankgecoördineerdePoverty Reduction Support
Credits.Overdeperiode2004-2006werdEUR15miljoenuitgegevenaanbosbouwenmilieuactiviteiten–inclusiefEUR3miljoenvooralgemenebegrotingssteunuitdeallocatievoormilieu.
2.3 Afstemming met de partnerlanden
Wezenlijkvoordesectoralebenaderingishetafstemmenvandehulpopnationalesystemenvanhetontvangendeland,zoalshetnationaalbeleidendestrategievoordeuitvoeringvanbeleid,definanciëleproceduresendeinstitutionelestructuren.
Beleidsafstemming
DeParijsVerklaringoverdeeffectiviteitvandehulpheeftalsindicatordat50%vanhethulpvolumemoetwordenbesteedviaprogramma’sdieinovereenstemmingzijnmetdenationaleontwikkelingsstrategieën.HetNederlandsebilateraleprogrammainmilieuvoldoetaandienorm:ervindennogmaarbetrekkelijkweinigactiviteitenplaatsdienietpassenbinnenhetnationalebeleidskader.IndeverschillendepartnerlandenheeftNederlandookactiefbijgedragenaanhetvast-stellenvanmilieubeleidenhetopnemenvanmilieudoelstellingeninnationaalbeleid.Inviervandezeslanden(Ghana,Kaapverdië,Pakistan,Vietnam)droegNederlandtevensfinancieelbijaanhettotstandkomenvanbeleidsdocumenten.
Inhetlichtvandiscussiesoverleiderschapenverantwoordelijkheid(ownership)vanhulpontvangendelandenkunnenkanttekeningengeplaatstwordenbijhetexternfinancierenvanbeleidsprocessenenhetdaarmeesamenhangendebeïnvloedenvanhetbeleid,maareendergelijkefinancieringisinverschillendelandennietongebruikelijk.DevoorbereidingvanallebeleidsdocumentenophetgebiedvanmilieuinSenegalindelaatstetienjaarbijvoorbeeldisvanbuitenafbekostigd.BeleidsontwikkelingverliepinVietnamgecompliceerder.In1998waserinVietnameeninternevisieopdebosbouwontwikkeling,diewerdbekrachtigdindezogehetenForest Development Strategy 2001-2010.Dezestrategiestrooktenietmetdeideeënvandebelangrijkstedonorenindesector,diebezwarenhaddentegendesterkeaandachtvoorkwantitatieveaanplantdoelstellingenenhetgebrekaanbelangstellingvoorbiodiversiteit,gemeenschapsbossenenaanvullendebospro-ducten.DaarnaastwashetministerievanLandbouwenPlattelandsontwikkelingzelfooknietgelukkigmetdestrategie,omdatdezenietgoedgekeurdwasopkabinetsniveau.Inwederzijdsoverlegwerddaaromdenieuweontwikkelingstrategie
56
De bilaterale hulp aan de milieusector in de partnerlanden
voorbosbouwvoordeperiode2006-2020voorbereid,waarbijintensievebesprekingenmetverschillendemaatschappelijkegroeperingenwerdgevoerd.Dezenieuwestrategiewerdwelopkabinetsniveaugoedgekeurdendientthansalsbasisvoorgezamenlijkeinspanning.InColombiakwamendebeleidsstukkentotstandzonderinbrengvanbuitenaf.
Veelbeleidsdocumenteninmilieuzijnbreedvanaardzijnenweinigspecifiek.Omdieredenisbeleidsafstemminginderegeldusnietproblematisch.Dekoppelingvanbeleidnaaruitvoeringenbegrotingenisindemeestegevallendegrotereuit-daging.Bijbegrotingssteunwordenvoordesectorprestatie-enfinancierings-plannenuitgewerkt:dez.g.Medium Term Expenditure Frameworksmetbijbehorenderesultaatraamwerken.InSenegalenKaapverdië–waardeprogramma’salenigetijdlopen–dienthetraamwerkalseenchecklistvanactiviteitendienoodzakelijkzijnomhetbeleidookwerkelijkuittevoeren.Dezeactiviteitenlijstvormttevensdeagendavoorhetoverlegmetdedonoren.33OokinVietnamwordtalsonderdeelvanhetsectorprogrammageprobeerdomdeuitvoeringvandenationalebosbouwstrategiehandenenvoetentegeven,inhetbijzonderviahetmededoorNederlandondersteundesectorprogrammavoordebosbouw.Ditgebeurtdoordeuitvoeringbeterteplannenenhetwerkenaaneengezamenlijksysteemvoormonitoring.Ookiseenpoginggedaandeprovinciesmeertebetrekkenbijdeuitvoeringvanhetbeleidhetgeenbelangrijkisomdatdezebegrotingsverantwoordelijkheiddragen.
Financiële afstemming
Eentweedebelangrijkaspectbetreftdeafstemmingvanfinanciëleprocedures.Demeestvergaandevormhierinisbegrotingssteun.IndezeafstemminggingNederlandophetgebiedvanmilieuaanmerkelijkverderdananderedonoren.InSenegalenKaapverdiëbestondhetleeuwendeelvanhetbilateralemilieuprogrammasinds2004uitsectoralebegrotingssteun.InGhanaenColombiaiszeerrecenteenbegingemaaktmetsectoralebegrotingssteun.InVietnamwerdin2004eendeelvandealgemenebegrotingssteunbetaalduithetmilieuprogramma.
InSenegalwasdesectoralebegrotingssteunindeeerstetweejaargeoormerktendusnietvrijbesteedbaar.Eenaantalprojectenenprogramma’svanhetministerievanMilieuenNationaleParkenwerdgefinancierd,gebruikmakendvandefinan-ciëleproceduresvandeSenegaleseoverheid.Deuitgaven–begrootopEUR10,5miljoenwerdenvoorgefinancierddoorhetministerievanFinanciënenperkwartaaldoorNederlandterugbetaald.Vanaf2005werdhetgeoormerkte
33 Hetdientminderalskadervoormetenvanuitvoeringsresultaten,zoalsookinhoofdstuk3besprokenwordt.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
57
De bilaterale hulp aan de milieusector in de partnerlanden
programmaafgebouwd.IndenieuweovereenkomsttussenNederlandenSenegalwerdeenmaximumbedragvanEUR67,5miljoenafgesprokenvoordeperiode2005-2009.InprincipebestaatdezebijdrageuiteenvasteallocatievanEUR7,5miljoenjaarlijkseneenvariabeleallocatie,dieafhankelijkisvandescoreopvast-gesteldeindicatoreninhetresultatenraamwerkvoormilieu.Alsonderdeelvandeovereenkomstiseenstrategischeplanningafdelingopgezetinhetministerievan
Senegal: in de archieven van het ministerie is het dossier begrotingssteun (ApB) opgeslagen
tussen de projectdossiers. Foto: Meta Meta
58
De bilaterale hulp aan de milieusector in de partnerlanden
MilieuenNationaleParken.InKaapverdiëvolgdedesectoralebegrotingssteundezelfderegelsalsdealgemenebegrotingssteunmetalsenigverschildatdeallo-catieaanhetministerievanMilieuwerdtoegewezen.HetzelfdeishetgevalinColombiawaardeextraallocatiebovenhetoorspronkelijkebudgetvanhetvice-ministerievanMilieuendeeenheidvoorhetbeheervandeNationaleParkenkomt.Inbeidegevallenisdebegrotingssteungeoormerktvoororganisatiesopnationaalniveau.
DitisookhetgevalinGhana,waardooreenvijftaldonorenwordtbijgedragenaandesectoralebegrotingssteun.BehalveNederlandnemenhetVerenigdKoninkrijk,Frankrijk,deEuropeseUnieendeWereldbankdeelaanhetNaturalResourceandEnvironmentalGovernanceprogramma.Inprincipeisdeadditionelebegrotings-toewijzingbestemdvoordeverschillendesubsectoreninhetprogramma,maarinhetsamenwerkingsmemorandumisopgenomen,datdefondseninprincipenietgeoormerktzijnendusnietaprioritoegewezenaanbepaaldebegrotingsposten.DeregeringvanGhanaheeftzichverplichtomvoldoendemiddelenterbeschikkingtestellenaandedeelnemendepartijenomderesultatenzoalsvastgelegdinhetresultatenraamwerk,teverwezenlijken.
Hoewelinallebovengenoemdelandengebruikgemaaktwordtvannationalefinanciëleproceduresiserookdenodigebemoeienismetdegehanteerdesystemen.Alsonderdeelvandebegrotingssteunzijnmetnameaanbestedingsregelsenfinanciëleadministratievesystemendoorgelicht,gebruikmakendvanhetinstru-mentariumdatdeWereldbankdaarvoorontwikkeldheeft.Daarnaastwordtbij-voorbeeldindejaarlijksereviewvandebegrotingssteuneenuitgebreidecontroleopdeuitgavengedaan.
IntegenstellingtotKaapverdië,Ghana,SenegalenColombiaiserinVietnamnietgekozenvoorbegrotingssteunindemilieusector.SectorministeriesinVietnamgevendevoorkeuraananderemodaliteiten,omdatdezemethunflexibiliteiteenwelkomeaanvullingzijnopderigideproceduresvanhetministerievanFinanciën.VandaardatindebosbouwenmilieusectorinVietnamnietwordtingezetopbegrotingssteun,maaropgeharmoniseerdefinancieringindevormvanspecialemulti-donorfondsen.HetbelangrijkstevoorbeeldishetzogehetenTrust Fund for
Forests,datin2004werdopgezetopbasisvaneenmemorandumtussenderegeringvanVietnamenvierbilateraledonoren(Finland,Nederland,ZwedenenZwitser-land).Deoprichtingvanditfondsvergdeveelvoorbereidingstijdvoorhetsynchro-niserenvandefinanciëleproceduresvandeverschillendedonoren.HetfondszalEUR29miljoenbedragenendientvoordefinancieringvanprojectenende
Sectorsteuninmilieuenw
ater
59
De bilaterale hulp aan de milieusector in de partnerlanden
cofinancieringvanmultilateraleleningen.Indebeginfase–tot2008–wordthetfondsbeheerddooreenspecialemulti-donoreenheidvoordebosbouwsector.HiernakomthetTrust Fund for ForestonderdirectbeheervanhetministerievanLandbouwenPlattelandsontwikkeling.AanvankelijkwashetdebedoelingdathetTrustfondszoufunctionerenalsmechanismevoorbegrotingssteunaandesector.
Senegal: personeel bosbouwdienst. Foto: Meta Meta
60
De bilaterale hulp aan de milieusector in de partnerlanden
Ditisnietgebeurdomdatinmiddelsdoorverschillendemultilateralebankengroteleningenvoordesectorzijntoegezegd.EenandereredenisdeverwachtingdatdebilateralehulpaanVietnamna2010zalteruglopen,omdathetlanddandestatusvan(laag)midden-inkomenslandbereikt.AanPakistanisnooitbegrotingssteunaangebodenomdat,zoalseerderaangegeven,Nederlandvanmeningwasdatertot2003geendirectesamenwerkingmetdeoverheidvanPakistanmogelijkwas.DeNederlandsebegrotingssteunprogramma’szijninallegevallenopdecentraleoverheidgeoriënteerd,endanvaakophetministerievanMilieu.Daarziteenbeperkingin,omdatveelmilieu-relevanteactiviteitenplaatsvindenbuitendeoverheid.Ookblijkthetrelatiefmoeilijkomviadeoverheidsbegrotingeenaantalactiviteitenteondersteunen,dierelatiefbewerkelijkenuniekzijn,zoalsconsul-tatieveofparticipatieveprocessenofcapaciteitsopbouw.Verderzijnerindever-schillendepartnerlandenookgeenvoorbeeldenvanhetfinancieelondersteunenvanmaatschappelijkeorganisatiesmiddelsoverheidsbegrotingen.
Institutionele afstemming
Eenderdeaspectvanafstemmingbetreftdeinstitutionele.Indeoorspronkelijkeformuleringvandesectoralebenaderingwasdedefinitievaneensector:‘een
samenhangende set van activiteiten op macro, meso en micro niveau binnen vastgestelde insti-
tutionele en budgettaire kaders waarvoor het ontvangende land beleid heeft gedefinieerd’.Dezedefinitieissterkgerichtopdeorganisatievandeoverheidenverondersteltdatertussendeverschillendeadministratievekadersvoldoendesamenhangensamenwerkingbestaat.Indemilieusectorisdewerkelijkheidvaakanders,alwashetmaaromdatcentralemilieuorganisatieszwakzijn.Bovendienverondersteltdezedefinitiedemogelijkheidvaneffectievesamenwerkingmetparticuliereorga-nisatiesenhetbedrijfsleven.Datisveelalniethetgeval.Daaromwintmilieuaanbelangwanneerhetalsthemabenaderdwordtdatuitgevoerdwordtinproductievesectoren,zowelinstitutioneelalsfinancieel.
Geziendeheersendeomstandighedenzijnindediverselandenverschillendestrategieëngevolgdmetbetrekkingtotinstitutioneleafstemming.InSenegalwasersterkeoriëntatieophetkernministerie–ofschoonaanvankelijkookeenpogingwerdgedaanomdelokaleoverhedendaarbijtebetrekken.DezemislukteomdatergeenhiërarchischelijnlooptvanhetministerievanMilieuenNationaleParkennaardegekozenlocaleoverheden.Vandaardateronlangsisereenseparaatpro-jectopgezetomdemilieutakenvanlocaleoverhedenteversterken.Indesectorpro-gramma’sinVietnamenColombiawasookeensterkeoriëntatieopcentraleministeries,inbeidegevalleninfeitezelfsopéénonderdeelbinnenhetcentraleministerie.ZonderdezebeperkingzoudeNederlandsebijdragetenopzichtevan
Sectorsteuninmilieuenw
ater
61
De bilaterale hulp aan de milieusector in de partnerlanden
detotalebegrotingvandebetrokkenorganisatiesbijzonderkleinzijn.Eenvolko-menanderestrategiewerdgevolgdinGhana,waarhetdoormeerderedonorenondersteundesectorprogrammajuistvertegenwoordigersvanverschillendeministeriesbijelkaarbracht.
Eenbelangrijkekwestieophetgebiedvaninstitutioneleafstemmingisdecen-tralisatie.Inverscheidendelanden(PakistanenVietnam)zijnbestedingsbeslis-singengrotendeelstoegewezenaanprovincialeoflocaleoverhedenen/ofismilieuofficieelaangemerktalsprimaireverantwoordelijkheidvandelocaleoverheid.Ingeenvandemilieusectorprogramma’swordthieradequaatopingespeeldmaargaatdeaandachtvoornamelijkuitnaarversterkingvancentraleorganisa-tiesenontwikkelenvanlandelijkbeleid,ookalbestaaterdoordedecentralisatieeeninstitutionelescheidingtussenbeleidenuitvoering.Deworstelingmetdezeinstitutioneleafstemmingishetmeestintensinhetnieuwgeformuleerdemilieu-programmainColombia.Deautonomeregionalecorporatieszijneenwezenlijkonderdeelvanhetnationalemilieusysteem.Bijwetzijnzeverantwoordelijkvooralleaspectenvanmilieubeheerindedesbetreffenderegio:bosbehoud,hetbeschermenvanwatervanggebieden,biodiversiteitenparkbeheer.Decorporatieszijnverantwoordelijkvoordeuitvoeringvanhetnationalebeleidenregelgevingeninprincipeondergeschiktaandecentraleoverheid.Depraktijkisweerbarstiger.Volgensdegrondwetdienengemeenteneendeelvanhunonroerendgoedbelas-tingovertedragenaandecorporaties.Daarnaastkomterinkomenbinnenuitgebruiksvergunningen.Alsgevolghiervanbeherendecorporaties85%vandefinanciënvoormilieubeheer.DeoriëntatieinhetnieuweNederlandsesectorprogrammaisechtereenzijdigopdecentraleoverheid.EensoortgelijkprobleemgeldtvoorVietnam.Samenwerkenmetprovincialeoverhedenisbewerkelijk,doordeafstandendeabsoluteaantallen:inVietnamzijner42provinciesendedelegatievanverantwoordelijkhedenverschiltvanprovincietotprovincie.
2.4 Harmonisatie
Dematevanharmonisatietussendonoren,diedemilieusectorindediverselandenondersteunen,varieertvanlandtotland.Ditheefttemakenmethetaantaldonorendatbijdesteunaandesectorbetrokkenis,deaardvanbeoordelingsprocedures,dematevandelegatieenverschilleninprioriteiteneninrichtlijnenmetbetrekkingtotaanbestedingenoffinanciëlerapportage.Deopstellingvandeontvangendeoverheidspeelteveneenseenbelangrijkerol.ZotoontdeoverheidinVietnamveelinitiatiefophetgebiedvanharmonisatieenafstemming.HetvoornaamsteforumisdejaarlijkseConsultatieveGroupMeeting,maardaarnaastzijnerverschillende
62
De bilaterale hulp aan de milieusector in de partnerlanden
thematischeensectoralewerkgroepenenanderesamenwerkingsverbanden.EenoverzichtvanalleofficiëleontwikkelingshulpwordtbijgehoudendoorhetministerievanPlanningenInvesteringen.Voortsheeftdeoverheideenlocalever-sievandeParijsVerklaringoverhulpeffectiviteitopgesteld:de‘Hanoi Verklaring’.InhetNederlandseprogrammainVietnamisookveeltijdgestokenindonor-harmonisatie,metnameinhetoprichtenvandeeerdergenoemdeForestry Sector
Support Programme and PartnershipeneenTrust Fund for Forests,diedooreenkerngroepvanvierdonorenondersteundwerd,waaronderNederland.OokinGhanaenSenegalwasersprakevaneensterkstimulerendklimaat.InGhanawaseralintensievedonorsamenwerkingonderregievanhetministerievanFinanciënnaaraanleidingvandealgemenebegrotingssteun.SenegalisaangemerktalseenvandeproeflandenvoordemonitoringvandeVerklaringvanParijs,maardonorharmonisatieenalignmentzijnhierminderver-gevorderddanmenopgrondhiervanzouverwachten.Indemilieusectoriseralsindsmeerdantienjaareenoverleggroepvandonoren.Nederlandheefthieralsbelangrijkstespelerlangetijdhetvoorzitterschapvangehad.Onderanderedonorendiedeelnemenaanditoverlegwasergeenanimoomeveneensovertegaantotsectoralebegrotingssteun,hetzijvanwegeeigenwettelijkebeperkingen,hetzijvanwegeeenandereinschattingmetbetrekkingtotdefinanciëlerisico’s.WelisnaaraanleidingvanhetNederlandsesectorprogrammaeenjaarlijksoverlegtussenministerieendonorengeïnitieerdenwordendeuitkomstenvanverschillendeexterngefinancierdeprojectenopgenomeninhetresultatenraamwerk.
DaarentegeniserinPakistanweinigsamenwerkingtussendonorendieverdergaatdaninformatieuitwisseling.Dematigebelangstellingvoorharmonisatie(enookhulpafstemming)inPakistanheefteenaantalredenen:degeringesturingdoordePakistaanseoverheid;delagehulpafhankelijkheid(nietmeerdan10%vandenationaleoverheidsbegrotingendatvooralindevormvanomvangrijkeleningenenschenkingen);degroottevanhetland(waardoorhetrisicovanoverlapnietsneloptreedt),degeopolitiekebelangenvoorverschillendedonorenendealgemeneinstitutionelecomplexiteitenzwakkebestuurinPakistan.
InbijnaalleindeevaluatieopgenomenlandenisNederlandzeeractiefindonor-coördinatieenharmonisatieindemilieusector.InSenegal,Ghana,Vietnam,KaapverdïeenPakistanhaddeAmbassadeeendragenderolin,zoniethetco-voorzitterschapvandonoroverleg.Deaanwezigheidterplaatsevandesectordes-kundigewaseenbelangrijkefactorinhetopzettenvandenieuwegecoördineerdeenafgestemdeprogramma’s,Waarharmonisatieindemilieusectorbeperktisin
Sectorsteuninmilieuenw
ater
63
De bilaterale hulp aan de milieusector in de partnerlanden
omvangwasligtdatinderegelnietaandeopstellingeninzetvanNederland.InColombiabijvoorbeeldisdeWereldbankdemeestprominenteexternefinancierindesector–doormiddelvaneencombinatievanklassiekeleningenensectoralebegrotingssteun.DeSecond Programmatic Development Policy Loan for Sustainable
Development,bijvoorbeeld,bedraagtUSD200miljoen.Hetgaatomalgemenebegrotingssteundieafhankelijkisvanhethalenvandoelenvastgelegdineenresultatenraamwerkvoormilieu.Erisrelatief‘weinigteharmoniseren’inditkrachtenveld.WelhebbendeWereldbankenNederlandregelmatigoverlegoverdemilieudoelenendemetingvanderesultatenvandehulp,maargezamenlijkefinancieringisnietoverwogen.InditkrachtenveldkoosNederlandvooreenstrategischefinanciëleinjectieinhetviceministerievanMilieu.Inanderemilieulanden,vooralPakistan,werdwelvoorhetcofinancieringvanprogramma’svanmultilateralebankengekozen.Nederlandondersteundedezeprogramma’svanAsianDevelopmentBankenWereldbank.
InSenegal,Ghana,Vietnam,KaapverdïeenPakistanhaddeambassadeeendragenderolin,zoniethetco-voorzitterschapvandonoroverleg.Deaanwezigheidterplaatsevandesectordeskundigewaseenbelangrijkefactorinhetopzettenvandenieuwegecoördineerdeenafgestemdeprogramma’s,bijvoorbeeldinVietnamenGhana.InSenegalkonindezeopbouwperiodeookeenwisselgetrokkenwordenopdeaanwezigheidvaneenmacro-econoom.InColombia,KaapverdiëenSenegalwasNederlanddeeerstebilateraledonorinmilieudiebegrotingssteungaf.
Uitdelandenstudieswordtookduidelijkdatharmonisatiezeerarbeidsintensiefis.ZoduurdehetvierjaarvoordathetTrust Fund for ForestsinVietnam(zie2.4)effectiefwas,vooralomdathetmoeilijkbleektotgezamenlijkeprocedurestekomen.Ookinanderelandenwaarnauwmetanderedonorenwerdsamengewerkt–vooralGhana–vroegditdenodigeinspanningentijd.InGhanaspitsteveelvandediscussiezichtoeophetvaststellenvaneenresultatenraamwerk.Verschillendedonorenhanterenhiervoorverschillendebenaderingen.DeWereldbankendeEuropeseCommissiestaaneenzogeheten‘trigger’benaderingvoor,waarbijdescoreopeenbeperktaantalvastgesteldeparametersbindendis.AandeanderekantwordtdoorNederlandenDFIDeenholistischebenaderinggebruikt,waardeuiteindelijkebegrotingssteunafhankelijkwordtgemaaktvandetotaleprestatieopalleafgesprokenindicatoren.
64
De bilaterale hulp aan de milieusector in de partnerlanden
2.5 Rol van het maatschappelijk middenveld, de private sector en de politiek
Rol van maatschappelijke organisaties
DeverschillendeNederlandsebeleidsdocumentenoverdesectoralebenaderingbenadrukkenhetbelangvaneen‘sector-brede’aanpak,waarmeebedoeldwordtdatdesectorprogramma’szichnietalleenopdeoverheidmoetenrichtenmaarookhetmaatschappelijkmiddenveldmoetenbetrekken.IndeNederlandsebilateraleprogramma’sinmilieuwordenbijnazonderuitzonderingnaastover-heidsactiviteitenookcomponentendiedoorNGO’suitgevoerdwordengefinan-cierd.Ditbetreftzowelprogramma’smetgroteinternationalemilieuorganisaties(Pakistan,Senegal,Vietnam)alsspecialefondsenomlocalemilieuorganisatiestesteunen(Colombia,Senegal,Ghana).
Deaardvanhetmaatschappelijkmiddenveldindeverschillendepartnerlandenvarieertsterk.AandeenekantstaatVietnammeteensterkerolvoordestaatenwaarweinigruimtebestaatvooronafhankelijkemaatschappelijkebewegingen.BinnendemilieusectorzijnwelinternationaleNGO’sactiefmaarvooralindeuit-voeringvanprojecten.InKaapverdiëisderolvanmaatschappelijkeorganisatiesinverhoudinggering.InSenegalenGhanaisereenmixvaninternationaleennationaleorganisaties.InSenegalzijndenationaleorganisatiesvooralindestedenactief,terwijlinternationaleorganisatieszoalsWWFenIUCNgrootschaligepro-gramma’suitvoerenbijvoorbeeldinhetbeschermenvankustzones.OokinPakistanenColombiaspelenNGO’seendominanterolindesector.EendocumentvandePakistaanseoverheidsteltbijvoorbeelddat:‘most of the environmental related
programmes and projects in Pakistan have been implemented directly by international NGO’s
forming partnerships with the private sector and community based organizations’. InPakistanhebbenNGO’sookhetvoortouwgenomenbijhetformulerenvanmilieu-beleidenmilieurichtlijnen.
Ondanksdevaakgroterolvanmaatschappelijkeorganisatiesindemilieusector(metnameuitvoeringenlobby)hebbenzegeensystematischeplaatsindesecto-ralebenaderingindebestudeerdemilieulandennietinontwerp,nochintoezichtofinuitvoering.Desectoralebenaderingzoalstotnutoedievormheeftgekregenindeverschillendelanden(eninallegevallentamelijkrecentis),heeftzichtotdusversterkgerichtopdecentraleoverheidendanvooralophetopnieuwinrichtenvanhulprelatiesrondnieuwebeleidsprocessen(strategieënenMedium Term
Expenditure Frameworks)enbegrotingssteun.Zoalsookin2.3vastgesteldvindt
Sectorsteuninmilieuenw
ater
65
De bilaterale hulp aan de milieusector in de partnerlanden
financieringvanhetmaatschappelijkemiddenveldplaatsinhetkadervanproject-hulpdoordonoren.
Erzijnwelopeningenindelandenprogramma’somdeactiviteitenvanNGO’steverbindenmetdesectoralebenadering.ZozijninVietnamgrotereNGO’slidvanhetForestry Sector Support Partnership,hetvoornaamsteoverlegorgaanindebos-bouwsector.InSenegalzijntrainingengeplandaankleineremaatschappelijkeorganisatiesomdezedeuitvoeringvanhetsectorprogrammatelatenvolgen.IneenaantalNederlandsebeleidsdocumentenwordtaanmaatschappelijkeorga-nisatiesvooraleenkritischobserverenderoltoegeschrevenindesectoralebena-dering.DitkomtnietovereenmetdehuidigeplaatsvanNGO’sindesector,alsbelangenorganisatie,uitvoerdervancomplexeprogramma’s,massabewegingofaanjagerenorganisatorvanbeleidsprocessen.InveelgevallenzienNGO’shunrolalsaanvullendopdievandeoverheidennietalsconfronterendofcontrolerend.AlleeninColombiazijnNGO’senanderemaatschappelijkeorganisatieszeeractiefenspeleneenbelangrijkerolinhetdebatovermilieu,inlobbyvoormilieu-beschermingenhetuitwerkenvanalternatieveoplossingenvoormilieuproblemen.ZoalseerderaangegevenverleentNederlandnaastdebegrotingssteunookfinan-ciëlesteunaaneenalliantievandebelangrijkstemilieuorganisatiesindatland.DesectoralebenaderingheeftinenkelelandenookgeleidtoteenverminderingvandedirectefinancieringvanNGO’s.InVietnambetekendehetopzettenvanhetTrust Fund for Forestsdatinprincipeookdeprogramma’svandeinternationaleNGO’sgefinancierdkondenworden,maarnuonderauspiciënvanhetministerievanLandbouwenPlattelandsontwikkeling,waarmeeeengezamenlijkvoorstelontwikkeldmoetworden.InColombiadaarentegenwashetnoodzakelijkhetspecialefondsvoorniet-gouvernementeleorganisatiestehandhavenbuitenhetsectorprogramma.
Rol van het bedrijfsleven
Hetbedrijfslevenisgrotendeelsafwezigindesectoralebenadering.Ondanksdebelangrijkerolvanprivéinvesteringeninbijvoorbeelddeexploitatievannatuurlijkehulpbronnenofvuil-enafvalwerkingspeelthetbedrijfslevengeenrolinbeleids-dialogenofsectoraleontwikkelingsstrategieënzoalsdiewerdenopgezetinColombia,KaapverdiëofSenegal.Uiteindelijkisdesectoralebenaderingindealledaagsepraktijktochvooral‘overheidtotoverheid’.
Erzijnookenkeleuitzonderingen.InVietnamheeftdeoverheidbelangstellingvoorbinnenlandseeninternationaleprivéinvesteringenindebosbouwenhout-
66
De bilaterale hulp aan de milieusector in de partnerlanden
verwerkendesector.DeambitieisomUSD1.4miljardaaninvesteringentegenereren.EenandereuitzonderingishetNatural Resources and Environmental
Governance programmainGhana,datverschillendeelementenbevat,nietzozeeromhetbedrijfslevenindemijnbouwenbosbouwtestimulerenmaaromhettereguleren.Inhetresultatenraamwerkzijnafsprakenopgenomenoverdeinvoeringvanwet-enregelgevingopdatgebied.
Devoornaamsteactiviteitmethetbedrijfslevenindebilateraleprogramma’szijndeClean Technology ProjectsinPakistan,diezichbuiteneensectoralebenaderingomontwikkelden.Hetgaatomeenserievanprojecten,waarbijmindermilieubelastendetechnologieinverschillendeindustriëlesectorengeïntroduceerdwordt,tebeginnenmetdeleerindustriemaarinmiddelsookindesuiker,papierentextiel.Deleerindustriewasberuchtomdeverontreinigingvanwatermetorga-nischafvalenkankerverwekkendchroom.DepartnerorganisatievoordeactiviteitenwasdeindustriëlebelangenverenigingwaarvandeledeneengrootdeelvandePakistaanseleerindustrievertegenwoordigen.Onderhetprogrammawerdenpri-maireensecundairewaterzuiveringgeïntroduceerd,alsmedechroomverwijderingenenergiebesparingen.Uithetprogrammawerdvoorallocaletechnischeassis-tentiegefinancierd,terwijlinvesteringendoorbedrijvenzelfwerdengedragen.Derolvandeoverheidwasminimaalensomsnegatief,bijvoorbeeldinhetniet
Kaapverdië: het ministerie voor Milieu en Landbouw, regionale kantoor van Boa Vista.
Foto: Meta Meta
Sectorsteuninmilieuenw
ater
67
De bilaterale hulp aan de milieusector in de partnerlanden
beschikbaarmakenvanvuilstortenvoorhetrestafval.Hetbijzondereaanditlang-lopendeprogrammaisdekritischemassadiebereiktwerd:nietalleenhebbenveelleerlooierijenprimairewaterzuiveringsinstallatiesgeïnstalleerd,maarerisookeenCleanProductionInstituteopgericht,datzichzelffinancierteneengecer-tificeerdlaboratorium,datmetnamedeindustrieënbediend.Erissprakevanont-wikkelingophetniveauvandesector,maarzonderdegebruikelijkekenmerkenvandesectoralebenadering.
De politiek
Ingeenvandemilieulandenprogramma’sisdepolitiekdirectzichtbaarindesectoralebenadering,hoewelpolitiekeenonmiskenbaarbelangrijkerolspeelt.VoorbeeldenzijndepolitiekebeïnvloedingvansommigeautonomeregionalecorporatiesinColombia,deonzichtbarehandvandeCommunistischePartijinVietnam,ofonroerendgoedkwestieszoalsronddevoorgenomenjachthavenineenmarinenatuurgebiedinKaapverdië.InSenegalwerdhetextrabudgetdatbeschikbaarkwamdoordesectoralebegrotingssteundeelsingevulddoorpolitiekekeuzenvandeMinisterinplaatsvandevastgesteldeprioriteiten.
Depraktijkisdatdediscussieendialoogindesectoralebenaderingvooralplaats-vindtmetdehoogsteambtelijkeniveaus,inhetbijzonderhetministerievanFinanciën.Ingeenvandelandenwarenpoliticidirectbetrokkenbijdesectoralebenaderingofwerdereenanalysegemaaktvandebesluitvormingrondoverheids-uitgaven.InSenegallietdeambassadeweleenstudiedoennaarcorruptieindebosbouwsector.Vanwegedegevoeligheidvanhetonderwerpendekritischetoonvandestudieisditrapportnietgepubliceerd.MethulpvandeNGOInternationalUnionforConservationofNature(IUCN)isereentraininggeplandvoorlocalepoliticiomzeopdehoogtetebrengenvandemilieuproblematiekenzeeenactie-vereenbetergeïnformeerderoltelatenspelen.
BinnendeNederlandseprogramma’sbestaanverschillendedeopvattingenoverdewijzewaaropdebeleidsdialoogrondmilieugevoerdzoumoetenworden.Eénopvattingisdievaneenreguliereenconstantediscussie,deelsinformeel,deelsformeelombesluitenvoortebereidenendieeenactievebetrokkenheidvandedonordaarbijveronderstelt.Deandereopvattingisdatdedonorzichterughoudenddientoptestellenenzichdienttebeperkentotdemeerformeleuitwisselingrondresultaatraamwerkenendatmicro-managementendirectebetrokkenheidnietaandeordeis.DewijzewaaropNederlandheeftgeopereerdinSenegalisdemeestduidelijkeexponentvandeeerstevariant.Ervaringenzijndatmetnameininformelediscussiehetmogelijkwasgevoeligekwestiesaandeordetestellen,
68
De bilaterale hulp aan de milieusector in de partnerlanden
watinformeeloverlegveelmoeilijkeris.Datzelfdegeldtvoordeervaringenopge-daaninVietnam.
2.6 Ownership
OwnershipiseenvandevijfuitgangspuntenindeParijsVerklaringoverHulp-effectiviteit.Dedefinitieis:‘partner countries exercising effective leadership over their
development policies and strategies and co-ordination of development activities’.
Indeuitvoeringvandesectorprogramma’sisersprakevangemengdepraktijkmetbetrekkingtotderegievraagenlijktnietallesinovereenstemmingmetde‘ownership’logica.TijdenshetvaststellenvanhetresultatenraamwerkvoordemilieusectorinGhanawerdvandedeelnemendeorganisatiesverwachtdatzehundoelenvaststelden.Tegelijkertijdhaddendedonoreninhetprogrammaookhuneigeneisenenvoorkeurenmetbetrekkingtotdekeuzeenhetvaststellenvandedoelstellingen.Erwerddoordeverschillendepartijenverschillendomgegaanmetditdilemma:
• DeBosbouwcommissienamzelfdeverantwoordelijkheidopzichomdedoelenvasttestellen,dezemetverschillendebetrokkenpartijeninterntebespreken,aantepassenenopnieuwvasttestellen.Ditprocesnamechterveeltijdinbeslag.
• IndeMijnbouwcommissieverliephetproceseveneenstraag,omdatdonorenherhaaldelijkomaanpassingvroegenterwijldecommissiedacht‘eruit’tezijn.DitbetrofvooralgevoeligekwestieszoalsdeExtractive Industries
Transparency Initiative.• BinnendeMilieudienstwaserterughoudendheidomverantwoordelijkheidte
nemenvoordoelstellingendiehaarcompetentietebovenging.InGhanaspeeldeninallesubsectorenconsultantseenfaciliterenderolinhetvaststellenvandedoelenentevensdroegenzijerzorgvoordatdezevoorallepartijenaanvaardbaarwaren.InSenegalkwamhetresultatenraamwerkookmethulpvaneenconsultanttotstand,maarwerdhetbreedgedragenengebruiktalskaderomallerleibestaandeinitiatieveneenplaatstegeven.Hetraamwerkhadderolvanweergavevanvigerendbeleid.OphogerniveauwerddesectoralebenaderinginSenegalbreedgedragenenwerddeinzetvansectoralebegrotingssteuninhetministeriegewaardeerd,ondanksdeproblemendiedezemetzichmeebrachtenindeoperationelesfeer.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
69
De bilaterale hulp aan de milieusector in de partnerlanden
OokinVietnamwordthetgedachtegoedronddesectoralebenaderingbreedgedeeldenishetminofmeerde‘norm’meteenerkenningvoordehoofdverant-woordelijkheidvandeoverheid.InPakistanspeeltzoalsgezegddesectoralebenaderinggeenrol,maarbestondbijhetministerievanMilieuweleenvoorkeuruitgesprokenvooreenandereaanpakdandeprojectsteunuitgesproken.DatstandpuntkwammedevoortuitontevredenheidoverdewerkwijzevandesteunvoormilieudoorhetUnitedNationsDevelopmentProgramme(UNDP).
