2007 informe global - iepalaiepala.es/img/pdf/descentralizacion_en_el_mundo.pdf · pr 10 e united...

United Cities and Local Governments

Cités et Gouvernements Locaux Unis

Ciudades y Gobiernos Locales Unidos







Primer

Informe

Global

La Descentralización

y la Democracia

Local en el mundo

20

07

Generalitat de Catalunya

Resumen Ejecutivo

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Primer

Informe

Global

Resumen Ejecutivo

La Descentralizacióny la Democracia Local en el mundo

20

07

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NOTA:“Los nombres empleados y el material presentado en este informe no son laexpresión de una posición u opinión oficial de Ciudades y Gobiernos LocalesUnidos relativa a la situación jurídica de cualquier país, territorio, ciudad o área, nila de sus autoridades, ni sobre sus fronteras o límites, o relacionadas con susistema económico o nivel de desarrollo.Los análisis, conclusiones y recomendaciones de este informe no reflejannecesariamente la visión de todos los miembros de Ciudades y Gobiernos LocalesUnidos”

Copyright © 2007 United Cities and Local GovernmentsCités et Gouvernements Locaux UnisCiudades y Gobiertnos Locales UnidosAvinyó 1508001 Barcelonawww.cities-localgovernments.org

RReesseerrvvaaddooss ttooddooss llooss ddeerreecchhooss

Diseño gràfico y producción Arkab GràfiquesCorrección Maria Josep Udina Fotografías UCLG archives and Rafael Escudé, Antonio Lajusticia & Francisco

Ontañón Impreso en EspañaISBN

Coordinado por la Red de Investigación

sobre Gobiernos Locales en Europa (GRALE)

bajo la dirección científica de Gérard Marcou,

Profesor de la Universidad de Paris 1 Panthéon-Sorbona, Director del GRALE

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Prefacio 9

Proyecto Editorial 10

Introducción 17

África 21

América Latina 25

Asia Pacífico 29

Euro-Asia 33

Europa 37

Medio Oriente y Asia Occidental 41

Norte América 45

La Gobernanza Metropolitana 49

Conclusión 53

SUMARIO

7

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PPRREEFFAACCIIOOUnited Cities and Local Governments8

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Es para nosotros un honor, como Presidentesde la Organización mundial de gobiernos lo-cales y regionales del mundo, presentar elPrimer Informe Global sobre la Descen-tralización y la Democracia Local.

Esperamos que este informe, el primero deesta naturaleza, contribuya a profundizar elconocimiento sobre los gobiernos locales ysobre el papel que juegan en el mundo con-temporáneo, enriqueciendo los debates na-cionales e internacionales sobre la relaciónentre descentralización y desarrollo.

El informe pone en evidencia que unarevolución democrática, silenciosa,se desarrolla actualmente en el mundo.La democracia local avanza en todas lasregiones, llega a los pueblos de la saba-na africana, del altiplano latinoame-ricano, a los barangayes de Filipinas,pasando por los pueblos de Euro-Asia.Pero también reconoce que aún debenrealizarse importantes progresos, enparticular en los países que sufren con-flictos en Medio Oriente, en Asia o enÁfrica.

Primer Informe Global sobre la Descentralización

y la Democracia Local en el mundo

PREFACIO

Smangaliso MkhatshwaPresidente de CGLU AfricaSudáfricaCopresidente de CGLU

Paco MoncayoAlcalde de QuitoEcuadorCopresidente de CGLU

Betrand DelanoëAlcalde de ParisFranciaCopresidente de CGLU

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PPRREEFFAACCIIOOUnited Cities and Local Governments10

En un mundo en el que más de la mitad de lahumanidad vive en las ciudades, los gobier-nos locales participan de las soluciones de lamayoría de los grandes desafíos contempo-ráneos: desafíos democráticos, ya que es enel nivel local donde la noción de ciudadaníaadquiere sentido y donde se construyen lasidentidades ante el avance creciente de laglobalización; retos ecológicos, puesto quees en el nivel local donde se llevan adelantelas acciones contra el cambio climático y porla preservación de nuestro planeta, accionesque requieren transformaciones en losmodelos de producción y de consumo, prin-cipalmente urbanos; retos económicos,puesto que es en las ciudades y en su perife-ria donde se concentran gran parte de lasriquezas y oportunidades, pero también lasmayores desigualdades. Y finalmente, retossociales y de solidaridad, puesto que las polí-ticas de inclusión social, de respeto a la di-versidad cultural y de lucha contra lainseguridad se desarrollan en primer lugar anivel local.

Esta publicación ha coincidido en el tiempocon la adopción por parte de los Estadosmiembros del Consejo de Administración deONU Habitat, de las Directrices sobre des-

centralización y fortalecimiento de las auto-ridades locales, primer texto de referenciamundial que “enuncia los principios queconstituyen la base de los fundamentos de-mocráticos, constitucionales, jurídicos, y ad-ministrativos de la gobernanza local y de ladescentralización”1.

Tanto las Directrices como este informe sonfruto de los esfuerzos de los gobiernos loca-les e instituciones allegadas. Su acción con-junta debe contribuir a la apropiación eimplementación de estas Directrices por par-te de los Estados y autoridades locales detodo el mundo. El informe constituye de estaforma la base del Observatorio Mundialsobre la Descentralización, creado con el im-pulso de los gobiernos locales asociados aCGLU, en acuerdo con la resolución de ONU-Habitat.

Tenemos la convicción de que esta publica-ción, el primero de los informes trienales queproduciremos, permitirá a Ciudades y Go-biernos Locales Unidos constituirse en la“principal fuente mundial de información yanálisis sobre los gobiernos locales”, que noes más que el deseo de sus miembros.

1. ONU Hábitat, 21º

Consejo de

Administración,

Decisiones y

Resoluciones,

Nairobi, 16-20 de

abril de 2007:

Resolución 21/3.

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Comité de pilotaje de CGLU

• Jean Pierre Elong Mbassi, Secretario General, CGLU Africa

• Christopher Hoene, National League of Cities, Estados Unidos

• Béchir Odeimi, Director de CGLU Libano y Jordania, Líbano

• Josep Roig, Secretario General, Metropolis

• Rashik Sagitov, Secretario General, CGLU Euro-Asia

• Jeremy Smith, Secretario General, Consejo de Municipios y Regiones de Europa (CEMR)

• Guillermo Tapia, Secretario General de FLACMA, América Latina

• Peter Woods, Secretario General, CGLU Asia Pacífico

• Selahatim Yildirim, Secretario General, CGLU Medio Oriente y Asia Occidental

Responsables de la publicación – Secretariado Mundial de CGLU

• Director: Elisabeth Gateau, Secretaria General, CGLU ;

• Coordinación General: Edgardo Bilsky, Director de Programas e Investigación, CGLU

• Asesora: Emilia Saiz, Directora de Asuntos Estatutarios y Relaciones Institucionales

• Equipo de apoyo: Hélène Abet, Dominque Arrestat, Mohamed Boussraoui, Orla deDiez, Sara Hoefflich, Grégoire Husson, Thomas Meekel, Virginia Molina, Olivia Paton,Marie Laure Roa.

Dirección científica:

• Gérard Marcou, Profesor de la Universidad de Paris 1 Panthéon-Sorbona, Director delGRALE, Francia

Comité Editorial:

• Mustapha Adib, Profesor de la Universidad del Líbano y del Centro Tecnológico de laUniversidad Franco-libanesa, Director del Centro de Estudios Estratégicos sobre MedioOriente (CESMO), Líbano

• Alex B. Brillantes, Profesor y Decano de la Universidad de Filipinas, OrganizaciónRegional de Oriente para la Administración Publica (EROPA), Filipinas

• Adrian Campbell, Profesor titular de la Universidad de Birmingham, Escuela de Políti-cas Públicas, Reino Unido

• Vincent Hoffmann-Martinot, Director de investigación del Centro de InvestigacionesCientíficas de Francia (CNRS), Director de SPIRIT (CNRS), Instituto de Ciencias Políti-cas de Burdeos, Francia

• Talia Iaroulovna Khabrieva, Profesora y Directora del Instituto de Legislación y Dere-cho Comparado del Gobierno de la Federación Rusa

• Biram Owens Ndiaye, Director, Partenariado para el Desarrollo Municipal, Benin

• Jefferey Sellers, Profesor de la Universidad de California del Sur, Estados Unidos

• Salvador Valencia Carmona, Profesor de la Universidad Autónoma de México (UNAM),Director del Centro de Estudios Legales, México

PROYECTO EDITORIAL

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Autores principales por capítulos:

África:

• Mustapha Ben Letaief, Profesor de la Uni-versidad de Túnez 1, Facultad de Dere-cho, Director del Departamento deDerecho Público, Túnez

• Charles Nach Mback, Experto, Partena-riado para el Desarrollo Municipal, Benin

• Jean-Pierre Elong Mbassi, Secretario Ge-neral, CGLU Africa, Sudáfrica

• Biram Owens Ndiaye, Director, Partena-riado para el Desarrollo Municipal, Benin

América Latina:

• Mario Rosales, Director de Estudios,Asociación de Municipios de Chile

• Salvador Valencia Carmona, Profesor dela Universidad Autónoma de México(UNAM), Director del Centro de Estu-dios Legales, México

Asia Pacífico:

• Andrew Nickson, Profesor, Escuela dePolíticas Públicas, Director del Departa-mento de Desarrollo Internacional, Uni-versidad de Birmingham, Reino Unido

y• Alex B. Brillantes, Profesor y Decano de la

Universidad de Filipinas, OrganizaciónRegional de Oriente para la Administra-ción Publica (EROPA), Filipinas

• Wilhelmina L. Cabo, EROPA, Profesor dela Universidad de Filipinas;

• Alice Celestino, EROPA, Universidad deFilipinas

• Nick Devas, Profesor, Escuela de PolíticasPúblicas, Director del Departamento deDesarrollo Internacional, Universidad deBirmingham, Reino Unido

Euro-Asia:

• L.V.Andrichenko, PhD, Instituto de Le-gislación y Derecho Comparado del Go-bierno de la Federación Rusa

• Talia Ia. Khabrieva, coordinadora de lainvestigación, Profesora y Directora delInstituto de Legislación y Derecho Com-parado del Gobierno de la FederaciónRusa

• V.I.Lafitsky, Profesor del Instituto deLegislación y Derecho Comparado delGobierno de la Federación Rusa

• A.V. Pavlushkin, PhD, Instituto de Legis-lación y Derecho Comparado del Go-bierno de la Federación Rusa

• A.E.Postnikov, Profesor de Instituto deLegislación y Derecho Comparado delGobierno de la Federación Rusa

• N.V.Putilo, PhD, Instituto de Legislacióny Derecho Comparado del Gobierno dela Federación Rusa

• Y.A.Tikhomirov, Profesor y vicedirectorInstituto de Legislación y Derecho Com-parado del Gobierno de la FederaciónRusa

• V.A.Vasiliev, Profesor del Instituto deLegislación y Derecho Comparado delGobierno de la Federación Rusa

Europa:

• Gérard Marcou, Profesor de la Universi-dad de Paris 1 Panthéon-Sorbona, Di-rector del GRALE, Francia

• Hellmut Wollmann, Profesor emérito dela Universidad de Humboldt, Berlin, Ale-mania

Medio Oriente y Asia Occidental:

• Mustapha Adib, Profesor de la Universidaddel Líbano y del Centro Tecnológico de laUniversidad Franco-libanesa, Director delCentro de Estudios Estratégicos sobreMedio Oriente (CESMO), Líbano

2. Presentado por

orden alfabético.

Cuando un nombre

aparece citado varias

veces, los títulos y

funciones se

mencionan solo la

primera vez.

RECONOCIMIENTOS2

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RREECCOONNOOCCIIMMIIEENNTTOOSSUnited Cities and Local Governments14

Norteamérica:

• Jefferey Sellers, Profesor de la Universi-dad de California del Sur, Estados Uni-dos

Gobernanza metropolitana:

• Vincent Hoffmann-Martinot, Director deinvestigación del Centro de Investiga-ciones Científicas de Francia (CNRS),Director de SPIRIT (CNRS), Institutiode Ciencias Políticas de Burdeos, Fran-cia

• Jefferey Sellers

Conclusiones

• El Secretariado Mundial de CGLU apartir de la síntesis elaborada por Gé-rard Marcou

Otras colaboraciones 3:

África:

Chabane Benakezouh (Argelia), Mustapha.Ben Letaief (Túnez), Hassan OuazzaniChahdi (Marruecos), Jose Chivava (Mo-zambique), Lilian Dodzo (Zimbabwe),Elogne Kadja (Costa de Marfil), GeorgesKasumba (Uganda), Sylvana Rudith King(Ghana), Djenabou Kone (Guinea), Nad-jombe Gbeou Kpayile (Togo), Aliou Magui-raga (Mali), Albert Malama (Zambia), JossyMateru (Kenya & Tanzania), Charles NachMback (Rwanda), Issa Moko (Benin),Mahamadou Ndriandy (Madagascar), Nne-ka Udumma Nkpa (Nigeria), Jean CharlesSimobang (Gabón), Enone Théodore (Ca-merún), Ibrahima Thioye (Senegal), Kha-led Zaki (Egipto)Bureau d’études & d’ingénierie ConseilCERDDEA (Niger), Cabinet Rammble Con-sultancy – Leola Rammble (Africa del Sur)

América Latina:

Luciana Albuquerque Lima (Brasil), PinoAlonso (Cuba), Paola Arjona (Colombia),Michel Azcueta (Perú), Felix Barrios (Gua-temala), Juan Carlos Benalcazar Guerrón(Ecuador), Antonio Cararello (Uruguay),Salvador Valencia Carmona (México), Fer-nando Carrión (Ecuador), Jesús MaríaCasals Hernández (Venezuela), RokaelCardona Recinos (Costa Rica, El Salvador,Guatemala, Honduras, Nicaragua, Pana-ma), Daniel Cravacuore (Argentina), Ra-món de la Cruz Ochoa (Cuba), RubénHernández Valle (Costa Rica), CarlosEduardo Higa Matsumoto (Brasil), Eduar-do Klinger (República Dominicana), Anto-nio Moreira Maués (Brasil), Dalia MorenoLópez (México), Andrew Nickson (Boliviay Paraguay), Martha Prieto Valdés (Cuba),Mario Rosales (Chile), Alejandro Socorro(Cuba), Néstor Vega (Ecuador), AliciaVeneziano (Uruguay), José Luis VillegasMoreno (Venezuela)

3. La mayoría de las

personas

mencionadas a

continuación han

trabajado en la

elaboración de las

fichas nacionales

sobre la situación de

los gobiernos locales

que están disponibles

en el sitio web de

GOLD:

http://www.cities-

localgovernments.org

/gold/

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Asia Pacífico:

Andy Asquith (Nueva Zelanda), Chris Aulich(Australia), Bambang P.S. Brodjonegoro(Indonesia), Alice Celestino (Filipinas),Chandra-nuj Mahakanjana (Tailandia), Mus-harraf R. Cyan (Pakistán), Gao Xiao Ping(China), Mathew John (India), Nguyen NgocHien (Vietnam), Park In-soo (Corea delSur), Qiao Jingjing (China), Yasuhiro Saga-wa (Japón), Arkaja Singh (India), FauziahSwasono (Indonesia), Mike Tumanot (Filipi-nas), Roger Wettenhall (Australia), AhmadJailani Muhamed Yunus (Malasia)

Euro-Asia:

L.V. Andrichenko (Rusia), Alexander V. Bata-nov (Ucrania), N.A. Ignatyuk (Rusia), Leïla T.Januzakova (Kazakhstan), Artur G. Kazinian(Armenia), G. Marcou, A.V. Pavlushkin(Rusia), A.E. Postnikov (Rusia), N.V. Putilo(Rusia), Vage V. Rafaelian (Armenia), NizamiSafarov (Azerbaiján), Akmal Kh. Saidov (Kir-gizstán, Tayikistán, Turkmenistán, Uzbekis-tán), Kiamran Shafiev (Azerbaiján), Edgar E.Shatirian (Armenia), V.A. Sivitsky (Rusia),Paata Tzinovadze (Georgia), Grigorij A. Vasi-levitch (Bielorrusia), V.A. Vasiliev (Rusia)

Europa:

Yves Cabannes, (Reino Unido), Adrian Camp-bell (Reino Unido), Carlo Iannello (Italia),Gerardo Ruiz-Rico Ruiz (España), Mayte Sal-vador Crespo (España)

Metropolis:

Philip Amis (Reino Unido).

Medio Oriente y Asia Occidental:

Mustapha Adib (Líbano), Najem Al Ahmad(Siria), Mohammad Djalali (Irán), YeserenElicin (Turquía), Mohammad Hachemi (Irán),Adnan M. Hayajneh (Jordania), Aude Signo-les (Palestina)

Norteamérica:

Jean-Pierre Collin (Canadá), Jefferey Se-llers (Estados Unidos)

Reconocimiento especial por su apoyo y contribución financiera


Diputació de Barcelona

Consejo Regional del País del Loira

DEXIA

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«Por autonomía local se entiende el derecho yla capacidad efectiva de las Entidades localesde ordenar y gestionar una parte importantede los asuntos públicos, en el marco de la Ley,bajo su propia responsabilidad y en beneficiode sus habitantes»(Carta Europea de la Autonomía Local, Parte I,art. 3)

Desde su constitución en 2004, Ciuda-des y Gobiernos Locales Unidos se hafijado como objetivo la creación de unObservatorio Mundial sobre la Descentra-lización y la Democracia Local. Con lafinalidad de “hacer un análisis periódicode los progresos y eventuales regresio-nes de la democracia local y de la descen-tralización en el mundo, examinar losobstáculos encontrados y las solucionespara superarlos” (Bureau Ejecutivo deCGLU, junio de 2005).

Este Primer Informe Global es uno de losresultados de esta iniciativa. Se trata delprimer ensayo global que presenta unanálisis comparativo de la situación delos gobiernos locales en todas las regio-nes del mundo. Las autoridades y lídereslocales electos miembros de los órganosde gobierno de CGLU, defienden unnúcleo de valores comunes sobre la go-bernanza local y, en particular, el princi-pio de subsidiaridad según el cual lasdecisiones deben tomarse en el nivel máspróximo a los ciudadanos. Este informe

contribuirá a profundizar la reflexión so-bre estos valores.

El Informe, realizado por una red deexpertos universitarios de todos los con-tinentes constituida bajo la responsabili-dad científica del Grupo de Investigaciónsobre Administración Local (Groupementde Recherches sur l’Administration Localeen Europe-GRALE)4, no se propone serexhaustivo, aunque aborda la mayoría delos Estados del mundo. Sin embargo, nose han podido incluir un cierto número deellos por falta de fuentes de informaciónsuficientes o incluso a causa de su situa-ción interna: conflictos armados, debili-dad del Estado, ausencia de institucioneslocales. El estudio se centra principal-mente en el nivel municipal o su equiva-lente, y el nivel intermedio en los paísesdonde éste es el nivel principal de gobier-no local. Evidentemente, las relacionesentre el nivel local y los otros niveles dela administración territorial también hansido estudiadas.

Este trabajo, del cual esta publicaciónpresenta una síntesis, propone al lectorun periplo a través de siete regiones delmundo, cuyos límites han sido definidosde acuerdo con las secciones continenta-les que componen la estructura de CGLU.El capítulo octavo se consagra a la gober-nanza de las grandes metrópolis, cuyocrecimiento exponencial impone nuevosretos principalmente en los países del Sur

INTRODUCCIÓN

4. El GRALE es una red científica de dimensión internacional vinculada al Centro Nacional de Investigación Científica de Francia, constituido

en base a una convención firmada por la Universidad París 1-La Sorbona, la Universidad de Reims-Champagne-Ardenne, el Instituto de

Estudios Políticos de Aix-en-Provence, el Ministerio del Interior, la Asamblea Nacional, la Delegación Interministerial por la Planificación

y la Competitividad del Territorio y la Compañía General de Aguas de Francia. La red científica integra varias decenas de centros de

investigación dentro y fuera de Francia. Las ochos instituciones académicas especializadas asociadas al GRALE para la realización de

este proyecto son: el Centro de Estudios Estratégicos de Medio Oriente (CESMO) en el Líbano, el Instituto de Legislación y Derecho

Comparado de Moscú en Rusia, el Instituto de Ciencias Políticas de Burdeos en Francia, la Organización Regional de Oriente sobre la

Administración Pública (EROPA) en Filipinas, el Partenariado por el Desarrollo Municipal en Benín, la Universidad Autónoma de México, la

Universidad de Birmingham en el Reino Unido y la Universidad de California del Sur en los Estados Unidos.

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IINNTTRROODDUUCCCCIIÓÓNNUnited Cities and Local Governments18

y sobre todo en Asia. Esta sección tieneun interés particular para nuestra SecciónMetropolitana.

La elaboración del Informe ha suscitadomúltiples problemas metodológicos y prác-ticos. En los estudios comparativos, lostérminos y los conceptos utilizados encu-bren a menudo contenidos divergentes quela simple traducción no consigue poner enevidencia. De ahí la necesidad de contex-tualizar mejor esos términos y revisar lasnociones esenciales que los sustentan. “ElInforme Global implica, a la vez que posibi-lita –afirma su coordinador científico, Gé-rard Marcou– un esfuerzo de clarificaciónde las nociones esenciales: ¿qué entende-mos por descentralización, democracialocal o incluso autonomía local?”. El epílogodel Informe completo propone un esfuerzode clarificación de estas nociones.

El Informe pone en evidencia que, a lo lar-go de los últimos veinte años, la descen-tralización se ha impuesto como unfenómeno político e institucional en la ma-yoría de los países del mundo. Estos paísesse han dotado de gobiernos locales, conconcejos locales elegidos por sufragiopopular y un ejecutivo que, en gradosdiversos, responde de sus actos ante losciudadanos. Más allá de las diferenciasnotables entre países, este fenómeno glo-bal se manifiesta en la generalización dereformas legislativas o constitucionalesque otorgan un reconocimiento más am-plio al papel de los gobiernos locales, apartir de un crecimiento considerable desus competencias y de un aumento sensi-ble, aunque a menudo insuficiente, de sufinanciación. La emergencia de nuevosliderazgos políticos a nivel local se traducede forma general en la creación de asocia-ciones de electos o de poderes locales enmás de ciento treinta países (prácticamen-te todos miembros de CGLU).

“La noción de ‘autonomía local’, ‘local self-government’, ‘Selbstverwaltung’, ‘libre ad-ministración’ –constata a modo deconclusión el Informe– se ha impuesto

progresivamente en todas las regionescomo norma de referencia de la adminis-tración territorial”.

Pero el resultado del conjunto de investiga-ciones refleja muchos más contrastes. Enmúltiples países, estas reformas son de-masiado recientes o encuentran dificulta-des para su implementación. Al mismotiempo, es posible identificar dos dimen-siones particularmente preocupantes paralas administraciones locales, en los paísesdel Sur en particular: la financiación y losrecursos humanos.