Deinconsistentiesrondhetbegripownershipkomtooktotuitingbijdebesluit-vormingovervoortgangofstopzettenvanhulpdieveelaleenzijdiggenomenworden.ZowerdalleendoorNederlandhetprogrammainPakistanbevroreninnovember2007nadatdegrondwettijdelijkwasopgeschort.Bovendienontstonderonnodigeverwarring,omdatoverdestatusvanwathetopschorteninhieldgeenhelderheidwerdverschaftvanuitDenHaag.OokhetstopzettenvanhetprogrammainKaapverdiëwaseen‘intern’Nederlandsbesluit.Eenandervoorbeeldisdeveranderendelandenkeuzediegemaaktwerdenzonderoverlegmethetpartner-landenookzondereventueelsuccesoffalenvaneerdereactiviteiteninbeschou-wingtenemen.
2.7 Transactiekosten
Desectoralebenaderingzouookdetransactiekostenverminderen,metanderewoordendeinspanninginbegeleidingenuitvoeringvandehulpprogramma’s.DeParijsVerklaringdoeteendringendeoproepomhetgevenvanhulptevereen-voudigen.Hetnoemteenaantalelementenhiervan:delegatienaarhetveld;donorcomplementariteit(voorkomendatteveeldonoreninéénsectorinéénlandwerkzaamzijn)enversimpeldeprocedures.Donormissiesenstudiereizenlegdeneengrootbeslagopdebeschikbaretijdvansleutelpersonenbinnendeoverheid.Donorharmonisatieenhetgebruikvanbegrotingssteunzoudergelijkeoverbelas-tingtegengaan.Eénvandecriteriavoorhetmetenvanafstemmingishetaantalonafhankelijkeparallelleuitvoeringsinstanties:hoeminderhoebeter.
Erisgeensystematischemetingvandergelijketransactiekostengemaaktinhetkadervandezeevaluatie,maardeindrukonderstafvandonorenenpartnerlandenisdatdesectoralebenaderingniettoteenverlagingvantransactiekostenheeftgeleid,althansnietindebeginfase.Deinvoeringvaneensectorprogrammatrektindeontwikkelingslandenmetnameeenzwarewisselopdetijdvaneenbeperktaantalhooggeplaatsteambtenaren.
70
De bilaterale hulp aan de milieusector in de partnerlanden
Uitdeverschillendelandenstudieskomtnaarvorendathogetransactiekostennietzozeerzijnteherleidentotdehetgebruikmakenvanparallelleadministratie-ofuitvoeringseenhedenmaardatzemeertemakenhebbenmetproceduresenwerkwijzen,zoalshetgroteaantalcriteriadatwerdopgenomeninderesultatenraamwerkenendeonderlingeafstemmingtussendonoreninhetgevalvanongebruikelijkehulpmodaliteiten.2.8 Conclusies
Hoewelindemeestelandenmilieusteedsmeeralsprioriteitgenoemdwordtinnationalebeleidsplannen,wordtdatnietgevolgddoornoodzakelijkeinstititutioneleaanpassingeneneenduidelijkmandaatvoordeinstitutiesbelastmetmilieu.Deinstitutioneleverankeringisveelalzwak.Ditleidttoternstigebelemmeringenvoordeuitvoeringvanhetbeleid.Waardecentralisatieverisdoorgevoerdtreedteenextracomplicatieopenisdekoppelingtussencentraleenlocaleoverheidbeperktensomsafwezig.
Nederlandisbinnendemilieusectoreentoonaangevendedonor.VoorwatbetrefthettoepassenvandesectoralebenaderingenhetuitvoerenvandeParijsAgendalooptNederlandindemeestepartnerlandenvooropanderedonoren.Debelang-rijkerol,dieNederlandinveelpartnerlandenspeeltisinbelangrijkematehetgevolgvandeomvangendemodaliteitvandehulp,maarookvandeactieverolvandesectorspecialistendiehetgrootstedeelvanhuntijdaandesectorsteunkondenbesteden.OpdezewijzeheeftNederlandeenbijdragegeleverdaandeversterkingvandedonorcoördinatie.Ditheeftnietaltijdgeleidtotversneldevoortganginharmonisatie,zoalsbijvoorbeeldinSenegalenPakistan,waardonorcoördinatieisbeperkttotinformatieuitwisseling.Indeanderelandeniserwelsprakevanondersteuningvanbeleidenvormenvangemeenschappelijkefinanciering.
MetuitzonderingvanPakistanenVietnamisinallelandeneensectoralebenade-ringvandegrondgekomen,hoeweltamelijkrecent.Deprogramma’sindever-schillendelandenlateneengroteverscheidenheidzien.EentweedelingbestaattussendesectoralebenaderinginrelatiefkleineenhulpafhankelijkelandeninAfrikatenzuidenvandeSahara,waardesectoralebenaderingsterkgerichtisopbeleidsontwikkelingenbredeinstitutioneleversterking,engroterelandeninAziëenLatijnsAmerikawaarbeperkteenmeerstrategischedoelengekozenworden.Ditblijktookuitdeinstitutioneleafstemming:inColombiaenVietnamishetsectorprogrammaopeenkleindeelvanhetinstitutionelespectrumafgestemd.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
71
De bilaterale hulp aan de milieusector in de partnerlanden
IndeAfrikaansedonorlandenisdatanders.InGhanaprobeerthetsectorpro-grammazelfsverschillendebelangrijkepartijenvandiverseministeriesaanelkaartekoppelenomzoeenbeteresturingvanhetgebruikvannatuurlijkehulpbron-nenterealiseren.Welgaatbijnaalleaandachtinhetontwerpvandesectoralebenaderinguitnaardenationaleoverheid,alisersomssprakevanaanvullendeprojecthulpvoorNGO’soflokaleoverheden.
Inzijnalgemeenheidisdesectoralebenadering,zoalsdietotdusverwerdtoegepast,‘ambtelijk’vanaardeniserveelenergiegaanzitteninhetontwikkelenvannieuwesamenwerkingsvormenophetniveauvandonorencentraleoverheid,zowelwatbetreftbeleidsafstemmingalshetgebruikmakenvannationalefinanciëlesystemen.Indesectorprogramma’siserbeduidendminderaandachtvoordeuitvoeringvanmilieumaatregelendanonderdeprojecthulp.Beleidsafstemmingwasinveelgevalleneentwo step approach,waarbijstrategieëninoverlegmetdonorengefor-muleerdworden.Methetformulerenvanresultatenraamwerken(zoalsinGhana,KaapverdiëenSenegal)wordtookingezetopdedoorkoppelingnaarveranderingvanwet-enregelgeving.Watfinanciëleafstemmingbetreftiserinviervanzeslandensprakevanongeoormerktesectoralebegrotingssteun.Inallegevallengingditgepaardmetbemoeienismetdenationalefinanciëlesystemen(‘fiduciary
systems’)enwerdenenwordenaanbestedingsregelsenfinanciëleadministratiegecontroleerd.
Indesectoralebenadering,zoalstotdusvertoegepast,iserweinigplaatsvoormaatschappelijkeorganisatiesofbedrijfsleven.Eriswelcommunicatieoverenweerineenaantallandenmaarvansystematischeafstemmingvanderolvandeverschillendemaatschappelijkegeledingenisingeenenkelgevalsprake.Indenieuwesamenwerkingskadersisertotdusvergeenvisiewatdierolvanbedrijfslevenofmaatschappelijkeorganisatieszoumoetenzijn.Metanderewoordeninont-werpzijndemeestesectorprogramma’stotnutoeweinigsectorbreed.
72
De bilaterale hulp aan de milieusector in de partnerlanden
Sectorsteuninmilieuenw
ater
73
3 Versterkingvandemilieusector
Inleiding
Indithoofdstukwordtdevraagbehandeldinwelkematedesectorsteunendetoepassingvandesectoralebenaderingbijdragenaandeversterkingvandemilieusectorenwatderesultatentotdusverzijngeweestvanuithetoogpuntvanbeteredienstverleningenarmoedebestrijding.Inparagraaf3.1wordendebelang-rijksteinstitutioneleuitdagingenvandemilieusectorbeschreven.IndeeropvolgendeparagraafwordtdeNederlandsebijdrageaanversterkingvanbeleideninstitutioneelkaderaandeordegesteld.Paragraaf3.3gaatoverdeversterkingincapaciteittenbehoevevandeuitvoering.Metaldezeelementenzoudesectoralebenaderingmoetenresulterenininstitutioneleontwikkelingenverbeterdbestuurenbeheervandesector.Ditzoudeopmaatmoetenzijnnaarresultatenzoalsbeteredienstverleningeneffectieverearmoedebestrijdingofbeteredienstverlening.Hetzichthieropisonderwerpvanparagraaf3.4.
3.1 De institutionele uitdagingen in de milieusector
InstitutioneleontwikkelingiseenhoofdthemainNederlandseontwikkelings-samenwerkingeneencentraledoelstellingindesectoralebenadering.Bijinstitu-tioneleontwikkelingzijndrieniveausteonderscheiden:(a)systeemontwikkelingoftewel‘governance’,deverdelingvantakenindesectoroververschillendepartijenwerkzaamindesector,zowelbinnendeoverheidalstussenoverheidenmaat-schappelijkeorganisatiesenbedrijfsleven;(b)organisatorischeversterkingvansleutelorganisatiesintermenvanverbeterdeuitvoeringvankerntakenvandeorganisatie,adequaatbeheerenversterkingvanexternerelaties;(c)capaciteits-ontwikkeling:detoenamevandetechnischeenbeheerscapaciteitalshetresultaatvantrainingenmateriëleondersteuning.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
74
Versterking van de milieusector
Indithoofdstukwordtdenadrukopdeeersteenderdedimensievaninstitutioneleversterkinggelegdomdatdezeinhetgevalvandesectoralebenaderinginmilieuhetmeestaandeordekwamen.Andersdanbijprojecthulpvoorinstitutionelever-sterkingstreefdeNederlandmetdesectoralebenaderingernaaromdegehelesectorteversterken:hetgaatdaarbijomhetbestuurenbeheervandesectoropzowelcen-traalalsregionaalenlokaalniveau,waarbijzoveelalsmogelijkookniet-overheids-actorenwordenbetrokken.Zoalsaangegeveninhoofdstuk1wordenindemilieu-sectorderesultatenvaakhetbestebereiktdooreensterkeintegratievandemilieu-doelenindeagenda’svanandereorganisaties,vooralwaarhetgebruikvannatuur-lijkehulpbronnenbetreft.Milieukwestieszijnverderzeercontextgevoeligenvragenomlokatiespecifiekeoplossingeninsamenwerkingmetdirectbetrokkenen.Institutioneleversterkingvandemilieusectorheeftdaaromeenaantalspecifiekeuitdagingenendezezijnvaninvloedopdetoepassingvandesectoralebenadering.
Eengroteuitdagingindemilieusectorisdeversnipperingvandeverantwoordelijk-hedenvoormilieuvraagstukkenovereengrootaantalorganisatiesendiversesectoren,terwijldecentraleregiezwakisofzelfsgeheelontbreekt.Milieuis,zoalshiervoorbeschreven,nieteenklassiekesector,maarveeleereenthema,datbijvoorkeurgeïntegreerdzoumoetenzijninplanningsprocessenenindedagelijkseuitvoeringvandebelangrijksteorganisaties,vooralophetgebiedvanhetgebruikvannatuurlijkehulpbronnen.Hetsamenspeltussendezeorganisatiesluistertnauw,vanwegedeeconomischebelangendieeenrolspelenbijdeexploitatievanbossen,landbouwgebieden,visserijgronden,mineraledelfstoffenendergelijke.
NademilieutopinRiodeJaneiro(1992)zijninveellandenspecialemilieudienstenopgericht,somsalsonderdeelvaneengroterministerieeninanderegevallenalsopzichzelfstaandeorganisaties.Detakenvandezedienstenzijnvoornamelijkregulerend,maardereikwijdteisinveelgevallenbeperkt.Hetontbreektveelmilieudienstenaanstafentransportmiddelenomtoezichthoudendefunctiestevervullen.Inveellandenhebbendesleutelorganisatiesinmilieudanookeenmarginalepositie,enbeschikkenzijoverweiniginvloedenveelaloverteweinigcompetentestaf.Daarmeeishetmilieuvraagstukinstitutioneelgemarginaliseerd.InveellandenishetinstrumentvandeMilieuEffectRapportagegeïntroduceerdomdeeffectenopmilieuvannieuweinvesteringentetoetsen.Debeperkinghier-vanisdat–voorzoveralsystematischtoegepast–daarbijmilieualsrandvoor-waardewordtgepositioneerdennietalsuitgangspunt.Middelseenanderinstru-ment,deStrategic Environmental Assessment(SEAs),probeertmenmilieuwaardenmeetewegeninbeleids-enplanningsprocessen.HetgebruikvanSEAsisvoorals-nogbeperktmaarvertoontweleenopgaandelijn.Bovendienishetrepertoirevan
Sectorsteuninmilieuenw
ater
75
Versterking van de milieusector
maatregelenophetgebiedvanmilieuvaaksterkregulerend:hetvaststellenvanbeschermdegebiedenofhetuitvaardigenvanmilieunormen.Voorzoverdezebekendzijnennageleefdworden,heeftderegelgevingeenpassieverolenisereenlangewegtegaannaareenproactievebemoeienis.
Ookdeintegratievanmilieumaatregeleninactiviteitenophetgebiedvandeexploitatievannatuurlijkehulpbronnen(landbouw,bosbouw,mijnbouw,visserij,oliewinningendergelijke)isvaakzwak.Zohebbenbosbouwdiensteninmeerofminderemateeentaakinbeschermingvanbosareaalendiversiteit,maarookeeneconomischetaakophetterreinvanhoutkapenproductiebossen.Natuurbeschermingisnietnoodzakelijkerwijshetbelangrijkst,aangeziennatuur-lijkehulpbronnenveelaldebasiszijnvandeeconomieeneconomischegroei.Debelangrijksteinstitutioneleuitdagingisdanookdemilieuproblematiekteintegrereninhetalgemeneontwikkelingsbeleid–zoalsookinMillenniumDoelstellingen7vermeldwordt:‘integrate the principles of sustainable development into
country policies and programmes and reverse the loss of environmental resources’.Ineenaantallandeniseenbegingemaaktmethetopzettenvanspecialeeenhedenvoorduurzameontwikkelingincentraleplanningsorganisaties.
Eentweedegroteuitdagingisdievande‘duizendenplaatselijkekwesties’.Veellokaleensteedscontextspecifiekemilieuproblemen(landdegradatie,lokaleont-bossing,bufferzonesrondnatuurgebieden,gebalanceerdgebruikvanwetlands,stedelijkeverontreiniging)vragenomtoegesnedenoplossingenbijvoorkeurinsamenspraakmetbelangengroepen.Opdecentraalniveauiserindemeestelandenweiniguitvoeringscapaciteit,ookdaarwaarmilieuzorgaanlokaleoverhedenwordtovergelaten.Veelalontbrekenookdemiddelenendedeskundigheidomopparti-cipatievewijzeteopereren.Waarhetuitgevenvantoegangsrechtentotnatuurlijkehulpbronneneenbelangrijkeinkomstenbronvanlokaleoverhedenvormt,ishunpositiesterker.Voordezeoverhedengeldtevenwel,datinkomensverwervingmoei-lijktecombinerenismetmilieubeheer.Verschillendetakenkunnenaandeprivatesectorwordenovergelaten–vooralinvuilnisophaalenvuilverwerking–maardefondsenvoorinvesteringenontbrekenenvaakookdewettelijkekadersenrege-lingen,diehetvoorondernemersaantrekkelijkmakenhierinteinvesteren.InanderegevallenvullenNGO’seendeelvanhetvacuümoplokaalniveau,maarditbrengtvaakhetrisicometzichmeedatdedoordezeorganisatiesondernomenactiviteitenteveelopzichzelfstaan.
76
Versterking van de milieusector
3.2 Versterking van het beleid en het institutionele kader
3.2.1 Institutionele versterking op nationaal niveau Degrotewinstvandesectoralebenaderinginmilieuisvooralgeboektophetterreinvanverbeterdbeleidenbestuur.HetoverlegronddeinrichtingenmonitorenvandesectoralebegrotingssteunheeftervoorgezorgddatinSenegal,KaapverdiëColombiaenGhanadewerkrelatiestussenhetministerievoorMilieuendeministeriesvanFinanciënenPlanningwerdengeïntensiveerd.Hierdoorkwamenermeermogelijkhedenmilieutebesprekenalsonderdeelvanalgemeenbeleidenwerdhetoverlegnietlangerbeperkttoteen‘beschermingsagenda’.ZowerdeninGhanadeactiviteitenvandemilieubeschermingsdienstendecommissiesdiever-antwoordelijkzijnvoormijnbouwenbosbouwbeteropelkaarafgestemd.34Indeafsprakenronddesectoralebegrotingwaservoortsveelaandachtvoorhettegen-gaanvanniet-legalehoutkapenduurzamemijnbouwontwikkelingenvoordepro-blematiekvandedirectomwonendebevolking.HierbleekdetoepassingvandesectoralebenaderingsuccesvolomdezwaktevanmilieudiensttecompenserendoordesamenwerkingmetdeministeriesvanFinanciënenPlanning.
Veelvandezeveranderingenzijngerelateerdaanhetgebruikvansectoralebegro-tingssteun,diedebetrokkenheidvandeministeriesvanPlanningenFinanciënbijdemilieuproblematiekbevordert.InSenegalwasdeinzetomdefinancieringvanmilieuteintegrerenindenationalebegrotingvolgensdeadministratieveregelsvanhetland.BovendienwerdinditlanddeoverheidsadministratiegewijzigddoorhetinstellenvaneenstrategischeplanningseenheidenhetversterkenvandeafdelingfinanciëlediensteninhetministerievanMilieuenNationaleParken.Ookisvoortganggeboektmetdeplanningvandeactiviteitenendemonitoringervan.Inanderelanden,waarrecentdezelfderouteisgekozen(GhanaenColombia),ishetnogtevroegomveranderingenwaartenemen.
InGhanaisvoorafgaandaandesectoralebegrotingssteuneerstalgemenebegro-tingssteungebruiktomeenbijdrageteleverenaandeversterkingvandemilieu-sector.Daarbijbleekdatalgemenebegrotingssteuneentebeperktinstrumentisvoorsectorversterking,omdatslechtsenkeleindicatorenmetbetrekkingtotdebredereversterkingvandesectorkondenwordenopgenomenindeafsprakenover
34 OpbasisvanExtractive Industries Transparency InitiativeenHetVoluntary Disclosure Programme.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
77
Versterking van de milieusector
demonitoringdiewordenvastgelegdinhetz.g.resultatenraamwerk.35Nederlandisdaarnaovergegaanopsectoralebegrotingssteun.Hetvoordeeldaarvanblijkttezijn,datbijdezemodaliteithetoverlegveelspecifiekerovermilieukangaanendatdeontwikkelingvandesectorovereenbreedaantalveldenkanwordenbesproken.
Hetisverhelderendomeenvergelijkingtemakenmetdehiervoorbeschrevenaanpakonderdesectoralebenaderingenheteerdere‘pooled fund’programmavoorhetbeheervannatuurlijkehulpbronneninGhana.DitzogehetenNatural Resources
Management Programme bestonduiteenaantalonderlingeafgestemdeprojectendiegefinancierdwerdendoormeerderedonoren.Indeprojectenwerdeneengrootaantalinstitutioneleproblemenaangekaart,zoalseennieuweadministratieveindelingvandebosbouwdienst,inclusiefdeformatieplaatsen,traininggerichtophetversterkenvanlokalecapaciteit,hetmakenvanondernemingsplannenenhetinstellenvanbostoezichtsystemen.Aanheteindevanditprogrammabestondtwijfeloveracceptatieenduurzaamheidvandebereikteinstitutioneleverbeteringen.Hetmonitoringsrapportvanhetprogrammastelt:‘in all cases studied concerning donor
funded interventions the estimated management of the capacity of the Forestry Commission
units involved appeared not to match the ambition level of its functions and tasks’.Geconsta-teerdwordtdatweliswaarspecifiekeinstitutionelezakenbinnendeoverheids-dienstenaangepaktzijn,maardatdealgemenesturingenmanagementvandesectorbuitenschotblijftendathetaandraagvlakvoordeorganisatorischeveran-deringenschortte.Deconclusiewasdanookdathetprogrammadatbedoeldwasombijtedragenaanversterkingvandesectorvanuithetverkeerdestartpuntvertrok.
HoeweldoorNederlandinPakistangeenbegrotingssteunwerdverleend,werdweldeelgenomenindesectoraleontwikkelingsleningvoorirrigatievandeWereldbank(dieineenaantalopzichtenwellijktopbegrotingssteun).MetbehulpvanmiddelenuiteenspeciaaldoorNederlandgefinancierdfondsvoortechnischassistentiewerddezeleningintensiefbegeleiddooreenvastteamvangoedingevoerdePakistaansedeskundigen.Opdezewijzekondeneenaantalgevoeligeinstitutionelehervor-mingenwordenuitgevoerd,zoalsdeoverdrachtvanverantwoordelijkhedennaarlokalewaterschappenenhetbevorderenvanmeertransparantieindewatertoe-deling.
35 InVietnamwerdenbijvoorbeeldonderaangevenvandeAmbassadeeenaantalafsprakenoverbosbouwenmilieuopgenomeninhetresultatenraamwerkdatonderdeelwasvandemulti-donoralgemenebegrotingssteun(PovertyReductionSupportCredits).Echter,deze‘policyactions’en‘triggers’haddenbetrekkelijkeweinigsturendewaarde,omdatzehetkaraktervanvoldongenfeithaddenenzelfsnietmetdebetrokkensectorministeriesgecommuniceerdwerden.Indewoordenvanéénvanderespondentenvandebosbouwdienst:“welezenervanindekranten”.
78
Versterking van de milieusector
IndetabelhiernaastwordteenglobaaloverzichtgegevenvandeNederlandsebij-drageaaninstitutioneleversterkingindemilieusectorenderesultatenophetgebiedvandienstverlening,armoedebestrijdingenduurzaamheid(tabel3.1).
Sectorsteuninmilieuenw
ater
79
Versterking van de milieusector
Tabe
l 3.1
N
eder
land
se b
ijdra
gen
sect
orve
rste
rkin
g en
resu
ltate
n
Col
ombi
aG
hana
Kaa
pver
dië
Paki
stan
Sene
gal
Viet
nam
Sect
or v
erst
erki
ng
Cen
tral
eaa
nstu
ring
Reha
bilit
atievan
vice
min
iste
rieva
nM
ilieu
Inte
grat
ievan
mili
eu
inbos
bouw
en
mijn
bouw
Ruim
tevoo
rpo
litieke
discu
ssie
Nieta
andeor
de
met
delo
pend
epr
ojec
ten
Verste
rkt
beleid
spro
ces
Veelgew
icht
ach
ter
nieu
wbos
bouw
be
leid
Loka
lecap
acite
itRe
gion
alepr
ojec
ten
opdit
terrein
afge
bouw
d
Gee
nfo
cus
Positie
f–bud
get
ruim
tegec
reëe
rd
voor
gem
eent
es
Binn
enprivé
sect
or
succ
esvo
lGee
ndi
rect
eaa
nslu
iting
met
lo
kaleove
rhed
en
Gee
naa
nslu
iting
m
etvee
lheidva
nPr
ovin
cies
Geïnt
egre
erde
ro
lvan
NGO’sen
bedr
ijfslev
enin
se
ctor
Gee
nin
tegr
atie–
para
llelle
pr
ogra
mm
a’s
Weini
gaa
ndac
ht
inSB
Weini
gaa
ndac
ht
inSB
–m
aarw
elin
in
stitu
tione
leopz
et
Dom
inan
tero
lvan
ni
etove
rheidin
m
ilieu
Inte
ract
iem
aarg
een
volle
dige
inte
grat
ieBe
leid
saan
dach
tvo
orprivé
in
vester
inge
n;aan
-slui
tingm
etN
GO’s
Resu
ltat
en
Arm
oede
be
strijd
ing
Focu
sve
rvaa
gtm
et
stop
zetten
van
sp
ecifi
ekepr
ojec
ten
Gee
nex
pliciete
fo
cusin
sec
tor-
prog
ram
ma
Gee
nex
pliciete
fo
cusin
sec
tor-
prog
ram
ma
Gee
nex
pliciete
fo
cusin
de
versch
illen
dem
ilieu
pr
ojec
ten
Gee
nex
pliciete
fo
cus,in
sec
tor-
prog
ram
mage
en
ruim
tem
eerv
oor
loca
lecon
sulta
tieve
pr
oces
sen
Veelw
instdoo
rec
onom
isch
egr
oei
Inpra
ktijk
isdirec
te
arm
oede
bes
trijd
ing
niet
een
voud
iggoe
dte
doe
nDiens
tver
leni
ngTe
vro
egom
ui
tspr
aken
tedoe
nTe
vro
egom
ui
tspr
aken
tedoe
nVe
rbet
erde
loka
le
ruim
telij
kepla
nnin
gen
rege
lgev
ing
Zwak
tevan
ove
rheid
blijf
tonv
erm
inde
rd
bestaa
n
Zorg
ove
reffe
ct
van
stro
evebu
dget
sy
stem
en–beh
oeft
verb
eter
ing
Aand
acht
inSB
voor
alvoo
rbe
leid
spro
cess
en
Duu
rzaa
mhe
idLa
geh
ulpa
fhan
ke-
lijkh
eid–ni
et
prob
lem
atisch
Tevro
egom
uit-
spra
ken
tedoe
nIn
stitu
tione
le
proj
ecte
nbe
perk
tdu
urza
am
Weg
valle
nva
nNed
erla
ndgec
om-
pens
eerd
doo
ran
dere
don
oren
Gro
tedon
or-
afha
nkelijk
heid
van
NGO’s
Succ
esin
privé
sect
or
Begr
otin
gssteu
nleid
deto
tsub
stan
-tië
lever
hogi
ng
min
iste
riële
begr
otin
g
Lage
hul
pafh
anke
-lij
kheiden
duu
r-za
amhe
idis
daa
r-do
orn
iet
prob
lem
atisch
80
Versterking van de milieusector
3.2.2 Institutionele versterking op subnationaal niveau
Waaropcentraalniveauvooralmetbeleidenbestuurvooruitgangisgeconstateerd,iswatbetreftinstitutioneleontwikkelingisopdecentraalniveauechter(nog)nietveelbereikt.
InSenegalwerdeenpoginggedaaneenbrugteslaannaardedecentralisatie-processendoorinhetresultatenraamwerkindicatorenoptenemenopditterreinomzodoendedeoverdrachtvanmiddelennaarlokaleoverhedentestimuleren.Datgebeurtondermeerdoorhetopstellenvanmilieu-actieplannenenhettekenenvanconvenantenvoordeoverdrachtvanmiddelen.Terwijltotdantoelokaleover-hedenhunfinanciëletoewijzingvanhetministerievanFinanciënkregenwerdhetnumogelijkdatdeoverdrachtvanfondsenplaatsvindtvanhetministerievanMilieunaarinstantiesvoordebeschermingenbeheervannationaleparkenenlokaleoverheden.Ditleiddeevenwelniettoteenbetereuitvoeringvanconcreteactiviteiten.Regionalestafweetvaaknietwelkeplannenopcentraalniveauzijngoedgekeurd,omwelkeredenplannenwordenafgewezenenwanneertoegezegdemiddelenbeschikbaarkomen.
KaapverdiëvormteenuitzonderingHierwistdesectoralebenaderingertoebijtedragendaterfondsenvoormilieubeheernaardegemeentelijkeoverhedenwerdenovergeheveld.DeNederlandse(enlaterOostenrijkseenSpaanse)inzetspeeldeeenbelangrijkerolendroegertoebijdatgemeentelijkeoverhedenvoldoendefinanciënhaddenvoorhundeelvanhetNationale Milieu Plan.Ditwerptinmiddelsvruchtenafophetgebiedvanruimtelijkeordeningenhetafbakenenvanbeschermdegebiedenineenaantalgemeenten.
InColombiaisdesectorsteungeheelopdenationaleoverheidgerichtmaarblijftheteenprobleemhoedesectorsteunopnationaalniveauteverbindenmetdemilieuactiviteitenindedepartementenwaarderegionaleoverhedenverantwoor-delijkzijnvoormilieubeleid.
3.3 Versterking capaciteit en uitvoering
3.3.1 Beleidsuitvoering en politieke discussieMethetintroducerenvandesectoralebenaderingkwamenindeverschillendelandendiscussiesopgangdievoorheennietgevoerdwerden.Dezeveranderingwerdinsterkematebeïnvloeddoordeonderhandelingenrondresultaatraamwerkenenhetbetrekkendaarbijvaninvloedrijkeministeries,zoalsPlanningenFinanciën.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
81
Versterking van de milieusector
Ookbevorderdendezeonderhandelingeninformeleontmoetingentussenver-schillendespelersindesector.ZowerdeninKaapverdiëplannenvooreenjachthavenineenkwetsbaarmarinenatuurgebiedopgeschort,nadathetministerievanEconomischeZakengeïnformeerdwerdoverschadeaanmilieuwaarden.Ookwashetinditlandmogelijkommaatregelentegenhetafkalvenvanstrandendoorillegalezandwinningvoordebouwindustrieaandeordetestellen,zoalshetstimu-lerenvanalternatieven(zandimportuitMauritanië)ofbelastingsmaatregelen(belastingvooraannemers).InVietnamveranderdedeoriëntatievanhetbosbouw-beleid:vaneengroteaandachtopproductiedoelstellingennaargemeenschaps-bossenendeuitgiftevaneigendomsrechtenzodatlokalebewonerseendirectbelangkregeninbosbeheer.
OnderinvloedvanhetsectorprogrammainSenegalwerdereenofficiëleaan-kondiginggedaandathetbestaandequotasysteemheroverwogenzouworden.Enveranderdehetministeriehetsysteemvanlicentiedoorreguleringopbasisvandeoorsprongvandehoutskoolinplaatsvandeteverwachtenvraagtoetepassen.Erzijnaanwijzingendathethuidigesysteeminuitvoeringnognietwaterdichtisendaternogaltijdillegalehoutskoolproductieplaatsvindt,maarerwordenthanswelpogingenondernomenomenigtoezichtteorganiseren.
Kaapverdië: zandwinning: onderwerp van politieke discussie. Foto: Meta Meta
82
Versterking van de milieusector
DegeringeremogelijkhedenomtotveranderingeninbeleidsuitvoeringtekomenbinnendeprojectbenaderingkunnenwordengeïllustreerdaandehandvandeClean Technology Projects inPakistan.Deresultatenvandeopzichsuccesvolleinter-ventiesvoorhetintroducerenvannieuwetechnologiewerdenbeperktdoordatergeenvuilstortterbeschikkingwerdgesteldvoorafvalslib.Ookkaarttedeproject-uitvoerderdemogelijkhedenvooreensubsidieofbelastingsmaatregelenopinvesteringenvoorafvalwaterzuiveringbijdeoverheidaanzonderdathierresponsopkwam.Doordeaanpakopspecifiekedeelthema’steconcentrerenblevencruci-alevoorwaardenvoorhetindepraktijkbrengenvandevernieuwingenbuitenbeschouwing.
3.3.2 Uitvoeringscapaciteit binnen de overheidErzijninhetkadervandeNederlandsehulpaandemilieusectorgeensectorbredeanalysesgemaaktvandesterkeenzwakkekantenvanderelevanteorganisatiesalsbasisvooreenplanvaninstitutioneleversterking.Debesluitvormingoversector-steunwasgebaseerdopaannamestenaanzienvandeuitvoeringscapaciteitbinnendeoverheiddienietinovereenstemmingwarenmetdewerkelijkheid.Uitdecasestudiesblijktdatdeuitvoeringscapaciteitgehinderdwerddoorbeperkingeninhetpersoneelsbeleid,langdurigegoedkeuringsproceduresvooruitgavenenaan-
Senegal: jonge aanplant stuifduinen: het staat er niet goed voor. Foto: Meta Meta
Sectorsteuninmilieuenw
ater
83
Versterking van de milieusector
bestedingendenoodzaakvanintensiefoverlegmetallerleibetrokkenen.ZowareninSenegalophetmomentdatdesectoralebegrotingssteunhetmogelijkmaaktehetbudgetaanmerkelijkteverruimen,deinterneadministratievesystemenhiernietdirectoptoegerust.Ditleiddetotproblemenindegoedkeuringsproce-duresopcentraalniveau,verminderingvanadviezenenvertragingenindetoe-wijzingvangelden.
Hetmeesttekenendevoorbeeldbetrefthetstuifduinenprojectbinnenhether-bebossingsprogramma.Sindslangetijdbedreigennederzettingenvanstuif-duinenlandbouwgrondindelenvanSenegal.Omstuifduinentefixerenishetnodigomeenaantalbodemstabiliserendemaatregelentenemenenbomenenstruikenaanteplanten.Nadeinvoeringvandesectoralebegrotingssteunbleekzoweldeomvangalsdekwaliteitvanhetprogrammatezijnteruggelopen.Eenoverlevingspercentagevanminimaal60%vandejongeaanplantisnodigomdeverstuivingtegentegaan.Ditniveauwerdinde‘projectenperiode’ruimschootsgehaald,maarbleeknadeinvoeringvandesectoralebegrotingssteunnietmeermogelijk,vanwegedevertragingindefinanciering.Hierdoorkwameninputstelaatenkongeentijdelijkpersoneelwordeningehuurdomdejongeaanplanttegengrazendveetebeschermen.Tweejaarnadeinvoeringvandesectoralebegrotingssteunwerdditprogramma–hoewelhetindeprojectperiodetotdekernactiviteitenvanhetministeriegerekendmochtworden–stilgezet.
Hetgaathieromeenkwestievanbegrotingsefficiency:dewijzewaaropbegrotings-enfinancieringsprocessenbijdragentotprogrammatischedoelmatigheid.Dezeproblematiekheeftweinigaandachtgekregeninhetbeheervanopenbarefinanci-en.HetPublic and Financial Accountability Framework (PEFA)vandeWereldbankrichtzichnietopdedoelmatigheidvanbestedingen,maaropdeverantwoordingvandeuitgaven.Dezeleidraad,dieookinhetkadervandeNederlandsehulpwordtgebruikt,beschrijft28indicatorenvoorgoedeopenbarefinanciënzonderdatééndaarvaningaatopdefunctionaliteitvanbegrotingssystemen.
DetoepassingvandePEFAheeftwelgeholpenommeerzichttekrijgenopderechtmatigheidvandeuitgaven.AlsonderdeelvandejaarlijkseNederlandsereviewmissieinSenegalwordteenboekhoudkundigetoetsgedaanopdeuitgavenvanhetministerie.Toenhierwerdvastgestelddatersprakewasvanonrechtmatighedenbijaanbestedingenwerderdoordeambassadeeenaanvullendonderzoekinge-last.DeresultatenervanwerdenophethoogstebilateraalniveaubesprokenendoorSenegalwerddetoezegginggedaanomdesituatieteverbeteren.
84
Versterking van de milieusector
3.4 Resultaten: dienstverlening en armoedebestrijding
Desectorversterkingzoumoetenleidentotbetereresultatenophetgebieddienst-verleninginmilieu,indiennietopkortedantochopmiddellangetermijn,entoteffectievearmoedebestrijding.Hetvaststellenvanderesultatenindemilieusectorwordtevenwelbeperktdoorderecenteinvoeringvandesectorprogramma’sendekeuzevandeindicatoreninzogehetenresultaatraamwerken.Hoewelhetaantalindicatorendiedaarinzijnopgenomengrootis(wisselendvan25tot50perland),hebbendezevooralbetrekkingopbeleidenbestuurennietofnauwelijksopwattotstandgebrachtisopuitvoeringsniveau.Indemeesteorganisatiesontbreekthetbovendienaaneenadequatemonitoringopgrondwaarvanresultatenkunnenwordenvastgesteld.
Hieronderwordtbinnendebovengenoemdebeperkingengekekenwelkeresultatenindemilieusectorzijngeboektopgebiedvaneffectievedienstverleningenarmoede-bestrijdingonderinvloedvandesectoralebenadering.
InSenegalzijnerduidelijkevoorbeeldenvandatdienstverleningindeafgelopenjarenisteruggelopenendatditvooreendeeltemakenheeftmetdeverschuivingvanprojectennaarsectoralebegrotingssteun.Ineenevaluatievandegeoormerktebegrotingssteunvandeeerstetweejaarwerdvastgesteld,dat50%vandeverwachtedoelstellingengehaaldwaren.Dejaarlijksemissiesvoordemonitoringvandebegrotingssteunprogrammaoordeelden,datrespectievelijk48%(2005),51%(2006)en53%(2007)vanderesultaatindicatorengehaaldwerden.
Geletopderecentetoepassingvandesectoralebenaderingenhetontbrekenvaninformatiebestaaternogweiniginzichtindeeffectenvandehulponderdesectora-lebenaderingoparmoedebestrijding.Welkanvastgesteldwordendatgeenvandesectoraleprogramma’seengeoperationaliseerdearmoedefocushadvoorwatbetreftkeuzevoordoelgroepenofpreciezeinterventiestrategie.Evenminwordtindemoni-toringsystemenenderesultaatraamwerkenvoormilieuaannemelijkebandengelegdmetarmoedebestrijding.NochinGhana,Kaapverdië,SenegalofColombiaisersprakevaneendefinitievankwetsbaregroepenErzijnverwijzingennaarPoverty
Reduction Strategy Papers,maarditzijnsteedsalgemeneplanningsdocumenten,waarinaandachtwordtbesteedaaneenbredewaaieraanthema’s.InVietnambij-voorbeeldzijndebosgebiedenookdegebiedenmetdearmstebevolking.Ditwilnognietzeggendaterindeprogramma’soperationeleverbandengemaaktwordentussenbosbeheerendaadwerkelijkearmoedebestrijding.Tabel3.2geeftaandatdeprogramma’sweinigofzelfsaverechtseffecthaddenoparmegroepen.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
85
Versterking van de milieusector
Tabel 3.2 Armoedebestrijding in de praktijk in bosbouw programma’s in Vietnam
Programma Verwacht armoede effectVoorbeelden van daadwerkelijk armoede effect
Lokaalbosbeheerencontractenvoornatuur-bescherming
Aanvullendebronvaninkomsten
Rijkeregroepenverwervendezecontracten
Landgebruiksplannen Langetermijnarmoedebestrijdingdoorduurzaamlandgebruik
Dezeplannenwordeninderegelnietgevolgd
Toewijzenvanbosgronden
Voorspelbaarvanvrucht-gebruik
Armeredorpsgenotenzijnslechtgeïnformeerdoverdeproceduresendoendeaanvraagniet
Dorpsbosbouw Regulerenvanlokaletoegangtotbossenvoorgrootaantalmensen
Allerarmstenhebbennietdemiddelenomhoutuitdorps-bossenteverzagen
Stimulerenvan‘nontimber’bosproductenandersdanhout
Promotenvanproductieenverwerkingvandezeproductenomproductievearbeids-mogelijkhedentescheppen
Creëertnieuweinkomens-mogelijkheden
Biogasinstallaties Reducerenvandetijddienodigisvoorverzamelenvanbrand-houtevenalsminderdrukopdebosgebieden
Ondankssubsidiezijndeaan-schafkostentehoog(EUR250)voorarmehuishoudensenisdaarmeeacceptatieinbijvoor-beeldachtergeblevenbergge-biedenlager
Bron:VietnamCountryCaseStudy.
VoorwatbetreftdeduurzaamheidvandegefinancierdeactiviteitenvaltvooralopdatindeAfrikaanselandendeduurzaamheidvandeactiviteiten,dienudankzijdesectorsteunwordenondernomen,ergafhankelijkblijvenvanexternefinanciering.
3.5 Conclusies
Degrotewaardevandetoepassingvandesectoralebenaderinginmilieu-programma’sisdemogelijkheidommilieuopregeringsniveauaandeordetestellen.Desectoralebenaderingmaakthetookmogelijkommilieuuithetisole-menttehalendoorsterkerebandenteontwikkelenmetdeministeriesvanFinanciënofPlanning.Omdatinveellandendeeconomischegroeiendaarmeedearmoedebestrijdingmoetkomenuitgebruikvannatuurlijkehulpbronnen(mijn-bouw,visserij,bosbouw,landbouw)isdezekoppelingvitaal.DesectorbenaderingzoalsvormgegeveninGhana,waarbijeenbrugwordtgeslagentussenmilieuzorg
86
Versterking van de milieusector
enbosbouwenmijnbouw,isveelbelovend.Eenanderwinstpuntvandesectoralebenaderingis,datermechanismenwordengecreëerdwaardoormeerstructurelekwestiesaandeordekunnenkomenindiscussieophoogpolitiekenambtelijkniveauwaarvooreerdermetalleenprojectsteungeengelegenheidbestond.
Dezwakkekantvandesectoralebenaderingisdeeenzijdigeconcentratieopbeleidenbeleidsveranderingendegeringeaandachtvooruitvoeringende‘operationelewerkelijkheid’,vooraldieoplokaalniveau,envoordekoppelingtussenmicroenmacro.Alleaandachtgaatuitnaarrelatiefbewerkelijkeoverlegprocessenopcen-traalniveau.Bovendienisinhetbijzonderinhetgevalvanmilieuhetrisicode‘sector’gelijktestellenaaneeninstitutioneleeenheid,zoalseenministerieofeendepartement.Hetgevaarisgrootdatdehulpverengdwordttotbeleidsoverlegindehoofdstadzonderoogvoorresultaatofuitvoeringsproblematiek.Dehuidigeaandachtin‘public finance management’voor‘fiduciary risk’betekentvaakdatalleaandachtuitgaatnaardeverantwoordingvanuitgaventenkostevandeverant-woordingvanwaarhetuiteindelijkomgaat,namelijkhetboekenvanresultaten.
Hetzelfdegeldtvoordeinzetvanbedrijfslevenenmaatschappelijkeorganisaties.Ingeenvandesectorprogramma’sinmilieuheeftditingrijpendvormgekregen.Ditondanksderolvanbedrijfslevenenmaatschappelijkeorganisatiesinuitvoering,vernieuwingofcapaciteitsversterking.Veelprogramma’smetNGO’sofhetbedrijfslevenwordenalsafzonderlijkeprojectengefinancierd,maarerisweinigofgeendiscussieoverdestructurelerolvanNGO’senbedrijfsleveninhethalenvanresultatenindemilieusector.Hetbetrefthierde‘regievraag’:wienstaakishetdesectorteorganiserenendeverschillendespelers(centraleoverheid,localeoverheid,politiek,NGO’senbedrijfsleven)tepositioneren?
Totslot,debetrekkelijkgeringeaandachtvooruitvoeringheeftookzijnweerslagopderesultatenophetgebiedvanarmoedebestrijdingofeffectievedienstverlening.Evenalsbijdeprojectbenaderingwordterweloverarmoedebestrijdinggesprokenindesectoralebenadering,maarwordthetbegripnietgeoperationaliseerdenisergeenanalysevandoelgroepen,nochisereenspecifiekebenaderingdaarvooruitgewerkt.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
87
4 Debilateralehulpaandewatersectorindepartnerlanden
Inleiding
Bijdeselectievan36bilateralepartnerlandenin2003werdinzevenervanwateralsprioritairesectorgekozen:Jemen,Indonesië,Bangladesh,Vietnam,Egypte,MozambiqueenBenin.Detotalehulpaandezevenpartnerlandenbedroegindeperiode2004-2006EUR115,7miljoen,wat36%vandetotaleNederlandsebeste-dingenindewatersectorvertegenwoordigt.
DithoofdstukgeefteenbeschrijvingvanhetNederlandseprogrammaindewater-sectorendetoepassingvandeverschillendefacettenvandesectorbenaderingdaarin.Opgrondhiervanwordtnagegaaninhoeverredesectoralebenaderingisdoorgevoerd.
Inparagraaf4.1wordenenkelealgemenekenmerkenvandepartnerlandenmeteenhulpprogrammaindewatersectorgegeven,alsmededeNederlandsesteundaaraan.Inparagraaf4.2wordtdatperlanduitgewerkt.IndedaaropvolgendeparagrafenwordendeNederlandseinspanningenbeschrevenaandehandvandebelangrijkstekenmerkenvandesectoralebenadering:beleidsafstemming(4.3),harmonisatie(4.4),eninzetvanmaatschappelijkeorganisatiesenbedrijfsleven(4.5)Eenspeciaalonderwerpisderolvantechnischeassistentie(4.6).In4.7komtdebevorderingvanownershipaandeorde.
4.1 De zeven partnerlanden: belangrijkste kenmerken
DezevenlandenwaaraanNederlandbilateralesteunindewatersectorverleentzijnergverschillendquagrootte,waterproblematiekeneconomischeontwikkeling,maar
Sectorsteuninmilieuenw
aterEenevaluatievandetoepassingvandesectoralebenaderingindebilateralehulpinmilieuenw
ater
88
De bilaterale hulp aan de watersector in de partnerlanden
omvatteneenaantalvandelandenopdewereldmetdemeestschrijnendewater-problematiek.InBangladeshenMozambiquezijnoverstromingeneenterugkerendverschijnsel,maarooktijdelijkedroogtes(Mozambique)engrondwater-problematiek(Bangladesh).InVietnamwordendekustgebiedenherhaaldelijkgetroffendoornatuurrampen,diewateroverlastveroorzaken.JemenenEgyptekampenmeternstigewaterschaarste,dieeenbedreigingvormtvoornationaleofregionaleveiligheid.MetuitzonderingvanBeninwordtindemeestelandenhetgrootstedeelvanhetbeschikbarewatergebruiktvoordelandbouw,maardedoel-matigheidvanhetwatergebruiklaatsterktewensenover.
Inallepartnerlandeniseengrootdeelvandeeconomischesectorenafhankelijkvanwatergebruik.InVietnamenIndonesiëiseconomischegroeidebelangrijksteaan-jagervanarmoedevermindering.IndonesiëenEgyptehebbeneenhogergemiddeldinkomensniveaumaarkenmerkenzichdoorstagnatieenhogewerkeloosheid.DearmstelandenzijnBenin,MozambiqueenBangladesh.Vandezedrielandenonder-scheidtMozambiquezichdooreenactiefhervormingsbeleidopzowelinstitutioneelalseconomischterrein.Devoortgangdiedaarmeeophetterreinvanarmoede-bestrijdingwordtgeboektisvooralsnogbeperkt.Eenanderbelangrijkverschilisdehulpafhankelijkheid.BeninenMozambiquekenmerkenzichdooreensterke
Mozambique: onderhoud van drinkwatersysteem: gebruikers betalen maar dit vereist een
goede boekhouding. Foto: Meta Meta
Sectorsteuninmilieuenw
ater
89
De bilaterale hulp aan de watersector in de partnerlanden
donorafhankelijkheidterwijlindeAziatischelandendeomvangvandebuiten-landsehulpalspercentagevanhetBNPbescheidenis.
Tabel 4.1 De zeven partnerlanden: belangrijkste kenmerken
Land Bevo
lkin
gsom
vang
(milj
oene
n)
BNP/
per h
oofd
USD
Gem
. ec
groe
i 200
0-20
05 in
%
Hum
an D
evel
opm
ent
Rank
ing
(van
177
la
nden
)
Buit
enl h
ulp
per h
oofd
Bev
< U
SD 1
per
dag
%
Ken
mer
ken
econ
omis
ch b
elei
d Vg
l. H
2.
Benin 8 510 4 163 46 30.9
Mozambique 20 310 8.6 172 63 37.9
Jemen 21 600 5.9 153 12 10.2
Egypte 74 1250 3.7 112 2o 3.1
Bangladesh 142 470 5.3 140 10 36.0
Vietnam 83 620 7.6 105 22 24.0
Indonesië 221 1280 4.7 107 <1 4.7
Bron:WorldDevelopmentReport2007.Decijfersover%bevolkingdatrondmoetkomenvanminderdan1dollarperdagzijngebaseerdopdemeestrecentesurveyendaterenoverhetalgemeenvanenkeletotvelejarenterug.Omwillevandevergelijkbaarheidiseenendezelfdeinformatiebrongebruikt.AlleendeHDIrankingkomtuithetHumanDevelopmentReport2007/8vanUNDP.VoorVietnamgeldtdatvolgensanderebronnenencriteriadebevolkingonderdenationalearmoedegrens24%zoubedragen.Degroeicijfersbetreffen2000-2005.
De Nederlandse steun aan de watersector in de partnerlanden
InzesvandezevenpartnerlandensteuntNederlandalmeerdan20jaardewater-sector.AlleeninBeninisdebetrokkenheidvanrecenteredatum.VooreenaantallandengeldtweldatdeNederlandsehulpindeloopvandetijdonderbrokenofteruggeschroefdwerd.36Intabel4.2.iseenoverzichtopgenomenvandeNeder-landsehulpperpartnerland.Daaruitblijktdatindeperiode2004-200641%vanallebilateralehulpdieviadeambassadeslooptintweelandenwordtbesteed:BangladeshenVietnam.
36 InEgyptezoudehulpna1992wordenafgebouwdmaarwerdtochgecontinueerd.InIndonesiëwerdallebilateralehulpin1992gestoptmaarin2002hervat.InBangladeshwerddebilateralehulpenigetijdbevroreneninJemenwerddehulpompolitiekeredenenin2002aanzienlijkgekort.
90
De bilaterale hulp aan de watersector in de partnerlanden
Tabel 4.2 Gedelegeerde bilaterale hulp aan de watersector: aantallen activiteiten aan de watersector en financiering over de jaren 2004-2006
2004 2005 2006 TotaalTotaal
in % Belangrijkste sub-sectoren
Bangladesh 5.9 8.6 15.2 29.7 26 Waterbeheer,kustbeheer,drinkwater
Vietnam 3.8 8.7 4.7 17.2 15 Drinkwater,waterbeheerenkustbeheer
Indonesië 0.03 4.3 10.2 14.5 12 Waterbeheer,drinkwater
Mozambique 4.0 4.6 4.9 13.5 12 Drinkwater,waterbeheer
Jemen 3.7 4.8 4.9 13.4 12 Drinkwater,waterbeheer
Egypte 5.7 4.2 5.2 15.1 13 Waterbeheer,drinkwater
Benin 3.8 3.9 4.6 12.3 10 Drinkwater
Totaal 26.9 39.1 49.7 115.7 100
Bron:IOBdatabaseopbasisvangegevensvanFEZ,jaarverslagen.
Nederlandisinallelandeneenbelangrijkefinanciëleen/ofvakinhoudelijkespelerindewatersector.DeomvangvandeNederlandsebijdrageaandewatersectorinBeninenMozambiqueisaanzienlijk.InBeninishetaandeelvandeNederlandsehulpindetotalebuitenlandsehulpaandewatersector27%(vantotaleexternebijdragenoverdeperiode2004-2010)eninMozambique13%.Omdatdeinveste-ringeninbeidelandenvoormeerdan80%doorhetbuitenlandwordengefinan-cierdisdeNederlandsebijdrageookbelangrijkalspercentagevandetotaleinves-teringenindewatersector.InJemenishetNederlandseaandeel20%vandegezamenlijkedonorbijdragenen4%vandetotaleuitgaven(d.w.z.nationaalenexterngefinancierd;cijfersover2006).InVietnamenIndonesiëisdedonor-afhankelijkheidgeringenisdeomvangvandeNederlandsehulpuitgedruktalsaandeelindetotaleinvesteringenmarginaal,maarwelvanbelangopbepaaldeinhoudelijkedeelgebieden.DatzelfdegeldtvoorBangladesh,waardeNederlandsesteunaangeïntegreerdwaterbeheerbelangrijkis.
DebetrokkenheidvanNederlandindewatersectorrichttezichaanvankelijksterkopwaterbeheer,vaakinfunctievanlandbouw(irrigatieendrainage),maarrecen-telijkisdeaandachtvoordrinkwatervoorzieningsterktoegenomen.Deaanleidingisdeformuleringvandeoutputdoelstellingen:50miljoenaangeslotenhuishou-densalsNederlandsebijdrageaandebetreffendeMillenniumDoelstelling.Anno2008zijn46%vanallelopendeverplichtingenvoordewatersectorbestemdvoor
Sectorsteuninmilieuenw
ater
91
De bilaterale hulp aan de watersector in de partnerlanden
drinkwaterensanitairevoorzieningen(tabel4.3).Inviervandezevenlandenvor-menzemeerdan50%vandetotalebestedingen.37
Tabel 4.3 Overzicht totaalbedragen van aangegane verplichtingen april 2008 in partnerlanden waar watersector prioriteit is (in miljoenen EUR)
LandDrinkwater en
sanitatieAndere sub-
sectoren Totaal Toelichting
Bangladesh 45,5 77,2 122,7
Benin 49,1 4.8 53,9
Egypte 15,2 43,3 58,5
Indonesië 25,3 59,4 84,7
Jemen 13,6 5,0 18,7
Mozambique 42,1 48,6 90,7 Incl.40mlnORET
Vietnam 39,6 29,5 69,1 Incl.15mlnORET
Totaal 230,4 267.8 498 *
Bron:DMW2008*verschildoorafrondingen.
4.2 Overzicht van de watersector en de hulp daaraan per land
Hieronderwordteenoverzichtgegevenvandehulpinspanningenindewatersectorindeafzonderlijkepartnerlanden.
InBeninisdeNederlandsehulpgeconcentreerdopdesubsectordrinkwater.Ophetplattelandhadin200443%vandeplattelandsbevolkingnoggeentoegangtotschoondrinkwater.Drinkwaterisvoornamelijkafkomstigvangrondwater,datindemeestedelenvanhetlandvoldoendeaanwezig.Deoverheidstreeftnaardever-wezenlijkingvandeMDGdiebetrekkingheeftopdrinkwater,maarerzijnveelinstitutioneleencapaciteitsproblemenindeuitvoering,vooralopprovinciaalengemeentelijkniveau.Tevensiserzorgoverdeduurzaamheidvanbestaandevoor-zieningen,vooraldeonvoldoendefinancieringvanonderhoud.Deresultatenophetterreinvansanitairevoorzieningenblijvenachterbijdievandedrinkwater-voorziening,vanwegelagepolitiekeprioriteit,grotespreidingvanverantwoordelijk-hedenoververschillendeinstanties,enderelatiefgeringebelangstellingvoorinvesteringeninbeteresanitairevoorzieningenonderdonoren.
37 InMozambiquevanhettotaalzonderORET.
92
De bilaterale hulp aan de watersector in de partnerlanden
Beniniszeersterkafhankelijkvanbuitenlandsedonorenvoordefinancieringvanhaardrinkwaterprogramma’s.Indeafgelopendriejaar(2005-2007)schommeldedegemiddeldenationalebegrotingvoordrinkwaterronddeEUR20miljoenperjaar(investeringenenlopendekosten),waarvan82%externgefinancierdwerd.
Nederlandissinds2004actiefindewatersector.AndersdaninveelanderelandenwaserinBeningeensprakevandeombuigingvaneenbestaandprogrammarichtingsectoralebenadering.Erwerdbegonnenmeteenschoneleienvanafhetbeginkonwordenbezienhoedesectorhulphetbestekonwordeningericht.Vanaf2006steuntNederlandsamenmetanderedonorenhetnationalewaterprogramma.HoewelhethieromeenbasketfinancieringgaatwordtdeNederlandsebijdragegeheelviadenationalebegrotinggekanaliseerd.Naastdesteunaandeoverheidwordenookeenaantalmaatschappelijkeorganisaties,actiefophetgebiedvanlobby,experimenteleprojectenenonderzoek,gesteundviahetz.g.BeninWaterPartnership.Ditiseenplatformvaneenoverheids-ennietoverheidorganisatieophetterreinvanwaterbeheer.Metdefinancieringvaneenprogrammavoortech-nischeassistentievandeNetherlands Development Organization(SNV)wordtverderbeoogdwaterorganisatiesopgemeenteniveauteondersteunen.
InMozambique heefteconomischegroeigeleidtoteenvooralsnogbescheidenafnamevandearmoedeinhetland.Waterbeheerisvangrootbelangvoorecono-mischeontwikkelingenwelzijnvandebevolking:
• Mozambiqueiszeerkwetsbaarvoorwateroverlastalsgevolgvanover-stromingen.Jarenvanwatertekortendroogtewordenafgewisselddooroverstromingen.
• Devoedselproductieisinbelangrijkemateafhankelijkvanniet-geïrrigeerdelandbouwenbeterwaterbeheerzouhetirrigatiepotentieelkunnenvergroten.
• Slechts42%vandebevolkingheefttoegangtotveiligdrinkwater(2004).Ophetplattelandisdatnietmeerdan25%.Indekleinerestedenbestaanerongeveer300kleinschaligewaterleidingsystemen,maarnietmeerdan25%daarvanfunctioneertnaarbehoren.
DetotalebuitenlandsehulpaandewatersectorligtronddeUSD40miljoenperjaar.Nederlandgeeftalruim30jaarhulpaandewatersector.Indejarenzeventigentachtiglagdenadrukopaanlegenonderhoudvaninfrastructurelewerken.Indejarennegentigverschoofhetaccentnaartechnischeassistentievoorwaterbeheerendeverbeteringvanstedelijkewatervoorzieningen.Vanaf1999–nietlangnadebeleidsveranderinginDenHaag–werderinMozambiqueactiefgezochtnaar
Sectorsteuninmilieuenw
ater
93
De bilaterale hulp aan de watersector in de partnerlanden
mogelijkhedenvooreenversneldetoepassingvandesectoralebenadering.OmdatNederlandgoedeervaringenhadopgedaanbijdeuitvoeringvannoodhulppro-gramma’snadewatersnoodvan2000werdbesloteninsamenwerkingmetdeNationaleWaterDirectie(DNA)toteensectoraleaanpak–inclusiefbegrotings-steun–tekomen.In2002werddeeersteovereenkomstvoorsectoralebegrotings-steungetekend.Snelbleekdatdehervormingenbijdeverwachtingenachterbleven.DNAzelfslaagdeernietineenleidenderoltespelen.Dezorgoverhetnietnakomenvandeovereengekomenactiviteiten,detekortschietendefinanciëlecontroleenhetuitblijvenvandeoverdrachtvanverantwoordelijkhedennaardeprovinciesleiddeertoedatin2004degoedkeuringvandenieuwesectoralebegrotingssteuntijdelijkwerdopgehouden.In2006werdhetprogrammaondanksreservesgecon-tinueerd,maaropkleinereschaaldanaanvankelijkvoorzien.Ookwerdbeslotendesectorsteuninwatermeertediversificerenenuittebreidenmetprogramma’svoorruraaldrinkwaterviaUNICEFenCARE.38Dezeprogramma’shaddeneenversneldeaanlegvannieuwedrinkwatersystementotdoelenwordenalsafzonder-lijkeprojectengefinancierd.
Jemenkenteengrootwatergebrekeniseenvandemeestwaterschaarselanden.Deintroductievanwaterpompenenboortechniekenindejarenzeventigendesubsidieopdieselleiddentoteensnelleuitbreidingvanzowelgeïrrigeerdeland-bouwalshetaanborenvanwaterbronnen.Reguleringontbrakendegrotehoeveel-hedenwaterdieopdezewijzezijnopgepompthebbengeleidtotuitputtingvangrondwatervoorraden.Eenspecifiekprobleemvormdeproductievanhetlucratievegewasqat,dat37%vanhettotaleirrigatiewatervoorzijnrekeningneemt.39Hoewelvelestudieshebbenaangetoonddatdesituatieopdemiddellangetermijnonhoudbaaris,blijfteendaadkrachtigeenstructureleaanpakvandeschaarste-problemenuit.Deoverheidheefteenaantalactiviteitenontwikkeld,zoalshetuit-vaardigenvaneenWaterwetenhetoprichtenvaneenNationaleWaterAutoriteit,maardoordathetaanuitvoeringontbreekt,isdesituatieophetterreinvanwater-beheernietverbeterd.
Erzijnmaarweinigdonorenactiefindewatersector.DeWereldbankisdaarvandegrootste.Donorbijdragenbeslaanrondde40%vandetotaleinvesteringenindesector.Nederlandisalvanaf1983actiefindezesectorinJementoeneenruraal
38 HetbesluitommetUNICEFtegaanwerkenwerdoverigensophetniveauvanhetDepartementgenomenindevormvaneenfinancieringvoordrinkwaterprogramma’sinmeerdereAfrikaanselanden.Hetbetrefthierdusgeeninitiatiefvandeambassadeenhetgaatooknietomeengedelegeerdebilateraleactiviteit.Hetlandenrapportbekritiseertdebesluitvormingendeconsultantsmenendathetinteressanterzouzijngeweestomteproberentoteenbasketfinancieringvoorruraledrinkwatervoorzieningentekomen.
39 Qat(ofMira)ishetbladvaneenbedektzadigeplantmetmildopwekkendeeigenschappen.
94
De bilaterale hulp aan de watersector in de partnerlanden
drinkwaterprogrammaindeDhamarregiowerdopgezet,wattotindejarennegentigovervijffasendoorliep.GaandewegwerdookeenomvangrijkprogrammainwaterbeheergeformuleerdmetgrondwaterstudiesenondersteuningaandebovengenoemdeNationaleWaterAutoriteit.Indezeperiodevondallehulpplaatsonderdeprojectmodaliteit.Vanwegedeslechtepolitiekeenbestuurlijkesituatiewerddehulprond2002metéénderdeteruggebrachtenwerdzelfsoverwogendieondersteuningaandewatersectortestoppen.
NadatdegedeeltelijkebevriezingvandeNederlandsehulpweerwasopgehevenwerdin2005beslotendewatersectoropnieuwprioriteittegevenenvanafdatjaarsteuntNederlanddezemetongeveerEUR5miljoenperjaar.DemeesteNeder-landsehulpisbestemdvoordrinkwaterensanitairevoorzieningenophetplatteland.Hetgaathierbijomdefinancieringvanzowelinvesteringenalsvanhethervor-mingsprogrammavanoverheidsinstellingen.Vanaf2006isdeNederlandsehulpvormgegevenalssectorsteun,gebaseerdopeenovereenkomstwaarindefinancieringalleenophoofdlijnenisvastgelegd.Desectoralehulpwordtviadenationalebegrotinggekanaliseerd,maarisgeoormerktvoorvijfcomponenten,waarvandebegrotingjaarlijksdoorNederlandmoetwordengoedgekeurd.
Jemen Al Hudayday: Egaliseren van de grond zodat irrigatie gelijkmatiger in de grond kan
dringen. Foto: Reinout van den Bergh/Hollandse Hoogte
Sectorsteuninmilieuenw
ater
95
De bilaterale hulp aan de watersector in de partnerlanden
Egypteheeftvanafhetbeginvandevijftigerjarenveeldonorsteunontvangenvoordewatersector.Meteengemiddeldeneerslagvariërendvannultotminderdan200millimeterperjaarisEgyptetotaalafhankelijkvanhetwateruitdeNijl.40Deproblemendiesamenhangenmetwaterschaarstezijnsterktoegenomenalsgevolgvanbevolkingsgroei,intensiveringenuitbreidingvandelandbouwenindustriali-satie.Oplossingenmoetenvooralkomenuithetefficiëntergebruikvanwaterenveranderingenindedistributieervan.Dedaarvoornoodzakelijkeoverheidsinves-teringenzijnonvoldoendeevenalsdemiddelenvooronderhoudvanbestaandevoorzieningen.
Sinds1975geeftNederlandbilateralehulpaanEgypteenvanafhetbeginstaatsamenwerkingindewatersectorophetprogramma,aanvankelijksterkgerichtopdrainage,maarlaterverbreednaarirrigatieenwaterbeheer.Inwezenbestondhethulpprogrammatotverindenegentigerjarenuittechnischeassistentiegerichtopdeverbeteringvanbelangrijkeonderzoeksinstitutenenoverheidsorganisatiesbetrokkenbijwaterbeheer.NederlandseenEgyptischebeleidsmakersontmoetenelkaarinhetz.g.AdvisoryPanelProject,eenforumdatalsinds1976hetMinisterievanWaterenIrrigatieinEgypteadviseertoverdeinrichtingvandeNederlandsehulpaandesector.OokwerdmetintensieveinbrengvanNederlandsedeskundigheidhetNationale Water Resources Plan geformuleerd.DaarnaastondersteuntNederlandinhetFayoumGouverneraat(2.2miljoeninwoners)vanafbeginjarennegentigeengrootprogrammavoordeverbeteringvandrinkwaterensanitairevoorzieningen.
Begin2000wasereendiscussieoverhetinvoerenvaneensectorprogramma,maarhetsignaalvanEgyptischezijdewas,datdetoegevoerdewaardevanNederlandsebilateralehulpinwaterdeskundigheidlagennietineenrelatiefklei-nefinanciëlebijdrageaanhetgroteprogrammavanhetministerievanWaterenIrrigatie.Ookwasersprakevanhetafbouwenvanhetgehelebilateraleprogram-mainEgypte,maarvanaf2002isdefinancieringweervoortgezetenwerdereenhervormingsprogrammavoordewatersectorgeformuleerd.Hetiseencontinue-ringvanverschillendelanglopendeactiviteiten,maarerwordtnaarmeersamen-hangertussengestreefd.
40 AanbeteresamenwerkingindeNijlRegiowordtgewerktdoorhetdoorondermeerNederlandondersteundeNileBasinInitiative.Vglp.44IOBrapportwatermanagementEgypte,waarinvermeldingNijlwaterovereenkomstmetSoedan.
96
De bilaterale hulp aan de watersector in de partnerlanden
Bangladeshiseenvandedichtstbevolktelanden,gelegenindedeltavantweevandewereldsgrootsterivieren.Tijdensdemoessonisersprakevangrotewateroverlastmetoverstromingen,diesomsmeerdandehelftvanhetlandtreffen,terwijlertevenseenwatertekortvoordelandbouwisindeperiodeerna.Deoverstromingenhebbentweekanten,wantzebrengenbehalveschadetegelijkertijdookvruchtbaarslib.Aandekustwordthetlandregelmatiggetroffendoorcyclonen.Deoverheidprobeertwoningenenwegentebeschermentegenwateroverlast,maarBangladeshiseenvoudigwegtearmomgrootschaligeinfrastructuuraanteleggenenteonderhouden.DrinkwatervoorzieningeninBangladeshhebbensindsdejarennegentigtekampenmeteenbijzonderprobleem:eenhoogarsenicumgehalte,datinverbandwordtgebrachtmetintensiefgrondwatergebruik.
Bangladesh: drinkwater. Foto: Meta Meta
Sectorsteuninmilieuenw
ater
97
De bilaterale hulp aan de watersector in de partnerlanden
Nederlandsteuntdewatersectoralvanaf1975.Indeloopderjarenisdeprioriteitverschovenvansteunvoorhetverbeterenvaninfrastructuur(polders,dijken,vaar-geulen)naardetechnischeensocialedimensievanwaterbeheereninstitutioneleversterking.VanafhetbeginheeftdeNederlandsehulpprioriteitgegevenaangeïntegreerdwaterbeheerinkustgebieden,inhetbijzonderaanprojectenindeMeghnadelta.Vanaf2002-2005isaandeophetministerieverantwoordelijkeafdelingfinanciëlesteunverleendombeleidvoorkustbeheeroptezetten.
ErissprakevaneenbeperktetoepassingvandesectoralebenaderinginBangladesh.DekwaliteitvanhetopenbaarbestuurvanBangladeshmaakthetvolgensdeambassadenietmogelijkveelverdertegaandanprojectsteun,inclusiefcofinan-cieringvanprogramma’svanmultilateraledonoren.Nederlandheeftdaaromvooralingezetophetfinancierenvanbilateraleprojectenmeteensterkeinnovatiefkarakter,waarbijarmoedebestrijdingeenbelangrijkecomponentis.EenvoorbeeldishetCharDevelopmentProjectdatsinds2000wordtuitgevoerd.Ditisopgezetomarmekustbewoners,diebuitendijkswonen,enhunlandbouwgrondentebe-schermentegenoverstromingen.In2007werdeenlanglopendprogrammavoordrinkwaterensanitairevoorzieningengerichtopdearmstebevolkingsgroepengoedgekeurd.HetprogrammawordtuitgevoerddoordegrotenationaleNGOBangladeshRuralAdvancementCommittee(BRAC).HetNederlandsehulppro-grammawaslangetijdeenoptelsomvanlosstaandeprojecten.Onderinvloedvandesectoralebenaderingwordtgetrachtdesteuninovereenstemmingtebrengenmethetnationalebeleidenisdecoördinatiemetanderedonorenverbeterd.Daarbijishetgroteaantalactiviteitenuithetverledenteruggebrachtenmeeropelkaarafgestemd.Zowordtthansgeprobeerdomsamenmetanderedonoreneenpro-grammavoorkustbeheervandegrondtekrijgen.
Vietnamheeftalsgevolgvanovervloedigeneerslag(1940mmperjaar)niettelijdenonderwaterschaarste,maarinbepaaldedelenvanhetlandiserweleentoene-mendeconcurrentiealsgevolgvanslechtbeheervandebeschikbarewatervoorraad,vooralbijgeïrrigeerdelandbouw.Daarnaastwordtdekustzoneherhaaldelijkgetroffendoorverwoestendeorkanen.Bijdedrinkwatervoorzieningspeeltwater-kwaliteiteenbelangrijkerol.Onderinvloedvanindustrialisatie,verstedelijkingengebruikvankunstmestenbestrijdingsmiddelenindelandbouwneemtchemischeenbiologischeverontreinigingtoe.
DeNederlandsesteunaandewatersectorinVietnambegonin1993metprojectenophetgebiedvankustbeschermingenwaterbeheerindedeltavandeRodeRivier.Voortswerdsteungegevenaanverbeteringvangrootschalige(stedelijke)drink-
98
De bilaterale hulp aan de watersector in de partnerlanden
watersystemenenbeheerenafvoervanafvalwater.Indeloopderjarenverschoofdenadrukvaneentechnische/constructieaanpakeninventarisatievandewater-problematieknaargeïntegreerdwaterbeheer.Voortswerdenprojectenintoe-nemendemateinsamenwerkingmetandere,zowelbilateralealsmultilateraledonorenuitgevoerd,vooraldeAsianDevelopmentBank,maarookUNDPendeWereldbank.Hetontbreektaaneensectorstrategiemetdaaraangekoppeldeinvesteringenenvereisteinstitutioneleveranderingenencapaciteitsopbouw.Dezeveranderingisnodigvanwegehetverbrokkeldeinstitutionelekadermetonduidelijkeafbakeningvanbevoegdhedenenverantwoordelijkheden.Erisverdersprakevaneengrootaantalspelers:decentraleoverheiden46autonomeprovin-ciesmetweerbestuurslagendaaronder.Dezekenmerkenvandesectorbelemme-ren–netalsinmilieu–eensnelletoepassingvandesectoralebenadering.WelheefthetNederlandsehulpprogrammaenkelebelangrijkeveranderingenondergaanonderinvloedvanhetbeleidvoordesectoralebenadering.Eriseenduidelijkefocusopbeheersaspectenendeindatkaderbenodigdeverbeteringenindeoverheidsinstellingenbetrokkenbijwaterbeheer,maarNederlandisnietovergegaantotbegrotingssteun.HoeweldenadrukindeNederlandsesteunligtopwaterbeheerenkustbeheerdraagtNederlandvanaf2006ookbijaaneenprogram-mavoordrinkwatervoorzieningen.
InIndonesiëzijndesneltoegenomenbevolking(thans220miljoen),snelleurbani-satieenexploitatievannatuurlijkehulpbronnenvaninvloedopdeproblemenindewatersector:toenemendeschaarsteaanveiligdrinkwatereneengroterekwets-baarheidvoorwateroverlast.Degeringeafhankelijkheidvandebuitenlandsehulp(USD1.4miljardoftewel0.4%vanhetBNP)endebijzonderepositievanNederlandalsex-kolonisatormaaktdatdeontwikkelingsrelatieeenspeciaalkarakterheeft.DeNederlandsesteunindewatersectorverlooptvrijwelgeheelviacofinancieringmetdeWereldbankendeAziatischeOntwikkelingsbank.HetNederlandsepro-grammarichtzichondermeeropwaterbeheerenirrigatieenrecentelijkookopdrinkwaterensanitairevoorzieningen.Voorstedelijkdrinkwaterwordtsteunverleendaanhetbevorderenvansamenwerkingtussenoverheidenprivateonder-nemingen.Middelseentrustfondwordteenprogrammavoordrinkwaterensani-tairevoorzieningenvanUNICEFgefinancierd.GeletophetbijzonderekaraktervandeNederlandsebilateralehulpinIndonesiëendekeuzeomdehulpviademulti-lateraleorganisatiestelatenlopenisdetoepassingvandesectoralebenaderinginditlandnietaandeorde.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
99
De bilaterale hulp aan de watersector in de partnerlanden
4.3 Afstemming met de partnerlanden
Indeverschillendelandenisdesectorbenaderinginmeerofminderemateuitge-voerd.De‘meerderemate’betreftBenin,MozambiqueenJemen,waaractiefisgeprobeerdmetanderedonorensamentewerkenendehulpaftestemmenopnationalesystemen.Indeanderelanden(deAziatischepartnerlandenenEgypte)werdgekozenvooreenbenaderingvanstrategischebijdrageaandewatersector(Egypte,Bangladesh)ofcofinancieringvanmultilateralebanken(IndonesiëenVietnam).Hieronderwordendevoornaamsteelementenvandesectorbenadering(zoalsbeschreveninhoofdstuk1)vermeld,namelijkafstemming(dezeparagraaf ),harmonisatie(4.4)eninzetvanmaatschappelijkeorganisatiesenbedrijfsleven(4.5).Vanwegehetspecialekaraktervandewatersectorwordtookdeinzetvantechnischeassistentiebesproken.