Entorno a estas cuestiones surgen deba-tes de fondo: ¿qué sucede con la autono-mía local si la autonomía financiera,fundamento de la primera, es inexistenteo se halla debilitada por una marcadatendencia hacia el crecimiento de losrecursos controlados por el Estado?¿Cuál es la proporción correcta entre losrecursos propios de los gobiernos localesy las transferencias del Estado? E incluso¿qué sucede cuando las intervencionesde los niveles superiores del Estado debi-litan la autonomía de los gobiernos loca-les en la libre elección de los modos degestión de sus servicios y de sus estruc-turas administrativas? De manera másgeneral ¿en qué medida la descentraliza-ción y la subsidiariedad que conllevaotorgan realmente a los gobiernos localesy a sus comunidades la posibilidad demejorar el acceso a los servicios y traba-jar en pro del desarrollo? Es más ¿cómoasegurar de la mejor manera posible elnivel, la calidad y el buen funcionamientode los servicios que los ciudadanos espe-ran?

Estos debates explican el interés crecien-te de las autoridades locales y de lasorganizaciones internacionales en la defi-nición de principios universales que pue-dan servir de referencia a nivel mundial.La aprobación en abril de 2007 por ONU-Hábitat de las Directrices sobre descen-tralización y fortalecimiento de lasautoridades locales, constituye en este

El Informe pone

en evidencia que a

lo largo de los

últimos veinte

años la

descentralización

se ha impuesto

como un

fenómeno político

e institucional en

la mayoría de los

países del mundo

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sentido, un avance importante en esta di-rección, para lo cual CGLU ha trabajadode manera consecuente.

Las Directrices reconocen que que el de-sarrollo durable es posible “gracias a unadescentralización efectiva de las responsa-bilidades, de la gestión, de las políticas, delpoder de decisión y de los recursos en can-tidad suficiente, ..., en beneficio de losgobiernos locales, que son los más próxi-mos a los administrados y quienes mejorles representan”. Las Directrices han sidoconcebidas como una guía para realizarreformas sin imposición, de un modelo uni-forme y rígido. Asocian gobernanza y de-mocracia, democracia representativa ydemocracia participativa. Definen los prin-cipios relativos al ejercicio del mandato delos electos locales, a las competencias y alos poderes de las autoridades locales.Recuerdan el principio de subsidiariedad,se refieren a la introducción de garantíasconstitucionales y legislativas de la auto-nomía local y a la necesidad de que losgobiernos locales estén dotados de re-cursos humanos y financieros suficientesen relación con sus responsabilidades. Seinspiran de la Carta Europea de AutonomíaLocal, con la cual colaboró la Sección Euro-pea de CGLU. La Carta, adoptada en 1985por el Consejo de Europa y ratificada ac-tualmente por 46 países, es el primer do-cumento con valor jurídico de alcanceinternacional relativo al estatus y a los de-rechos de los gobiernos locales5.

El Informe Global incita al lector a interro-garse sobre las dificultades que puede pre-sentar la implementación de estosprincipios y las opciones para superarlos.Por este motivo, invitamos a los gobiernoslocales y a sus organizaciones nacionales,regionales y mundiales, a realizar accionesjunto a CGLU en aras a:

• Difundir este Informe y entablar undiálogo con los Estados sobre la im-plementación de las Directrices sobredescentralización y el fortalecimientode las autoridades locales.

• Solicitar a sus gobiernos nacionales queapoyen la adopción de las Directricespor parte de la Asamblea General de lasNaciones Unidas.

• Conseguir que los principios de las Di-rectrices reciban el apoyo en cada con-tinente de las instituciones regionalesen aras a facilitar su implementaciónpor parte de los Estados miembros.

• Contribuir a profundizar la reflexión glo-bal sobre los sistemas de financiación ysobre los sistemas de gestión de losrecursos humanos de los gobiernos lo-cales, que CGLU se propone continuarrealizando.

Finalmente, queremos expresar nuestroreconocimiento al conjunto de expertos yuniversitarios que han contribuido a la ela-boración de este Informe y, de manera es-pecial, al GRALE, que ha asegurado lacoordinación y ha velado por la calidadcientífica del conjunto de la obra.

Queremos mencionar también el respaldode las Secciones Continental y Metropolita-na de CGLU que, a través de sus secreta-riados han defendido constantemente lasorientaciones del proyecto.

Nuestro agradecimiento también va dirigi-do a las instituciones y gobiernos localesque han apoyado la realización del Infor-me, en particular a la Generalitat de Cata-lunya, que nos ha acompañado a lo largode todo el proyecto, a la Diputació de Bar-celona, al Consejo Regional de los Paísesdel Loira y al Grupo DEXIA.

Sin la dedicación y colaboración de todasestas instituciones, la realización de esteInforme no hubiera sido posible.

El Secretariado Mundial Ciudades y Gobiernos Locales Unidos

5. La Carta europea de

la autonomía local

aborda en particular

los principios

siguientes:

- Gestión de una

parte importante

de los asuntos

públicos por parte

de los gobiernos

locales y los

órganos electos, y

la participación de

los ciudadanos.

- Libre iniciativa de

los gobiernos

locales en toda

materia no

reservada por ley a

otra autoridad.

- Estatuto del

personal, que

garantice una

contratación en

base al mérito y la

competencia.

- Garantías del libre

ejercicio de los

mandatos electos

locales.

- Recursos

financieros de

acuerdo con las

competencias a

ejercer y recursos

propios suficientes

a disposición libre

de los gobiernos

locales.

- Control de los actos

limitado a la

legalidad, excepto

en el caso de las

competencias

delegadas del

Estado.

- Derecho de

asociación de los

gobiernos locales.

- Protección legal de

la autonomía local.

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21

Presentación general

África abarca 31 millones de kilómetros cua-drados y tiene 933 millones de habitantes,representando prácticamente una sextaparte de la población mundial. La regiónexperimenta una rápida urbanización: entreel 40% y el 70% de la población vive en lasciudades. Con más de 34 metrópolis de másde un millón de habitantes, la urbanizaciónse enfrenta a una concentración de lapobreza en las periferias y a la deficienciaen infraestructuras y en la prestación deservicios urbanos básicos. El nivel de educa-ción de la mayoría de la población es bajo,de manera que la tasa de alfabetización estáentre el 40% y el 60% de promedio.

Desde los años 90 la democratización harealizado progresos importantes en el con-junto de la región. Prácticamente todos lospaíses que viven en paz han realizadoreformas en el Estado y en la vida pública,adoptando políticas de descentralización.Existen todavía focos de tensión con siste-mas políticos e institucionales muy frágiles:en África central –República Democrática delCongo, República Centroafricana, Chad–,en África Occidental –Costa de Marfil, Li-beria, Guinea Bissau, Sierra Leona, Togo–y en África Oriental –Etiopía / Eritrea, So-malia, Sudán–.

Las políticas de descentralización

Desde el punto de vista de las estructurasadministrativas, los primeros embriones dela administración local en África toman for-ma durante la colonización. Los jóvenesEstados africanos conservan estas estruc-turas. La administración local es general-mente percibida como una extensión de la

administración central. En los años 90, conla democratización se produce una ruptu-ra. La descentralización se convierte en uninstrumento de modernización del Estado,que se apoya principalmente en dos pila-res: la democratización y el desarrollo lo-cal. La implementación de las nuevaspolíticas de descentralización pone de ma-nifiesto las relaciones de fuerza internas ylos apoyos de las organizaciones interna-cionales en los distintos Estados.

En África Oriental y Austral, la historia dela descentralización está estrechamentevinculada a la salida de crisis sociales ypolíticas. El caso más ejemplar en estesentido es el de Sudáfrica, donde la salidapolítica del Apartheid impuso un nuevoenfoque de la gobernanza. En otros países,como Malí o Níger, la descentralización hasido una respuesta a la demanda de mayorautonomía por parte de ciertas regionesdel país. En África del Norte, por el contra-rio, el ritmo de la implementación de ladescentralización no está muy definido y laautonomía de los gobiernos locales frenteal Estado central es generalmente limitada.En África del Oeste y Central, la implemen-tación de reformas legislativas es lenta.Actualmente menos del 40% de las consti-tuciones de los Estados africanos mencio-nan a los gobiernos locales como un nivelespecífico de gobernanza.

La descentralización favorece el desarrollode la administración local. Se contabilizanmás de 10.000 gobiernos locales que sedesignan bajo el nombre “commune” enlos países francófonos y “district” o “localgovernment” en los anglófonos. Las me-trópolis se rigen normalmente por un régi-men especial. Se han desarrollado también

21

Prácticamente to-

dos los países que

viven en paz han

realizado reformas

en el Estado y en

la vida pública,

adoptando

políticas de

descentralización

AFRICAResumen ejecutivo

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AAFFRRIICCAAUnited Cities and Local Governments22

distintos niveles de administración territo-rial (departamentos o regiones).

Las finanzas locales

Los poderes fiscales de los gobiernos loca-les en África son muy limitados, especial-mente en los países de tradiciónadministrativa francesa. El producto de lafiscalidad local es generalmente bajo. Estose debe, en parte, a la inadaptación deciertos impuestos y tasas a la realidad eco-nómica y social y a la escasa capacidad delas administraciones locales en materia deevaluación y cobro de los ingresos fiscales.Cuando es el Estado quien asume directa-mente la recaudación, con frecuencia semarginan los gobiernos locales de la ges-tión de la cadena fiscal, principalmente enlos países francófonos. Si bien los centrosurbanos se ven más favorecidos, la situa-ción para los gobiernos locales rurales esmuy preocupante.

La fiscalidad compartida y las transferen-cias financieras controladas por el Estadotienden a expandirse como principal modode financiación de los presupuestos loca-les. No obstante, los términos en los quese realiza el reparto de la fiscalidad son amenudo desfavorables a los gobiernoslocales y las transferencias no son re-gulares. La efectividad de las trans-ferencias depende también del caráctercoercitivo o no de la legislación. En algunospaíses la constitución define el porcentajedel ingreso nacional a transferir a la admi-nistración local y las modalidades de distri-bución de recursos entre los diferentesniveles locales. Sin embargo, el contextointernacional de las políticas de ajusteestructural limita las capacidades de losEstados en materia de transferencias fi-nancieras a los gobiernos locales. Existentambién países que no cuentan con un sis-tema organizado de transferencias, dondelas asignaciones dependen de los avatarespolíticos.

Finalmente, con excepción de los gobier-nos locales de África del Sur y de África del

Norte, el acceso de los gobiernos locales alpréstamo en el resto de países es aún muyincipiente.

La conjugación de estos factores hace quela proporción de las finanzas locales en losgastos públicos sea generalmente inferioral 5% del presupuestio nacional con excep-ción de Sudáfrica, Nigeria, Uganda y Zim-babwe, que oscilan entre el 5% y 10%).

Las competencias locales

En este ámbito se distinguen dos tenden-cias. La primera consiste en la ampliaciónde las competencias de los gobiernos loca-les en materia de servicios públicos y ges-tión urbana. Esta tendencia resulta enrealidad problemática e incluso contrapro-ducente cuando no se acompaña de transfe-rencias de recursos financieros. La segundatendencia se caracteriza por la asociacióndel sector privado a la gestión de los servi-cios públicos locales a través de distintasfórmulas (delegación, concesión, colabora-ción...), con resultados desiguales.

En todas partes la eficacia de las transfe-rencias de competencias se ve obstaculiza-da por múltiples resistencias, en particularde los responsables de los ministerios. EnÁfrica del Norte, las competencias de losgobiernos locales se ven fuertementerecortadas por la intervención de la admi-nistración central y de distintas empresaspúblicas nacionales en la prestación deservicios urbanos (educación, sanidad,transporte, saneamiento, agua potable,electricidad...). Esta tendencia tambiénpuede percibirse en África del Oeste y Cen-tral, si bien los servicios básicos son consi-derados allí de interés local (educación,sanidad, agua, salubridad, transporte,etc.) En África del Este y Austral, al igualque en un número limitado de paísesanglófonos de África del Oeste se observa,al contrario, un alejamiento progresivo porparte de los ministerios sectoriales de lasfases de ejecución de sus programas y latransferencia al nivel local de personal,recursos presupuestarios, patrimonio y po-

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Si bien los centros

urbanos se ven

más favorecidos,

la situación para

los gobiernos

locales rurales es

muy preocupante

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der de decisión. Es precisamente el caso deUganda, Sudáfrica y Ghana.