Hetafstemmen(alignment)vandehulpoplandensystemeniseenvandebelangrijk-steuitgangspuntenvandesectorbenadering.Zoalsookinhoofdstuk2besprokenvoordemilieusectorbestaatafstemminguitdeoriëntatieopnationaalbeleid,hetgebruikmakenvannationalefinanciëleprocedureseninstitutioneleafstemming.
Beleidsafstemming
Indemeestepartnerlandeniserindeafgelopenjareneennationaalwaterbeleids-plangeformuleerd,veelalinsamenspraakmetdedonoren.InBangladesh,VietnamenEgyptespeeldeNederlandeenondersteunenderolbijhetverbeterenenuitwerkenvanbeleidskadersvoordewatersector.InveelgevallennamdeWereldbankhetvoortouw,maarinEgyptewasNederlanddeexternehoofdrolspe-ler.InJemenenBeninwasNederlandactiefbijhetstimulerenvandeoperationali-seringvanhetbeleidenhetuitwerkenvaneenstrategievoordesector-ontwikkeling.InEgypteenBangladeshhebbendeervaringenvandeNederlandseirrigatieprojecteneenbelangrijkeinputgevormdvoordeerkenningvandepartici-patievanlokalegebruikersgroepenbijwaterbeheerindenationalewetgeving.InMozambiqueondersteundeNederlandhetmakenvanhetNationaal Integraal Water
Plan.InhetalgemeenisdeNederlandsesteunindezevenlandeninovereen-stemmingmetdehoofdlijnenvandezeplannenenmethetnationalesectorbeleid,watgezienhetalgemenekaraktervandemeestedocumententeverwachtenviel.
Metdesectoralebenaderingwashetookdebedoelingsectoraalbeleidbeterteintegrerenindenationaleontwikkelingsplannen.Vooralvoorgeïntegreerdwater-beheerzouditeendoorbraakkunnenbetekenen,omdatdaarmeedeverschillendefactorendieeffecthebbenopwaterbeheerofdieerdoorbeperktworden,inogen-
100
De bilaterale hulp aan de watersector in de partnerlanden
Tabe
l 4.4
H
ulpm
odal
iteite
n en
tend
ense
n in
sam
enst
ellin
g hu
lp in
de
zeve
n pa
rtne
rland
en
Land
Tend
ens
Hul
pmod
alit
eit
Subs
ecto
r
Moz
ambi
que
Snellesta
rtn
aars
ecto
ralebeg
rotin
gssteu
nm
aarn
a20
04te
rugk
eern
aarm
engv
orm
50
%sec
tora
lebeg
rotin
gssteu
nen
dere
stvia
pr
ojec
ten
UNIC
EFen
CAR
Ee.a.
Se
ctor
bred
esteu
nen
pro
ject
en
voor
sub
sect
ordrink
wat
erBe
nin
Aanv
anke
lijkpr
oefp
rogr
amm
a’svo
ordrink
wat
er
met
kan
aliser
ingm
idde
len
viace
ntra
leove
rheid,
da
arna
geo
orm
erkt
eba
sket
finan
cier
ing
Verg
aand
evo
rmvan
afste
mm
ing:
bas
ketfin
an-
cier
ingm
aarw
aarb
ijde
Ned
erla
ndse
bijd
rage
ge
heelvia
dena
tiona
lebeg
rotin
gwor
dtgek
a-na
lisee
rd
Hoo
fdza
kelij
kdr
inkw
ater
en
enke
leaan
vulle
ndeac
tivite
iten
opte
rrein
van
wat
erbe
heer
Jem
en
Lang
etrad
itieva
nom
vang
rijk
epr
ojec
tens
teun
tot
aan
2001
en
vana
f200
4to
egew
erkt
naa
rsub
sect
o-ra
leste
un
Subs
ecto
ralebeg
rotin
gssteu
nm
etoor
mer
king
op
hoo
fdlij
nen
enextra
inge
bouw
decon
trol
e-m
echa
nism
en
Steu
nvo
orw
ater
behe
eren
drin
kwat
er
Viet
nam
Van
afzo
nder
lijke
pro
ject
enn
aarm
eers
amen
hang
in
alg
emen
esteu
nvo
orgeïnt
egre
erdwat
erbe
heer
Gro
tend
eelscof
inan
cier
ingvo
orsub
sect
oral
epr
ogra
mm
a’s
Alleen
ste
unper
sub
sect
orvoo
rwat
erbe
heer
en
(in
toen
emen
de
mat
evo
or)d
rink
wat
erBa
ngla
desh
Van
een
groo
tpak
keta
fzon
derlijk
epr
ojec
ten
naar
m
eers
amen
hang
insub
sect
oral
esteu
n.Ste
unvoo
rin
stitu
tione
leont
wik
kelin
gen
alg
emee
nwat
erbe
-he
ervia
pro
ject
steu
naa
nna
tiona
lew
ater
auto
rite
it.
Hoo
fdza
kelij
kpr
ogra
mm
a-en
proj
ectste
un
voor
spe
cifie
kesub
sect
oren
waa
rvan
som
mig
en
viaco
finan
cier
ingm
etm
ultil
ater
aleor
gani
sa-
ties
Steu
nvo
oralg
emee
nwat
erbe
-he
erm
etaan
dach
tvoo
rkus
tbe-
heer.R
ecen
took
drink
wat
er
Indo
nesië
Steu
npa
sin
200
1he
rvat
.Van
exp
erim
ente
lepilo
t-pr
ogra
mm
a’sna
arste
unvoo
ruitv
oering
sub
sect
o-ra
lepro
gram
ma’
s
Exclus
iefs
teun
via
cof
inan
cier
ingviam
ultil
ate-
raleorg
anisat
ies
Irriga
tieen
wat
erbe
heer
en
rece
ntdrink
wat
er
Bro
n:Syn
thes
estu
dieen
land
enra
ppor
ten.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
101
De bilaterale hulp aan de watersector in de partnerlanden
schouwkunnenwordengenomen.IndepraktijkisdezeaansluitingnauwelijkstotstandgebrachtenheeftNederlanddaarweiniginvloedopkunnenuitoefenen.Terwijlinmilieusectorprogramma’szichinveelgevallen(ziehoofdstuk2)eenfunctionelebandheeftontwikkeldmetinvloedrijkeoverheidsinstellingen,zoalsministeriesvanFinanciënofPlanning,isditindewatersectorveelmindergebeurd.OmdieredenisafstemmingvandeNederlandsehulpbeperktgebleventotsectorbeleid.
Financiële afstemming
Bijfinanciëleafstemminggaathetomhetgebruikmakenvanfinancieringsmoda-liteitendieopnamevandehulpindenationalebegrotingvandeontvangendelandengaranderenengoedkeuringvandebegrotingdoorhetparlement(ziehoofdstuk2)metbijvoorkeurweinigoormerking.Eenoverzichtvandebelangrijkstefinancieringsmodaliteitenperlandisintabel4.4opgenomen.
Debelangrijkstetendensentenaanzienvandetoepassingvanverschillendehulp-modaliteitenkunnenalsvolgtwordensamengevat:
• EensnelleverschuivingvanprojecthulpnaarsteunvianationalefinanciëlebegrotingssystemeninBenin,MozambiqueenJemenmetverschillendeniveausvanoormerking.
• VoorzichtigetendensvanprojectfinancieringnaartoenamevancofinancieringmetmultilateraleorganisatiesinEgypteenBangladesh.
• ConsistenteencontinuesteunviacofinancieringmetmultilateraleorganisatiesinVietnamenIndonesië.Dezehulpvormbedraagtindezetweelandenmeerdan50%vandeNederlandsehulp.
Erisduseenvoorzichtigebewegingrichtingmeerafgestemdehulpmodaliteitenengeharmoniseerdehulp(vooralcofinanciering).Indiendestriktecriteriavoorsectoralehulpwordenaangehoudendanbetreftdatslechts20%vandehulpaandewatersectorindezevenpartnerlanden.41Maarindienbrederecriteriawordengehanteerd,namelijkofdefinancieringbestemdisvoorsectorontwikkelingendebesluitvorminginbelangrijkemateaandeoverheidwordtovergelatenofbestemdisvoordeondersteuningvanhetnationalesectorbeleid,danontstaateenveelgenuanceerderbeeld.Inhetevaluatierapportvandewatersectorzijndebelang-rijksteactiviteitenvolgensdezelaatstecriteriageclassificeerd.Danblijkende
41 VolgensdeResultatenrapportagevanhetministerie(2006)moethetdangaanommiddelendieonderbepaaldebeheersvoorwaardenterbeschikkingwordengesteldaandeoverheidvanhetpartnerlandvoordetotstandkomingvanmeerjarigbeleidvooreenhelesectorofsubsector,methetpartnerlandindeleidenderol(p.14).
102
De bilaterale hulp aan de watersector in de partnerlanden
meesteactiviteitensterkgerichtopalgemenesectorontwikkeling,maarvoorwatbetreftdehulpmodaliteitenzichineenovergangsgebiedvanprojectnaarsectoralehulptebevinden.42MetuitzonderingvanMozambiquebetreffenvrijwelalleactivi-teitensteunvooreenconcretesubsectorengaathetnietomsectorbredeonder-steuning.
Sectoralebegrotingssteunwordtindrielandengegeven:Jemen,BeninenMozambique.Welishetzodatdoordebegrotingssteunaanspecifiekevoorwaardenteverbindennietallevoorwaardenvoorbegrotingssteunwordenvervuld.InJemenisdeNederlandsehulpvanaf2006gebaseerdopeenovereenkomstwaarindefinancieringalleenophoofdlijnenisvastgelegd.Desectoralehulpwordtviadenationalebegrotinggekanaliseerd,maarisgeoormerktvoorvijfcomponenten,waarvandebegrotingjaarlijksdoorNederlandmoetwordengoedgekeurd.Denationaleoverheidiszelfverantwoordelijkvoordeuitvoeringvandeactiviteitenencontrolevindtachterafplaats.DehulpwordtnaareenspecialerekeningvanhetministerievanFinanciënovergemaakt.Deverwachtingisdatdebeheersrisico’sgecompenseerdkunnenwordendooreenjaarlijkseaccountantscontrole,jaarlijksegoedkeuringvanhetwerkplanendemetanderedonorenuittevoerengezamen-lijkeevaluaties.InBeninsteuntNederlandvanaf2006samenmetanderedonorenhetnationalesectorprogrammaenhoewelhethierformeelomeenbasketpro-grammagaatwordtdeNederlandsebijdragegeheelviadenationalebegrotinggekanaliseerd.43DeNederlandsebijdrageiswelgeoormerkt.AlleeninMozambiquewordt–alsonderdeelvanhettotalepakket–begrotingssteunverleendwaarbijeengrotevrijheidaandeoverheidwordtgelatenvoorhetvaststellenvandeeigenprioriteiten.
IndedriebovengenoemdelandenwijktNederlandafvananderedonorenbijhetgevenvansectoralebegrotingssteun.DeNederlandsestrategieisinbelangrijkemateterugtevoerenopdeovertuigingdatdesectoralebenaderingeenbeterper-spectiefbiedtvoorcapaciteitsopbouwensectorontwikkeling.Andersdananderedonorenwordtdaarbijhetstandpuntingenomendatnietallevoorwaardenvoorongeoormerktesectorsteunvervuldhoeventezijnendatsectorsteuneeninstru-mentkanzijnomdezeteverbeteren.
42 VanWoersem,B.enHeun,J.(2008)Evaluationofsectorsupportandapproachesinthewatersector,finalreport.IOB.p.42-43.
43 HoewelhetinBeninombasketfinancieringgaatheeftdezebelangrijkekenmerkenvanbegrotingssteun.InJemengaathetombegrotingssteunmaarwaarwelspecialevoorwaardenwordengesteld.Hoewelervolgenseenstrikteintepretatiewelwatvaltaftedingenophetgebruikvandeclassificatiebegrotingssteunvoorbeidelanden,wordtdezemetdegemaaktekanttekningen,tochgehandhaafd.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
103
De bilaterale hulp aan de watersector in de partnerlanden
Indeoverigelandenisrelatiefweinigvoortganggemaaktmethetinzettenofvoor-bereidenvanbegrotingssteun.InEgypteishetverlenenvansectoralebegrotings-steunofgrotereintegratievandeactiviteiteninbrederesectorprogrammaomtweeredenennietaandeorde:deNederlandsefinanciëlebijdragenzouinhetnietvallenindetotalebegrotingvanhetbetrokkenministerieendeEgyptischeoverheidiserzelfnietingeïnteresseerd.
InIndonesië,VietnameninBangladeshwordtdeNederlandsehulpaandewater-sectorintoenemendemateindevormvancofinancieringmetdeAziatischeOntwikkelingsbankofWereldbankgegeven.Dezebeslaatthansmeerdan50%vande(gedelegeerde)bilateralehulpindielanden.Ditisopvallendomdatinanderesectorenenoverdegeheleliniedecofinancieringsterkisafgenomen.44DeNederlandsebijdrageaancofinancieringmetdemultilateraleorganisatiesvarieertvaninhoudelijktotpuurfinancieel:
• Eenactieverolbijdetotstandkomingenformuleringvanhetprogramma:eengoedvoorbeelddaarvanzijndeervaringenopgedaanmetdeoprichtingvanwaterschappeninhetNederlandseirrigatieprojectdieeenbelangrijkebasisvormdenvooreennieuwgrootcofinancieringsprogrammainEgypte.
• EenactieverolvanNederlandtijdensdegehelecyclusvanhetprogrammavanafdetotstandkoming,deuitvoering,demonitoringenevaluatie.EengoedvoorbeelddaarvanishetkleinschaligeirrigatieprogrammainBangladeshdatmetdeAziatischeOntwikkelingsbank(ADB)wordtgefinancierd.Nederlandheeftindatprogrammametsuccesparticipatievandelokalegemeenschappenengrotereaandachtvoorderolvanvrouweninhetprogrammageïntroduceerd.
• EenbeperkterolvanNederlandwaarbijcofinancieringindeeersteplaatskanaalfinancieringis.DecofinancieringmetdeWereldbankendeAziatischeOntwikkelingsbankinVietnamenIndonesiëzijndaarvoorbeeldenvan.45
Cofinancieringkanwordengezienalseenvormvandonorharmonisatie,waarbijgeengebruikwordtgemaaktvannationalebegrotingssystemen.Cofinancieringmaakthetnietteminmogelijkomophethoogsteniveauoverlegtevoerenmetdenationaleoverheidoverdehervormingenindesector.Maarquamodaliteitisdeze
44 IOB(2006)Vanprojecthulpnaarsectorsteunp.87.45 DeinternationaleNGOWaterAidbekritiseertdeleningendiedoordeAziatischeOntwikkelingsbankworden
verstrektvoordrinkwaterensanitatieomdateenbelangrijkdeelvandezemiddelenalskredietwordenuitgezetbijarmefamiliestegenextreemhogekosten.Zie:WaterAid(2007).Thetruecostsofconcessionalloans:OnlendingpraticesattheAsianDevelopmentBank.
104
De bilaterale hulp aan de watersector in de partnerlanden
hulpvormnogsterkgeoormerkt.Voorwaardenenprocedureswordeninbelangrijkematedoordedonorenbepaaldenerwordtgewerktmetparallelleadministratieveeenheden.
Naastbovengenoemdeactiviteitenisinallelandendeaandachtvoordesubsectordrinkwatersneluitgebreidonderinvloedvandedoelstellingom50miljoenmensenvanschoondrinkwatertevoorzien.InzowelJemenalsBeninisdesteunaandrink-watergoedgeïntegreerdineen(sub-)sectoraleaanpak.VoorVietnam,Indonesië,MozambiqueenBangladeshzijnaanvullendeprogramma’senprojectengefinan-cierd.Hetgaathierveelalomsteunaanspecifiekeactiviteitenenveelminderomafstemmingvandesteunaaneenstrategievoordegehelesubsector.DesnelleuitbreidingvandefinancieringvoordrinkwaterensanitairevoorzieningensluitweliswaaraanbijdeMDGdiedaarvoorisafgesproken,maardebesluitvormingoverdeaanwendingvanmiddelenwordttochvooralgenomenvanuithetperspectiefbijtedragenaandeNederlandsedoelstellingvan50miljoenaansluitingenenisniethetresultaatvaneensystematischeconsultatiemetdeoverheidoverdeprio-riteitenbinnendewatersector(ziebijvoorbeelddebesluitvormingoverdefinan-cieringvanUNICEFenCAREinMozambique).46
Institutionele afstemming
Deinstitutionelefragmentatieindewatersector,zoalshiervoorbeschreven,maaktdittypeafstemmingnietaltijdgemakkelijk.Indelandenwaarverregaandevormenvansectoralesteunwordtverleend(Benin,JemenenMozambique)isdesamen-werkinggeconcentreerdopcentraalniveau.Inalledriedelandenishetministeriewaarmeewordtsamengewerkthet(vice-)ministerievoorWaterdatverantwoordelijkisvoorzowelwaterbeheeralsdrinkwater.
IndelandenwaarsectoralebenaderinginbelangrijkematewordttoegepastisdeNederlandsehulpsterkgerichtopdecentraleoverheid.Terwijleenvandegrootsteobstakelsjuistdeuitvoeringscapaciteitoplokaalniveauis,wordtermetdetoe-passingvandesectoralebenaderingvanafgezienomdirectesteunopregionaaloflokaalniveautegeven.IndegevallenvanBeninenJemenwordtermetrelatiefsuccesaanbijgedragendatdecentralisatieonderdeeluitmaaktvandesectorher-vormingen.InMozambiquewashetaanvankelijkweldebedoelingdesectorsteuntebenuttenvoorhetstimulerenvaneengrotererolvandeprovincialeinstantiesbijdeaanlegvanruraledrinkwatervoorzieningen,maardaarisuiteindelijknietveel
46 DelandenstudieMozambiquebekritiseertdeparallellefinancieringvandezetweeprojecten.Welishetzodatindezeprojectenopregionaalenlokaalniveauintensiefsamengewerktwordtmetdeoverheid.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
105
De bilaterale hulp aan de watersector in de partnerlanden
vanterechtgekomen.Indeprogramma’svoorstedelijkedrinkwatervoorzieningenwordtwelintensiefsamengewerktmetdaarvoordoordeoverheidopgerichtegespecialiseerdeinstanties.
Indeoverigelandenisdeinstitutioneleafstemmingveelcomplexer.Degroteco-financieringsprogramma’swordenwelinoverlegmetdecentraleoverheiduitge-voerdmaarveelalviaaparteuitvoeringseenheden.InEgypteenBangladeshwordtermeteengrotevariatieaaninstantiesgewerkt:zowelnationalealsregionaleoverhedenmaarookNGO’s.InBangladeshisdesteunvoorinstitutioneleverster-kingvandewatersectorgeconcentreerdbijdeNationaleWaterBoard,eensemi-autonomeinstantieonderhetministerievoorwater.InvrijwelallelandenisdeverantwoordelijkheidvoorirrigatieondergebrachtbijhetministerievoorLandbouwenvormtgebrekaancoördinatietussendevoorwaterverantwoordelijkeministerieseenbelemmeringomtoteenmeersectorbredeafstemmingtussendonorenenoverheidtekomen.InVietnamwerdmetsteunvandedonoreneenspeciaalministerievoornatuurlijkehulpbronnenenmilieuopgericht,waaronderookwaterbeheerviel.Datleekaanvankelijkeenpositievestap,maareenduidelij-ketaakstellingentoewijzingvanbevoegdhedenbleefuit,watertoeleiddedatdecompetentieproblemenmethetministerievanLandbouwaanhielden.In2003probeerdeNederlandsamenmetvieranderebelangrijkedonorenindesectordrukuitteoefenenopderegeringomderolentaakstellingvanhetministerieteversterken,maartotnutoezonderresultaat.
4.4 Harmonisatie
OmdeNederlandseroltenaanzienvanharmonisatiegoedintekunnenschattenishetallereerstbelangrijkdepositievanNederlandbinnendedonorgemeenschapteduiden.Indemeestelandenishetaantaldonorenindewatersectorbeperkt.OphetterreinvangeïntegreerdwaterbeheerisNederlandindemeestelandeneenvandeweinigebilateralespelers.Nederlandheeftdanookeenrelatiefgrootaandeelindesteunaangeïntegreerdwaterbeheerenwordtdaarooksteedsalsbelangrijkedonorgezien.MaarvooralindeAziatischelandenspelendemulti-lateraleorganisatiesdehoofdrolenerisbijcoördinatieenharmonisatiesprakeisvanongelijkwaardigepartners.Deondersteuningaanintegraalwaterbeheerisechter–zoalseerdergenoemd–nietsterkgekoppeldaaneensectorbenadering,maarvindtplaatsviaeenscalaaanspecialeinitiatieven.
Datligtenigszinsandersophetgebiedvandrinkwaterensanitairevoorzieningen.Nederlandbehoortondanksdeuitbreidingvandeverplichtingenniettotdegrote
106
De bilaterale hulp aan de watersector in de partnerlanden
Mozambique: vrouwen doen de was met op de achtergrond de eerste peiler van de in aanbouw
zijnde Zambezibrug. De brug wordt gefinancierd door o.a. de EU en Zweden.
Foto: Fred Hoogervorst/Hollandse Hoogte
Sectorsteuninmilieuenw
ater
107
De bilaterale hulp aan de watersector in de partnerlanden
donorenaandezesubsector.Meerdan50%vanallehulphieraanisafkomstigvandriegrotedonoren:deVerenigdeStaten,JapanenDuitsland.47Nederlanddroegoverdeperiode2002-20048%bijaandetotalehulpvanbilateraledonorenaandrinkwater.IndezevenpartnerlandenzitNederlandachterDuitsland,JapanenFrankrijkindemiddencategorie.48Nederlandisechterinallepartnerlandeneenbelangrijkespelerbijhetbevorderenvanharmonisatieenalignment.Desector-deskundigenspeleneenactieverolindewerkgroepenvooroverlegtussenoverheideninbijnaallelandenneemtNederlanddeelaanofstreeftnaargemeenschappe-lijkefinanciering.VoorbeeldendaarvanzijndedeelnameaanbasketfinancieringenencofinancieringinhetgevalvandeZuidoost-Aziatischelandenendesamen-werkingmetbilateraledonoreninBenin.InMozambiqueechterisdesamenwerkingbeperktenisNederlandbijvoorbeeldhetenigelanddatbegrotingssteunaanDNAgeeft.
Nederlandheefteengrotebereidheidtotcoördinatiemetanderedonorenenafstemmingopderegelgevingvanpartnerlanden.HetonderscheidtzichinBenin,MozambiqueenJemenmethetgevenvansectoralebegrotingssteun.Erzijndrieredenenwaaromdemeesteanderedonorenvastblijvenhoudenaanproject-modaliteiten:• Internefinanciëleregelslatenhetgebruikvanbegrotingssystemenvan
partnerlandenniettoe.• Erwordenandereinschattingengemaaktvandematewaarinaande
voorwaardenvoorsectoraleprogrammahulpofbegrotingssteunwordtvoldaan.
• Erwordtgroterewaardegehechtaandeeigen‘zichtbaarheid’diemetprojectsteungepaardgaat.
InMozambiqueheeftdeNederlandsepositiegeennavolginggekregen(metuit-zonderingvanbelangstellingvanderelatiefkleineZwitserseontwikkelingsorgani-satie)enisernoggeenovereenstemmingonderdonorenovereensectorgerichteaanpak.DaarentegenisinBeninenJemenhetNederlandsevoorbeeldwelgevolgd.InJemenisdeWereldbankafgestaptvaneenaparteuitvoeringseenheidvoorruraledrinkwatervoorzieningen.OokoverweegthetVerenigdKoninkrijkteparticiperenindebegrotingssteunvoordrinkwaterensanitairevoorzieningenophetplattelandmiddelseen silent partnership.
47 OECDDAC(2007)“MeasuringAidtotheWaterSector.(2007)”.48 OECDDAC(2007)Waterfocus:Aidcommitments.
108
De bilaterale hulp aan de watersector in de partnerlanden
Eenbelangrijkebelemmeringomtekomentotmeerharmonisatievormtdewerk-wijzevandemultilateraleorganisaties:project-ofprogrammasteun,waarbijveelinhoudelijkeenadministratievevoorwaardenwordengesteldenwaarbijwordtvastgehoudenaaneeneigenadministratievandebestedingen.Decofinancierings-modaliteitinmultidonortrustfondsenhoudtveelalhandhavinginvaneenparallellebeheersstructuurmeteenapartestatus(beterearbeidsvoorwaarden)voorlokaalpersoneel.Bovendienbestaaterbijdezemultilateraleorganisatieseenlangetraditievansteunaangroteinvesteringsprojectenopbasisvanleningenmeteenduurvan4-5jaar,diezichmaarmoeilijklateninpasseninbredesector-steun.Indiezinzijndemultilateralebankenveelalnietdemeestwelwillendepartnersindepogingenomtotmeerharmonisatietekomen.49
4.5 Rol van het maatschappelijke middenveld en de private sector
Indemeestepartnerlandenzijnweinigmaatschappelijkeorganisatiesactiefindewatersector,metuitzonderingvaneenaantalNGO’sdieeendeelvandeaanlegvandrinkwatervoorzieningenvoorhunrekeningnemen.InVietnam,MozambiqueenJemenisernauwelijkssprakevaneenactievebewegingvanlokaleparticuliereorganisaties,dieeenrolzoudenkunnenspelenindeversterkingvandewatersector.Inhetgevalvandeeerstetweelandenisdelangetraditievaneeneenpartijstaatdaareenbelangrijkeoorzaakvan.HettegenovergesteldegeldtinBangladesh,waargroteenkleineNGO’seenbelangrijkerolvervullenindewatersector.InMozambiquezijnhoofdzakelijkinternationaleNGO’sactief,maarmeteenenkeleuitzondering(WaterAid)alsuitvoerendeorganisaties.
NederlandheeftinBangladeshenEgypteeensubstantiëlebijdragegeleverdaanhetstimulerenvanlokalegebruikersgroepenbijwaterbeheerenvooralbijirrigatie.Dieparticipatieisinmiddelsinzowelbeleidalswetgevingvastgelegd.OokinJemenenBeninwordtveelnadrukgelegdopdeparticipatievanlokalegroepenbijdeaanlegenhetonderhoudvanruraledrinkwatervoorzieningen.HetBenin Water
Partnershipfunctioneert–ondermeermetfinanciëleondersteuningvanNederland–alseenplatformvoorhetbesprekenvanbeleidenregelgevingenhetuitvoerenvanvernieuwendeactiviteiten.
49 Eenmogelijkeoorzaakvolgenseenvandethemadeskundigenisdatditooktemakenkanhebbenmetdeveranderingsgezindheidvandebanktaskmanagersindewatersector:overhetalgemeenzijnhetciviele,landbouweninfrastructuuringenieursdiedeprojectentrekkenendienietlichtteovertuigenzijnommindercontroleuitteoefenenomeenatmosfeertecreëerenvoormeereigenaarschapaandekantvanhetontvangendeland.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
109
De bilaterale hulp aan de watersector in de partnerlanden
InIndonesië,Vietnam,MozambiqueenJemenismetNederlandsefinancieringsubstantiëleondersteuninggegevenaandeinzetvanhetbedrijfsleven.DitbetrofdeinzetvanNederlandsedrinkwaterbedrijveninhetverbeterenvanstedelijkewater-voorziening.Dezeprojectenvielengrotendeelsbuitendegedelegeerdebilateralehulp,maarkwamenvoortuitcentraalbilateraleprogramma’svoorhetstimulerenvanPublicPrivatePartnershipsenhetspecialeprogrammavoorhetbedrijfsleven(ORET).Uitinternationaleervaringenenpublicatiesdaaroverblijktdatvoorallokalemiddelgroteenkleineprivatebedrijveneenbelangrijkerolkunnenspelenbijdeaanlegenhetonderhoudvandrinkwatersystemenensanitairevoorzieningen.HieraanwordtindeNederlandsehulpnogmaaropbeperkteschaalaandachtgegeven.InBeninblekenzowelaanbestedingenalsbetalingenvoordeuitvoeringvanwerkenveeltijdinbeslagtenemenvanwegeingewikkeldeprocedures.Daardoorisdebelangstellingbijlokalebedrijvenverminderd.MaarinmiddelsismedeonderinvloedvandeNederlandsebegrotingssteunhetbetalingssysteemvandeoverheidaangepastenwordtgetrachthetvoorhetkleinenmidden-bedrijfaantrekkelijkertemakenomindedrinkwatersectoractieftezijn.
4.6 De rol van technische ondersteuning
IndejarenzeventigentachtigisdoorNederlandenanderedonorenveeltechnischeassistentieverleend,veelalbestemdompersoneelentechnicidiebetrokkenwarenbijdoorNederlandgefinancierdeprojecten,tetrainen.UitBangladeshenanderelandenzijngrotegroepentechniciopcursusgeweestinNederland.Eindjarennegentigwerdgeconcludeerddatdetrainingvanpersoneelopzichweinigeffectbleektehebbenopdewerkwijzevandeorganisatieswaarmeewerdensamengewerkt,indiendezenietwerdgekoppeldaananderevormenvaninstitu-tioneleondersteuning.50
Indelandenwaareenbeginisgemaaktmetdeinvoeringvandesectoralebenade-ring(Jemen,BeninenMozambique)wordtbijdeNederlandsesteunthansveelmeervanuithetperspectiefvanversterkingvande(sub-)sectoralsgeheelgewerkt.Detraditionelevormvantechnischeassistentieisoveralsterkterug-gebracht.InVietnamisdeafzonderlijketechnischeassistentievanNederlandbeperkttotondermeersteunaaneenmasteropleidingwaterbeheerendetrainingvanwateringenieursinkustbeheer.DeuitzendingvanNederlandsedeskundigenvoororganisatieontwikkelingisdrastischafgenomen,maardezevindtnogwel
50 IOB(2001).Institutionaldevelopment:Netherlandssupporttothewatersector.
110
De bilaterale hulp aan de watersector in de partnerlanden
plaatszoalsinhetgevalvandesteunaandestedelijkewatervoorzieninginMozambique.OokgeeftNederlandinJementechnischeassistentieaandeTa’izWaterSupplyandSanitationLocalCorporation(TWSSLC)metalsdoeleen25%besparingopenergie,operationelekostenenhetonderhoudvandewater-voorzieningen,verbeteringeninfactureringeninningvanschulden.InBenin,tenslotte,iseenovereenkomstmetSNVafgeslotenomdecapaciteitvanorganisa-tiesoplokaalniveauteversterken.Maardezeaanvullendeprojectenzijnmeeruit-zonderingdanregel.
DaarentegenvormtindedrieAziatischelandentechnischeassistentievoororga-nisatieontwikkelingeenbelangrijkonderdeelvandecofinancieringmetdeAziatischeOntwikkelingsbankendeWereldbank.OokinEgypteenBangladeshistechnischeassistentiegekoppeldaansommigeprojectendiedoorNederlandwordengefinancierd.BovendienwordtNederlandindeAziatischelandeneninEgypteenJemennogregelmatigaangesprokenopzijntechnischeexpertiseophetterreinvangeïntegreerdwaterbeheer(kustbewaking,poldersenwaterschappen)enbestaatervoorkeurbijdenationaleoverhedenomdaarvandirectgebruiktekunnenmaken.Onderdenieuwehulpmodaliteitenwordtdezeexpertisedeson-danksnietofmaartendelebenut.Metdesectoralebenaderingenvanuithetprincipedatdehulpzoveelalsmogelijkontbondenmoetzijn,wordtindepraktijkechternognauwelijksdirecteNederlandsetechnischeassistentieaangeboden.ErisgeengoedemaniergevondenomdezeNederlandsemeerwaardetebenuttenbinnendesectoralebenadering.
4.7 Ownership
Bijeenpragmatischeinvullingvanownershipgaathetervooralomvasttestellenofdeoverheidenanderebetrokkeneninhetontvangendelandeengroterezeggen-schapkrijgenoverdebesluitvormingendeexternefinanciering.Ownershipomvatevenwelookeengroterepolitiekverplichtingomhetbeleiduittevoereneneropdenationalebegrotingmiddelenvoorvrijtemaken.Overdebijdragenvandesec-toralebenaderingdaaraankunnenalleenenkelealgemeneopmerkingenwordengemaakt.
InBenin,MozambiqueenJemenismetdetoepassingvandesectoralebenaderinggeprobeerdmeerruimtevoorbesluitvormingaandenationaleoverheidtelaten.Sectoralebegrotingssteunofhulpmodaliteitendiedaardichttegenaanliggen,moestendatmogelijkmaken.InBeninenJemenisdaareenpositievereactievandenationaleoverheidopgekomenintermenvaneengrotebetrokkenheidbijde
Sectorsteuninmilieuenw
ater
111
De bilaterale hulp aan de watersector in de partnerlanden
ontwikkelingvandewatersectorengroterepolitiekewilvoorhetdoorvoerenvanhervormingen.Desectoralebenaderingheeftverdermeerruimtegegevenaandeoverheidomdeleidingindesectoropzichtenemen.BovendienisdeoverheidvanJemenbereidgeblekenomdebijdragenaandefinancieringvandesectoraanzienlijkteverhogen.InMozambiqueisdatveelminderhetgevalenheeftbegrotingssteunnauwelijksgeleidtoteenhogereprioriteitvoordewatersectorofeengroterbereidheidvandeoverheidomhervormingendoortevoereninbijvoor-beeldpersoneelsbeleid.BovendienmoetvoorBeninenMozambiquewordenopgemerktdatdeafhankelijkheidvanexternefinancieringzogrootisdatdezeopzicheenobstakelvormtvooreengroterezeggenschapvandeoverheid.
InBangladeshisduidelijkgewordendathetgebrekaanpolitiekewilomhervor-mingendoortevoerenmoeilijkgecorrigeerdofbeïnvloedkanwordendoordonorenendatNederlanddaarookmetintensieveproject-enprogrammasteunnietmeermogelijkhedenvoorheeftgekregen.EengoedvoorbeeldvangelijkwaardigesamenwerkingtussendeoverheidendonorishetAdviespanelEgypte-Nederlandwaarbijoverlegplaatsvindtoverdebeleidsontwikkelingindewatersector,maarwaarbijergeenonduidelijkheidbestaatoverdeverantwoordelijkheidvandeEgyptischeoverheidvoorhaareigenbeleid.
Deformuleringvanoutputdoelstellingenisnietaltijdinovereenstemmingmethetprincipevanownership.ErbestaateenspanningtussendewensomenerzijdsoverhedenzelfprioriteitentelatenstellenenhetonderinvloedvandeMDGssterktoegenomenaanbodvanfinancieringvoordrinkwatersystemenensanitairevoor-zieningen.DatkomtbijvoorbeeldtotuitingindebeslissingendoorNederlandomaparteprogramma’svoordrinkwatervoorzieningentefinancieren.