Las capacidades administrativas

Otro de los grandes obstáculos a la des-centralización es la insuficiencia de capaci-dades administrativas. El personal localestá formado principalmente por agentesde ejecución. El personal cualificado esmuy reducido. Asimismo, la proporción depersonal local por número de habitantes esmuy baja en África. Para hacer frente aesta situación se aplican dos solucionescomplementarias: la transferencia de fun-

cionarios del Estado a los gobiernos localesy el fortalecimiento del personal de losgobiernos locales. En el primer caso, elEstado pone a disposición del gobiernolocal a los tres principales colaboradoresdel alcalde (los responsables del servicioadministrativo, del servicio técnico y delservicio financiero). En el segundo caso,algunos países avanzan en la creación deun servicio civil o función pública local.Tanto en uno como en otro casos se puedeconcluir que tan sólo la mejora de las capa-cidades financieras de los gobiernos localesles permitirá atraer personal cualificado asus servicios.

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AAFFRRIICCAAAAFFRRIICCAAUnited Cities and Local Governments24

La democracia local

En la mayoría de los países se han organi-zado elecciones locales que favorecieron laaparición de autoridades locales como nue-vas figuras de la autoridad pública, pa-ralelamente a las autoridades nacionales.De manera general, los órganos delibe-rativos son elegidos por sufragio universaldirecto. El ejecutivo local, el alcalde, puedeser elegido por sufragio universal directo ode manera indirecta entre los miembrosdel órgano deliberativo. No obstante, algu-nos países conservan todavía el principiode nominación del ejecutivo local por partedel gobierno central, sobretodo en las prin-cipales ciudades.

En los países de tradición administrativafrancesa, la duración de los mandatos mu-nicipales es generalmente la misma que lade las instituciones nacionales, de 4 a 5años, y los mandatos pueden ser renova-bles. En estos países, el ejecutivo munici-pal, el alcalde o su equivalente, disponegeneralmente de un poder de decisión realen la gestión del gobierno local, poder queestá definido en los textos legales. En lospaíses de tradición administrativa británi-ca, la duración del mandato del órganoejecutivo es generalmente mucho más cor-ta, 1 a 3 años máximo, y en algunos casosno es renovable. Los alcaldes son general-mente “protocolarios” y no “ejecutivos”,mientras que el poder ejecutivo real estaen manos de un funcionario, el Town Clerc,o el Chief Executive Officer (CEO), que esnombrado generalmente por el ministroresponsable de los gobiernos locales.

A pesar de los avances de la democraciaparticipativa quedan todavía muchos pro-blemas sin resolver, siendo los más impor-tantes: el rol de los partidos políticos, laparticipación de las mujeres tanto en losprocesos electorales como en los órganosde gestión local, el cúmulo de mandatos, laparticipación de otros actores (organiza-ciones comunitarias, jefes tradicionales,etc.) La población solicita de forma cre-ciente una mayor implicación en la gestión

de los asuntos locales, aunque son pocoslos países que conocen actualmente insti-tuciones y prácticas reales de democraciaparticipativa.

Las asociaciones de gobiernos locales

La constitución de asociaciones nacionalesen la mayoría de los países, así como laemergencia de una organización regionalde gobiernos locales (Ciudades y Gobier-nos Locales Unidos de África), favorece losintercambios entre ellos, la circulación deexperiencias, el diálogo constructivo conlos Estados y la cooperación al desarrollo.Los ministros africanos responsables de ladescentralización han creado una platafor-ma de intercambio (Conferencia Africanasobre la Descentralización y el DesarrolloLocal-CADDEL) cuyo objetivo es contribuiral avance de la descentralización en todoslos países miembros sobre una base con-sensuada.

Conclusiones

La descentralización avanza en África en lasformas institucionales y en las prácticas de-mocráticas. El alcance de estas evolucionesparece, sin embargo, limitado por la per-sistencia de cierto número de obstáculosque entorpecen su progresión efectiva. LosEstados encuentran dificultades para im-plementar el cambio, puesto que las trans-ferencias de recursos no se correspondencon las transferencias de competencias. Losgobiernos locales se ven limitados paraaumentar rápidamente los recursos propios.Además, las administraciones locales secaracterizan por la falta de recursos huma-nos cualificados y los ciudadanos tienen unacceso insuficiente a los servicios públicos.

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En la mayoría de

los países se han

organizado

elecciones locales

que han favorecido

la aparición de

autoridades

locales como

nuevas figuras de

la autoridad

pública,

paralelamente a

las autoridades

nacionales

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Presentación General

Latinoamérica está formada por el con-junto de países ubicados en el territorioque va del Río Bravo a Tierra del Fuego.Su población asciende a 540 millones dehabitantes. Es la más urbanizada de lasregiones en desarrollo: el 77,8% de sus ha-bitantes vive en ciudades, aunque el nivelde urbanización varía entre el 93% en Vene-zuela y el 42% en Haití. Más de la mitad dela población habita en 50 ciudades con másde un millón de habitantes.

Los países más extensos –como Brasil, Mé-xico, Argentina y Venezuela– son Estadosfederales, con al menos dos niveles de go-biernos subnacionales. Las demás nacio-nes son estados unitarios. La región cuentamás de 16 mil gobiernos locales: munici-pios, distritos, cantones o comunas.

La tensión entre descentralización y cen-tralización ha estado presente desde antesde la construcción de los Estados naciona-les. En el siglo XIX la confrontación entrelas tendencias unitarias y federales derivóen conflictos y guerras civiles. A lo largodel siglo XX las emergentes naciones optanpor un poder ejecutivo fuerte, favorable ala centralización política y económica.


Durante las recientes décadas de los 80 ylos 90, la transición democrática se acom-paña de reformas del Estado y del iniciodel proceso de descentralización. Se pue-den distinguir dos ciclos: el primero se de-sarrolla desde los años 80, en un contextode crisis de la deuda externa y alta infla-ción. El Estado busca reducir el tamaño de

la administración central y disminuir eldéficit fiscal. Se transfiere la prestación deservicios básicos a los gobiernos subnacio-nales y se privatizan empresas estatales.El segundo ciclo descentralizador se iniciaa mediados-finales de la década de los 90,en medio de severas crisis financieras ysociales que afectan a países como Argen-tina, Bolivia, Brasil, Ecuador, México, Perúy Venezuela. Las nuevas estrategias apli-cadas refuerzan las políticas sociales yvalorizan el desarrollo democrático y laparticipación ciudadana.

Estos grandes ciclos se traducen y expre-san de modo diferente en cada región. Lospaíses federales refuerzan principalmentelos niveles intermedios –estados federadoso provincias– pero en Brasil también losmunicipios son reconocidos como “entes fe-derados”. En los países andinos y en Chilese implementan reformas profundas quefortalecen el nivel municipal y permiten laemergencia de un nivel intermedio (depar-tamentos y/o regiones) en períodos detiempo relativamente breves, aunque confuertes fluctuaciones, avances y retrocesos.En el resto del cono sur –Paraguay y Uru-guay– los procesos de reforma son máslentos.

En América Central se promulgan nuevaslegislaciones y el principal desafío es lo-grar su implementación y, sobre todo,ampliar la escasa capacidad financiera delos municipios.

Finanzas y fiscalidad local

Se observa en los últimos veinte años unavance de los recursos movilizados por losgobiernos locales latinoamericanos: la par-

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Durante las

recientes décadas

de los 80 y los 90,

la transición

democrática se

acompaña de

reformas del

Estado y del inicio

del proceso de

descentralización

AMERICA LATINAResumen ejecutivo

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AAMMEERRIICCAA LLAATTIINNAAUnited Cities and Local Governments26

te del gasto público local sobre el gastopúblico nacional pasa de 11% en la décadade los 80 a casi 19% en esta década.

La restricción de la potestad tributaria esuna de las principales limitaciones de losprocesos de descentralización en la re-gión. En la mayoría de países los muni-cipios carecen de autonomía para fijartributos. En general, la presión tributariaen América Latina es baja (16,9% del PIB,CEPAL). Esto es particularmente crítico enel nivel local, donde la capacidad de recau-dación es débil y lo recaudado generalmen-te representa un porcentaje limitado delpresupuesto local. Por la heterogeneidadde territorios, población y riqueza de losmunicipios, el rendimiento de los impues-tos y las tasas locales es extremadamentedesigual. Los municipios urbanos de ma-yor desarrollo acceden a recursos propiossignificativos, lo que no ocurre en los mu-nicipios pobres, rurales o de territoriosaislados.

En consecuencia, la mayoría de los gobier-nos locales latinoamericanos tienen un altonivel de dependencia de las transferenciascentrales y esto tiende a incrementarsedurante los últimos años.

En la mayoría de las naciones, el endeuda-miento de los gobiernos subnacionales de-pende de la aprobación del gobierno nacional.Sin embargo, varios países de la regiónafrontaron durante la década pasada, yaún recientemente, problemas fiscales, acausa del excesivo endeudamiento de losentes subnacionales. Algunos países ensa-yan novedosas soluciones para evitar eluso excesivo del crédito.


Durante la segunda mitad del siglo XX, losgobiernos nacionales e intermedios absor-bieron servicios públicos que, según el prin-cipio de subsidiariedad, debían ser prestadospor las municipalidades. Esta tendencia co-mienza a revertirse.

Además de los servicios clásicos presta-dos por la mayoría de los gobiernos loca-les del mundo, se constata durante losúltimos años que se han transferido a losniveles intermedios y locales nuevas res-ponsabilidades de gestión de la salud y laeducación primaria, la protección medio-ambiental, políticas de asistencia social–tercera edad, mujeres cabezas de fami-lia, desempleados– incluso promoción eco-nómica. Pero además, los municipios suelenasumir responsabilidades no previstas en lalegislación.

Durante la década de los 90, en varios paí-ses del Cono Sur se impulsó la concesión oprivatización de los servicios locales. Re-cientemente se observa el retorno de algu-nos servicios a la gestión municipal onacional (agua potable en Bolivia, Ecuador,Buenos Aires).

En Centroamérica la mayoría de los gobier-nos locales asume los servicios básicos condificultades y, en muchos casos, en condi-ciones precarias.

Los recursos humanos

Los gobiernos locales latinoamericanosmuestran severas carencias en la gestiónde su personal. En la mayoría de los paí-ses sigue primando el spoil-system o“sistema de despojo” que provoca unagran rotación de personal, en particularde cuadros superiores e intermedios, ca-da vez que cambios políticos afectan a laadministración.

En la mayoría de los países, los funciona-rios y empleados de los gobiernos subna-cionales están cubiertos por la ley nacionalde trabajo y por un estatuto como emplea-dos públicos o municipales, aunque en lapráctica pocas veces se cumple. Lamenta-blemente, la mayor parte de los paísescarecen de estadísticas precisas sobre elpersonal de los gobiernos intermedios y losmunicipios.

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Además de los

servicios clásicos

prestados por la

mayoría de los

gobiernos locales

del mundo, se

constata durante

los últimos años

que se han

transferido a los

niveles

intermedios y

locales, nuevas

responsabilidades

de gestión de la

salud y la

educación

primaria,

protección medio-

ambiental,

políticas de

asistencia social

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La democracia local

En 1980 pocos países elegían democrática-mente a las autoridades locales. Actualmen-te todas las naciones poseen gobiernosmunicipales elegidos por sufragio universal.La participación electoral en el nivel local eselevada, aunque en algunos países tiende adecaer. Predomina en la región la eleccióndirecta de alcaldes, generalmente por siste-ma de mayoría. La duración del mandato esgeneralmente de cuatro años (tres años enMéxico, dos y medio en Cuba). En 2004 sólola mitad de los departamentos y regiones delos países unitarios tenía autoridades elec-tas: Colombia, Bolivia, Ecuador, Perú y Pa-raguay.

La participación de la mujer en los munici-pios latinoamericanos es baja. Entre 1999y el 2002 apenas un 5.3% de los alcaldeseran mujeres. Se han realizado progresosen el reconocimiento de los derechos de lospueblos indígenas y otras minorías, aun-que el proceso es incipiente.

Las constituciones y reformas legalesabarcan un amplio abanico de formas departicipación en casi todos los países.Cabe destacar experiencias como el“presupuesto participativo” desarrolladoinicialmente en Porto Alegre desde 1989,que alcanza reconocimiento mundialcomo expresión de democracia directa,en virtud del cual la comunidad se invo-lucra en la formulación del plan munici-pal de inversiones.


Las transformaciones en los gobiernoslocales inducidas por los procesos dedescentralización permiten la creación yel fortalecimiento de las asociaciones na-cionales y regionales de autoridades lo-cales. Con excepción de Brasil, Ecuador yotros países centroamericanos donde yaexistían asociaciones, la mayoría de lasasociaciones regionales y nacionales demunicipios de América Latina se consti-

tuyen entre los años 1980 y 2000. Casitodas las asociaciones nacionales se rea-grupan en la Federación Latinoamericanade Ciudades, Municipios y Asociaciones(FLACMA).

Conclusiones

Aunque avanza de manera progresiva y aveces contradictoria, la descentralizacióny el fortalecimiento de los municipios ygobiernos intermedios de América Latinaes una realidad. En algo más de dos dé-cadas se han alcanzado logros importan-tes.

No obstante, el proceso descentralizadormuestra carencias y enfrenta obstáculostales como la debilidad en la aplicaciónde la legislación, una financiación limitada,el déficit en las capacidades locales, y la fre-cuente subordinación de las entidades loca-les ante los gobiernos centrales.

Pese a los avances de la descentraliza-ción, Latinoamérica es aún un continen-te con un alto nivel de centralizaciónpolítica, territorial y económica, con unexacerbado fenómeno de concentraciónmetropolitana e inmensas disparidades so-ciales y territoriales.

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En 1980 pocos

países elegían

democráticamente

a las autoridades

locales.

Actualmente todas

las naciones

poseen gobiernos

municipales

elegidos por

sufragio universal

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Este informe constituye un examen de ladescentralización y la democracia local dedoce países de la región Asia Pacífico:Australia, China, Corea del Sur, India,Indonesia, Filipinas Japón, Malasia, Nue-va Zelanda, Pakistán, Tailandia y Viet-nam. En su conjunto, dichos paísesalbergan casi la mitad de la poblaciónmundial y muestran una gran diversidadde culturas, historia, sistemas políticos yniveles de vida. Existe una gran desigual-dad entre los países con altos niveles deingresos miembros de la OCDE, comoAustralia, Corea del Sur, Japón, y NuevaZelanda, y países que figuran entre losmenos desarrollados del mundo, comoBangladesh y Nepal. La región se distin-gue por un desarrollo acelerado de laurbanización: ya concentra 23 de las 40áreas metropolitanas más grandes delplaneta.

Existe una heterogeneidad de sistemasgubernamentales, incluyendo Estadosfederales y monarquías constitucionalescon gobiernos parlamentarios, Estadosunitarios con sistemas presidencialistas yEstados de partido único. Desde mediadosde los ochenta del siglo XX, los países de laregión Asia-Pacifico han buscado mejorarsus sistemas gubernamentales medianteprogramas de descentralización, con refor-mas de los sistemas de gobierno y lademocratización del gobierno local.


La mayoría de los países de la región sehan dotado de marcos políticos e institu-

cionales favorables a la descentraliza-ción. Esto se verifica tanto en democra-cias ya consolidadas como en países conprocesos de democratización incipientes.Se han practicado reformas constitucio-nales y/o legislativas a través de leyesnacionales o provinciales. Pero las moda-lidades de descentralización y de demo-cracia local varían considerablemente deun país a otro.

Filipinas, Indonesia y en menor medidaIndia, han puesto en marcha programasde descentralización bastante radicales.Países como China y Vietnam han adop-tado estrategias de descentralización enel marco de su proceso de modernizacióneconómica. En otros países de la región,como Pakistán, se alternan periodos decentralización y de descentralización. EnTailandia la descentralización se inicia enlos años 90, a pesar de la fuerte aposi-ción del Ministerio del Interior. En algu-nos países de la OCDE, en particularAustralia, Corea del Sur, Japón y NuevaZelanda, la descentralización se integradentro de los relativamente modestosprocesos de reforma administrativa encurso.

El número de niveles de la administra-ción local, así como la población mediade cada tipo de gobierno local, tambiéndifiere según los países. Algunos Esta-dos presentan dos niveles de adminis-tración territorial –Indonesia, Japón,Tailandia, Nueva Zelanda–. Otros, tresniveles –Filipinas, Corea del Sur, Viet-nam–. China tiene cuatro niveles degobierno subnacional. En los paísesfederales, Pakistán y algunos estadosindios, disponen de tres niveles, mientas

La región se

distingue por un

desarrollo

acelerado de la

urbanización: ya

concentra 23 de

las 40 áreas

metropolitanas

más grandes del

planeta

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que otros tienen un nivel único bajo–Australia, Malasia–. Además, en lospaíses con dos niveles, las competenciasmás importantes suelen ser asumidaspor el nivel de gobierno más alto.

La descentralización en Asia-Pacifico secaracteriza por la atribución de ampliascompetencias a los gobiernos locales. Sinembargo, las relaciones con el poder cen-tral limitan sus capacidades de acción. Lasactividades de los gobiernos locales enVietnam y China, por ejemplo, están sub-ordinadas a la supervisión y dirección delpoder central. En Japón las finanzas loca-les siguen bajo la supervisión y control defacto del ministerio responsable de asun-tos internos, y es pronto todavía para eva-luar en qué medida las reformas de ladescentralización fiscal realizadas desde elaño 2004 cambiarán dichas relaciones.Los gobiernos locales filipinos gozan defacultades y recursos sustanciales. Sinembargo, sus funciones fiscales tambiénestán sometidas a las directivas centrales.Los funcionarios locales de Pakistánsiguen bajo el control provincial, y en laIndia las descentralizaciones administrati-vas y fiscales andan detrás de las refor-mas políticas.


Aunque todos los gobiernos locales dispo-nen de fuentes fiscales propias, la autono-mía fiscal de la región es extremadamentedesigual. En Australia, Japón, Nueva Ze-landa y China, los gobiernos locales tienenuna gran libertad para definir las tasas,mientras en el resto de los países son losgobiernos centrales, las provincias o losestados federados, quienes determinan elnivel de la fiscalidad local.

En los países con niveles de renta percápita elevados –Australia, Japón, NuevaZelanda, Corea del Sur– gran parte de losingresos de las autoridades locales pro-viene de los impuestos locales. En cam-bio, en los países en desarrollo –India,

Pakistán y Filipinas– los gobiernos localesdependen de las transferencias y subven-ciones del gobierno central. Incluso unpaís como Filipinas, donde ya se señalóque los gobiernos locales disfrutan depoderes relativamente importantes, lastransferencias centrales todavía constitu-yen la principal fuente de sus fondos. EnChina, la fuerte descentralización de losmecanismos de distribución de rentasencuentra su contrapeso en la centraliza-ción política.

En los países en desarrollo, las rentas ge-neradas por fuentes propias sumadas a lastrasferencias recibidas son insuficientespara financiar la prestación de los servicioslocales. Este desequilibrio puede corregirsemediante una devolución de competenciasfiscales adicionales.


En general, todos los países han descen-tralizado los servicios públicos básicos in-cluyendo la planificación, la educación, laprestación de servicios sociales y sanita-rios, el suministro de agua, el transportepúblico y el fomento económico.

Los gobiernos locales de China, Corea delSur, Japón, India, Indonesia, Pakistán,Vietnam y Filipinas, tienen a su cargo laeducación, desde el parvulario a la escuelasecundaria. Las únicas excepciones sonAustralia, Nueva Zelanda y Malasia, dondela educación básica continúa siendo unacompetencia estatal o del gobierno central.Algunos aspectos de los servicios sanita-rios y sociales son también prestados porgobiernos locales, excepto en Australia yNueva Zelanda, donde dichas funcionessiguen en manos del Estado y del gobiernocentral, respectivamente. El suministro deagua es una competencia principalmentedel gobierno local en Australia, Japón,Indonesia, Pakistán y Vietnam. En lamayoría de los países de la región, elgobierno local comparte con los otros nive-les de la administración la protección me-

La

descentralización

en Asia-Pacifico se

caracteriza por la

atribución de

amplias

competencias a

los gobiernos

locales

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dioambiental, aunque su competenciatiende a verse severamente restringida.

En China, los distintos niveles del gobiernolocal juegan un papel importante en el su-ministro de servicios y el desarrollo econó-mico. Los gobiernos locales gestionan el80% de las empresas públicas y controlanel 22% del PIB.


El porcentaje de personal local en eltotal del sector público, oscila entre el92% y el 77% en China e Indonesia res-pectivamente, hasta un 7% y 10% enMalasia y Nueva Zelanda. Existe unanormativa específica que regula el servi-cio público de la mayoría de los paísesde la región. Sin embargo, el grado deinfluencia de los niveles gubernamenta-les superiores sobre la selección del per-sonal de los gobiernos locales todavía esnotablemente alto en la región. Los re-tos que conforman la capacidad limitaday la falta de recursos a que se enfrentanlos gobiernos locales son amplificadosen las áreas urbanas. Muchos países envías de desarrollo conocen problemas decorrupción.

La democracia local

En toda la región Asia-Pacifico prosperala democracia multipartidista a nivel lo-cal. En las elecciones locales suelencompetir varios partidos. Las únicas ex-cepciones son Nueva Zelanda y Austra-lia, donde predominan los candidatosindependientes o no afiliados a partidospolíticos, excepto en las grandes ciuda-des. La participación oscila entre unmáximo de 90% en Vietnam, 80% enFilipinas y China, desciende al 56% enJapón (2003), el 52% en Nueva Zelanda(2004), el 47% (2005) en Japón, y llegaa mínimo de 35% en las elecciones parala administración del Área Metropolitanade Bangkok en Tailandia.

La mayoría de los gobiernos locales estándotados de un consejo o asamblea delibe-rativa y de un ejecutivo, elegidos por losciudadanos. Pero las prácticas electoraleslocales varían de manera notable puestoque los alcaldes pueden ser elegidos demanera directa o indirecta. La excepciónmás relevante es Malasia, donde el gobier-no central nombra los consejos municipa-les y los ejecutivos locales. En China yVietnam, las comunidades locales eligensus congresos o consejos locales pero loscandidatos son sometidos a un proceso deselección previo. Dichos consejos nombranluego los representantes a organismossuperiores a nivel de condado, ciudad yprovincia.

La duración de los mandatos de los ejecuti-vos locales varía entre un mínimo de tresaños –Nueva Zelanda y Filipinas– y unmáximo de cinco años –Australia, China,India, Indonesia y Vietnam–. Varios paíseslimitan la renovación de los mandatos –dosveces en Indonesia y Tailandia y tres en Fi-lipinas–.

Se fomenta la participación directa de losciudadanos en el gobierno local mediantesu participación en comités e institucioneslocales que colaboran en el desarrollo desu comunidad. Sin embargo, a pesar de lalegislación favorable a la participación,dichos procesos tienden a politizarse enexceso.