4.8 Conclusies
BijdeinvoeringvandesectoralebenaderingeindjarennegentigwasdeinschattingvandemeesteambassadesindepartnerlandendatdenoodzakelijkevoorwaardendaartoeontbrakenDaarbijwerdgewezenopdeversnipperingvanverantwoorde-lijkhedenenuitvoerendeinstantiesenhetontbrekenvaneenduidelijkbeleids-eninstitutioneelkader.Depolitiekewilvoorsectorbeleideninstitutionelehervor-mingwasgeringendetechnischeenfinancieel-administratievekwaliteitenvanhetuitvoerendeapparaatwarenonvoldoende.Somswerdookcorruptiegenoemdalseenprobleemomhulpviadecentraleoverheidtebesteden.Deaanvankelijkevoorzichtigeengereserveerdehoudingtenopzichtevaneensnelletoepassingvandeprincipesvandesectoralebenaderingenhetafzienvanbegrotingssteunwas
112
De bilaterale hulp aan de watersector in de partnerlanden
danookgerechtvaardigd.DeterughoudendheidwerdnogversterktdoordatindebeginperiodeinhetNederlandsebeleidsectoralebenaderingsterkvereenzelvigdwerdmethetstrevennaarsectoralebegrotingssteun.AlleeninMozambiquewerdvanafhetbegingekozenvooreensnelletoepassingvandeprincipesvandesectoralebenadering.Datgebeurdenietalleenvanwegeeenpositieveinschattingvandemogelijkhedendaarvoor,maarookondergrotedrukvandeleidingvanhetdepartement,zijhetdatdezeinditlandnaenkelejarenweerdeelswerdterugge-brachtenwerdgecombineerdmetprojecthulp.51
Na2004ishetpanoramaveranderd.Indriesterkhulpafhankelijkelanden(Benin,JemenenMozambique)wordtnusectoralebegrotingssteungegeven,zijhetondervoorwaardenenmetcontroleopdebestedingen.Ditisgebaseerdopdeopvatting,datdesectoralebenaderingeengoedestrategieisomdeproblemenendeontbre-kendevoorwaardeninsamenhangoptelossen.VoordiestrategieisachteraftesnelgekozeninMozambiquemaar,voorzoverthansteoverzien,metmeersuccestoegepastinJemenenBenin.
Dematewaarinsectorsteungeharmoniseerdmetanderedonorenwordtverleendisbeperkt.Datkomtomdaterweinigdonorenactiefzijnindewatersector(vooralgeïntegreerdwaterbeheer)enophetterreinvandrinkwatervoorzieningendonorenprojectfinancieringprefereren.Bovendienmakenveeldonoreneenvoorzichtigerinschattingomtrentdemogelijkhedenvoorsectorsteun.
DerisicoinschattingvoorbegrotingssteunzoalsdoorNederlandgemaaktblijktinMozambiqueachterafteoptimistischtezijngeweest.InJemenenBeninishetnogtevroegomtoteenafgewogenoordeeltekomen,maarkanwelwordenvast-gestelddatdevoorwaardenvoorbegrotingssteunaanweziglijkentezijn:eriscontinuïteitinhetbeleid,erzijngoedebeleids-enuitvoeringskadersenerwordtwerkvangemaaktomdedeconcentratieendecentralisatietebevorderen.
Voortgangmetdetoepassingvandesectoralebenaderingkanookgemetenwordenaandehandvanhetcriteriuminwelkematesprakeisvaneenbredesectoronder-steuning:inhoeverreeraandachtisvooreengoedewisselwerkingtussenhetcen-traleniveauenderegionaleenlokaleoverhedeneninwelkemateookanderedanoverheidsactorenbijdesectorontwikkelingwordenbetrokken?InzowelJemenals
51 BezoekministerHerfkensaanMozambiquewaardezeaandrongophetverlenenvanbegrotingssteunendeafwijzingvaneenvoorstelvandeambassadeomnaastsectorsteunookvoortzettingvanhetregionaleontwikkelingsprogrammainNampulagoedtekeurenjuistomdeervaringendaartebenuttenvoorsectorsteun.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
113
De bilaterale hulp aan de watersector in de partnerlanden
Beninisdecentralisatieinzetvandesectorsteunenwordtdesectoralebenaderingbenutomknelpuntenvooreengoededoorstromingvanmiddelenensteunvanuitdecentraleoverheidnaarregionaleenlokaleoverhedentehelpenoplossen.InhetgevalvanMozambiqueisdatnietgeluktenishetgebrekaanresultatenbijhetdoorvoerenvanhervormingenendienstverleningeenbelangrijkeredengeweestomdesteunweermeertediversificerenmetprojectfinanciering.
InEgypteendeAziatischelandenwordendemogelijkhedenvoortoepassingvandesectoralebenaderingmindergunstigbeoordeeld.Ondanksdegrotebetrokken-heidvanNederlandbijdewatersectorinBangladeshendestrategischeroldieNederlanddaarbijspeeltisdoordeambassadebewustafgezienvantoepassingvandesectoralebenaderingenbegrotingssteun,omdatdezeoptegespannenvoetzoustaanmetdeeffectiviteitvandehulpenarmoedebestrijding.Datwilnietzeggendatergeenstrategischesteunaandesectorisverleendmaardezeisnietsectoraalgeorganiseerdenverlooptnoggrotendeelsviaprojectenenafzonderlijkeprogramma’s.CofinancieringzoalsindeZuidoost-Aziatischelandentoegepastisvanuithetperspectiefvandesectoralebenaderingpositieftewaarderenalsvormvandonorharmonisatieenvanwegehetsectorbredekaraktervandesteun.Maardefinancieringsvorm(parallellestructurenenverantwoording)endevelevoor-waardendiegesteldwordenstrokennietmetdeprincipesvandesectoralebena-dering,nochmetdievandeParijsagenda.
114
Sectorsteuninmilieuenw
ater
115
5 Deversterkingvandewatersector
Inleiding
IndithoofdstukkomendeNederlandsebijdragenaandeversterkingvandewatersectoraandeordeenwordtbezieninhoeverrehetmogelijkisvasttestellenofdaarmeeuiteindelijkookbetereresultatenwordenbehaald.Omdeinvloedvandesectoralebenaderingnategaanwordtindebeschrijvingenanalyseonderscheidgemaakttussenlandenwaardetoepassingverderisgevorderd(Benin,JemenenMozambique)endiewaardatminderhetgevalis(Bangladesh,Egypte,IndonesiëenVietnam).
Indeeersteparagraafkomendebelangrijksteinstitutioneleuitdagingenaandeorde.Vervolgenswordtinparagraaf5.2deversterkingvandebeleids-eninstitu-tionelekadersbehandeldeninparagraaf5.3deversterkingvancapaciteitenuit-voering.Devierdeparagraafgaatoverdematewaarinversterkingvanuitvoerings-capaciteitzichvertaaltinconcretereresultatenopuitvoeringsniveau.
5.1 De institutionele uitdaging in de watersector
Inhoofdstuk1isbijdekenmerkenvandewatersectorvermelddatdeproblemenvanschaarstenietveroorzaaktwordendooreentekortaanwaterofdoortechnischeproblemen,maarvoortkomenuitslechtbeheervanhetbeschikbarewater.Eriseengebrekaaneffectiefbeleideninstitutiesvoorintegraalbeheer.Daaromzijnhervormingenindewatersectornoodzakelijkwaarbijdebelangrijksteonderwerpenalsvolgtkunnenwordensamengevat:
Rol en verantwoordelijkheden van de overheid, gebruikersgroepen en private organisaties
Dewatersectorwordtnogsteedsgekenmerktdoordedominantepositievandeoverheidbijdeplanning,aanleg,beheerenonderhoudvanvoorzieningen.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
116
De versterking van de watersector
Belanghebbenden,particuliereorganisatiesenhetbedrijfslevenwordeninveelgevallennietsystematischbetrokkenbijdeontwikkelingvandesector.52Doorernstigetekortkomingenbijdeuitvoeringvandezeveelheidvantakenisderolvandeoverheidterdiscussiekomentestaan.Daarbijtekentzicheenconsensusafoverdenoodzaakvoordeoverheidzichteconcentrerenopkerntaken:hetvaststellenvanbeleid,deplanningvandeuitvoeringvaninfrastructurelewerken,hettoezichthoudenopdekwaliteiteneffectiviteitvandeuitvoeringenhettreffenvanmaat-regelenvoorgoedwaterbeheerinrelatietothetmilieu,waaronderbeschermingtegenwateroverlast.Deprivatesectorzoueengrotererolindeaanlegvaninfra-structuurendeexploitatieenonderhoudvanwatervoorzieningenmoetenspelen.Overigensisdeprivatiseringvanvooraldedrinkwatervoorzieningenonderwerpvandiscussie.53Voortszoudenwatergebruikersingroterematebijplanning,financieringvandeaanlegenonderhoudbetrokkenmoetenworden.
Integratie
Denoodzaaktotgeïntegreerdbeheervanwaterbronnenwordtsteedsmeeronder-kend.Hetbeslagendeaansprakenopwater–inkwantiteitenkwaliteit–vanverschillendegebruikssectoren(zoalsdrinkwater,irrigatie/landbouw,industrie,waterkracht/energie)moetenopelkaarwordenafgestemd.Erisvoortsmeeraan-dachtnodigvoorhetbeschermenvandehulpbron,zoalshetvasthoudenvanwater,hetaanvullenvangrondwaterendenatuurlijkebeschermingvanwatertegenerosieenvervuiling.Omdatvanoudsherwaterwordtbeheerdvanuitenkelvoudigegebruikssectorenontbrekendeinstitutionelekadersvoorintegratie.Intoenemendematewordtgeprobeerdomwaterbeheerteorganiserenopbasisvanstroom-gebiedenalsmedeombetereafstemmingtussenverschillendebetrokkenpartijenteverwezenlijken.
Financiering en kostendekking van watervoorzieningen
Indesterkvanbuitenlandsehulpafhankelijkelandenwordtdeaanlegvandrink-watersystemen,vooralophetplatteland,gefinancierduitdonorbijdragen.Hetprincipedatgebruikersinbelangrijkematedienenbijtedragenaandekostenvandevoorzieningenisweliswaarbreedaanvaard,maardemechanismeneninstituties
52 Ontleendaanondermeer:IOB(2001).Institutionaldevelopment:Netherlandssupporttothewatersector.WilliamsonT.(2005)BuildingblocksforintegratingthewaterandsanitationsectorsintotheformulationandimplementationofPRSPsinSub-SaharanAfrica.ODI.
53 Echterkritiekopdezeuitgangspunteniserook.Zievooreenoverzichtvandeargumentendaaromtrent:Prasad,N.(2006)PrivatisationResults:PrivateSectorParticipationinWaterServicesAfter15Years.InDevelopmentPolicyreview2006,24(6)669-692.:“PrivateSectorParticipationhashadmixedresultsandinseveralimportantrespectstheprivatesectorseemstobenomoreefficientindeliveringservicesthanthepublicsector.”Recenteliteratuurlegterookdenadrukopdathetnietzozeergaatomwiededienstverleningverstrektalswelhoehetgebeurt.(verslagenWaterForumStockholm2008).
Sectorsteuninmilieuenw
ater
117
De versterking van de watersector
omdittebewerkstelligenzijngewoonlijkzwakontwikkeld:gespecialiseerdeonderhoudsbedrijfjesofreserveonderdelenzijninafgelegenplattelandsgebiedenvaaknietvoorhanden.Ditmaaktdeduurzaamheidvandezevoorzieningenonzeker.
Lokaal beheer
Vooralbijkleinschaligeirrigatie,waterbeheerendrinkwatervoorzieningenophetplattelandbestaanervoordelenomdeverantwoordelijkhedenvoorhetbeheerbijgebruikersteleggen.Inprincipekanopdezewijzehetdienstenaanbodbeterafgestemdwordenopdevraagenlokaleomstandigheden.Bovendienkunnenzoverantwoordelijkhedenduidelijkergeregeldworden.Ditvereistechterweleenadequateondersteuningdoordenationaleoverheideneentransparantetoewijzingvanverantwoordelijkhedenenmiddelenaanhetlokaleniveau(overheidengebruikersorganisaties).
VanafbeginjarennegentigisdeNederlandsehulpaandewatersectorzichmeerenmeergaanrichtenophetondersteunenvanbovengenoemdehervormingen.IndeIOBevaluatieoverinstitutioneleversterkingindewatersectorvan2001zijneenaantalbelangrijkeconclusiesgeformuleerdoverdeervaringendaarmeewaaruitdevolgendelessenwerdengetrokken:
Bangladesh: projectsteun voor armoedebestrijding: Nederlandse steun voor de bewoners van
de buitendijkse gronden (Charlands). Foto: Meta Meta
118
De versterking van de watersector
a) Deorganisatieswaarmeewerdsamengewerktwarenonderdeelvandeproblematiekomdatzijzelfweiniggeschiktwarenomaanjagervanveranderingenenhervormingenteworden.TypischevoorbeeldendaarvanzijndeDNAinMozambiqueendeWaterBoardinBangladesh.
b) Veelvandeactiviteitendietotdoelhaddendesectorteversterkenwerdenuitgevoerdzonderonderdeeluittemakenvaneenbrederevisieenstrategievoorwaterbeheer.Desomsgoederesultatendiewerdengeboektopdeelterreinen,haddenuiteindelijkweinigeffectophetfunctionerenvandegehelesector.
c) Institutioneleontwikkelingwasteveelgerichtopdeinterneorganisatieenteweinigopdebrederepolitiek-economischevoorwaardenvoorinstitutioneleontwikkelingenbestuurinbredezin.Deproblemenindewatersectorvormenonderdeelvandealgemenetekortkomingenopbestuurlijkgebiedenkondennietalleenopsectorniveauwordenopgelost.54
Daarbijkomtdatexternesteunaandewatersectorveelalslechtgecoördineerdisenplaatsvindtdoormiddelvaneengrootaantallosstaandeprojecten.Vooraldehulpaandrinkwatervoorzieningophetplattelandwordtnogsteedsgekenmerktdoorversnippering,variërendvanhulpdoorkleineparticulierestichtingentotgrootschaligeinvesteringsprogramma’sdoorbilateraleenmultilateraledonoren.Daarmeeontstaathetgevaarvande‘missing middle’ :relatiefweinigaandachtvooronderhoud,geenstandaardisatievandrinkwatersystemenengeenaandachtvoorcapaciteitoplokaalniveauomsystemeninbedrijftehouden.
Devoorstellenvoorhetvolgenvandesectoralebenaderinglekenaantrekkelijk,omdatdaarmeeeensectorbredeaanpakmogelijkzouwordenenmeeraandachtgegevenkonwordenaanalleaspectendienodigzijnvoorhetfunctionerenvandesector.Harmonisatieenafstemmingopderegelgevingvanhetontvangendelandzoudendeversnipperingvanbenaderingenentechnologieënindrinkwatervoor-zieningkunnentegengaan.Erzouopeenmeerstructurelewijzeaaninstitutioneleversterkingkunnenwordengewerkt–encoördinatietussenoverheid,niet-gouvernementeleorganisatieenbedrijfslevenzoutotstandkunnenwordengebracht.Erzouookvormkunnenwordengegevenaangeïntegreerdwaterbeheer,datdeafzonderlijkebelangenvanverschillendegebruikersgroepenoverstijgt.Zoalsinhoofdstuk3isaangegevenvoormilieu,zoudewatersectormetdesecto-ralebenaderinguithaarisolementgehaaldkunnenwordendoortetrachtendezebeterteintegrereninhetnationalebeleidenbegrotingsproces.Inhethierna
54 IOB(2001)Institutionaldevelopment:Netherlandssupporttothewatersector1988-1998.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
119
De versterking van de watersector
volgendewordtnagegaaninwelkematesectorsteunbijgedragenheeftaandeinstitutioneleversterkingvandesectoreninhoeverredetoepassingvandesecto-ralebenaderingdoorNederlanddaarbijeenrolheeftgespeeld.
5.2 Versterking van het beleid en het institutionele kader
5.2.1 Beter beleid Eeneerstevereistevoordeversterkingvandewatersectoris,daterduidelijkheidbestaatoverdedoelendiedeoverheidheeftgesteldendewijzewaaropdezebereiktmoetenworden,inclusiefderolvancentraleenlocaleoverheid,maat-schappelijkeorganisatiesenprivatesector.Daarvoordienteenduidelijkbeleids-kadertewordenvastgesteldenmoethetbeleididealitervertaaldwordenindebegrotingeneenuitvoeringsplanvoordemiddellangetermijn.
Indemeestelandenwarenallangerprocessengaandevooreenherzieningvandewetgevingophetgebiedvanwater,hetformulerenvaneennationaalbeleidenstrategie,hetopstellenvaneennationaalwaterplanenhetopzettenofhervormenvandeinstituties.ZowerdinBangladeshin2002eenveelomvattendnationaalwaterplangepresenteerddattotdoelheefteenkadertebiedenvooractiviteitenenfinanciering.InEgyptewerdhetNationalWaterResourcesPlanopgesteld.InzowelEgyptealsBangladeshismededankzijNederlandsesteuntevensdeinbrengvanlokalebeheersorganisatiesinhetbeleidvanbetrokkenlandenopgenomen.OokinJemenenMozambiquewerdeneennationalestrategievoordewatersectorgeformuleerdeninBeninisdeoverheiddaarmeevergevorderd.
Hetvaststellenvandeplannenginggepaardmetveeloverlegtussendediversepartijen.Hiervanblijkteengoedewerkinguittegaan,omdatallebetrokkenenzichbewustwerdenvandesamenhangtussendeproblemenbinnendesubsectorenvanderoldieelkvandebetrokkenenbijdeaanpakervanzoumoetenspelen.Inhetgevalvandrinkwatervoorzieninghielphetoverlegoverhetbeleidsplanomprioriteitenbeterinbeeldtebrengenenactiviteiteneninitiatievenbeteropelkaaraftestemmen.Hetnadeelvandergelijkeveelallangdurigeconsultatiesisdatdezekunnenuitmondenineenlijstmetveelgoedeenpolitiekcorrecteuitgangs-
120
De versterking van de watersector
puntenzonderinzichtinuitvoeringenfinanciering.55DitwasbijvoorbeeldhetgevalinEgypte.
DoorsteunaandeontwikkelingvanhetnationalebeleidteverlenenvanuithetperspectiefvandesectoralebenaderinghoopteNederlandeenbijdrageteleverenaaneenbetereafstemmingvandonorhulpopnationaleprioriteitenvandiverselanden.InBeninisdetotstandkomingvanhetbeleidskadereenbelangrijkebasisgeweestomtekomentoteensectoralebenaderingindehulpaandeverbeteringvandrinkwatersystemen.Ditleiddetotverbeterdeinformatieuitwisselingtussendonorenoverhunactiviteitenendebelangrijkstehinderpalenindeuitvoering.Bovendienhebbenvrijwelalledonorenthanshunbijdragenineengemeenschap-pelijkfondsondergebracht.OokinJemenheefthetbeleidsplanertoebijgedragendatdebelangrijkstedonorenhunhulpdaaropgingenafstemmen.Debelangrijk-steprioriteitenzijnvastgesteldenuitgewerktinvoorstellen.Deoverheidheeftzichgecommitteerdmeteenforseuitbreidingvandefinancieringhoewelhetministe-rievanFinanciëneenvoorbehoudmaaktomdathetnietmogelijkismeerjarigeverplichtingenaantegaanvanwegedeonzekerheidoverdeoverheidsinkomstenopdemiddellangetermijn.Omdieredenbestaatergeeninvesterings-enfinan-cieringsplanvoordemiddellangetermijngebaseerdopdenationalewaterstrate-gie.DesectordialoogtussenoverheidendonorenendejaarlijkseevaluatievandeuitvoeringvanhetsectorplanleverenweleenadequaatplatformomhieroverhetoverlegmethetministerievanFinanciëntevoeren.Maarverdereafstemmingvandebuitenlandsefinancieringopdenationaleplanningwordtbelemmerddoorhetontbrekenvaneenadequatevertalingvanbeleidenplannenindebegroting.56InMozambiqueheeftdetotstandkomingvaneennationaalwaterplannietgeleidtotmeergecoördineerdesectorsteunvandonoren.Debelangstellingdaarvoorbijdeoverheidzowelalsbijanderedonorenontbreekt.Indelandenwaardesectoralebenaderingnietaandeordeisofminderverisgevorderd,isdesteunvoorhetnationalewaterplanvoornamelijkviaprojecthulpentechnischeassistentietotstandgekomen.NederlandheeftdaarinBangladesheenbelangrijkerolbijgespeeld.Maarindatlandisditevenmineenstimulansgeweestvoordonor-
55 Sanitairevoorzieningenzijnbijvoorbeeldinallelandenhetstiefkindgeworden:erisveelalgroteachterstandbijhetuitwerkenvanadequatebeleidskaders.Erisveelverwarringenfragmentatiebijdetoewijzingvanverantwoordelijkhedenenmiddelentussenministeriesvoorgezondheid,huisvestingenstedelijkeontwikkelingenderegionaleautoriteitenengemeenten.Eenanderebelemmeringvooreenactievererolvandeoverheidisdatdezeerdikwijlsvanuitgaan,datdeverantwoordelijkheidvoordefinancieringvansanitairevoorzieningenvooralbijdehuishoudenszelfligt.Devoortgangopditterreinisinallepartnerlandenzeergering.Elledge,M.(2003).SanitationPolicies.IRCDelft.
56 Indemilieuprogramma’swaarNederlandbijbetrokkenwas(ziehoofdstuk3)wasersprakevanhetzogehetenMedium-TermExpenditureFrameworkswaarinafsprakenoverbeleidsinvullingenuitvoeringwerdenvastgelegd.Indewaterprogramma’swerdhiergeengebruikvangemaakt.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
121
De versterking van de watersector
harmonisatie.InlandenalsVietnamenIndonesiëbeperktdesteunvandonorenzichtottechnischeassistentievoorspecifiekeonderdelenvandebeleidsontwikke-ling.
Metdesectoralebenaderingwashetookdebedoelinghetsectorbeleidbeterteintegrerenindenationaleontwikkelingsplannen.57Hiervanismaarinzeerbeperktematesprake.AlleeninBeninisNederlander,samenmetanderedonoren,ingeslaagdtebevorderendatbeleidvoordewatersectorverankerdisinhetnatio-naleontwikkelingsplan.Inanderelandenisdekoppelingvanwaterbeleidennationaleontwikkelingniettotstandgekomen.Indebeleidsdocumentenvoorarmoedebestrijding(PRSP’s)bijvoorbeeldkrijgtdewaterproblematieknauwelijksaandacht.ErwordtvoornamelijkgerefereerdaanhetbehalenvandeMDGdiebetrekkingheeftopdrinkwater,maarnietaanintegraalwaterbeheer.58Ookinlandenwaargebrekkigwaterbeheerdebestaanszekerheidvangrotebevolkingsgroepenbeïnvloedt(Bangladesh,Mozambique)ofwaarwaterschaarstesteedsnijpenderwordt(Jemen),leidtdeernstvandeproblematiekniettoteenduidelijkestelling-nameinhetnationaleontwikkelingsbeleidvandezelanden.
Samenvattend:Nederlandheefteenbijdragegeleverdaaneenverbeteringenverdereuitwerkingvanoverheidsbeleidmaarhetheeftnietofnauwelijksgeleidtoteenbetereintegratievanhetsectorbeleidinnationaleontwikkelingsplanneneneenafstemmingoparmoedebestrijding.
5.2.2 Versterkt institutioneel kader Vanwegedecomplexeinstitutionelesamenstellingvandewatersectorishetbelangrijktewerkenaaneenduidelijketoewijzingvanverantwoordelijkhedenenbevoegdhedenoverdediverseoverheidsinstanties,privatepartijenengebruikers-organisatiesoplokaalniveau.Daaromisditeencentraalthemaindesectorsteunenhetoverlegtussendeoverheidendedonoren.Hierondervolgteenbeschrijvingvandevorderingendiepersubsectorgemaaktzijn.
Indestedelijke drinkwatervoorzieningisereengroeiendeerkenningvoordenoodzaakeenautonomeroltoetekennenaangemeentelijkewaterbedrijvenmetdeelnamevanpubliekeenprivatekapitaalfondsen.Degroterezelfstandigheidvoordedrink-waterbedrijvenisvooralsnognietgepaardgegaanmetdebevoegdheidomzelf
57 VooreenverdereuitwerkinghiervanvoorBangladeshzieBox4.2.inhetEngelstaligeonderzoeksrapport.58 WaterandSanitationProgram(2003).Factorsbehindthepoorintegrationofthewatersupplyandsanitation
sectorinPRSP’sinSub-SaharanAfrica.ODI(2002)WaterPolicyBrief.PovertyReductionandwater:WATSANandPRSPsinSub-SaharanAfrica.
122
De versterking van de watersector
ookkapitaalaantetrekken,maarinmeerderelandenisditwelthemavandiscussie.Dekkingvankostenvanonderhoudendoorberekeningervanaandegebruikersstaatdaarbijoveralopdeagenda.Ookdenoodzaakompersoneelteselecterenopbasisvancompetentieverkrijgtmeerenmeererkenningenwordtindepraktijktoegepast.DieontwikkelingisgaandeinallepartnerlandenwaarNederlandbetrokkenisbijdeverbeteringvandedrinkwatervoorziening.Indeafgelopenjarenisderolvandeprivatesectorertoegenomenenzijneraanzettenvandeoverheidomzichterugtetrekkenuitdeuitvoeringenhetbeheer.Inplaatsdaarvanzaldezezichmeergaanrichtenophetvaststellenvanbeleidsprioriteitenenbegrotingsmiddelenenhethoudenvantoezichtopdevoorzieningen.Deoverheidblijftoverhetalgemeenweleigenaarvandeinfrastructurelewerken.
DitproceswordtdoorNederlandinvijfvandezespartnerlandenondersteund,zijhetinallegevallenindevormvanaparteprogramma’s.InEgypte,Indonesië,Jemen,MozambiqueenVietnamzijnpartnerschappentussenNederlandsewater-leidingbedrijvenenlokalewaterinstantiesinuitvoering.ZofunctioneertinMozambiqueinmiddelseenautonoomoverheidsinstituutvoordeinvesteringenindesectormetalsdoelpubliekeenprivatefondsenbijeentebrengen.IndatkaderfinanciertNederlandeenapartprogrammavoorpubliek-privatesamenwerking,
Bangladesh: vastgelopen vissersboot na de Sidr-cycloon van oktober 2007. Foto: New York
Times/Hollandse hoogte
Sectorsteuninmilieuenw
ater
123
De versterking van de watersector
waarbijeenNederlandswaterbedrijftechnischeassistentieverleent.Ditprogrammaheeftalsdoelinvierkleinestedenautonomegemeentelijkedrinkwaterbedrijvenopterichten.
Tenaanzienvandedrinkwatervoorzieningen op het plattelandstaatindemeestelandenhetstrevenomdeverantwoordelijkhedenvoorenhetbeheervandedrinkwater-voorzieningovertedragenaanlagereoverhedeneneenactievebetrokkenheidvandebevolkingtebevordereninmiddelswelopdeagenda.Hetbeschikbaarstellenvanbegrotingsmiddelenblijfthierbijachter.Indepraktijkvandebesluitvormingblijftdecentraleoverheiddominantvanwegedeschaalvandeproblematiek(grootinomvangmaarversnipperdoverkleinedrinkwatersystemenverspreidoverhetgeheleland),het(alofniet)vermeendegebrekaanuitvoeringscapaciteitoplokaalniveauenompolitiekeredenen(hetnietuithandenwillengevenvancen-tralebevoegdheden).TerillustratiedientdedoorgeleidingvanfondsennaarlokaalniveauonderhetsectorprogrammainMozambique.Ditkwamnaarvorenindecasestudie,dievoordezeevaluatiewerduitgevoerdindeprovincieInhambane.FondsendievoordeprovinciewarenbestemdwerdendoordecentraleDNAnietofmetgrotevertragingdoorgeleidnaardeprovincieendedistricten.Hierdoorishetvoordeprovincialewatereenheiderglastighetwerkteplannen.Destafvandeprovincialeeenheidiscompetentengemotiveerd,maarisvoordefunctionerings-kostenvooralafhankelijkvandesteundiedoordonorenopregionaalniveauwordtgegeven.DemeesteactiviteitenwordendoorNGO’sofregionaleprogramma’svandonorenuitgevoerd.TerwijlInhambanedeprovincieismetdeopeennahoogsteoverheidsinvesteringenindewatersector,isdatopdekeperbeschouwdnoggeen10%vandetotaleinvesteringendieindeprovincieindewatersectorplaatsvinden.Nederlandschiktzichindezesituatieenzalviaprogramma’svandeNGOCAREenaanUNICEFeendirectebijdrageleverenaanuitbreidingvanruraledrinkwatervoorzieningeninMozambique.InBeninenJemendaarentegen,isvoortganggeboektmetdecentralisatieindeuitvoering.InBeninheeftzicheenverschuivingvoorgedaanvanverantwoordelijkhedenvanhetcentralenaarhetprovincialeniveauenwildeoverheidthansovergaannaareenverderetaakverde-lingtussendeprovincialewaterdirectiesendegemeenten.Daarbijgaatheteromdatdeprovinciessteedsmeerderolvantoezichtentechnischeadviseringopzichnemenendegemeentendeplaatselijkeorganisatieenuitvoering.Zoalsaange-geveninhetvorigehoofdstukwordendezehervormingendoorNederlandactiefondersteund.
InJemenverlooptdedecentralisatieviadedoorNederlandgesteundeGeneral
Authority for Rural Water Supply Projects(GARWSP).HetGARWSP,onderdeelvanhet
124
De versterking van de watersector
ministerievanWaterenMilieu,isverantwoordelijkvoorwatervoorzieningensani-tairevoorzieningenophetplatteland.Hetheeftdeuitvoeringgedelegeerdnaar20regiokantorenwaarvaner11inmiddelsvanvoldoendekwaliteitzijnvooreenhogematevanautonomie,enomvanaf2009overeeneigeninvesteringsbudgettekunnenbeschikken.IndeoverigelandenisdedirectebetrokkenheidvanNederlandbijdecentralisatieindedrinkwaterprogramma’sgeringofomdat,zoalsinEgypte,dehulpvooralinprojectvormwordtgegeven,ofomdatdeNederlandsesteundeeluitmaaktvaneengrotercofinancieringsprogramma.
Indeuitvoeringvandeprogramma’sistotnutoeweinigsystematischeaandachtvoordeinzetenversterkingvannietoverheidsorganisatiesofdeprivatesector,hoe-weldezeeenaanmerkelijkdeelvandeuitvoeringenhetonderhoudvoorhunreke-ningnemen.InMozambiquemaarookBeninishetlokalebedrijfslevenvooralophetplattelandnietsterkontwikkeldenblijkthetweinigaantrekkelijkominveraf-gelegenregio’swerkaantenemen.
Financiële kaders en fiscale decentralisatie
Inallelandenzijnproblemenmethetopzettenvantransparantefinancierings-systemenomtezorgenvooreengoededoorstromingvanmiddelennaarhetuit-voeringsniveau.Indepraktijkleidendezeproblementotgrotevertragingenbijdeuitvoeringvandedrinkwatervoorzieningen,totonderbestedingenentotonvoor-spelbaarheidvandefinancieringvoordelokaleuitvoerders.Intabel5.1zijnvoor-beeldenvaninefficiëntebegrotingsproceduresverderuitgewerkt.
Tabel 5.1 Voorbeelden van inefficiënte begrotingsprocedures
Bestedingsprocedure Gevolg
Financiëlemiddelentelaatbeschikbaarvoortijdgebondenactiviteiten
Kwaliteitvanactiviteitenlooptterug–enmetnametijdgebondenactiviteiten(training,aanplant,endergelijke)wordenmoeilijkuit-voerbaar
Centralisatievanbesluitenover(kleine)uitgaven
Flexibiliteitindeorganisatieneemtaf,watmetnamegevolgenheeftvooractiviteitendieopactualiteitmoeteninspelen,zoalsonaangekon-digdemilieu-inspecties
Ontbrekenvankleinekasenvoorschotregelingen
Haaltdedynamiekuitdeorganisatieomdathetnietmogelijkisalleenmaaractiviteitendievantevorengeplandengebudgetteerdzijnuittevoeren
Sectorsteuninmilieuenw
ater
125
De versterking van de watersector
Overgecompliceerdeaanbestedingsprocedures
Sommigeactiviteiten–bijvoorbeeldworkshopsoftrainingen–zijnmoeilijkindestandaardaanbestedingsprotocollentevattenenwordennietuitgevoerd
Onzekerheidovercontinuïteitvanfinancieringinlanglopendeprogramma’s
Maakthetplannenvanlangdurigeprojectenmoeizaamenkanookeffecthebbenopvast-houdenvanstaf
Splitsenvankleinewerkeninverschillendedeelcontracten
Vertragingeninuitvoeringomdatonderdelennietopelkaarafgestemdzijn
Tragebetalingenaanuitvoerdersofeigenstaf
Frustratieenontmoediging–eningevalvanexterneuitvoerderskonhetookleidentotpro-blemenmetwerkkapitaal
Nietfunctionelerecruteringsregels Vitalepositieswordennietbekleedwatgevolgenheeftvoorvoortgangenkwaliteitvanhetwerk
HetdrinkwaterprogrammainBeningeefteengoedbeeldvanhetlangzameenbureaucratischetoewijzingsprocesvanmiddelenaandelagereoverhedenenuit-voerders.Aanbestedingsproceduresnamenveeltijdinbeslagenwanneerhetwerkgedaanwasmoestendebedrijfjesdiebijvoorbeeldboringenverrichttenenpompeninstalleerden,zeerlangwachtenopbetaling.Daardoorstoktedeuitvoering.Eenvandeoorzakenisdatdeuitvoeringisopgesplitstinmeerderefasenendatnaafsluitingvanelkefaseereennieuweprocedurevoorbetalingnoodzakelijkis.Opdezewijzewordenopveelplaatsenwerkengestartmaarisvoorvoltooiingervanherhaaldelijkteweiniggeldbeschikbaar.IndeeerstejarenvandeNederlandsesteunaandesectordedenzichdanookveelproblemenvoordiedeuitbreidingofherstelvanvoorzieningenernstigvertraagden.Maarinreactiedaaropisvoortganggemaaktmetdevereenvoudigingvandeaanbestedingsproceduresenbetalings-systemen,waardoordewisselwerkingtussenbeleidopmacroniveauendeuitvoe-ringoplokaalniveauverbeterde.InzowelBeninalsJemenheeftdesectoralebenaderingbijgedragentotdeoplossingvandezeproblemen.InMozambiquedaarentegenversterktedesectoralebenaderingjuistdetragedoorgeleidingvanfondsennaaruitvoeringsniveau.
Versterking van het institutionele kader bij andere subsectoren en geïntegreerd waterbeheer
DebijdragenvanNederlandophetgebiedvananderesubsectorenzoalsirrigatie,envoorgeïntegreerd waterbeheer inhetalgemeenisweloponderdelenofvoorspeci-fieketerreinenteduiden.Veelvandezesteunisverleendviaprojecten.Nederland
126
De versterking van de watersector
heeftinBangladeshenEgypteconcretebijdragengeleverdaandeerkenningvanhetbelangvanparticipatiefwaterbeheerbijirrigatie.DeervaringenvanNeder-landseproefprojectenopdatterreinzijninBangladesheenbelangrijkeinputgeweestvoorhetopnemenvanparticipatieinnieuweregelgeving.Anderzijdsisinbeidelandenhetinvoerenvandezenieuwewerkmethodesbuitendeproefprojectennietgerealiseerd.
Zoalseerderbeschrevenzouinprincipedesectoralebenaderingkunnenbijdragenaanhetontwikkelenvaneengoedinstitutioneelkadervoorgeïntegreerdwater-beheer.Echterintegenstellingtotdemilieusector,waareenvergelijkbareproble-matiekspeelt,isgeenaansluitinggevondenbijcentralespelers,zoalsministeriesvanFinanciënofPlanning.Deverantwoordelijkheidvoorgeïntegreerdwaterbeheerwordtvrijweloveralgedragendooreendaarvoorgespecialiseerdedirectieinhetbetreffendeministerieofeenspecialeautoriteit.Indepraktijkzijnerveelproble-menmetandereministeriesmetdeelverantwoordelijkhedeneninzijnalgemeen-heidontbreekthetoverhedenaanhetvermogenomregulerendoptetreden.InveellandenzijnercompetentieproblemenmethetministerievanLandbouw.InJemenbijvoorbeeldisdegeïrrigeerdelandbouwsectorgrootverbruikervanwaterendoordegevestigdebelangenindezesectorblijktdezemoeilijktereguleren.Hetzelfdegeldtvoorderelatiesmetdegespecialiseerdeinstituten.Deontwikkelingvaneensectorbreedinstitutioneelkadertendienstevanintegraalwaterbeheerbleekoveralmoeilijkterealiserenenerblijftveelonduidelijkheidoverdeafbake-ningvanverantwoordelijkhedentussendeverschillendesubsectoren.Donorenhebbeninderegelweiniginvloedophetoplossenvandeproblemendiedaaruitvoortkomenvooralnietalspolitiekemotieveneengroterolspelenbijdeinternetaakverdelingbijdeoverheid.DeNederlandsesteunopdezeterreinenbetreffendanookzoalshierbovenaangegeven,meerconcreteprojectenopdeelterreinen.
5.3 Versterking capaciteit en uitvoering
Desectoralebenaderingindewatersectorisgerichtophetscheppenvanvoor-waardenvooreengrotereeffectiviteitvandehulp:doorinstitutioneleversterkingwordtgetrachtdelangetermijnuitvoeringscapaciteitvanwaterorganisatiestevergroten.Indepraktijkvandeverschillendeprogramma’szijnbeoogderesultatenalleenglobaalgedefinieerdennietuitgewerktinconcreteactiviteitenenmeet-punten.Bijdeevaluatievandeversterkingvandeuitvoeringscapaciteitdoorinsti-tutioneleversterkingwordtwederomeenonderscheidgemaakttussenlandenwaardeprincipesvansectoralebenaderingintoenemendematezijntoegepast
Sectorsteuninmilieuenw
ater
127
De versterking van de watersector
(Mozambique,BeninenJemen)enwaardatminderofniethetgevalisgeweest(Egypte,Bangladesh,VietnamenIndonesië).
5.3.1 Mozambique, Benin en Jemen: toepassing van de sectorale benadering
Organisatieontwikkeling en personeelsbeleid op nationaal niveau
InMozambiqueisNederlandalmeerdantwintigjaarbetrokkenbijdeversterkingvannationaleorganisaties:deNationaleWaterdirectie(DNA)inMozambique.Dezebetrokkenheidislangetijdindevormvanprojectfinancieringentechnischeassistentiegeweest.Eind1999wasdeambassadepositiefoverdemogelijkhedenomDNAverderteversterkenalsleidervandesector.MetdeintroductievandesectoralebenaderingenhetverstrekkenvandebegrotingssteunwasdehulpnogwelbestemdvoororganisatieversterkingvandeDNA,maarwasdeaanwendingvandemiddelendaarvoornietgeoormerkt.RecenterapportagesoverdestandvanzakenbijDNAgeveneenweinigrooskleurigbeeldvanderesultatendiemetdesteunisbehaald.Opeenaantalessentiëlepunteniserinvergelijkingmetdeeva-luatiesvanachtjaarterugweinigveranderingtebespeuren.59Demeestbelangrijkeproblemendiewordengeconstateerdzijn:
• hetontbrekenvaneenintegraalbeleidsplanenbijhorendfinancieringsplan;• geringevoortgangmetdekwaliteitsverbeteringvanplanningenmonitoring;• eenlaaguitvoeringsritme,waarbijdebestedingengemiddeldminderdan
50%vanhetbegrotebedragvormen;en• inadequatefinanciëlerapportagesenaccountantscontrole.
Hetpersoneelsbeleidschiettekortenerisgeringevoortgangomdaarverbeteringintebrengen:onevenwichtigpersoneelsbestandmetdominantievantechnici,lagesalarissen,tekortaanpersoneeloplokaalniveau,enuitstroomvangekwalifi-ceerdetechnicinaarbeterbetaaldefuncties,zowelinhetlandzelfalsinhetbuitenland.Hetgebrekaangekwalificeerdpersoneelwordtalsdebelangrijksteoorzaakgezienvandegebrekkigeuitvoeringscapaciteitenhetgebrekaanleider-schapvanDNAindesector.60Toepassingvandesectoralebenaderingenhetver-lenenvansectoralebegrotingssteun,waarbijdebesluitvormingoverdeinstitutio-neleversterkingvandesectoraandeoverheidzelfwerdovergelaten,heeftdaarop,iniedergevalvoorwatbetreftDNA,geenaanwijsbareinvloedgehad.
59 ZiehetlandenrapportMozambiqueuitgewerktvoordeIOBevaluatie(2000)InstitutionalDevelopmentintheWaterSector.
60 Bron:PresentatieB.vanBarenvoorDMWvandeInstitutioneleanalysevanDNA2006.
128
De versterking van de watersector
InJemenbeschouwendeautoriteitenhettekortaangekwalificeerdpersoneeleveneensalseenvandegrootsteobstakelsvoorgoedwaterbeheer.Trainingvindtplaatsopadhocbasis,maarerontbreekteenstrategievoorcapaciteitsopbouw.Bijderekruteringvanpersoneelzijnsomsfamilieenstammenbandenbelangrijk.Aangetrokkendoorbeterearbeidsvoorwaardenverlaatgoedgekwalificeerdperso-neelsomsdeoverheidombijprojectenvandeWereldbankenanderedonorentewerken,wattenkostegaatvandeuitvoeringscapaciteitbijdeoverheid.Tochisermiddelsdesectorsteunwelresultaatgeboekt:ervindtgeleidelijkeenuitbreidingplaatsvangekwalificeerdtechnischenadministratiefpersoneelenmetdedecen-tralisatieisernuookopdecentraalniveausprakevaneentoenamevanlokalestaf.Vanaf2006isereennieuwsalarisbeleidvankrachtwaarbijdearbeidsvoorwaardenvoorhetpersoneelverbeterenenvolgensdeanalysevandeambassadedraagtdesectorsteunbijaanbeterearbeidsvoorwaarden.61
InBeninisorganisatieversterkinginhetverledenveelalbevorderdviaspecifiekeprogramma’svanbilateraledonoren,metnamedoorDenemarken,maardezemaaktthansonderdeeluitvandegemeenschappelijkedonorfinancieringvoordesector.Hetisnogtevroegomnualinzichttekrijgeninderesultatenervan.
Devoortgangmetcapaciteitsopbouwligtheelandersbijnieuwopgerichteorgani-satiesmetspecifieketakenvoorregulering,toezichteninvesteringen.62Dezeinstitutenhebbenveelmindertelijdenonderdebureaucratischeenpolitiekeobstakelsomcompetentpersoneelaantetrekkenofvasttehouden.Endoordat,zoalsinhetgevalvandestedelijkedrinkwatervoorzieninginMozambique,ookhogeresalarissenwordenbetaaldenersprakeisvangoedmanagementblijkenveelvandeproblemenvanorganisatieontwikkelinghiermindertegelden.Indezegevallenheefthetwerkenaanhervormingenvanuiteensectoraalperspectiefwelresultaatopgeleverd.Steun voor capaciteitsopbouw op lokaal niveau
Inallebestudeerdelandenisvoordrinkwatereenstrategieinganggezetomtakeninuitvoeringvandeprogramma’stedecentraliserennaarlokaalniveauendepar-ticipatievandirectbetrokkenenteversterken.DaarbijzijnresultatengeboektinBeninentotopzekerehoogteookinJemen.InBeninkonNederlandaansluiten
61 DezeinformatieisdeelsontleendaanhetSectortrackrecord2007.62 VoorbeeldendaarvanzijnWaterRegulatoryBoard(CGA)endeInvestmentandAssetsFundforWaterSupply
(FIPAG)deinstitutenvoorurbanedrinkwater-ensanitairevoorzieningeninMozambique,deLocalGovernmentEngineeringDevelopment(LGCED)inBangladeshendeGeneralAuthorityforRuralWaterSupplyProjects(GARWPS)inJemen.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
129
De versterking van de watersector
bijvoorwerkvananderedonoren,vooraldatvanDenemarkenopdistrictsniveau.Dankzijdezedirectesteunzijnerverbeteringenvasttestellenindeuitvoerings-capaciteitvandeprovincialeoverheden,waardooreenbasisisgelegdvoorverderedecentralisatie.Nederlandheeftgeenrechtstreeksebijdragegeleverdaandever-sterkingvanlokaalbestuur,maaropcentraalniveauhetdecentralisatiebeleidbevordert.
InJemenisdesteunaandeversterkingvanderegionalekantorensuccesvol.Dezeregionalekantorenzijnthansinstaatomopautonomewijzedeaanlegvannieuweenhetherstelvanbestaandewaterpuntenuittevoeren.Nederlandheeftaanviervandiekantorenrechtstreekssteunverleend.Erwordtgeëxperimenteerdmeteenuitbreidingvandedelegatievanfinancieringnaardezelokalekantoren.Eengrootaantalcomitésvanwatergebruikersspeleneenbelangrijkerolbijdeorganisatievandrinkwatervoorzieningen.
DoordeinvoeringvandesectoralebenaderingisdeNederlandsesteunvoorinsti-tutioneleversterkingvooralopnationaalniveauingezet.MetuitzonderingvanhethiervoorgenoemdevoorbeeldvanJemenisdirectesteunaandeversterkingvanlokaalbestuurvrijwelnergensonderdeelvandesectoralebenadering.DeNeder-landseaanpakcontrasteertmetdievananderebilateraledonoren.Zozetbijvoor-beeldDenemarkenwelinopdirecteinterventiesopprovinciaalniveauvanuitdegedachtedatdaardegrootsteleemteinuitvoeringscapaciteitis.63Maardehulpoplokaalenregionaalniveauwordtgecombineerdmetinstitutioneleversterkingvandecentraleoverheid.
5.3.2 Versterking van capaciteit en uitvoering in landen met minder vergaande toepassing van sectorale benadering: Bangladesh, Egypte, Vietnam en Indonesië
Indeoverigelandenwaardetoepassingvandesectoralebenaderingnietofveelminderhetgevalis,wordtdesteunaancapaciteitsvergrotingmiddelsprojectenverleend.HierbijisdeNederlandsesteunwelopzowelnationaalalsregionaal/lokaalniveaugericht.InBangladeshenEgypteisbijgedragenaanversterkingvandesectordooropzowellokaal/regionaalalsopnationaalniveaustrategischbelangrijkeprojectentesteunen.Dealsproefgestarteprojectenblijkennajaren-langesteunbovendieneenbronvaninspiratiegeweesttezijnvoorhetnationalesectorbeleid,zowelinEgyptealsinBangladesh.Deprojectenzijnvooralgericht
63 DANIDA(2006)EvaluationofDanishSupporttoWaterSupplyandSanitationenmetnameCountryReportBenin(2005).
130
De versterking van de watersector
opstrategischeinnovatiemaarveelminderophetterreinvanversterkingvanuit-voeringsprocessen.
InBangladeshwerktNederlandalsindsdejarenzeventigsamenmetdeBangladeshDevelopmentWaterBoard(BDWB),eensemiautonomeinstantiedieonderdeverantwoordelijkheidvanhetministerievoorWatervaltenverantwoor-delijkisvoordeplanning,uitvoeringenonderhoudvandewaterinfrastructuur(drainageenirrigatie,kustbeheerenprotectietegenoverstromingene.a.).Hetisdesleutelorganisatievooralleswatmetgeïntegreerdwaterbeheertemakenheeftendusookvoordeopbouwvandesector.DeNederlandsesteunaanorganisatie-ontwikkelingvandeBDWBwasindevormvanprojectsteunentechnischeassis-tentie.Inalleprogramma’sdiedoorNederlandwerdengesteundwaseenbelang-rijkedoelstellingomdeveelalexclusievefocusopdeuitvoeringvaninfrastructurelewerkenteverandereneneenbrederebenaderingopwaterbeheertebevorderenmetmeeroogvooronderhoud,beheerenduurzaamheid.Ondankseenaantalver-anderingentengoedewordtdeuitvoeringscapaciteitvandeboardnogsteedsernstiggehinderddoorhetgebrekaanadequaatpersoneelenisergebrekaanpolitiekewilomeenduidelijkwettelijkeninstitutioneelkadertescheppenenderolvandeboardalsleidendeinstantieindewatersectortebevorderen.64OndanksdelangeperiodevanNederlandseprojectsteunenbetrokkenheidbijdewatersectorheeftNederlandgeeninvloedkunnenuitoefenenomtoteengeïntegreerdbeleidvoordesectortekomen.65InBangladeshisNederlandnaastdeeigenprojectsteunineenaantalgroteprogramma’sgaansamenwerkenmetdeAziatischeOntwikkelingsbank.
IndeoverigeZuidoost-Aziatischelanden,VietnamenIndonesië,moetdebelang-rijkstebijdrageaandehervormingenindesectorenvandeWereldbankendeAziatischeOntwikkelingsbankkomen.InVietnamfinanciertNederlandnaastde
64 InBangladeshwerkteninhetrecenteverledenmeerdan18.000mensenbijdeWaterboardwatonderdrukvanrationaliseringenbezuinigingenisteruggebrachttot8.500in2007.Erbestaatsindstienjaareenpersoneelsstopenhetgebrekaantechniciopmiddelbaarniveauvoorhetwerkinderegio’seninhetvelddoetzichvoelen.Omhaartakennaarbehorentekunnenuitvoerenwordtgeschatdatrondde12.000mensennodigzijn.Hetmerendeelvanhetpersoneelwilindehoofdstadblijvenenerisdaardooreentekortaanpersoneelinderegio’s.Eenanderprobleemisdathetpersoneelvooraluittechnicibestaatenereentekortisaanpersoneelvoordebegeleidingenparticipatievanlokalegroepenvanwatergebruikers.Hetcontracterenvanadequaatpersoneelwordtgehinderddoorbureaucratieenstrakkeadministratieveregels.Samenvattendkangesteldwordendatophetterreinvanhetpersoneelsbeleiderdeafgelopenjarenweinigverbeterdis.
65 EenpleidooivoorverdergaandetoepassingvansectoralebenaderingistelezenindelandenstudieBangladeshvoordeIOBevaluatievandesectoralebenaderingvanR.Rodts(2005):“AsfarasknownRNEdidnotundertakecomprehensivewatermanagementsectorworkinBangladesh.Asaresult,institutionaldevelopmentcomponentswereseldomintegratedintolonger-terminstitutionaldevelopmentstrategies.Despitetherecognitionthatsectorworkisakeyelement,theresourcesdeployedtosupportandexpanditoperationallyandtoplaceitinastrategiccontext,werenegligible.”(p.53).
Sectorsteuninmilieuenw
ater
131
De versterking van de watersector
cofinancieringstrategischbelangrijkeaanvullendeprojecten.MetuitzonderingvanBangladeshisNederlandindezelandeneenrelatieftekleinedonoromveelinvloeduittekunnenoefenenenheefthetnietdefinanciëleslagkrachtomsector-steunvanbetekenistegeven.Vandaardatdehulpzichrichtopeenstrategischebijdrageaangroteleningen.MaaromdatdeNederlandseinbrengdaarbijinhou-delijkveelalbeperktiskanmoeilijkmeeraangegevenwordenwelkedetoegevoegdewaardemetbetrekkingtothetversterkenvanuitvoeringscapaciteitisgeweest.
5.4 Resultaten op uitvoeringsniveau
Desteunaandewatersectorendetoepassingvandesectoralebenaderingdaarbijzouuiteindelijkmoetenleidentoteffectievereuitvoeringendienstverleningdatbovendienduurzamerzouzijn,omdatdeoverheidenanderebetrokkenenzelfver-antwoordelijkzoudenwordenvoorbeleidenuitvoering.Erzijnmeerdereredenenwaaromeendirecterelatietussensteun,beleidenresultatennietgemakkelijkteleggenis.Deversterkingvandeuitvoeringscapaciteitiseenlanglopendproceswaarbijdeconcreteresultatenpasoptermijnzichtbaarworden.Verschillendeele-mentenindesectorbenaderingvragendenodigetijd,zoalsdonoroverleg,beleids-afstemmingenhetomzettenvanfinancieringssystemen.66Uitdelandenstudiesblijktverderdaterweinigaandachtisvooroperationeleresultaatmetingbinnendeprogramma’sendaterveelaleengrootgebrekisaaninformatieenbetrouw-barekwantitatievedata.67
Deinformatieoverresultatenophetterreinvangeintegreerd waterbeheerbeperkenzichveelaltothetniveauvanbeleideninstitutioneleontwikkelingendeaardvandeprogramma’slaatnauwelijkstoeomconcreteresultatenopuitvoeringsniveautemonitoren.Inlandenwaarveelmetprojectsteunendirecteinterventiestenbatevanarmebevolkingsgroepenwordtgewerkt,kanhetperspectiefopresultatenbeterwordenaangegeven.DatgeldtbijvoorbeeldvoorBangladeshwaardankzijhetopzettenvaneenwaarschuwingssysteemenhetbouwenvanschuilplaatsendemetgroteregelmaatterugkerendecyclonenminderslachtoffersmakendanvroeger.
HetzelfdegeldtvoorEgypte,waarindeprovincieFayoumviaNederlandseprojecten,naastverbeteringvandeinfrastructuur,vanaf1995hetconceptvanhetwaterschapwerdgeïntroduceerd.Dezewaterschappenzijnbedoeldomgebruikvanwater
66 Ditvertragingseffectisoverigensnietinherentaandesectorbenaderingmaarverschillendeinstitutioneleprojecten,diederevupasseerdenindezeevaluatie,haddeneveneenseenlangaanlooptijd.
67 InprincipezoudendeMTEFsenPAFsditinbeeldmoetenbrengen,maarhetzwaartepuntindezeevaluatiekadersismeeropbeleidsveranderingenminderophetbereikenvanveldresultaten.
132
De versterking van de watersector
beterteregelenentoteenbetereafstemmingtussenboerenenoverheidtekomen.InmiddelsiseenkwartvandeFayouminwaterschappenopgedeeld.Boerenenanderewatergebruikerskiezenuithunmiddeneenbestuur,dathetbeheerenhetonderhoudvandelokalewaterwerkenopzichneemt.Daardoorhebbendeboerenzelfmeercontroleoverhetwatergebruikendereguleringervan.Hetisechternognietgeluktdezeervaringentereproducereninandereregio’sofoptenemeninnationaalbeleid.Deondersteuningvandewaterschappenlatenzoweldekracht(hetuitvoerenenintroducerenvanbestuurlijkeinnovaties)vanprojecthulpzienalsdezwakte(hetproblematischevanhetopeenhogerplanbrengenvanpro-jectresultaten).
Inhetgevalvansectorsteuninhetkadervandesectoralebenaderingiservoorna-melijkinformatieoverdesubsectordrinkwatervoorzieningenbeschikbaar.Opheteerstegezichtlijkthetleggenvaneenverbandtussendesectorsteunendevergro-tingvantoegangtotveiligdrinkwaterhiergemakkelijkervanwegehetdienst-verlenendekarakteroplokaalniveau.BovendienisdeNederlandsesteun(samenmetdievananderedonoren)inverhoudingtotdeinvesteringenvandeoverheidindeAfrikaanselandenzeeromvangrijk.Ditmaakthetgemakkelijkereenverbandtussensteunenresultatenteleggen.InMozambiquebijvoorbeeldzaldegeplandeNederlandsebijdrage25%vandetotale(ruraleenstedelijke)uitbreidingenuit-maken.
Tochblijktuitdelandenstudiesdatdebeschikbareinformatieoverconcreteresultatenbeperktis.Datkomtdeels,doordatervanNederlandsezijdeteweinigaandachtvoorresultaatmetingisendeelsdoordeonvoldoendekwaliteitenbetrouwbaarheidvandeofficiëlestatistieken.Erwordtverdernauwelijksimpact-onderzoekgedaanbijvoorbeeldommeerzichttekrijgenophetgebruikvandewatervoorzieningenendeeffectenervanopgezondheid.68ZowordeninMozambiquedeofficiëlecijfersoverdetoegangtotwatervoorzieningenophetplattelandbeïnvloeddoordeaannamevanhetaantalhuishoudensperfunctione-rendwaterpunt.Onderzoekheeftaangetoond,datdezeaannametehoogwasendientengevolgehetaandeelvandebevolkingmettoegangtotgoeddrinkwaterveellageris.
68 IOBisbezigeenaantalimpactstudiesoverdrinkwateruittevoerenwaaronderinJemenenBenin.GepubliceerdisinmiddelseenimpactstudieoverdrinkwatervoorzieningeninTanzania:IOB(2007)WaterSupplyandSanitationProgrammesShinyangaRegion,Tanzania1999-2006.Eind2008wordtdestudieoverJemenuitgebrachtIOB(2008)ImpactEvaluation:SupporttoRuralWaterSupplyandSanitationinDhamarandHodeidahGovernerates,RepublicofYemen.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
133
De versterking van de watersector
InMozambiquezijnmetdesectorsteunvooralsnoggeenbelangrijkeverbeteringengeboektophetterreinvandrinkwatervoorzieningen.DaarentegenkunneninJemenenBeninweltendensentotverbeteringwordenaangegeven.InJemenisernaeenperiodevanstagnatievanaf2003ophetplattelandsprakevaneengestagetoenamevandetoegangtotdrinkwater.IndienuitbreidingvolgenshethuidigeritmeaanhoudtzullendeMDG-streefcijfersdekomendejarengehaaldworden.Nederlandlevertdaareenbelangrijkebijdrageaan(ziebox).
Voortgang met drinkwatervoorzieningen in Jemen
In 2006 werden de gemiddelde kosten voor ruraal drinkwater per persoon berekend
tussen de USD 49 en USD 70. De eerste audit van 2005 was kritisch over de
uitvoering van hervormingen en activiteiten maar desondanks is er een jaarlijkse
toename van toegang tot veilig drinkwater met percentages tussen de 3% (2005) en
4.8% (2006).69 Meer dan 70% van de uitbreiding wordt gerealiseerd door het door
Nederland met geoormerkte begrotingssteun gesteunde General Authority for Rural
Water Supply Projects (GARWSP). Voor de jaarlijkse geplande uitbreiding van ruraal
drinkwater is een investering becijferd van USD 90 miljoen per jaar en een bedrag van
USD 5.6 miljoen aan lopende kosten. Het beschikbare budget was in 2006 minder
dan de helft hiervan en het grootste deel (66%) werd door de overheid gefinancierd.
De Nederlandse bijdrage was in 2006 7%. Voor de periode 2007-2009 is een bijdrage
gepland van ongeveer EUR 14 miljoen waardoor het Nederlandse aandeel in de totale
financiering zal oplopen tussen de 16 a 23%. Er is hier een interessante verbinding
gemaakt tussen een ‘verticaal’ programma, namelijk het bewerkstellingen van
drinkwater voor 50 miljoen mensen, en een sectorale benadering met gebruikmaking
van geoormerkte begrotingssteun. De verwachting is dat met de Nederlandse bijdrage
81,000 personen in 2005, 45,000 in 2006 en 75,000 in de periode 2007-2009
toegang zullen krijgen tot veilig drinkwater.
Devoortgangdieditprogrammaheeftgeboektisinbelangrijkematemogelijkgeweestvanwegedevolgendefactoren:
• dedelegatievandeuitvoeringenfinancieringnaarlokaalniveau;• hetintoenemendematetoepassenvaneenvraaggerichtebenadering;
69 Eenvraagdiegesteldmagwordenofsommigehervormingenzoingewikkeldblijkenomdoortevoerendatdaarmeehetzichtophetuiteindelijkedoel,n.lhetbetervervullenvaneenaantalkerntaken,uithetzichtverdwijnt.
134
De versterking van de watersector
• hetgevenvanprioriteitaanderehabilitatieenvoltooiingvanbestaandewerken;en
• detoenamevanhetbeschikbareinvesteringsbudget.
InBeninisdedekkingvanruraledrinkwatervoorzieningentot2005constantgeblevenop57%vandebevolking.Datpercentageligtindepraktijklageromdatdaarbijgeenrekeningwordtgehoudenmetdenietfunctionerendewaterpunten,dievolgensschattingentussende20en30%vanhettotaleaantalbedragen.Vanaf2005isersnellevoortganggeboekt:jaarlijkskomener1350waterpuntenbij.Hetstrevenisverderomjaarlijks450nietfunctionerendeputtenterepareren.DaarmeeishetmogelijkdatdeMDGdoelstellingvoorveiligdrinkwatergehaaldwordt.VoordeuitbreidingvandestedelijkedrinkwatervoorzieningenzalveelafhangenvandevoortgangdiegeboektwordtmethetversterkenvanhetnationalenutsbedrijfSONEBenvooraldeverbeteringvandeexploitatieenfinanciëleadministratie.Ookhiergeldtdatmetdesectoralebenaderinggetrachtwordtdevoorwaardenvoorverbeteringenindeeffectiviteittecreëren,maardatdeeffectenpasoplangeretermijnkunnenwordenbezien.
Duurzaamheid van de sectorsteun aan drinkwatervoorzieningen
EerderisgeconstateerddatermedeonderinvloedvandeMDGsveelaandachtisvoorhetaanleggenvannieuwedrinkwatervoorzieningenenteweinigvoorhetonderhoudendeduurzaamheidervan.Uitbreidingvandevoorzieningenvraagtzowelversneldeinvesteringalsadequaatonderhoud.Hetraaktookeenbelangrijkthemaindrinkwatervoorziening:derelatievehogeuitvalvansystemen.Gegevenshieroverzijnfragmentarisch,maarinveellandenisditophetplattelandrondde30-35%,metuitschietersnaarbovenennaarbeneden.70Deproblemenbetreffenvaakdeondersteunendeactiviteiten:delogistiekvanreserveonderdeleninafge-legengebiedenvooralvoormeercomplexesystemen,deorganisatievangrootonderhoudenreparatiesdoorfinancieelzwakkelocaleoverhedenengebruikers-groepenvangrotendeelsarmehuishoudens.
DeIOBimpactstudieoverdrinkwaterinJemen(2008)observeertdatdegebruikers-groepenvandrinkwaterveelalzelfgoedinstaatzijneenaantaltakenvanonder-houdenfinancieringuittevoeren,maardathetnietvoldoendeisdezegroepentetrainenenvervolgensaanhunlotovertelaten.Institutioneleversterkingopmeer
70 Hetfeitdatdezegegevensfragmentarichzijnterwijlzewezenlijkonderdeelzoudenmoetenzijnvanhetmetenvaneffectievedekkinggeeftdebetrekkelijkheidaanvandeofficiëlestatistieken,zoalsbijgehoudendoorUNDP/WHO.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
135
De versterking van de watersector
continuebasisisnoodzakelijkomdeduurzaamheidtegaranderen.71Hetvolgenvaneenvraaggerichteaanpakendeparticipatievangebruikersgroepenvangrootbelangomhetonderhoudvandevoorzieningentegaranderenendaarmeededuurzaamheidervantebevorderen.UitdelandenstudiesvanMozambique,JemenenBeninblijktdathetmoeilijkisomdezevraaggerichtebenaderingindepraktijktebrengen.Dithangtsamenmetdeproblemenomgebruikersgroepeneenade-quatetrainingvooronderhoudenbeheertegeven.
TerillustratievandezeproblematiekisindelandenstudieoverBenininéénpro-vincieeenstudiegemaaktvandeduurzaamheidvandepompenendebelangrijksteproblemenmethetonderhoudervan.72In60%vandedrinkwatersystemengingtenminstetweemaalperjaardepompstukenin33%vandegevallenvieldepompgedurendemeerdantweemaandenuit.Naastdebeschikbaarheidvanonderdelenblijkthetfunctionerenvandegebruikersgroepeneenvandegrootsteproblemen.In426(85%)vande500dorpenbestaanwatercomité’s,dieverantwoordelijkzijnvoorbeheerenonderhoud.Hetonderzoektoontaan,datslechts20%daarvangoedfunctioneren.73PerspectievenopfinanciëleduurzaamheidzijninMozambiqueenJemenvooralsnogafwezig:bijnaalleinvesteringenindrinkwaterophetplattelandwordenexterngefinancierdenindeuitvoeringspelenNGO’seengroterol.
Armoedefocus van het Nederlandse beleid
InhetNederlandsehulpbeleidisdenoodzaakdehulpopdearmenterichtendebelangrijkstedoelstelling.Maarondanksdenadrukoparmoedebestrijdinginbeleidisdezecentraledoelstellingonvoldoendeuitgewerktengeoperationaliseerd.Dearmoedefocuswordtalleeninalgemenetermenaangegeven,maarerwordtweinigmeldinggemaaktvandewijzewaaropmetspecifiekemaatregeleneninrichtingvanbeleidenhulpdearmenhetbestebereiktkunnenwordenenwelkebijdragendaaraaninhetkadervandesectoralebenaderingkunnenwordengele-verd.Dematewaarindehulpopdearmoededoelstellingisgericht,komtvooraltotuitingindeprogramma’svoordrinkwaterensanitairevoorzieningen.74
71 “Thecontinuedoperationofthewatersupplysystemsislargelyattributabletothedurabilityofthecommunityinstitutionsthatmanagethem.Despitetheseachievements,therearesignsofsomeinstitutionalerosionatcommunitylevel.Institutionalsustainabilitycannotbetakenforgranted.Thecommunityinstitutionshavemostoftheskillstoperformtheirfunctionsinthelongterm,but,likepumpsandpipes,theyneedsomeongoingmaintenance.”IOB(2008)Impactevaluation:SupporttoRuralWaterSupplyandSanitation,GovernoratesofDhamarandHodeidahRepublicofYemen.
72 Zievoordemotivatieomonderzoekindezeprovincietedoen:IOBLandenrapportBenin.73 VooreennadereuitwerkingvandecriteriadaarvoorziedebijlagedaaroverinhetlandenrapportBenin:
DiagnosticstudyCollines,2006andfieldvisitevaluationmission2007.74 MinisterievanBuitenlandseZaken(2007).Drinkwaterensanitatieinhetkadervan
ontwikkelingssamenwerkingConceptnotitie.
136
De versterking van de watersector
Dezewordendeelsuitgevoerdindearmerelanden(Mozambique,Benin,JemenenBangladesh)endeelsgeconcentreerdoparmegroepen(Indonesië,VietnamenEgypte).InvijfvandezevenlandenisdeNederlandsehulpvooralophetplattelandgecon-centreerdwaardegrootsteachterstandenintoegangtotveiligdrinkwaterbestaan.HierdoorisereengroterekansdatNederlanddaarmeedearmenbereikt.HetisdanookzeeraannemelijkdatruraledrinkwatervoorzieningeninlandenalsBenininbelangrijkemateaanarmentengoedekomen,gegevendeveelalglobaalhomogenesamenstellingvandebevolking.
AlleeninEgypteenMozambiqueiserookeensignificanteNederlandsebijdrageaanstedelijkedrinkwatervoorzieningen.Erzijnveelalpolitiekeredenenwaaromdeoverheidindeontvangendelandendeaanlegvanvoorzieningenindestedenprioriteitgeeft.ZoheeftNederlandinMozambiquehaarbemoeienissenmetdestedelijkedrinkwatervoorzieningenuitgebreid,omdatdeinstitutionelehervor-mingendaarverdergevorderdzijndanophetplatteland.DeNederlandsesteunindezeisgerichtophetversterkenvandeverantwoordelijkeorganisatiesennauwe-lijksophetvergrotenvandetoegangvanarmegroepen.
VoorwatbetreftdearmoedefocusvandesteunaananderesubsectorenishiervooraangegevendatdezegoedteduidenisinhetgevalvanprojectsteuninBangladeshenEgypte.Maarveelminderisduidelijkhoedesteunvoorgeïntegreerdwater-beheersamenhangtmetdedoelstellingvanarmoedebestrijding.Steunaanbeteroverstromingsbeheerenirrigatieenregenafhankelijkelandbouwzoueengoedeinvesteringzijninarmoedebestrijdingmaareendergelijkeprioriteitstellingont-breekt.75
5.5 Conclusies
Hetisevidentdatineensectormettegenstrijdigebelangentussenenerzijdswater-beheerenanderzijdswatergebruikhervormingenvanbeleidenhetinstitutioneleraamwerktijdnodighebbenomuittekristalliseren.Inhoofdstuk2isbovendienaangegevendathetprocesomtoetewerkennaarsectoralebenaderingverschil-lendestartmomentenhadeninverschillendesnelhedengaat.Datmaaktdebeoordelingvandevoortgangdiewordtgemaaktmetdeversterkingvandesectorafhankelijkvanwelktijdsperspectiefmendaarvooraanlegt.Omdieredenzijner
75 WorldBank(2007)MozambiqueCountryWaterResourcesAssistanceStrategyp.v.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
137
De versterking van de watersector
beperkingenomverbeteringentoeteschrijvenaandeexternesteuneninhetbij-zonderaandesectoralebenadering.
Institutioneleontwikkelingindewatersectoriseenthemadatalvervoordeintro-ductievandesectoralebenaderingisaangezet.MeteenaantalorganisatiesinEgypte,BangladeshenMozambiqueophetterreinvanwaterbeheerbestaatalzeerlanglopendesamenwerking,maarzijnresultatenopditfrontsteedsbescheidengeweest.Welzijnindezelandeninhetverledennieuweelementenaanhetlande-lijkebeleidtoegevoegd,bijvoorbeeldhetondersteunenvanlokaalbeheerofhetinschakelenvanprivatepartijen.Inlandenwaardesectoralebenaderingweinigvandegrondisgekomen(BangladeshenEgypte)heeftNederlanddoorconcreteprogramma’senprojectenwelstrategischbelangrijkebijdragenaandeversterkingvandesectorgeleverd.Pilotprojectenblijkenbovendieneenmeerwaardetehebbengehadomdatdeervaringenzijnopgenomeninhetnationalebeleid.Deprojectbenaderinghadechterookduidelijkebeperkingen.Degunstigevoorwaardenwaaronderprojectenwerdenuitgevoerd(beteresalarissen,meergeld,eigenbudgetenadministratie)verhinderdenveelaldeuitbreidingvandeactiviteitenopgroteschaal.Vooralbijgeïntegreerdwaterbeheerspeeldedediscussiehoeuithetwaterdomeintebrekenenwaterbeheerteintegrereninandereeconomischesectoren.
Ineenaantalvandewaterpartnerlandenisgeprobeerdmetdetoepassingvandesectoralebenaderinguitdezebeperkingentebreken.Uitdecasestudieskanwor-dengeconcludeerddatvooralinBeninenJemenendeelsinMozambique(stede-lijkesector)indedrinkwatersectorverbeteringenininstitutionelekaderszijnopgetreden:beterekoppelingvanbeleidenuitvoering;identificerenvanprocedu-reletekortkomingen;minderversnipperingeneenbeterevenwichttusseninveste-reninaanlegeninvestereninwerkendebedrijfssystemen.Beninisbovendieneenvoorbeeldvanhoegrotereharmonisatievandedonorhulpgunstigevoorwaardencreëertvoordeoverheidomheteigensectorbeleidvormtegeven.Maaropandereterreinenvansectorontwikkelingliggennogbelangrijkeuitdagingen,bijvoorbeeldwatbetreftdeinzetvanmaatschappelijkeorganisatiesenbedrijfslevenendever-sterkingvanlokaalbeheer.
Opdeelterreinenisvoortganggeboektmetdetoewijzingvantakenenverant-woordelijkhedenbinnendeoverheidendeoverdrachtvanbevoegdhedenentakenaanparticulierebedrijven.Desectoralebenaderingheefteengunstigeffectgehadophetontwikkelenvaneenstructureleaanpakinderuraledrinkwatersector(BeninenJemen)endestedelijkedrinkwatersector(JemenenMozambique).
138
De versterking van de watersector
Eenbelangrijkeverklaringdaarvoorisdatdezesubsectoreneensterkdienstverle-nendkarakterhebbenwaarmeezichtbareresultatenkunnenwordengeboekt.
Ophetgebiedvangeïntegreerdwaterbeheeris–ondankshetdringendekarakterervaninveelvandepartnerlanden–minderbereikt.Integenstellingtotmilieuiserweiniggedaanaangoedbestuurindewatersectorophogerniveau.Geïntegreerdwaterbeheeristegeïsoleerdgebleven,maaktgeenonderdeeluitvandenationaleplanningenvormtteweinigonderdeelvanhetpolitiekedebat.Deactiviteitenhebbenzichteeenzijdiggerichtopcentraleorganisatiesbinnendewatersector.Deoorzakendaarvanzijninbelangrijkemateterugtevoerenopdespecifiekekenmerkenvangeïntegreerdwaterbeheerzoalsuiteengezetinhoofd-stuk1,maarhebbenooktemakenmetkoudwatervreesonderdonorenombeteronderlingenmetdenationaleoverheidsamentewerken.
Ineenaantallandenisnietvoorsectoralebenaderinggekozen,maarisgeopteerdvooreenbenaderingvanstrategischeinzetten.DitbetrofvooraldelandenwaardetotaleeconomieendewatersectorzogrootisdatdeNederlandseinbrengopzijnbest‘bescheidenmaarbelangrijk’kanzijn.InEgypte,VietnamenBangladeshgebeurdeditdoorverschillendegoedgepositioneerdeprojectenmeteenhooginnovatiegehalte.InBangladesh,VietnamenIndonesiëwerddaarnaastderoutevancofinancieringgezocht.Voordehelewatersectorgeldtdatdedoelenvoorsec-torversterkingnietgoedgedefinieerdzijnendatopditterreineengoedactieplanontbreekt.Ingevalvancofinancieringishetzichtopdeinstitutioneleversterkingvandewatersectorzelfsnogmoeizameromdatdepreciezebijdrageineengrotergeheelminderzichtbaarwordt.IndelandenwaarsectoralebenaderinginbelangrijkematewordttoegepastisdeNederlandsehulpsterkgefocustopdecentraleoverheid,maarwordtinBeninenJemenwelaandachtgegevenaandedecentralisatieproblematiek.Nederlandkiestdaarbijvooreenstrategieomdeversterkingvandelokaleactoren(overheidenbevolking)zoveelalsmogelijkviadecentraleoverheidtelatenlopen.Maaromdateenvandegrootsteobstakelsjuistdezwakkeuitvoeringscapaciteitoplokaalniveauis,blijftheteenthemavandiscussieofdegevolgdeaanpaknietmeeraan-vullendeactiviteitenbehoeft.