Las leyes de descentralización en la re-gión han prestado atención explícita a lasmujeres y a grupos desfavorecidos, im-pulsando su implicación en la toma dedecisiones locales. India ha reservado es-caños en los consejos locales para castasy tribus. Pakistán asegura la representa-ción de no musulmanes, campesinos ytrabajadores. La ley filipina de descentra-lización establece la representación de lasmujeres, los pobres urbanos y demásgrupos desfavorecidos. El alcance real deestas políticas merece una evaluaciónmás profunda.

Las prácticas

electorales locales

varían de manera

notable, puesto

que los alcaldes

pueden ser

elegidos de

manera directa o

indirecta

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Asociaciones de gobiernos locales

En la mayoría de los países, las asociacio-nes de gobiernos locales defienden losintereses mutuos y los representan en lasrelaciones con niveles gubernamentalessuperiores, además de las institucionesexternas, como son las agencias de coope-ración.

Conclusiones

La descentralización se ha instalado comoun tema importante de la reforma guber-namental en toda la región Asia-Pacíficodurante las últimas décadas, de la manodel fortalecimiento de la democracia local.Sin embargo, las formas de gobernanza asícomo los resultados alcanzados, reflejan ladiversidad de contextos nacionales. Aun-

que existen claramente muchas deficien-cias en las estructuras actuales del gobier-no descentralizado en los países objeto deestudio, y sin duda harán falta más refor-mas, es difícil imaginar en la región unainvolución hacia formas superadas degobiernos centralizados.

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Este capítulo describe la evolución del go-bierno local y de la autonomía local en losantiguos Estados de la Unión Soviética:Azerbaiyán, Armenia, Bielorrusia, Geor-gia, Kazajstán, Kirguizistán, Moldavia,Rusia, Tayikistán, Turkmenistán, Ucrania yUzbekistán. El porcentaje de la poblaciónque reside en las ciudades se eleva a 73%en la Federación Rusa, 70% en Bielorru-sia, 68% en Ucrania y casi el 60% enKazajstán. Por el contrario, en Uzbekistány en los otros Estados de Asia Central pre-valece la población rural.

Tras la caída de la Unión Soviética en1991, durante la fase de reforma de losEstados se acumularon graves disfuncio-nes: poca claridad en la distribución decompetencias, solapamiento de fun-ciones, carencia de reglas precisas en larelación entre los diferentes niveles degobiernos territoriales. La desaparicióndel control del partido y el desarrollo deelecciones democráticas a nivel subnacio-nal abrieron una lucha entre grupos favo-rables a la emergencia de gobiernoslocales con poderes reales y partidariosdel refuerzo del nivel federal. La herenciacomún explica muchos de los problemasobservados.


Uno de los principales objetivos de lasreformas de los Estados en Euro-Asia erala creación gobiernos locales autónomosdiferenciados del Estado. Las reformasconstitucionales reconocen en la actuali-dad la existencia de estos gobiernos

autónomos y garantizan sus derechos,pero su implementación difiere de un paísal otro.

En Rusia, Armenia y Azerbaiyán, el go-bierno local es legalmente autónomo yestá institucionalmente separado de lasestructuras del poder del Estado. En unsegundo grupo –Georgia, Kirguizistán,Moldavia y Ucrania– el proceso de forma-ción del gobierno local no ha finalizado.Las reformas apenas se han implementa-do o simplemente no han logrado susobjetivos hasta la fecha. En un tercergrupo, los cuatro Estados de Asia Central–Kazajstán, Tayikistán, Turkmenistán yUzbekistán–, el gobierno local sólo existeembrionariamente en pueblos pequeños.Por norma general, los asuntos locales enesta región son gestionados por órganosestatales locales desconcentrados. Aúnasí, se están dando los primeros pasospara incrementar la autonomía local yampliar las funciones de los gobiernos lo-cales.

Rusia es el único Estado federal de laregión. Sin embargo, varios países tienenun nivel intermedio de gobierno que in-terviene sobre un territorio extenso. Estenivel se distingue del municipal y gene-ralmente se denomina oblast, aquí tradu-cido como “región”. A menudo el nivel degobierno local (nivel municipal) se subdi-vide en otros dos niveles. El más impor-tante es el de distrito (raion) que abarcaun gran número de pueblos e incluso ciu-dades, donde se ejercen las principalesfunciones locales. Las ciudades másgrandes son asimiladas a distritos. El ni-vel municipal inferior tiene funciones mu-cho más limitadas. Este sistema puede

Tras la caída de la

Unión Soviética en

1991, durante la

fase de reforma de

los Estados se

acumularon

graves

disfunciones: poca

claridad en la

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competencias,

solapamiento de

funciones,

carencia de reglas

precisas en la

relación entre los

diferentes niveles

de gobiernos

territoriales...

REGIÓN EURO-ASIAResumen ejecutivo

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RREEGGIIÓÓNN EEUURROO--AASSIIAAUnited Cities and Local Governments34

compararse a la organización municipalalemana o a los distritos ingleses.


El problema más grave de los gobiernoslocales es la falta de recursos financierospara asumir sus funciones. Los gobiernoslocales de la Federación Rusa han ido per-diendo sus fuentes locales de ingresos fis-cales propios. Sus principales recursosprovienen de la fiscalizad compartida conel gobierno central y de las transferenciaspresupuestarias, cuyos montos son deter-minados por el propio gobierno central,no siempre sobre la base de reglas clarasy predecibles. Y en muchos casos no sonsuficientes para cubrir las necesidades.

El porcentaje de los gastos locales sobreel PIB ha caído durante los últimos años.En la Federación Rusa pasó del 6,5% en2003, al 6,2% en 2004 y al 5,3% en 2005.

En la mayoría de países de la región, elporcentaje de impuestos locales sobre eltotal de los ingresos del gobierno local essumamente bajo. Los entes locales de losEstados de Asia Central carecen de inde-pendencia en materia de impuestos y pre-supuestos.

Para un cierto número de países, las es-tadísticas financieras publicadas son pocofiables y están incompletas. Debido a lainestabilidad de la situación económica enmuchos países de la región, los indicadoreseconómicos son muy fluctuantes y a vecesno directamente comparables.


En la mayoría de países, las funciones delas autoridades locales no están clara-mente definidas por la ley. Esta situaciónse explica por el constante proceso deredistribución de poderes entre los dife-rentes niveles de gobierno. Normalmenteel gobierno central define las normas

legales generales y los gobiernos localeslas llevan a la práctica.

En la mayoría de países el gobierno local,como gobierno regional, está autorizado agestionar la educación preescolar y bási-ca, tiene amplias funciones en la provisiónde servicios sociales, la atención médicaprimaria, la prevención sanitaria de proxi-midad, el transporte público, agua, ener-gía, gas y calefacción; cultura, deportes ypolíticas de juventud. En muchos países elgobierno local da apoyo al desarrollo em-presarial. En la mayor parte de los Esta-dos la responsabilidad sobre serviciosbásicos es compartida entre el gobiernolocal y los órganos desconcentrados delEstado.

Recursos humanos

El servicio municipal es reconocido comoactividad profesional, pero su personal noforma parte del personal del Estado. Rusiacontaba, en el año 2006, con 280.000 tra-bajadores en los gobiernos locales (untrabajador municipal por cada 500 habi-tantes). A diferencia de muchos otros paí-ses, el personal educativo no forma partedel personal municipal.

La mejora del nivel profesional de los em-pleados municipales es un gran problemapara posibilitar el desarrollo de un go-bierno local autónomo. Las comunidadesrurales tienen muchos menos trabajadoresmunicipales y su conocimiento de la ges-tión municipal es bajo.

Un cierto número de países –como Rusia yUcrania– han puesto en marcha reformasadministrativas con la finalidad de mejorarel funcionamiento de todos los niveles dela gestión pública.

La democracia local

Las elecciones locales en Euro-Asia movili-zan cada vez más candidatos, lo que con-

El problema más

grave de los

gobiernos locales

es la falta de

recursos

financieros para

asumir sus

funciones

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35

tribuye a ampliar la competencia electoral.Pero la participación electoral en algunospaíses es baja y en otros es comprable a lade los países europeos.

La elección por mayoría es la regla. Sinembargo, en Rusia la ley permite tambiénel uso del sistema proporcional en las elec-ciones locales.

Según la legislación y algunas cartas munici-pales, en Rusia, Armenia y Azerbaiyán, losórganos de los gobiernos locales de nivelsuperior (raions o distritos) son integradospor una asamblea o consejo deliberante y unejecutivo. Los órganos deliberantes sonelectos en toda la región, mientras que losejecutivos solo pueden ser electos en Rusia,Armenia y Azerbaiyán. Son generalmentenombrados en los Estados de Asia Central, yen las ciudades más grandes de Ucrania.Pero en Rusia existen dos procedimientospara elegir a los cargos ejecutivos a nivellocal:

a) elección popular directa.

b) concurso por oposición, en que los selec-cionados son contratados como adminis-tradores por el consejo.

En las elecciones municipales de 2005, másdel 30% de los ejecutivos de los gobiernoslocales fueron elegidos por sufragio directo.En Rusia, existen 252.0000 miembros elec-tos de órganos representativos locales, lamayoría de los cuales ejercen su mandatode manera voluntaria.

La participación ciudadana en la vida políti-ca local sigue diferentes comportamientos.Las comunidades donde los entes localestienen suficientes recursos, deciden sobresus asuntos, la autoridad del poder local esreconocida y puede compararse a la de losórganos del Estado. En los países donde losrecursos del gobierno local son limitados–por ejemplo en Georgia y Moldavia– lapoblación considera que el gobierno locales sólo el nivel inferior del poder estatal,del que depende completamente.

A pesar de todas las limitaciones, la demo-cracia local está enraizándose en la mayo-ría de Estados de la región, siguiendo losestándares del Consejo de Europa, laComunidad de Estados Independientes ylos principios internacionalmente acepta-dos sobre autonomía local.

Asociaciones de gobiernos locales

En los países de Euro-Asia con formas másdesarrolladas de gobierno local autónomo–Rusia, Ucrania, Azerbaiyán–, existen ins-tituciones nacionales que representan losintereses del gobierno local. En los paísesde Asia Central, actualmente sólo existenplanes para establecer dichas institucio-nes.

Conclusiones

Los países de Euro-Asia han logrado dife-rentes niveles de autonomía local. El mar-co legal existe y en todos los países,excepto en Kazajstán, se reconocen lascompetencias de los gobiernos locales.

Pero la inestabilidad política y económicano favorece el proceso de descentraliza-ción. La escasez crónica de recursos estambién un obstáculo mayor. Para reme-diar este problema se plantean reformasde la fiscalidad y de los sistemas de trans-ferencias presupuestarias, en particular deredistribución, con el fin de desarrollar pro-cedimientos más justos y objetivos deasignación de recursos entre los enteslocales.

El desarrollo del gobierno local se integranormalmente en procesos de reformasadministrativas generales. A través deellas se busca separar y definir más clara-mente los poderes de los diferentes nivelesde gobierno, así como llevar a la práctica elprincipio de subsidiariedad. Los avances,sin embargo, son lentos y algunas refor-mas frágiles.

La participación

ciudadana en la

vida política local

sigue diferentes

comportamientos.

Las comunidades

donde los entes

locales tienen

suficientes

recursos, deciden

sobre sus

asuntos, la

autoridad del

poder local es

reconocida y

puede compararse

a la de los órganos

del Estado

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En este informe se estudian 35 Estados deEuropa con una superficie de 4,92 millonesde km2 y 530 millones de habitantes. Apesar de sus diferencias históricas e insti-tucionales, los países europeos se handotado de valores comunes incluso en rela-ción con los gobiernos locales.