Institutioneleversterkingmaakteenbelangrijkonderdeeluitvandesectoralebenadering.Omdatbenadruktwordtdathetdaarbijomeenprocesmatigeaanpakgaatwordtveelalnagelatenconcreetaantegevenwelkeresultateninwelktijds-
Sectorsteuninmilieuenw
ater
139
De versterking van de watersector
bestekverwachtworden.Erisdaarbijveelaandachtvoorbestuurlijkeprocessenenminderfocusoptastbareproblemenenresultatenopuitvoeringsniveau.HetprobleemvanbetrouwbareinformatiegaatverderdandedrinkwatersectorenraaktdeuitgangspuntenvandezogehetenParijsAgendavoorHulpEffectiviteit,waarbij‘management for results’éénvandeprincipeswas.Indepraktijkishetmetenvanresultaten‘gemakkelijkergezegddangedaan’enishetvertrekpuntvoordeontwikkelingsinspanningmoeilijkvasttestellen.
VoordesteunaandesubsectordrinkwatervoorzieningenkanvoorJemenenBenin,maarnietvoorMozambique,wordenaangetoonddaterbeterevoorwaardenvooreffectiviteitzijngecreëerdendateraanwijzingenzijndatdezeookineenuitbrei-dingvandevoorzieningenheeftgeresulteerd.Deduurzaamheidvandevoorzie-ningeniseenpuntvanzorg.
Ommeervoortgangopuitvoeringsniveauteboekenzijneenaantalconcreteobsta-kelsaangegeven.Veelvandeproblemenhebbenbetrekkingopeenonvoldoendeafstemmingvannationaalbeleidopdelokalebehoeften.Erissprakevanstagnatieindeontwikkelingvanhet(fiscale)decentralisatieprocesenerzijngeenvoorspel-bareentransparantefinancieringsmechanismenvooruitvoeringvanprogramma’soplokaalniveauenerbestaatverwarringoverdetoewijzingvanverantwoordelijk-heidenfinanciëntussenprovincieendistricten.Datgeldtvooralvoordesubsectordrinkwatervoorzieningen.
140
Sectorsteuninmilieuenw
ater
141
6 Slotbeschouwing:leidtsectoralebenaderingtotbetereresultaten?
InleidingDezeevaluatieheeftbetrekkingopdetoepassingvandesectoralebenaderingophetgebiedvanwaterenmilieu.Beidezijnsindsmeerdanvijftienjaareenvandehoofdthema’sindeNederlandseontwikkelingssamenwerkingenNederlandiseenvooraanstaandedonoropbeidebeleidsterreinen.Sinds1998isdesectoralebenaderinghetorganiserendeprincipeindeNederlandseontwikkelingssamen-werkingeniserinmeerderepartnerlandeneenbegingemaaktomdezebenaderingintevoeren.
Dedoelstellingenvandesectoralebenaderingimplicereninmeerdereopzichteneennogalradicalebreukmetvoorafgaandebilateralehulpinspanningen.Deinzet–veelomvattendebestuurlijkeeninstitutioneleverbeteringvandegehelesector–isveelmeerdancapaciteitsopbouwofhetintroducerenvannieuwemanagementsystemen.Desectoralebenaderingopereertophetniveauvanoverheidsbeleidengoedbestuurenprobeertindesectordesamenwerkingtussendeverschillendepartijenengeledingentebevorderen.UiteindelijkdoelvandeNederlandsehulpendetoepassingvandesectoralebenaderingiseeneffectieve(re)bijdrageaanarmoedebestrijdingteleveren.Deverwachtingentenaanzienvandesectoralebenaderingzijndusnogalhoogendeinzetambitieus.Indezeslotanalysewordendebevindingenoverwatdaarvanisterechtgekomensamengevat.
Dilemma’s en risicoinschattingDevoorstellenvoorhetvolgenvandesectoralebenaderinglekenaantrekkelijkomdatdaarmeeeensectorbredeaanpakmogelijkzouwordenenmeeraandachtgegevenkanwordenaanalleaspectendienodigzijnvoorhetlatenfunctionerenvandesector.Omdieredenwerddesectoralebenaderingsnelopgepaktinde
Sectorsteuninmilieuenw
ater
142
Slotbeschouwing: leidt sectorale benadering tot betere resultaten?
socialesectorenalsonderwijsengezondheid.Maarinmilieuenwaterwasersprakevantwijfelsdievoortkwamenuitstrijdigeoverwegingen.
Enerzijdswasererkenningvoorhetpotentieelvandesectoralebenaderingomproblemeninsamenhangtezien.Zoslotendevoorstellenvoordesectoralebena-deringgoedaanbijhetstrevenomgeïntegreerdwaterbeheerteversterken.Eninmilieuliepmenaantegendebeperkingenvanhetwerkenopdeelterreinenenwasereengroeiendbewustzijn,datdesamenhangtussendemilieuproblemenomeenveelbredereenintegraleaanpakvraagt.Hierbijzoudesectoralebenaderingeenbelangrijkerolkunnenspelen.Ookzoudenharmonisatieenafstemmingvandedonorhulpdeversnipperingvanfinanciering,benaderingenentechnologieënkunnentegengaan.Erzoubovendienopeenmeerstructurelewijzeaaninstitutio-neleversterkingkunnenwordengewerkt.Demilieusectorendewatersectorzoudenmetdesectoralebenaderinguithunisolementgehaaldkunnenwordendoordezebeterteintegrereninhetnationalebeleidenbegrotingsproces.
Anderzijdswarenerookbedenkingen,waarbijverwezenwerdnaardespecifiekekenmerkenvandemilieu-enwatersector.Daarbijwerdhetontbrekenvaneenduidelijkinstitutioneelenbeleidskaderendeonderverdelingvanbeidesectorenineengrootaantalsubsectorenenthema’sgenoemd.Desectoralebenaderingzetaantothetversterkenvanderolvandecentraleoverheidmaarinmilieu-enwaterbeheerspelenniet-overheidsactoreneenbelangrijkerolenstaanvaakgroteeconomischebelangenophetspel.Bovendienbestaaterinveellandenwantrouwentegendecentraleoverheid,alshetgaatomhetdoorgevenvanmiddelenvoorarmoedebestrijding.Indewatersectorbestondereenlangetraditievanprojecthulpeneenzekeretegenzinbijdeontvangersvandiehulpomdezenumiddelsdecentraleoverheidtekanaliseren.
Ditdilemmavertaaldezichineendiscussiebinnenhetministerieoverdetevolgenstrategie:moestmennueerstwerkenaandevoorwaardenomsectoralebenaderingtegaantoepassenensterkintezettenopinstititutioneleontwikkelingompasnaverloopvantijdtebezienofeenmeersectoraleaanpakeneventueelbegrotings-steunmogelijkzouzijn?Ofwashetverbeterenvandievoorwaardenonderdeelvandesectoralebenaderingzelfenmoesterdevoorkeuraanwordengegevenomdeverantwoordelijkheidvoordegewensteverbeteringenvanafhetbeginbijdeover-heidteleggen.Debeantwoordingvandezevraagheeftsterkafgehangenvanderisicoinschattingdiegemaaktwerdenvandespecifiekeopvattingendiedaaroverbestondenopdeambassades.Vanuithetministeriewaserweliswaaraanvankelijkveeldrukomdesectoralebenaderingdoortevoeren–meteenbelangrijkerol
Sectorsteuninmilieuenw
ater
143
Slotbeschouwing: leidt sectorale benadering tot betere resultaten?
voorsectoralebegrotingssteun–maarwerddeuitvoeringervannietsterkgeregis-seerdenwerderookruimtegelatenaandeambassadesomeeneigeninvullingtegeven.Datwasenerzijdsnoodzakelijkombijdeuitvoeringvanhetbeleidzoveelalsmogelijkrekeningtehoudenmetdesituatievanelkland,maaranderzijdsbleekdaterooktoeteleidendatergroteverschillenwarenindeinterpretatievanhetbeleidendeuitvoeringswijzedielangnietaltijdterugtevoerenwarenopdespecifiekekenmerkenvandepartnerlanden.
De voortgang in de praktijkVandezes‘milieulanden’diezijnonderzochtisinvierlanden,Ghana,Senegal,KaapverdiëenColombia,desectoralebenaderinginbelangrijkematetoegepast.Indezelandenisdesteunbestemdvoordeontwikkelingenuitvoeringvanhetnationalemilieubeleidenwordtsectoralebegrotingssteunverleend,waarbijdebesluitvormingoverdeaanwendingdeelsaandeoverheidvandepartnerlandenwordtovergelaten.AlleeninPakistaniserindeNederlandsebilateralehulpgeensprakevansectoralebenaderingomdatdaardepolitiek-institutionelevoorwaardenvoorontbrekenendeoverheiddevoorkeurgeeftaangeharmoniseerdedonorhulpvoorspecifiekeactiviteiten.Vietnamzitereenbeetjetussenin:erzijnwelbelang-rijkeelementenvandesectoralebenaderingtoegepastmaarbegrotingssteunisnietaandeorde.
Vandezeven’waterlanden’wordtdesectoralebenaderingindrielandeninuit-eenlopendematetoegepast:Mozambique,BeninenJemen.IndezedrielandenisdeNederlandsesteuninbelangrijkematevoordeuitvoeringvanhetnationalewaterbeleidbestemdenwordthetvoorwaterverantwoordelijkeministerieonder-steund.IndesteunaandewatersectorinBangladesh,Vietnam,IndonesiëenEgypteis–netalsindemilieusectorinPakistan–detoepassingvandesectoralebenaderingveelmindervandegrondgekomen.Dekeuzeomhiermeerterug-houdendheidtebetrachtenmetsectoralesteunlijktgerechtvaardigddoordecon-textendereëlemogelijkhedendaarvoor.Deambassadesindezelandenhebbeneenandereweggevolgdombijtedragenaandeversterkingvandesectordoorhetkiezenvanprogramma’s,waarmeeeenstrategischebijdrageaandeontwikkelingvandesectorkanwordengeleverdendoorcofinancieringvangroteprogramma’smetmultilateraleorganisaties.Ookdeontvangendelandenzelfgavendevoorkeuraanprojecthulp.
144
Slotbeschouwing: leidt sectorale benadering tot betere resultaten?
Leidt toepassing van sectorale benadering tot (betere voorwaarden voor het boeken van) concrete resultaten?Sectoralebenaderingisgeendoelopzichmaareenwerkwijzeindebilateralehulpmetalsdoelbijtedragenaaneffectievedienstverleningenarmoedebestrijding.Maardewegvanhulpondersectoralebenaderingnaarconcreteresultatenislang.Sectoralebenaderingwerktsterkindevoorwaardelijkesfeerenprobeertbetereconditiesvooreffectievedienstverleningenarmoedebestrijdingtecreëren.
Indemeestelandenisdeinvoeringvansectoralebenaderingnogmaarzeerrecent(minderdandriejaar),waardoorhetindielandennognietmogelijkisomeenverbandtussendetoepassingervanenresultatenvasttekunnenstellen.Maarwelbleekhetmogelijkinzichttekrijgenindevoorlopigeresultatenvandedoelstellingomdesectorteversterkenenwaarmogelijkdaarbijaantegevenofdattotbeterevoorwaardenvooreffectievedienstverleningleidt.Indiezinheeftdezeevaluatiehetkaraktervaneentussenbalans.
Ineenaantallandenheeftdesectoralebenaderingertoebijgedragendaterbelangrijkeresultatengeboektkondenwordenophetniveauvancentraleaansturingenbeleid.Ookisinmeerderelandengeblekendatdesectoralebenaderingfunc-tioneelkanzijnomopsysteemniveauproblemenvandesectoraantepakken,ietsdatinprojectenmeestaltekortschiet.Metdesectoralebenaderingishetbovendienmogelijkgeblekenbeleidsdiscussieopbepaaldeterreinentevoerenmetdecentraleoverheid,waarbijobstakelsvoorsectorbeleidinbrederverbandkunnenwordenaangekaart.Inenkelegevallenheeftdebenaderinghetmogelijkgemaaktconcreteobstakelsvoordeuitvoeringvanactiviteitenoplokaalniveauaantepakken.BijvoorbeeldindedrinkwatersectorinBenin,heeftdittotverbeteringindeuitvoeringscapaciteitvandeoverheidgeleid.
Inlandenwaarsectoralebenaderingallangeretijdwordttoegepast(SenegalenMozambique)ensectoralebegrotingssteunwordtverleendkonwordenvastgestelddatconcreteresultatenendekwaliteitvandedienstverleningterugliepen.IndemilieusectorinSenegalwasdathetgevolgvangebrekaanuitvoeringscapaciteitenbureaucratischeprocedures.IndewatersectorinMozambiquekondennajarenlangesectorsteunnochverbeteringeninbeleidnochvandedienstverleningwordenwaargenomenomdathetbeleiddatopnationaalniveaugesteundwerdweinigafgestemdbleekopdeproblemenindeprovinciesenoplokaalniveau.Hetisnunogtevroegomvasttekunnenstellenofdezeteruggangbijhetboekenvanresultatentijdelijkofstructureelis.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
145
Slotbeschouwing: leidt sectorale benadering tot betere resultaten?
Indezeenanderelandenkonwordenvastgestelddatvooreffectieveredienst-verleningenresultatenopuitvoeringsniveaueenaantalproblemenbestaan:a) Degebrekkigekoppelingtussencentraalenlokaalniveauendaarmeevaak
tussenbeleidenuitvoering.b) Beperkingenindecapaciteitoplocaalniveauomaandachttegevenaan
milieu-enwaterbeheer.c) Bureaucratischeproblemenbinnenhetbestaandesysteemvanopenbare
financiënwaardoorgoedkeuringenbetalingenzolangdurendatdeuitvoeringernstigevertragingoplooptentijdsgebondenenmeerbewerkelijkeactiviteitennietmeermogelijkzijn.
d) Gebrekaancoördinatieinplanningenuitvoeringtussendevelemaatschappelijkeenoverheidsactorendiebetrokkenzijnbijdesector.
e) Gebrekaannazorgomdatdefinanciëleeninstitutionelemechanismesontbrekenomnainitiëleinvesteringenhetdienstenniveauoppeiltehouden.Ditgeldtbijvoorbeeldsterkinruraledrinkwatervoorziening.
Detoepassingvandesectoralebenaderingisnogteveelgerichtopnationaalbeleidenopdecentraleoverheidenditheeftteweinigbijgedragenaanhetoplossenvanbovengenoemdeproblemen.CapaciteitsopbouwoplokaalniveauvindtnogveelalplaatsmetdirecteprojectsteunofdoorNGO’s.Alleeninlandenwaardezeproblemenonderdeeluitmakenvandesectoralebenadering,zoalsinhetgevalvanruraledrinkwatervoorzieningeninJemenenBenin,zijnvoorwaardenvoorbeteredienstverleningindenabijetoekomstgeschapen.
Sectorale benadering en armoedebestrijdingArmoedebestrijdingstaatcentraalinallebeleidsdocumentenoverdeNederlandseontwikkelingssamenwerkingenerwordtinhetNederlandsehulpbeleideensterkverbandgelegdmetmilieuzorg,waterbeheerendrinkwatervoorziening.
Derelatietussenbetermilieu-enwaterbeheerenarmoedebestrijdingisopver-schillendeniveau’steduiden.IntensieveexploitatievannatuurlijkehulpbronnenisthansinveellandendebelangrijksteaanjagervaneconomischegroeidieinZuidoost-Aziëheeftbijgedragenaanarmoedebestrijding.Maardeduurzaamheidvandiegroeiendeverdelingervanstaansterkterdiscussie.
Eenandererelatiekangelegdwordenindeafhankelijkheidvanarmebevolkings-groepenophetplattelandvannatuurlijkehulpbronnenvoorhunbestaanszekerheideninkomensmogelijkheden:weidegebieden,visserij,lokalebosgebieden,veilig
146
Slotbeschouwing: leidt sectorale benadering tot betere resultaten?
enbereikbaaroppervlaktewaterengrondwater.Beterwater-enmilieubeheerkanbijdragenaandeverbeteringvankwaliteitvandezebronnenendeduurzaamheidvanhetgebruikervan.Derelatieisechternietéén-op-één.Teneerstegaatertijdoverheentussenbeterbeheerenbetervruchtgebruik.Daarnaastiserhetvraagstukvantoegangtothulpbronnen:inveelgevallenisintensiveringvanexploitatiegepaardgegaanmetverderemarginaliseringvandearmebevolkingsgroepen.
Vanbelangisverderdematewaarinarmentoeganghebbentotdienstverleningophetgebiedvanmilieu-enwaterbeheer.Indestedenhebbengrotedelenvandebevolkingtelijdenvanlucht-enwaterverontreiniging,maarzijnhetvooraldearmendiezichdaarhetslechtsttegenkunnenverweren.Dearmenhebbenboven-dienookaltemakenmetdeafwezigheidofslechtekwaliteitvanvoorzieningenvoorvuilnisverwerkingenwater.Deconsequentieshiervanvoordewijzewaaropsectorsteunwordtverleendzijnvelerlei.Bijsectorsteunkannietvolstaanwordenmeteenalgemeneverwijzingnaardenoodzaakomalgemeenmilieu-enwaterbeheerteverbeterenmaardientrekeningtewordengehoudenmetdepolitiekedimensiesvandevraagstukkenvanverdelingentoegangtothulpbronnen.Omdaaraandachtaantegevenzalernaastdecentraleoverheidookmetandereactorenactiefmoetenwordensamen-gewerkt.Vanbelangisverderdatkeuzesvoorspecifiekewerkterreinen,doelgroepenofaandachtspuntenindesectorsteunveelduidelijkermoetenwordengerelateerdaandedoelstellingvanarmoedebestrijding.
Vanuitbovenstaandeoverwegingenkanwordengeconcludeerddatdecentraledoelstellingombijtedragenaanarmoedebestrijding,zoalsbenadruktinhetNederlandsemilieu-enwaterbeleid,somsommeerdereredenenopgespannenvoetstaatmetdewerkwijzevandesectoralebenadering:deoptieomdeuitvoerings-capaciteitindesectorteversterkeniseenlangeweg.Erbestaateenspannings-veldtussendetijddienodigisvoorhervormingenendedirectenoodzaakomeenaantalzakenaantepakken,zoalsdebevolkingvandrinkwatervoorzienofhetbeschermenvangebiedenmetgrotenatuurwaarden.Bovendienwordterteveelvanuitgegaandatversterkingvandecapaciteitvandeoverheiduiteindelijkwelleidttotbetereuitvoeringoplokaalniveaueneristeweinigaandachtvoordebureaucratischeenpolitiekebelemmeringendaarvoor.
Maarerzijnookoorzakendiesamenhangenmetdewijzewaaropdesectoralebenaderingwordttoegepast.ZoishiervooraangegevendatdeNederlandsesector-steunsterkgerichtisopdecentraleoverheidenerminderaandachtisvoorde
Sectorsteuninmilieuenw
ater
147
Slotbeschouwing: leidt sectorale benadering tot betere resultaten?
mechanismeneninstrumentenwaarmeenationaalbeleiddoordringtophetuit-voeringsniveau.Doordenadrukopdeoverheidalsuitvoerderenhetgebruikvanbegrotingssteunverdwijnendeflexibiliteitenaandachtdienodigzijnompartici-patieveprocessentebevorderenenuittevoerenofaancapaciteitsversterkingoplokaalniveautedoen.Juistdecapaciteitoplokaalniveau(lokaleoverheidengebruikersgroepen)isveelalonvoldoende,terwijlassistentieeninstitutioneleontwikkelingopcentraalniveauzijngeconcentreerd.
Tenslottekanopgemerktwordendatkwestiesalsdetoegangtotnatuurlijkehulp-bronnenveelalpolitiekgevoeligzijnendateromdieredenveelalgrotebeperkingenzijnomdatophetniveauvandecentraleoverheidaandeordetestelleneninvloeduitteoefenen.
OndanksdehogeprioriteitvoorarmoedebestrijdingbestaaterinhetNederlandsemilieu-enwaterbeleidteweinigsystematischeaandachtomspecifiekpro-pooractiviteitenteontwikkelenenteoperationaliserenmetduidelijkeactieplannenenweloverwogenkeuzesindeselectievandoelgroepen,techniekenenfinancierings-strategieën.Erisingeenvandebestudeerdelandenprogramma’seenarmoedeanalysegedaanofeeninschattinghoedeverschillendeprogramma’sopmicro-niveauuitpakken.Deanderszinsgedetailleerderesultatenraamwerkenindemilieuprogramma’sinSenegalenColombia,bijvoorbeeld,zwijgenophetthemaarmoedebestrijding.
Inhetgevalvandrinkwaterligtditwatandersvanwegehetsterkdienstverlenendekaraktervandezesubsector,maarookomdatveeldirecterenindetijdveelsnellervastgesteldkanwordenofdevoorzieningenzijngeleverd.Inlandenwaardehulpsterkophetplattelandisgeconcentreerdenersprakeisvaneenrelatiefhomogenearmebevolkingsgroep(Beninisdaareenvoorbeeldvan)wordenmetdedoorNederlandgesteundeprogramma’sveelarmemensenbereikt.Maarwaarsprakeisvanaanzienlijkeheterogeniteitonderdebevolking(zoalsindesteden)iseenspecifiekepro-poorbenaderingdestemeernoodzakelijk.Waarhetdaarbijomgaatisdespecifiekebelemmeringenwaaromarmengeenofmoeilijkertoegangkrijgentotdrinkwatervoorzieningenteproberenwegtenemen.Daarwordtinsommigelandenwelaandachtaanbesteed,maarhetgebeurtnietsystematisch.
Bijgeïntegreerdwaterbeheerzoueengrotereprioriteitvoorarmoedebestrijdingwellichtooktotanderekeuzesleiden.Steunaanbeterwaterbeheervoorlandbouw-productiezoueengoedeinvesteringzijninarmoedebestrijdingmaarditisgeenprioriteit.VanuithetperspectiefvanarmoedebestrijdingisdatvooralinAfrika
148
Slotbeschouwing: leidt sectorale benadering tot betere resultaten?
opmerkelijk.InMozambiquebijvoorbeeldis70%vandebevolkinginbelangrijkemateafhankelijkvanzelfvoorzieningslandbouw.Ongeveereenderdevandebevol-kingischronischondervoedenvooralinhetzuidenencentrumvanhetlandkomenperiodenvandroogteregelmatigvoor.76Zowelvanuitdemilieu-alswater-sectorzoudendezeproblemenveelaandachtmoetenkrijgen.InzowelBangladeshalsEgyptezijnbewustekeuzesgemaaktomeendeelvandesteunaandewatersectordirectopdearmenterichtenmiddelsspecialeprojecten,omdatdezenietofnietgemakkelijkviadeprogramma’svandecentraleoverheidwordenbereikt.InBangladeshachttedeNederlandseambassadedemogelijkhedenvoordaadwerkelijkearmoedebestrijdingviadecentraleoverheidbeperkt.Daaromwerddevoorkeurgegevenaanprojecthulptenbehoevevandrinkwaterensanitairevoorzieningenenbeschermingtegenoverstromingen.Dezeactiviteitenwordengecombineerdmetprogramma’svoorversterkingvandewaterinstantiesopcen-traalniveau.Opdezewijzewordtgeprobeerddesectorvanuitverschillendeinvals-hoekenteversterken.Hetlijkteraldusopdatdewensbijtedragenaandeuit-voeringvandecentraledoelstellingvanarmoedebestrijdinginBangladeshzwaarheeftgewogenbijhetbesluitomgroteterughoudendheidmetdetoepassingvandesectoralebenaderingtebetrachten.
Welke conclusies zijn te trekken? Detragevoortgangbijhetversterkenvandesectorenkanverklaardwordenuitcomplexesamenstellingervan,hetgebrekaaninteressevoordezebenaderinginsommigevandeontvangendelandenendeonvoldoendeuitwerkingvanhetNederlandshulpbeleidindeze.Ookvaninvloedisgeweestdeuiteenlopendewijzevaninschattingdoordeambassadesvanderisico’sverbondenaandetoepassingvandesectoralebenaderingindecontextvanbepaaldelanden.Ondanksdeer-kendezwakkeinstitutionelestructurenisinbijnageenvandelandeneeninstitu-tioneleanalysegemaaktenevenmineenplanomzwakhedenindezestructurensystematischengezamenlijkmetanderedonorenteverbeteren.77
WaarconsequenttoegepastheeftdesectoralebenaderinghetvoordeelgehaddatdeNederlandsehulprelevanterwordtvanwegedemeerstructureleengeïnte-greerdeaanpakvansectorproblemen.Doordegroteaandachtvoorbeleids-processenenbestuurismetdesectoralebenaderingeensterkefocusopcentraleoverhedenen‘beleid’ontstaan.Dezeerbeperkteaanwijzingenvoorderelatie
76 WorldBank(2007)MozambiqueCountryWaterResourcesAssistanceStrategy:samenvattingp.v.77 AlleeninMozambiqueisweleeninstitutioneleanalyseuitgevoerdmaardeinschattingendiedaaringemaakt
wordenblijkenachterafteoptimistischtezijngeweest.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
149
Slotbeschouwing: leidt sectorale benadering tot betere resultaten?
tussensectoralebenaderingendaadwerkelijkearmoedebestrijdingzijnnietposi-tief.Devoornaamsteredenisdatmicro-macroverbandenoperationeelonvol-doendezijnuitgewerkt.Veelenergieisgerichtophetingangzettenvandenieuweomgangsvormen,dieonderdeelzijnvandesectoralebenadering:donoroverleg,resultaatraamwerkenenbegrotingsfinanciering.Maarhetgevolgisdateindresul-tatennietaltijdmeerinbeeldzijn.
Wattotnadenkenzoumoetenstemmenisdathetmetenvanoperationeleresul-tatennauwelijksaandachtheeftgekregenindeverschillendeprogramma’s.Deresultaatraamwerkenzijnhetbelangrijkstemonitoringsinstrumentenvormentegelijkertijddebasisvoordebeleidsdialoogtussendonorenenpartnersoverbegrotingsfinanciering.Maarderaamwerkenrichtenzichvooralopactiviteitendieeenvoudigeneenduidigvasttestellenzijnendiesterkindesfeervanorganisa-torischebesluitenenbeleidsvoornemensliggenengaanveelminderoverdaad-werkelijkeprestatiesenveranderingenophetgebiedvanwaterofmilieu.Zelfsmetenkelvoudigeparameterszoalshetfunctionerenvandrinkwatersystemenslaagtmenernietinvoortganggoedinbeeldtekrijgen.Reality checksontbrekenenerisnauwelijksaandachtvoorresultaatgerichtmonitorenofevaluatie.
Desectoralebenaderingheefthetmogelijkgemaaktinenkelehulpafhankelijkelandenbelangrijkepolitiekethema’saantekaarten,institutioneleveranderingen
Benin: onderricht in schoon drinkwater, sanitatie en hygiëne. Foto: Roel Burgler/Hollandse
Hoogte
150
Slotbeschouwing: leidt sectorale benadering tot betere resultaten?
inwerkingtezettenenbijtedragenaanbeterbestuurophetterreinvandemilieuengeïntegreerdwaterbeheer.Daarbijkondeinrichtingvandesectorzelfcentraalstaan.Ophetgebiedvandrinkwatervoorzieningkonderolvanlokaleenmaat-schappelijkeorganisatiesbijbeheerenonderhoudaandeordewordengesteld.Maaromdaarvervolgaantegevendientdefocusgerichttewordenophetuit-voeringsniveauendienenniet-overheidsactorensystematischerbijbeleidenuit-voeringtewordenbetrokken.
Desectoralebenaderingisaangemerktals‘organiserendprincipe’voordeNeder-landsebilateraleontwikkelingssamenwerking.IndeIOBevaluatievan2006overdesectoralebenaderingwerdreedskritiekuitgeoefendopdeteeenzijdigenadrukopsectoralebegrotingssteunalsdeteprefererenhulpmodaliteit.Medeinreactiedaaropisdeinvullingvandesectoralebenaderingflexibelerenbredergeworden.Erwordtthansmeernadrukgelegdopdenoodzaakdehelesectorteversterkenenzichdaarbijvaneenmodaliteitenmixtebedienen.Dezestudieheeftnogeenslatenziendatprojectenhunnuthebbeninhettotstandbrengenvantastbareresultatenincomplexeomgevingen,zekerwaarintensieveinteractiemetverschil-lendegroepenplaatsvindt.Projectenkunnenverderbelangrijkzijnomvernieu-wendebenaderingenuitteproberen,diebijgeblekensuccesopgrotereschaalkunnenwordentoegepast.Dezeevaluatieconcludeertookdathetmoeilijkvoltehoudenisdatdesectoralebenaderinghetenigeprincipevandebilateralehulpis.Destudiebevestigtdatdesectoralebenaderingvooralkanwordeningevoerdinhulpafhankelijkelandenmetzwakkeinstitutionelestructuurmaarwaarminimalevoorwaardenintermenvanpolitiekewilaanwezigzijn.DemeestevandielandenliggeninSub-SaharaAfrika.IndeZuidoost-Aziatischelandenisdesectoralebe-naderingmoeilijktoepasbaar.Daariseenandereweggekozenomdesectorteversterken.Demeestevandezelandenvallenoverigensonderdedoordeministergeïntroduceerdenieuwecategorielanden,waardehulpzalwordenteruggebrachtenvervangendooreenanderevormenvansamenwerking.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
151
Bijlage1 OverIOB
DoelstellingenDeInspectieOntwikkelingssamenwerkingenBeleidsevaluatie(IOB)steltzichtendoeleenbijdrageteleverenaandekennisoverdeuitvoeringeneffectenvanhetNederlandsbuitenlandsbeleid.IOBvoorzietindebehoefteaanonafhankelijkeevaluatievanbeleidenuitvoeringtenaanzienvanallebeleidsterreinendievallenbinnendehomogenegroepbuitenlanduitgaven(HGIS).VoortsadviseertIOBtenaanzienvandeprogrammeringenuitvoeringvandeevaluatiesdieonderverant-woordelijkheidvanbeleidsdirectiesenambassadeswordengedaan.Deevaluatiesstellendeministersinstaataanhetparlementverantwoordingafteleggenoverhetgevoerdebeleidendebestedingvanmiddelen.Bijdeuitvoeringvanevaluatieswordtnaastverantwoordingookaandachtgeschonkenaanleren.Daaromwordtgestreefdnaarinpassingvanderesultatenvandeevaluatieonder-zoekenindebeleidscyclusvanhetministerievanBuitenlandseZaken.Derapportendieuithetonderzoekvoortvloeienwordengebruiktalsgerichtefeedbackomzowelbeleidsintentiesalsuitvoeringteverbeteren.Gewapendmetdekennisoverderesultatenvanhetgevoerdebeleidkunnenbeleidsmakersnieuweinterventiesbeterendoelgerichtervoorbereiden.
Aanpak en methodologieIOBbeschiktovereenstafvanervarenonderzoekerseneeneigenbudget.BijdeuitvoeringvanevaluatiesmaaktIOBgebruikvanexternedeskundigenmetspecia-listischekennisvanhetonderwerpvanonderzoek.TenbehoevevandeeigenkwaliteitsbewakingsteltIOBvoortsvoorelkeevaluatieeenreferentiegroepsamenwaarinnaastexternedeskundigenookbelanghebbendenbinnenhetministeriezittinghebben.
ProgrammeringDeIOB-evaluatie-programmeringmaaktdeeluitvanhetoverzichtvanvoorgeno-menevaluatiesdat,gerangschiktnaarbeleidsartikel,isopgenomenindeMemorievanToelichtingvandeBegrotingvanBuitenlandseZaken.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
152
Bijlage 1 Over IOB
Een organisatie in ontwikkelingSindsdeoprichtingvanIOBin1977hebbenergroteverschuivingenplaatsgevondeninaanpak,aandachtsgebiedenenverantwoordelijkheden.IndeeerstejarenstondendeactiviteitenvanIOBinhettekenvanseparateprojectevaluatiestenbehoevevandeministervoorOntwikkelingssamenwerking.Vanafcirca1985werdendeonder-zoekenomvangrijkerenomvattensectoren,thema’soflanden.BovendienwerdenderapportenvanIOBaanhetparlementaangebodenendaarmedeopenbaar.In1996vondeenherijkingvanhetbuitenlandsbeleidplaatsenwerdhetministerievanBuitenlandseZakengereorganiseerd.Tijdensdezeherijking,waarbijdenaamvandeInspectiewerdgewijzigdvanIOV(InspectieOntwikkelingssamenwerkingteVelde)inIOB,werdhetwerkterreinuitgebreidtothetvolledigebuitenlandsebeleidvandeNederlandseoverheid.Voortswordtvanafdejarennegentigsamengewerktmetevaluatiedienstenvananderelanden,ondermeerindeuitvoeringvangeza-menlijkeevaluaties.TenslottestreeftIOBookopmethodologischgebiednaarver-breding.Daarbijkomteengroteraccentteliggenopdetoepassingvanstatistischemethodenvanimpactevaluatie.Metingangvan2007onderneemtIOBookbeleidsdoorlichtingenalseenvormvanevaluatie.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
153
Bijlage2 Termsofreferencevoordeevaluatievandesectoralebenaderinginwaterenmilieu
De hiernavolgende tekst is een verkorte weergave. Voor de volledige tekst zie de elektronische versie op de website van IOB. www.minbuza.nl/iob
1 Objectives of the evaluation
Thespecificmotivationfortheproposedevaluationistheneedtoobtaingreaterinsightintothepotentialforapplyingthesector-wideapproachandtheParisDeclarationinDutchbilateralaidtotheenvironmentandthewatersector.
Theobjectivesoftheevaluationareasfollows:
a) Accountability:toobtaininsightintotheresultsoftheDutchsupporttotheenvironmentandthewatersector.
b) Policy development:tocontributetopolicydevelopmentintendedtopromotetheapplicationofthesector-wideapproachintheenvironmentandwatersector.
2 The questions to be addressed
Thecentralquestionsonaccountabilityare:
1) WhatprogresshasbeenmadewiththeimplementationoftheSWApinthebilateralsupportfortheenvironmentandwatersectorsinthecountries,andwhatfactorsaccountforthis?
Sectorsteuninmilieuenw
ater
154
Bijlage 2 Terms of reference voor de evaluatie van de sectorale benadering in water en milieu
2) TowhatextenthastheapplicationoftheSWApinDutchbilateralsectoraidinthesecountriescontributedtotheachievementoftheoutcomesenvisagedandofthepovertyalleviationobjectivesthattheNetherlandssubscribesto?
Theforwardlookingquestionsare:
3) WhatlessonscanbelearnedfromexperiencessofarandinwhatdegreeareSWAPsausefulapproachinthesupporttotheenvironmentandwatersectors?
4) Whatactions/improvementsarerequiredtoimprovetheimplementationoftheSWAPintheenvironmentandwatersectorandmaximizetheimpactonpolicyachievement?
Fortheevaluationofprogressthefollowingdefinitionwillbeused:1) ContributionstothefulfillmentoftheconditionsforSWApintermsofpolicy
formulationandoperationalizationtowardsthemesoandmicrolevels,improvedpublic-privatepartnership,institutionalstrengtheningandstreamliningoftheprojectportfoliotowardssectorsupport.
2) Intensificationofco-ordinationwithotherdonorstowardsharmonizationandalignment.
3) Changesinaidmodalitiesintermsofadecreaseofprojectaidandashifttobasketfunding,pooledfundingandsectoralbudgetsupport.
Theprincipalevaluationquestionshavebeenfurtherelaboratedinthefollowingspecificquestions:
Evaluation of the progress made in implementing sector-wide approach
Context
1) InwhichwayandtowhatextentareperspectivesfortheSWApintheenvironmentandwatersectorbeinginfluencedbycontextualfactors?
Conditions recipient country
2) TowhatextentaremainconditionsforSWApinplaceintherecipientcountry?