Europa se distingue de otras regiones delmundo por el lugar que ocupan las institu-ciones locales. La totalidad de su territorioestá organizado en municipios, aunque suconcepción, tamaño y funciones difieren deun país a otro.


Los países europeos han iniciado una nuevaetapa de reformas territoriales diferente a larealizada durante los años 60 y 70. Este fenó-meno no afecta a todos los Estados por igualy se caracteriza por el fortalecimiento delmarco municipal e intermunicipal, la tenden-cia a la regionalización y los problemas quehan surgido en la organización de las áreasurbanas. También se observa en la mayoría depaíses un aumento de las competencias loca-les y un crecimiento desigual de las finanzas.

En general, Europa ha evolucionado de unsistema relativamente simple de adminis-tración local, inicialmente compuesto pordos niveles –y a veces por un sólo nivel degobierno local, el municipio–, a uno máscomplejo, en el que junto a los niveles lo-cales se desarrolla la regionalización. Estono se traduce siempre ni necesariamenteen la creación de un nivel suplementariopero tiene consecuencias en las funcionesde los gobiernos locales preexistentes.

Por otra parte, las reformas territorialesbuscan racionalizar la organización del ni-vel municipal y adaptarla a las nuevascompetencias que debe asumir. Las refor-mas llevadas a cabo entre los años 50 y70 del siglo XX, promovieron la fusión demunicipios –Alemania, Bélgica, Reino Uni-do y países nórdicos–. Se iniciaron en lospaíses del norte y se extendieron al estede Europa. A finales de los años 90 seproduce una nueva ola de reformas terri-toriales: en algunos países se traduce enfusiones de municipios –Grecia, Lituania,Alemania Oriental y Dinamarca–, mien-tras que en otros se favorece la coopera-ción entre municipios sin llegar afusionarlos, mediante la transferencia deciertas competencias esenciales a una es-tructura de nivel intermunicipal –Francia,Hungría, Italia y, en proyecto, España–.Estas reformas se interesan, no sólo en ladimensión técnica, sino también en la di-mensión política.


En los países europeos, el gasto públicolocal representa en general entre el 6% yel 13% del PIB, con excepción de los paísesnórdicos y de Suiza, donde sobrepasa el20% del PIB. Los gobiernos locales tam-bién asumen la mayor parte de la inversiónpública civil, comportamiento que se ex-tiende rápidamente a Europa Oriental.

Los gobiernos locales disponen de una granautonomía financiera en la ejecución delgasto en la mayoría de países, si bien se velimitada para el manejo de los ingresos.Cada vez más, los presupuestos locales sealimentan principalmente de transferenciaspresupuestarias y de impuestos comparti-

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Europa se

distingue de otras

regiones del

mundo por el lugar

que ocupan las

instituciones

locales

EUROPAResumen ejecutivo

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EEUURROOPPAAUnited Cities and Local Governments38

dos, recursos cuyo control escapa a lasautoridades locales. Sólo en ocho países losgobiernos locales tienen una fiscalidad pro-pia, que les proporciona al menos el 40% desus recursos. Exceptuando Suecia e Italia,la fiscalidad propia tiende a decaer. Estasituación conduce al predominio de una ló-gica de recursos garantizados (en base a lastransferencias) sobre la lógica de la respon-sabilidad financiera (en base a la recauda-ción propia).


La cláusula general de competencia, quees un principio de libertad para los gobier-nos locales, tiende a generalizarse a nivelmunicipal.

En todos los países puede identificarseun núcleo de competencias atribuidas alos municipios: urbanismo (planificación,autorización de uso del suelo, reordena-miento urbano), asistencia social (princi-palmente tercera edad), mantenimiento devías y transporte público (que varía segúnel tamaño de la colectividad), agua potable(con excepción de Inglaterra), vivienda(con excepción de los Países Bajos, Italia ySuiza), construcción y mantenimiento deedificios escolares y actividades de acom-pañamiento educativo y desarrollo econó-mico. Esta última incluso en países dondeno figura entre las atribuciones legales delos municipios.

Los países se diferencian principalmente porlas competencias que reconocen a los go-biernos locales en materia de salud, educa-ción (incluyendo gestión del personal),protección social y policía.

Esta ampliación de las competencias loca-les tiende a desarrollar la interdependenciaentre los diferentes niveles de la adminis-tración. Esto se ve reflejado en la legisla-ción sectorial, que regula las competenciasde los gobiernos locales en las finanzaslocales y en el recurso creciente a relacio-nes de tipo contractual entre los diferentesniveles de gobierno.

Recursos humanos

Según cada país, predomina un régimen decontratación de derecho privado o un régi-men de carrera o servicio civil. En general,este último está más difundido para el per-sonal de dirección y cuadros medios.

El impacto de la «nueva gestión pública»varía de un país a otro. Ha sido más limita-do en los países donde los gobiernos loca-les han delegado en el sector privado lagestión de un gran número de servicios pú-blicos.

La libertad de elección de los gobiernos lo-cales en relación al modelo de gestión,tiende a reducirse bajo el efecto de laspolíticas de privatización y las políticas deapertura a la competencia de los serviciosde interés económico general.

La democracia local

El sufragio universal es actualmente la nor-ma para la constitución de los órganos delos gobiernos locales.

La elección del alcalde por sufragio univer-sal directo tiende a favorecer la personali-zación del ejecutivo local. En varios paíseses el consejo elegido por sufragio directoquién designa de entre sus miembros alejecutivo. En los pocos países donde elalcalde es aún designado por el gobiernodel pais se debate la reforma de este modode designación –Países Bajos por ejem-plo–. La elección del consejo mediante su-fragio indirecto en los gobiernos locales denivel intermedio solo persiste en un país.Paralelamente a esta evolución se observauna tendencia a la profesionalización de losejecutivos locales.

A pesar de esta evolución institucional, laparticipación en las elecciones locales de-clina o permanece estable a un nivel bas-tante bajo.

La legislación ha introducido en todos lospaíses diversas modalidades de participación

Los países se

diferencian

principalmente por

las competencias

que reconocen a

los gobiernos

locales en materia

de salud,

educación

(incluyendo

gestión del

personal),

protección social y

policía

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ciudadana que van del referéndum por ini-ciativa popular a procedimientos de consul-ta. El éxito de estas instituciones depende dela cultura política de cada país y en los paísesde tradición representativa se ponen pocasveces en práctica.

El control del poder central sobre losgobiernos locales se ha transformado. Sibien el control por parte de las autorida-des administrativas sigue siendo la solu-ción más frecuente, es por regla generalun control de legalidad. En ciertos temas,especialmente en cuestiones urbanísti-cas, existen todavía controles de fondopor parte de las autoridades estatales oregionales. Además, las políticas tenden-tes a promover mayor eficiencia en lagestión local pueden inducir a nuevas for-mas de control por parte del poder cen-tral.


Las asociaciones de gobiernos locales ocu-pan en Europa un lugar importante, apesar de las diferencias entre países. Enrelación a su estatuto jurídico, en la ma-yoría de los casos son asociaciones dederecho privado, pero gozan de un recono-cimiento oficial más o menos importante.Existe en general una sola organización re-presentativa de los municipios, o de los go-biernos locales de nivel intermedio:Bélgica, Dinamarca, España, Italia, PaísesBajos y Suecia, donde una sola asociaciónrepresenta desde 2005 a los municipios y alos condados. En Alemania y en Austriaexiste cierta diferenciación entre ciudadesy municipios, lo que da lugar a la existen-cia de dos organizaciones diferentes, a lasque se suma una organización de los distri-tos (Landkreise). Austria es el único ejem-plo donde la asociación está reconocida enla constitución. Otros países conocen ciertamultiplicación de organizaciones represen-tativas de las diferentes categorías de go-bierno local o con afinidades partidarias–Francia, Hungría–.

Desde los años 50 del siglo XX, las asociacio-nes de gobiernos locales han desarrollado sucooperación a escala europea. El ConsejoEuropeo de Municipios y Regiones (CEMR) esuna organización no gubernamental que reú-ne las asociaciones de 35 países europeos.

Conclusiones

Los principios de la autonomía local formanactualmente en Europa un corpus al que to-dos los Estados se adhieren. Se busca actual-mente racionalizar la división del territorio yla dimensión de los gobiernos locales paraadecuarlos a las funciones que deben asumir.

Las competencias de los gobiernos localesya no sólo se definen en función del interéspúblico local, sinó que toman también enconsideración su participación funciones deinterés nacional dentro un marco definidopor la ley. Esta evolución ha reducido lasdistancias que separaban antaño a los paí-ses europeos, esquemáticamente, entre laEuropa del norte y la Europa del sur.

El lugar que ocupan los gobiernos locales seha ampliado considerablemente tanto desdeel punto de vista económico, como del de suparticipación a la gestión de las grandes fun-ciones colectivas. También se ha incremen-tado la autonomía de gestión. Sin embargo,con algunas excepciones, los ingresos pro-pios tienden a disminuir. Se entiende porrecursos propios, aquellos sobre los que losgobiernos locales ejercen un control y de-terminan su evolución.

Desde el punto de vista institucional se ob-serva una tendencia al fortalecimiento delliderazgo político y al desarrollo de proce-dimientos de participación. Por último, sepuede constatar el acercamiento entreEuropa Oriental y Occidental.

En cambio, las modalidades de división de laadministración territorial no convergen. Sedistinguen claramente en lo referente a lasformas de la regionalización y al rol del nivelintermedio de los gobiernos locales.

Los principios de

la autonomía local

forman

actualmente en

Europa un corpus

al que todos los

Estados se

adhieren

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El área geográfica de Asia del Oeste/Oriente Medio comprende Turquía, Próxi-mo Oriente6 –a excepción de Israel–, la Pe-nínsula Arábica y Asia del Oeste hasta Irán.La región, con más de 260 millones de habi-tantes, vive desde hace años inmersa enmúltiples tensiones políticas, militares, étni-cas y religiosas, que ponen en peligro suestabilidad. Turquía es el único país quecuenta desde hace varias decenas de añoscon un Estado estable basado en institucio-nes laicas y democráticas. La región com-prende siete estados monárquicos –ArabiaSaudita, Bahrein, Emiratos Árabes Unidos,Jordania, Kuwait, Omán y Qatar–, seis Es-tados republicanos –Irak, Irán, Líbano, Siriay Yemen– y los territorios autónomos pales-tinos, que no tienen todavía todos los atri-butos de Estado. Asimismo es precisoseñalar el peso de la religión en la regióntanto en la esfera pública como en la esferaprivada. La región cuenta con 28 ciudadesde más de un millón de habitantes.

Las políticas de la descentralización

Durante los últimos años, la región ha rea-lizado algunos avances alentadores. VariosEstados consideran la descentralizacióndentro de sus prioridades. Se han realizadoreformas legislativas y adoptado políticasconcretas. Entre estos avances cabe desta-car las primeras elecciones municipales enArabia Saudita, la celebración de eleccio-nes locales en Palestina, el restablecimien-

to de la elección de los alcaldes por sufra-gio universal en Jordania y las reformasconstitucionales de 2002 en Bahrein. Tur-quía tiene desde 1930 un régimen munici-pal moderno y entre 2004-2005 adoptótres nuevas leyes favorables a la descen-tralización.

Estos cambios responden a tres tipos depresiones: reivindicaciones democráticasde la población, como en el caso de ArabiaSaudita o Irán, la necesidad de recons-truir una gobernaza fragmentada, comoen Palestina o de preparar la reestructu-ración general del Estado y de la econo-mía para anticipar el fin de la renta petrolera.Tampoco se deben ignorar las presionesexternas: de la Unión Europea sobre Tur-quía, o de los Estados Unidos de Nortea-mérica sobre la mayoría de los demáspaíses.