Sectorsteuninmilieuenw
ater
155
Bijlage 2 Terms of reference voor de evaluatie van de sectorale benadering in water en milieu
Inputs donors: Dutch policy (and other donors)
3) InwhichmannerandtowhatextentdoestheGONtogetherwithotherdonorsapplytheSWApintheenvironmentandwatersector?
Outputs
4) HowdidprogressintheimplementationoftheSWApintheenvironmentandwatersectorwithspecialreferencetotheDutchcontributionaffect/changetheachievementsoftheoutputsaimedat?
Outcomes
5) InsofarSWAphasbeenapplied:howdidthisaffect/changetheachievementsoftheoutcomesenvisagedinthefieldsofbetterservicedeliveryandthesustainabilityofthedeliverysystemsaswellasinthefieldsofpovertyfocusandpovertyreduction?
Lessons for future policy
6) Takingintoconsiderationtheanalysesandassessmentsmadeunderthepreviousresearchquestions,whicharetheopportunitiesandobstaclestomakefurtherandfasterprogressinorganisingDutchaidaccordingtotheSWApprinciples?
3 Framework for analysis
TheassumptionbehindSWApisthatprogresswithSWApwillleadtomoreeffec-tiveaidandultimatelytosustainedpovertyreduction.Thismeansthatwithpro-gressinSWApalsooutcomeswouldimprove.Therefore,thedimensionofoutco-meisincludedinthisevaluationinclearlydefinedtermsasbetterservicedelivery,sustainabilityofdeliverysystemsandgreaterfocusonpovertyreduction(seealsoframeworkofanalysispoint5).
Thequestionsasformulatedunderparagraph3aresummarizedinthefollowingframeworkofanalysis:
156
Bijlage 2 Terms of reference voor de evaluatie van de sectorale benadering in water en milieu
Sche
dule
1
Fram
ewor
k of
Ana
lysis
Mai
n Q
uest
ions
No.
Key
issu
esLe
sson
s to
be
lear
ned
Con
text
1.In
whi
chw
ayand
tow
hat
exte
ntare
per
spec
tives
fo
rthe
SW
Apbeing
in
fluen
cedby
co
ntex
tual
fact
ors
(cou
ntryand
sec
torl
evel
cont
ext)?
1.a
Gen
eral
gov
erna
ncesitu
atio
n6a
.W
hich
are
theop
portun
ities
and
obs
tacles
to
mak
efu
rthe
rand
faster
pro
gres
sin
or
gani
zing
Dut
chaid
inth
ewat
ersec
tor
acco
rdin
gto
theSW
Apprinc
iples?
1.b
Publ
icSec
torR
efor
m(c
ivilse
rvicere
form
)1.c
Publ
icfi
nanc
em
anag
emen
t1.d
Dec
entral
izat
ion
1.e
PRSP
1.f
Institu
tiona
llan
dsca
peoft
hesec
tor;it
sac
torsand
ag
enda
s6b
.How
can
theop
portun
ities
be
max
imized
and
theob
stac
lesbe
m
inim
ized
toena
blean
acc
eler
ated
and
br
oade
rapp
licat
ion
ofth
eSW
Ap?
1.g
Plac
ean
dro
leofs
ecto
rvis-a
-visoth
ersec
tors
1.h
Wat
ersec
torb
udge
tand
exter
nalf
undi
ngCon
ditio
nsRe
cipi
ent
Cou
ntry
2.Towha
texten
tare
mai
nco
nditi
onsfo
rSW
APin
pl
acein
there
cipi
ent
coun
try?
2.a
Existe
nceof
sec
torp
olicyan
dqu
ality
2.b
Ope
ratio
naliz
atio
nse
ctor
pol
icy
2.c
Sect
orIn
vestm
entP
lan
2.d
Institu
tiona
lfra
mew
orkan
dsu
b-se
ctor
aland
exter
nal
coor
dina
tion
mec
hani
sms
6c.W
hata
reth
ein
dica
tions
that
an
acce
le-
rate
dap
plicat
ion
ofSW
Apw
illle
adto
or
subs
tant
ially
con
trib
uteto
hig
hero
ut-
com
eof
aid
obj
ectiv
esin
thewat
ersec
tor
with
spe
cial
refe
renc
eto
bet
ters
ervice
de
liver
y,sus
tain
abili
tyoft
hedeliver
ysy
s-te
msan
dth
epo
vertyfo
cus?
2eSc
ope,qua
ntity
and
qua
lityof
Pub
lic-P
riva
tePar
tner
ship
2.f
Sum
mar
yas
sess
men
treg
ardi
ngcon
ditio
nsfo
rSW
Apin
th
ere
cipi
entc
ount
ryIn
puts
dono
rs3.
Inw
hich
man
nera
ndto
wha
texten
tdoe
sth
e
Gov
ernm
ento
fth
e
Net
herlan
ds(G
ON)
toge
ther
with
oth
er
dono
rsapp
lyth
eSW
Ap
inth
ewat
ersec
tor?
3.a
Net
herlan
dscon
trib
utio
nan
dm
odal
itym
ix3.
bFo
cuson
sub
-sec
tora
lors
ecto
rala
ppro
ach
3.c
Con
trib
utio
nto
Tec
hnical
Ass
ista
nce
3.d
GONcon
trib
utio
nto
har
mon
isat
ion
3.e
GONcon
trib
utio
nto
alig
nmen
t3.
fDec
isio
nm
akin
gon
aid
mod
aliti
es
3.g
Diff
eren
cesbe
twee
nGONand
oth
erdon
ors
6.d
Wha
tles
sons
can
belear
nedfrom
givin
gSW
Apsup
portats
ub-sec
torl
evel?
3.h
GoN
inte
rpre
tatio
nan
dac
tions
rega
rdin
gop
portun
ities
an
dob
stac
les
3.j
Redu
ctio
nof
tran
sact
ion
costst
Out
put
4.H
owdid
pro
gres
sin
the
impl
emen
tatio
nof
the
SWAp
inth
ewat
ersec
tor,
with
spe
cial
refe
renc
eto
th
eDut
chcon
trib
utio
naf
fect
/cha
ngeth
eac
hie-
vem
entsoft
heout
puts
aim
edat.
4.a
Impr
oved
pol
icyop
erat
iona
lizat
ion
andim
plem
enta
tion
4.b
Impr
oved
institu
tiona
ldev
elop
men
t4.
cIm
prov
edim
plem
enta
tion
capa
cityand
(sub
)sec
tor
man
agem
ent
4.d
Impr
oved
Pub
licPriva
tePar
tner
ship
6e
.W
hich
con
cret
esu
gges
tions
and
reco
m-
men
datio
nscan
bem
adefo
rfut
urepo
licy,
taki
ngin
to
co
nsid
erat
ion
atth
eon
eha
ndth
eDut
ch
wish
tospe
edu
pth
eSW
Appro
cess
and
at
theot
herh
andth
eop
portun
ities
and
ob
stac
lesin
thewat
ersec
torw
ithspe
cial
re
fere
nceto
theth
reeca
sestu
dycou
n-tries?
4.e
Incr
ease
dlead
ersh
ipand
owne
rshi
pof
recipi
entc
ount
ry4.
fIm
prov
edqua
lityof
thedi
alog
uew
ithth
ere
cipi
ent
coun
try
Out
com
e5.
Inso
farS
WAp
has
bee
nap
plied:
how
did
this
affe
ct/cha
ngeth
eac
hie-
vem
entsoft
heout
com
es
envisa
gedin
thefie
lds
ofbet
ters
ervice
deliver
y,
sustai
nabi
lityof
thede
li-ve
rysys
tem
aswella
sth
epo
vertyfo
cusan
dpo
verty
redu
ctio
n?
5.a
Inw
hich
man
nera
ndto
wha
texten
tdid
SW
Apcon
trib
-ut
eto
theou
tcom
esin
thefie
ldsof
ser
vice
deliver
yan
dsu
stai
nabi
lityof
thede
liver
ysy
stem
s?5.
bIn
crea
sedpo
vertyfo
cusan
dbe
tter
pro
spec
tsfo
rpov
erty
redu
ctio
n?
3.a
Net
herlan
dscon
trib
utio
nan
dm
odal
itym
ix3.
bFo
cuson
sub
-sec
tora
lors
ecto
rala
ppro
ach
3.c
Con
trib
utio
nto
Tec
hnical
Ass
ista
nce
3.d
GONcon
trib
utio
nto
har
mon
isat
ion
3.e
GONcon
trib
utio
nto
alig
nmen
t?3.
fDec
isio
nm
akin
gon
aid
mod
aliti
es
3.g
Diff
eren
cesbe
twee
nGONand
oth
erdon
ors
6.d
Wha
tles
sons
can
belear
nedfrom
givin
gSW
Apsup
portats
ub-sec
torl
evel?
3.h
GoN
inte
rpre
tatio
nan
dac
tions
rega
rdin
gop
portun
ities
an
dob
stac
les
3.j
Redu
ctio
nof
tran
sact
ion
costs
Out
put
4.H
owdid
pro
gres
sin
the
impl
emen
tatio
nof
the
SWAp
inth
ewat
ersec
tor,
with
spe
cial
refe
renc
eto
th
eDut
chcon
trib
utio
naf
fect
/cha
ngeth
eac
hie-
vem
entsoft
heout
puts
aim
edat?
4.a
Impr
oved
pol
icyop
erat
iona
lizat
ion
andim
plem
enta
tion
4.b
Impr
oved
institu
tiona
ldev
elop
men
t4.
cIm
prov
edim
plem
enta
tion
capa
cityand
(sub
)sec
tor
man
agem
ent
4.d
Impr
oved
Pub
licPriva
tePar
tner
ship
6e
.W
hich
con
cret
esu
gges
tions
and
reco
m-
men
datio
nscan
bem
adefo
rfut
urepo
licy,
taki
ngin
to
co
nsid
erat
ion
atth
eon
eha
ndth
eDut
ch
wish
tospe
edu
pth
eSW
Appro
cess
and
at
theot
herh
andth
eop
portun
ities
and
ob
stac
lesin
thewat
ersec
torw
ithspe
cial
re
fere
nceto
theth
reeca
sestu
dy
co
untries?
4.e
Incr
ease
dlead
ersh
ipand
owne
rshi
pof
recipi
entc
ount
ry4.
fIm
prov
edqua
lityof
thedi
alog
uew
ithth
ere
cipi
ent
coun
try
Out
com
e5.
Inso
farS
WAp
has
bee
nap
plied:
how
did
this
affe
ct/cha
ngeth
eac
hie-
vem
entsoft
heout
com
es
envisa
gedin
thefie
lds
ofbet
ters
ervice
deliver
y,
sustai
nabi
lityof
thede
li-ve
rysys
tem
aswella
sth
epo
vertyfo
cusan
dpo
verty
redu
ctio
n?
5.a
Inw
hich
man
nera
ndto
wha
texten
tdid
SW
Apcon
trib
-ut
eto
theou
tcom
esin
thefie
ldsof
ser
vice
deliver
yan
dsu
stai
nabi
lityof
thede
liver
ysy
stem
s?5.
bIn
crea
sedpo
vertyfo
cusan
dbe
tter
pro
spec
tsfo
rpov
erty
redu
ctio
n?
Sectorsteuninmilieuenw
ater
157
Bijlage 2 Terms of reference voor de evaluatie van de sectorale benadering in water en milieu
Sche
dule
1
Fram
ewor
k of
Ana
lysis
Mai
n Q
uest
ions
No.
Key
issu
esLe
sson
s to
be
lear
ned
Con
text
1.In
whi
chw
ayand
tow
hat
exte
ntare
per
spec
tives
fo
rthe
SW
Apbeing
in
fluen
cedby
co
ntex
tual
fact
ors
(cou
ntryand
sec
torl
evel
cont
ext)?
1.a
Gen
eral
gov
erna
ncesitu
atio
n6a
.W
hich
are
theop
portun
ities
and
obs
tacles
to
mak
efu
rthe
rand
faster
pro
gres
sin
or
gani
zing
Dut
chaid
inth
ewat
ersec
tor
acco
rdin
gto
theSW
Apprinc
iples?
1.b
Publ
icSec
torR
efor
m(c
ivilse
rvicere
form
)1.c
Publ
icfi
nanc
em
anag
emen
t1.d
Dec
entral
izat
ion
1.e
PRSP
1.f
Institu
tiona
llan
dsca
peoft
hesec
tor;it
sac
torsand
ag
enda
s6b
.How
can
theop
portun
ities
be
max
imized
and
theob
stac
lesbe
m
inim
ized
toena
blean
acc
eler
ated
and
br
oade
rapp
licat
ion
ofth
eSW
Ap?
1.g
Plac
ean
dro
leofs
ecto
rvis-a
-visoth
ersec
tors
1.h
Wat
ersec
torb
udge
tand
exter
nalf
undi
ngCon
ditio
nsRe
cipi
ent
Cou
ntry
2.Towha
texten
tare
mai
nco
nditi
onsfo
rSW
APin
pl
acein
there
cipi
ent
coun
try?
2.a
Existe
nceof
sec
torp
olicyan
dqu
ality
2.b
Ope
ratio
naliz
atio
nse
ctor
pol
icy
2.c
Sect
orIn
vestm
entP
lan
2.d
Institu
tiona
lfra
mew
orkan
dsu
b-se
ctor
aland
exter
nal
coor
dina
tion
mec
hani
sms
6c.W
hata
reth
ein
dica
tions
that
an
acce
le-
rate
dap
plicat
ion
ofSW
Apw
illle
adto
or
subs
tant
ially
con
trib
uteto
hig
hero
ut-
com
eof
aid
obj
ectiv
esin
thewat
ersec
tor
with
spe
cial
refe
renc
eto
bet
ters
ervice
de
liver
y,sus
tain
abili
tyoft
hedeliver
ysy
s-te
msan
dth
epo
vertyfo
cus?
2eSc
ope,qua
ntity
and
qua
lityof
Pub
lic-P
riva
tePar
tner
ship
2.f
Sum
mar
yas
sess
men
treg
ardi
ngcon
ditio
nsfo
rSW
Apin
th
ere
cipi
entc
ount
ryIn
puts
dono
rs3.
Inw
hich
man
nera
ndto
wha
texten
tdoe
sth
e
Gov
ernm
ento
fth
e
Net
herlan
ds(G
ON)
toge
ther
with
oth
er
dono
rsapp
lyth
eSW
Ap
inth
ewat
ersec
tor?
3.a
Net
herlan
dscon
trib
utio
nan
dm
odal
itym
ix3.
bFo
cuson
sub
-sec
tora
lors
ecto
rala
ppro
ach
3.c
Con
trib
utio
nto
Tec
hnical
Ass
ista
nce
3.d
GONcon
trib
utio
nto
har
mon
isat
ion
3.e
GONcon
trib
utio
nto
alig
nmen
t3.
fDec
isio
nm
akin
gon
aid
mod
aliti
es
3.g
Diff
eren
cesbe
twee
nGONand
oth
erdon
ors
6.d
Wha
tles
sons
can
belear
nedfrom
givin
gSW
Apsup
portats
ub-sec
torl
evel?
3.h
GoN
inte
rpre
tatio
nan
dac
tions
rega
rdin
gop
portun
ities
an
dob
stac
les
3.j
Redu
ctio
nof
tran
sact
ion
costst
Out
put
4.H
owdid
pro
gres
sin
the
impl
emen
tatio
nof
the
SWAp
inth
ewat
ersec
tor,
with
spe
cial
refe
renc
eto
th
eDut
chcon
trib
utio
naf
fect
/cha
ngeth
eac
hie-
vem
entsoft
heout
puts
aim
edat.
4.a
Impr
oved
pol
icyop
erat
iona
lizat
ion
andim
plem
enta
tion
4.b
Impr
oved
institu
tiona
ldev
elop
men
t4.
cIm
prov
edim
plem
enta
tion
capa
cityand
(sub
)sec
tor
man
agem
ent
4.d
Impr
oved
Pub
licPriva
tePar
tner
ship
6e
.W
hich
con
cret
esu
gges
tions
and
reco
m-
men
datio
nscan
bem
adefo
rfut
urepo
licy,
taki
ngin
to
co
nsid
erat
ion
atth
eon
eha
ndth
eDut
ch
wish
tospe
edu
pth
eSW
Appro
cess
and
at
theot
herh
andth
eop
portun
ities
and
ob
stac
lesin
thewat
ersec
torw
ithspe
cial
re
fere
nceto
theth
reeca
sestu
dycou
n-tries?
4.e
Incr
ease
dlead
ersh
ipand
owne
rshi
pof
recipi
entc
ount
ry4.
fIm
prov
edqua
lityof
thedi
alog
uew
ithth
ere
cipi
ent
coun
try
Out
com
e5.
Inso
farS
WAp
has
bee
nap
plied:
how
did
this
affe
ct/cha
ngeth
eac
hie-
vem
entsoft
heout
com
es
envisa
gedin
thefie
lds
ofbet
ters
ervice
deliver
y,
sustai
nabi
lityof
thede
li-ve
rysys
tem
aswella
sth
epo
vertyfo
cusan
dpo
verty
redu
ctio
n?
5.a
Inw
hich
man
nera
ndto
wha
texten
tdid
SW
Apcon
trib
-ut
eto
theou
tcom
esin
thefie
ldsof
ser
vice
deliver
yan
dsu
stai
nabi
lityof
thede
liver
ysy
stem
s?5.
bIn
crea
sedpo
vertyfo
cusan
dbe
tter
pro
spec
tsfo
rpov
erty
redu
ctio
n?
3.a
Net
herlan
dscon
trib
utio
nan
dm
odal
itym
ix3.
bFo
cuson
sub
-sec
tora
lors
ecto
rala
ppro
ach
3.c
Con
trib
utio
nto
Tec
hnical
Ass
ista
nce
3.d
GONcon
trib
utio
nto
har
mon
isat
ion
3.e
GONcon
trib
utio
nto
alig
nmen
t?3.
fDec
isio
nm
akin
gon
aid
mod
aliti
es
3.g
Diff
eren
cesbe
twee
nGONand
oth
erdon
ors
6.d
Wha
tles
sons
can
belear
nedfrom
givin
gSW
Apsup
portats
ub-sec
torl
evel?
3.h
GoN
inte
rpre
tatio
nan
dac
tions
rega
rdin
gop
portun
ities
an
dob
stac
les
3.j
Redu
ctio
nof
tran
sact
ion
costs
Out
put
4.H
owdid
pro
gres
sin
the
impl
emen
tatio
nof
the
SWAp
inth
ewat
ersec
tor,
with
spe
cial
refe
renc
eto
th
eDut
chcon
trib
utio
naf
fect
/cha
ngeth
eac
hie-
vem
entsoft
heout
puts
aim
edat?
4.a
Impr
oved
pol
icyop
erat
iona
lizat
ion
andim
plem
enta
tion
4.b
Impr
oved
institu
tiona
ldev
elop
men
t4.
cIm
prov
edim
plem
enta
tion
capa
cityand
(sub
)sec
tor
man
agem
ent
4.d
Impr
oved
Pub
licPriva
tePar
tner
ship
6e
.W
hich
con
cret
esu
gges
tions
and
reco
m-
men
datio
nscan
bem
adefo
rfut
urepo
licy,
taki
ngin
to
co
nsid
erat
ion
atth
eon
eha
ndth
eDut
ch
wish
tospe
edu
pth
eSW
Appro
cess
and
at
theot
herh
andth
eop
portun
ities
and
ob
stac
lesin
thewat
ersec
torw
ithspe
cial
re
fere
nceto
theth
reeca
sestu
dy
co
untries?
4.e
Incr
ease
dlead
ersh
ipand
owne
rshi
pof
recipi
entc
ount
ry4.
fIm
prov
edqua
lityof
thedi
alog
uew
ithth
ere
cipi
ent
coun
try
Out
com
e5.
Inso
farS
WAp
has
bee
nap
plied:
how
did
this
affe
ct/cha
ngeth
eac
hie-
vem
entsoft
heout
com
es
envisa
gedin
thefie
lds
ofbet
ters
ervice
deliver
y,
sustai
nabi
lityof
thede
li-ve
rysys
tem
aswella
sth
epo
vertyfo
cusan
dpo
verty
redu
ctio
n?
5.a
Inw
hich
man
nera
ndto
wha
texten
tdid
SW
Apcon
trib
-ut
eto
theou
tcom
esin
thefie
ldsof
ser
vice
deliver
yan
dsu
stai
nabi
lityof
thede
liver
ysy
stem
s?5.
bIn
crea
sedpo
vertyfo
cusan
dbe
tter
pro
spec
tsfo
rpov
erty
redu
ctio
n?
158
Bijlage 2 Terms of reference voor de evaluatie van de sectorale benadering in water en milieu
Thedetailedevaluationmatrixinannex1istheoperationalbasisfortheevaluationofsectorsupport.Majorresearchquestions,verificationcriteriaindicatorsandtheapproachtoverificationtoanswerthemainquestionshavebeenelaborated.Thisdetailedmatrixwillbefurtherelaboratedandimprovedduringtheevaluationexerciseifneedarises.
Contextualquestions(schedule1underpoint1)willbeansweredbasedupontheanalysisofexistingdocumentation.Toalimitedextentverificationcantakeplaceinthefield.Theevaluationitselfwillfocusonansweringquestionsinschedule1asmentionedunderpoints2,3,4and6.Itshouldbeemphasizedthatthequestionsrelatedtooutcomes(scheduleunderpoint5)arefocusedonbetterservicedelivery,sustainabilityofthedeliverysystemsandthepovertyfocus.Thesequestionscanonlybeansweredtoalimitedextentandeventhenonlyinbroadterms.
4 Set-up of the evaluation
Thefollowingtwoprincipleswillguidethesetupoftheevaluation:
• Theevaluationwillbuildasmuchaspossibleonexistinginformationandinsightsinordertofocustheevaluationresearchasmuchaspossibleonspecificissuesandinformationgapswhicharenecessarytoanswerthemainevaluationquestions.
• Thoughthegeneralevaluationframeworkwillbethebasisfortheevaluationmethodology,itmustbeadaptedtotheconcretecontextofthecountriesinwhichsectorsupportisprovided.Inthissenseitservesaninstrumentandcheck-list,butitshouldnotbeusedasaquestionnaire.Itisimportanttoevaluatefromtheperspectiveofthespecificcontextofthecountrieswheresectorsupportisprovided.
Thestudywillcomprisethefollowingcomponents:
a) A desk studyonDutchsupporttotheenvironmentandwatersector.Thisstudywillprovideanoverviewofactivitiesandexpenditurepatternsintheenvironmentandwatersector,anoverviewofthegeneralDutchsectorpolicyaswellasitsimplementationinthesector-countries.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
159
Bijlage 2 Terms of reference voor de evaluatie van de sectorale benadering in water en milieu
b) Case studies
Environment
Itisproposedthatfivecountrieswillbestudied,threeatcasestudylevelandtwoatdeskstudylevel:Senegal,Vietnam,Colombia,GhanaandPakistan.CapeVerdewasnotselectedbecauseinthenearfuturethiscountrywillnotlongerformpartofthelistofpartnercountries.MongoliawasnotselectedsincemostofDutchaidtothesectorinthiscountryischannelledthroughUNDP.Thesecountriesrepresent53%oftotalexpenditures(2004-06)intheenvironmentsectorinpartnercountries.
Water
Threecasestudieswillbecarriedoutinordertoadddepthtothedeskstudyandanalysis.TheywillmakeitpossibletopositionDutchpolicyinthecontextofsectorandcountry,andtoarriveatexplanationsforthefindings.Thesestudieswillbecarriedoutin:Benin,MozambiqueandYemen.ForBangladeshandVietnamshortdeskstudieswillbecarriedandifpossibleandnecessary,followedbyashortverificationmission.
Thereasonsforselectingthesespecificcountriesare:
a) RepresentingdifferentstagesinexperiencewithSWAP.b) Representingdifferentsubsectors.c) Maintainingageographicalspread.
c) Analysisandfinalreport Thefindingsofthedeskstudyandthecasestudieswillformthebasisforthe
productionofthefinalreport.Thecentralfocusofthefinalreportwillbeonansweringthemainevaluationquestions.
Inadditiontothisstudy,IOBenvisagesaseriesofimpactevaluationsofNetherlandssupporttodrinkingwaterandsanitaryfacilities.Thepurposeoftheseimpactevaluationsistogetinsightintothenatureandmagnitudeofeffectsofprogrammesforwatersupplyandsanitaryfacilities.In2006apilotimpactevaluationofaNetherlandssupportedprogrammeinTanzaniawasundertaken,in2007asimilarevaluationwillbecarriedoutinYemenandinthecomingyearsalsoinMozambiqueandBenin.Onekeyissuetobeaddressedinthesestudiesistheassessmenthowfarinstitutionalconditionsexplaintheachievementofresultsandimpactofwaterandsanitationprogrammes.Thequestionposedistowhat
160
Bijlage 2 Terms of reference voor de evaluatie van de sectorale benadering in water en milieu
extentthepolicyandinstitutionalstrategyadoptedcontributedtosustainableresultsinthedrinkingwaterandsanitationsector.ThisissuefitsverywellwithsomeofthekeyissuesintheSWApevaluation.Forthisreason,theplanningandimplementationofbothevaluationswillbecoordinatedasmuchaspossible.InYementheintentionistocarryouttheinstitutionalanalysispartofbothevaluationexercisesjointly.TheresultsoftheimpactevaluationwillbeveryhelpfulinevaluatingtheSWApobjectivetocontributetomoreeffectiveassistancetothewatersector.
5 Scope Remit
ThestudyfocussesondelegatedbilateralaidtothepartnercountriesinwhichenvironmentandwaterisbeingsupportedasasectoraswellasanassessmentofthegeneralsectorpolicyoftheNetherlandswithspecialreferencetotheenvironmentandwatersector.Theevaluationwillprimarilyexaminedevelopmentsintheselectedcase-studycountries.Theevaluationwillfocusontheperiod2003-2006.However,relevantinformationregardingtheperiod1999-2002willbetakenintoconsiderationwhereverpossible.Thoughthecountrystudieswillinitiallyexaminethesectorinthebroadsense,theevaluationwill,ifnecessary,belimitedtooneorafewsub-sector(s),inordertoprovidemoredepth.
Projectfundingremainsaverysubstantialpartofthetotalfundinginthewatersector.Togetaproperinsightintosectorsupporttheseprojectfundingactivitieswillalsobepartandparceloftheevaluationexerciseitself.Therefore,thestudywillincludealldelegatedbilateralactivitiesinthesector,thoseoneslabelledasproject,programme,SWAporNon-Swapactivities.Moreover,relevantnon-delegatedfundingactivitiesinthewatersectorinthethreecasestudycountries(e.g.fundingofWSSactivitiesthroughUNICEF)willbeincludedaswell,asfarastheseactivitiesarerelevantinansweringourresearchquestions.
6 Organisation and execution
TheevaluationhasbeenrequestedbytheEnvironmentandWaterDepartment(DMW)andtheDepartmentforEffectivenessandQuality(DEK),bothoftheDutchMinistryofForeignAffairs.ItwillbecarriedoutbythePolicyandOperationsEvaluationDepartment(IOB)ofthatMinistry,undertheguidanceofasteeringgroup.ThecontentwillbesupervisedbyareferencegroupledbytheDirectorofIOBandwillcomprisetwoexternalexpertsandonerepresentativeeachfromthe
Sectorsteuninmilieuenw
ater
161
Bijlage 2 Terms of reference voor de evaluatie van de sectorale benadering in water en milieu
EnvironmentandWaterDepartmentandtheDepartmentforEffectivenessandQuality,plustheaccountableinspectorfromIOB.TheIOBinspectorwillbeaccountablefortheexecutionoftheresearch;theevaluationwillbefundedfromtheIOBbudget.
TheselectionoftheconsultantsforthisstudyhasbeenmadeviaaEuropeantendering.Thestudywillbeimplementedbyacontractedchiefconsultantandeachcountrystudywillhaveacontractedcountryconsultant.Thechiefconsultantwillbeaccountableforthepreliminarystudyandforcomposingaworkingplanforthecountrystudies.Thechiefconsultantshalltakepartinatleasttwoofthethreecountrystudies.
162
Sectorsteuninmilieuenw
ater
163
Bijlage3 Rapportenenauteurs
Voordezeevaluatiezijndevolgenderapportengeschreven.Dezezijntedown-loadenvandewebsitevanIOB.www.minbuza.nl/iob
Sectorsteuninmilieuenwater.Eenevaluatievandetoepassingvandesectoralebenaderingindebilateralehulpinmilieuenwater(2008):NicovanNiekerkenFrankvanSteenbergen.
MilieuSyntheseevaluatierapport:FrankvanSteenbergen(2008)Managingenvironment,managingaid:evaluationofsectorapproachinenvironment.MetaMeta,ODIandAidEnvironment,FinalReport.
Colombia:PeterNewborneenLidiaCabral(OverseasDevelopmentInstitute),FranciscoJavierCanal(Institutoparalasostenibilidaddeldesarrollo)enRafaelGomez(onafhankelijkconsultant).
Kaapverdië:LidiaCabral(OverseasDevelopmentInstitute).
Vietnam:FrankvanSteenbergen,WouterleenHijweege(WageningenInternational)enBachTanSinh(Vietinsight).
Senegal:FrankvanSteenbergenenJanJoostKessler(AIDEnvironment).
Ghana:FrankvanSteenbergenenJanJoostKessler(AIDEnvironment).
WaterSyntheseevaluatierapport:VanWoersem,B.enHeun,J.(2008)Evaluationofsectorsupportandapproachesinthewatersector,FinalReport.ConsultantsforDevelopmentProgrammes/UNESCO/IHE.
Sectorsteuninmilieuenw
ater
164
Bijlage 3 Rapporten en auteurs
Benin:BertvanWoersemenFrankJaspers(ConsultantsforDevelopmentProgrammes),HamadyN’’Djim(onafhankelijkconsultant).
Mozambique:BertvanWoersem,DinisJuizo(onafhankelijkconsultant)enPietJanZijlstra(ConsultantsforDevelopmentProgrammes).
Jemen:JetzeHeunenCeesVulto(ConsultantsforDevelopmentProgrammes).
evaluatie-studies uitgebracht door de inspectie ontwikkelingssamenwerking en beleidsevaluatie (iob) 2001-2008Evaluatie-studies uitgebracht vóór 2001, zijn te vinden op de IOB-website: www.minbuza.nl/iob
286 2001 �Smallholder�Dairy�Support�Programme�(SDSP)�Tanzania� � Inspection of its identification, formulation and tendering process isbn 90-5328-298-x287 2001 �De�kunst�van�het�Internationaal�cultuurbeleid�1997-2000
isbn 90-5328-300-5288 2002 �Health,�nutrition�and�population
Burkina Faso Mozambique Yemen isbn 90-5328-301-3 289 2002 �Cultuur�en�Ontwikkeling
De evaluatie van een beleidsthema (1981-2001) isbn 90-5328-302-1
289 2002 �Culture�and�Development Evaluation of a policy (1981-2001) isbn 90-5328-305-6
290 2003 Agenda�2000 Hoe Nederland onderhandelt met Europa isbn 90-5328-307-2291 2002 Nederlands�schuldverlichtingsbeleid�1990-1999 isbn 90-5328-306-4292 2003 Resultaten�van�internationale�schuldverlichting�1990-1999 isbn 90-5328-310-2292 2003 Results�of�International�Debt�Relief�1990-1999 isbn 90-5328-314-5293 2003 Netherlands-FAO�Trust�Fund�Co-operation�1985-2000 isbn 90-5328-308-0294 2003 Co-ordination�and�Sector�Support� � An evaluation of the Netherlands’ support to local governance in Uganda, 1991-2001. isbn 90-5328-311-0295 2003 Behartiging�van�de�buitenlandse�belangen�van�de��� � Nederlandse�Antillen�en�Aruba� � Een evaluatie van de rol van het Ministerie van Buitenlandse Zaken isbn 90-5328-316-0296 2003 Poverty,�policies�and�perceptions�in�Tanzania� � An evaluation of Dutch aid to two district rural development programmes isbn 90-5328-337-4297 2004 Over�solidariteit�en�professionalisering� � Evaluatie van Gemeentelijke Internationale Samenwerking (1997-2001). isbn 90-5328-341-2298 2004 Onderzoek�naar�de�kwaliteit�van�in�2002�afgeronde�� � decentrale�evaluaties� � Eindrapport. isbn 90-5328-344-7299 2005 Een�uitgebreid�Europabeleid� � Evaluatie van het Nederlands beleid inzake de toetreding van Midden-Europese landen tot de Europese Unie 1997-2003 isbn 90-5328-347-1300 2005 Aid�for�Trade?� � An Evaluation of Trade-Related Technical Assistance isbn 90-5328-349-8301 2006 Van�Projecthulp�naar�Sectorsteun� � Evaluatie van de sectorale benadering 1998-2005 isbn 90-5328-351-x301 2006 From�Project�Aid�towards�Sector�Support� � An evaluation of the sector-wide approach in Dutch bilateral aid 1998–2005. isbn 90-5146-000-7302 2006 Evaluatie�van�het�Nederlandse�mensenrechtenbeleid��
in�de�externe�betrekkingen� � isbn 90-5328-350-1303 2006 Dutch�Humanitarian�Assistance� � An Evaluation� � isbn 90-5328-352-8
304 2007 Evaluatie�van�de�vernieuwing�van�het�Nederlandse��onderzoeksbeleid�1992-2005� �
� � isbn 978-90-5328-353-0304 2007 Evaluation�of�the�Netherlands'�Research�Policy�1992-2005�
(Summary)� �� � isbn 978-90-5328-353-0305 2007 Impact�Evaluation:�Water�Supply�and�Sanitation�
Programmes�Shinyanga�Region,�Tanzania�1990-2006� � isbn 978-90-5328-354-7306 2007 Chatting�and�Playing�Chess�with�Policymakers�� � Influencing policy via the Dutch Co-Financing Programme� � isbn 978-90-5328-355-4307 2008 Beleidsdoorlichting�seksuele�en�reproductieve�� � gezondheid�en�rechten�en�hiv/aids�2004-2006��� � isbn 978-90-5328-358-5 308 2008 Het�Nederlandse�Afrikabeleid�1998-2006� � Evaluatie�van�de�bilaterale�samenwerking isbn 978-90-5328-359-5308 2008 Het�Nederlandse�Afrikabeleid�1998-2006� � Evaluatie�van�de�bilaterale�samenwerking�(Samenvatting) isbn 978-90-5328-359-5309 2008���Het�Vakbondsmedefinancieringsprogramma��� � Een evaluatie van steun gericht op versterking van vakbonden en vakbonds- en arbeidsrechten��� � isbn 978-90-5328-357-8309 2008 �The�Netherlands�Trade�Union�Co-Financing�Programme������� � An evaluation of support for trade unions and trade union and labour rights (Summary) isbn 978-90-5328-357-8309 2008 El�Programa�de�Cofinanciamiento�Sindical���� � Una evaluación del apoyo orientado al fortalecimiento de sindicatos y de derechos sindicales y laborales (Resumen) isbn 978-90-5328-357-8310 2008���Clean�and�sustainable?���� � An evaluation of the contribution of the Clean Development Mechanism to sustainable development in host countries isbn 978-90-5328-356-1311 2008 Impact�Evaluation:�Primary�Education�in�Uganda���� � isbn 978-90-5328-361-5312 2008���Impact�Evaluation:�Primary�Education�in�Zambia��� isbn 978-90-5328-360-8313 2008 Xplore-programma�� � isbn 978-90-5328-362-2314 2008��Primus�inter�pares� � Een evaluatie van het Nederlands EU-voorzitterschap 2004 isbn 978-90-5328-364-6315� 2008��Impact�Evaluation:�Support�to�Rural�Water�Supply��� � and�Sanitation�in�Dhamar�and�Hodeidah�Governorates,��� � Republic�of�Yemen� � isbn 978-90-5328-364-6316� 2008��Be�our�guests� � Beleidsdoorlichting Nederland als gastland van internationale
organisaties isbn 978-90-5328-370-7317 2008��Sectorsteun�in�milieu�en�water Een evaluatie van de toepassing van de sectorale benadering in de
bilaterale hulp in milieu en water isbn 978-90-5328-369-1
ww
w.m
inbuza.nl
Ministerie van Buitenlandse ZakenPostbus 200612500 eb Den Haag
www.minbuza.nl/iob
november 2008ISBN/EAN 978-90-5328-369-1
OSDR6636/N
IOB
Evaluaties | no. 317 | november 2008
Sectorsteun in milieu en w
aterEen evaluatie van de toepassing van de sectorale benaderingin de bilaterale hulp in m
ilieu en water
IOB
Evaluaties | no. 317 | november 2008 | Sectorsteun in m
ilieu en water