A pesar de estos avances, la centralizaciónpredomina en el conjunto de los Estadosde la región, con excepción de Turquía,tanto en los textos como en la práctica. Sepueden mencionar dos situaciones: por unlado los Estados centralizados, como Ara-bia Saudita y Kuwait, donde los órganosmunicipales son simples extensiones de losministerios. Por otro lado, países donde lostextos reconocen la autonomía municipalque, sin embargo, se ve alterada por dis-posiciones y prácticas contradictorias:tutela en cascada de las instituciones su-periores del Estado sobre el nivel local,escasez de recursos financieros, de perso-nal local, etc.

5. En la medida en que

no existe una

definición

comúnmente

admitida de los

términos “Oriente

Próximo” y “Medio

Oriente” (“Near-

East” y “Middle-East”

en inglés), en este

estudio nos

referiremos a

“Oriente Próximo”, el

antiguo Levante,

para el Líbano, Siria,

Palestina y Jordania,

y “Medio Oriente”

para los países de la

Península Arábiga,

Irak e Irán, mientras

que se considerará a

Turquía como parte

de Asia Occidental.

ORIENTE MEDIO Y ASIA OCCIDENTALResumen ejecutivo

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OORRIIEENNTTEE MMEEDDIIOO YY AASSIIAA OOCCCCIIDDEENNTTAALLUnited Cities and Local Governments42

Los retrasos en materia de descentraliza-ción pueden explicarse por las situacionesde conflicto, el temor de algunos gobiernosa la pérdida de una parte de su soberanía,el miedo a que la gobernanza local se con-vierta en una tribuna de las fuerzas oposi-toras al régimen establecido e incluso elmiedo a la misma partición del país. Noobstante, existen otros factores que tam-bién han influido, como una sociedad civilen general débil con escasas excepciones,la existencia de redes de tipo étnico, tribalo clientelista que se perciben más eficacesque el propio Estado, la tradición de sumi-sión a la autoridad central, el sentimientode impotencia generado por la ausencia delibertad de expresión y el hecho de que eldeseo de cambio se encarne a través demovimientos religiosos.


La obtención de datos fiables sobre las fi-nanzas locales representa un verdaderoreto dificultad que se explica tanto por lafalta de transparencia de las administracio-nes como por la falta de informatización yarmonización de los datos. No obstante, esposible destacar las siguientes grandestendencias:

• Baja proporción del gasto público localsobre el total del gasto público del Esta-do, en general menos del 5%.

• Ausencia de descentralización fiscal.

• Escasas transferencias del Estado a losgobiernos locales y ausencia de transpa-rencia y de regularidad en la distribuciónde las transferencias, con excepción deTurquía.

• Elevado endeudamiento, debido al re-curso al crédito para financiar gastoscorrientes y no de inversión, en parti-cular en el Líbano, Palestina, Siria yJordania donde, sin embargo, se hantomado medidas para disminuir elendeudamiento de los gobiernos loca-les.

Finalmente, en múltiples casos la tutela delEstado central se ejerce también sobre lagestión del presupuesto municipal, a tra-vés de un control no solamente a posterio-ri, sino también y sobretodo a priori, de lasdecisiones.


Las competencias de los municipios son,según los textos de la casi totalidad delos países, muy amplias, ya se trate deatribuciones básicas (limpieza pública,gestión de los residuos, alumbrado públi-co, saneamiento...) o de nuevas atribu-ciones inspiradas en una concepciónmoderna del trabajo municipal (cultura,educación, planificación urbana, acciónsocial...).

En la práctica, los gobiernos locales sóloasumen, en el mejor de los casos y conexcepción de Turquía, el primer tipo decompetencias debido a la falta de recur-sos financieros y a la tutela a la que es-tán sometidos por parte del gobiernocentral, quien promueve a menudo laprivatización de los servicios. En el casode Palestina la falta de seguridad se su-ma a las dificultades de los gobiernos lo-cales para ejercer sus competencias.

Por este motivo, los municipios optancada vez más por soluciones externas:creación de uniones de ciudades o muni-cipios, comités de barrio en Palestina oincluso la filantropía, en los países conun Estado más débil como Palestina y elLíbano.


La escasez de personal de los gobiernoslocales es también un elemento que frenala implementación de la descentralización.Las modalidades de contratación y promo-ción del personal son opacas y no se basanni en el mérito, ni en los principios de ges-tión de carrera. En el Líbano, por ejemplo,el personal en las ciudades importantes escontratado directamente por el Estado.

La región, con más

de 260 millones de

habitantes, vive

desde hace años

inmersa en

múltiples

tensiones

políticas, mi-

litares, étnicas y

religiosas que

ponen en peligro

su estabilidad

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Además, por razones presupuestarias y/olegales, cada vez es mayor la proporciónde personal con contrato temporal. Final-mente, los salarios son bajos en relación alos del sector privado.

La democracia local

La primera etapa y condición sine qua nonde una buena gobernanza local es la exis-tencia de una democracia local, cuyaexpresión son las elecciones libres.

Aunque el ejercicio de elecciones locales seremonta en la región al siglo XIX bajo elImperio Otomano, en algunas ciudades deTurquia hasta 1930 no se celebran las pri-meras elecciones efectivas a nivel local. Enla práctica, la mayoría de los países hancelebrado las primeras elecciones de suhistoria tras varias décadas, en los años1990 y 2000.

Por consiguiente, la democracia local esmuy reciente y presenta un carácter expe-rimental. No es inusual que se introduzcanmodificaciones de última hora en las reglaselectorales; por ejemplo, cambios en lasdefiniciones de las circunscripciones enArabia Saudita en 2005, en el proceso deelección del alcalde en el Líbano en 1998,en el modo de escrutinio entre la segunday la tercera vueltas de la elección de 2005en Palestina.

Las autoridades del Estado ejercen tam-bién una influencia real sobre la forma-ción de los consejos municipales: através de la nominación pura y simple deuna parte o la totalidad de sus miem-bros, mediante la designación de los al-caldes –Arabia Saudita, Jordania,Bahrein, Kuwait, Jordania– o gracias auna selección previa de las candidaturas–Arabia Saudita, Irán, Siria– o simple-mente mediante la elección de oficioque, cuando ocurre con demasiada fre-cuencia, indica la existencia de arreglospre-electorales, como sucede en el Líba-no.

Se observa, con excepción de Turquía, quelos electores muestran cada vez mayor de-safección respecto a los escrutinios locales.Esto no ocurre cuando las elecciones loca-les, generalmente más libres que las elec-ciones nacionales, ofrecen una tribunapara la defensa de valores de tipo comuni-tario (allí donde los chiítas son una ampliaminoría o la mayoría), nacionalista (en lospaíses que poseen una minoría kurda) oreligiosa, en la mayoría de los países de laregión. En Turquía, la tasa de participaciónen las elecciones locales se elevaba a unamedia del 72,3 % en 2004.

Nuevamente con excepción de Turquía, larepresentación de las mujeres en los con-sejos municipales es baja, una tendenciacontra la que cierto número de países hadecidido luchar a través de distintas estra-tegias (cuotas, nominación directa, cam-pañas a favor de la presencia de mujeresen la vida política...).

Conclusiones

De este estudio se desprende que la des-centralización, es decir, la devolución decompetencias a los gobiernos locales, laautonomía financiera y de decisión, hanrealizado avances limitados en los paísesde la región, salvo en Turquía.

Sin embargo, conviene tomar en conside-ración los obstáculos hallados debido alcontexto de inseguridad, de tensiones yconflictos que subsisten en la región, asícomo por la naturaleza de las relacionesentre los líderes o las personalidades tradi-cionales de tipo religioso y tribal y de lapoblación en su conjunto.

La descentralización debe ir acompañadade cambios en la estructura de los Estados,y la democracia es la condición de su éxito.

En la práctica, la

mayoría de los

países han

celebrado las

primeras

elecciones de su

historia, tras

varias décadas, en

los años 1990 y

2000

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Los gobiernos locales y la descentraliza-ción en las naciones norteamericanas deCanadá y los Estados Unidos compartenmúltiples características institucionales.Ambos países son democracias constitu-cionales consolidadas con estructuras fe-derales de gobierno. Ambas poseeneconomías muy desarrolladas y compar-ten el legado institucional, legal y culturalde la colonización británica de los siglosdiecisiete al diecinueve. Las constitucio-nes nacionales no mencionan los poderesde los gobiernos locales, que generalmen-te son más limitados que en otros paísesdesarrollados. En ambos países federalesel gobierno local es un producto de losestados federales, las provincias o losterritorios. A pesar de estos límites, losgobiernos locales de América del Nortegozan de considerable poder y estatus ytienen menos restricciones que sus homó-logos de muchos países desarrollados,que sí son reconocidos en la constitución.También disponen de una discrecionalidadconsiderable en materia de recaudaciónde los ingresos propios y no están someti-dos a una estrecha supervisión por partede niveles superiores de gobierno. Lamayoría de sus empleados son contrata-dos a nivel local, sin depender de la fun-ción pública nacional y además gozan deun amplio margen de decisión para deter-minar la configuración de sus propias ins-tituciones.


En los Estados Unidos, el local es el nivelde gobierno más extenso, más activo y

que mayor crecimiento ha experimentadoen el ámbito del personal. Las reformasque han tenido lugar recientemente enCanadá han implicado una ampliación delos poderes locales, una mayor discrecio-nalidad y nuevos marcos institucionales,aunque los niveles de financiación y depersonal se han mantenido comparativa-mente limitados.

Existen en los Estados Unidos unos cin-cuenta sistemas de gobiernos locales,fruto de la variedad de marcos legislati-vos establecidos por los distintos esta-dos. Incluso dentro de los mismosestados la diversidad de acuerdos loca-les ha producido una heterogeneidad sinigual de sistemas institucionales a nivellocal. La mayoría de las grandes ciuda-des de los Estados Unidos, al igual queMontreal, Winnipeg, Vancouver y SaintJohn en Canadá, cuentan con cartas ju-rídicas individuales reconocidas por susrespectivos gobiernos estatales o pro-vinciales.

La expansión de las competencias ha si-do tan sólo una de las múltiples refor-mas a favor de los gobiernos locales.Además de poderes ampliados, la legis-lación en ambos países ha definido lasresponsabilidades locales de maneradetallada, especificando mecanismos decontrol en una variedad de ámbitos es-pecíficos, como los servicios locales deeducación, la regulación del medioam-biente y la planificación. Aunque bajo di-ferentes formas, los gobiernos hanpuesto en marcha distintas prácticas pa-ra desarrollar la colaboración horizontalentre los municipios y las regiones. EnCanadá, estas reformas han tomado a

Existen en los

Estados Unidos

unos cincuenta

sistemas de

gobiernos locales

fruto de la

variedad de

marcos

legislativos

establecidos por

los distintos

estados

NORTE AMÉRICAResumen ejecutivo

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NNOORRTTEE AAMMÉÉRRIICCAAUnited Cities and Local Governments46

menudo la forma de acuerdos intergu-bernamentales o de gobernanza metro-politana, mientras que en los EstadosUnidos se ha extendido la cooperación in-formal entre los niveles locales y formas degobernanza especiales en los distritos.

La Finanzas Locales

La proporción del Producto Interior Bruto(PIB) destinada al gasto público local enCanadá y los Estados Unidos, es inferior ala media de los países de la OCDE, aun-que ha ascendido ligeramente en los últi-mos años (18% y 27% respectivamente).La discrecionalidad relativa de los gobier-nos locales de América del Norte en elmanejo de sus propios recursos y lasupervisión modesta que se realiza desdelos niveles superiores de gobierno, sontambién características que singularizan alos gobiernos locales en ambos paísesrespecto a sus homólogos en el mundo,incluyendo a Europa y Asia del Este. Noobstante, en los Estados Unidos las leyesde algunos estados restringen las iniciati-vas locales en materia de recaudación deimpuestos o en la introducción de cam-bios en los gravámenes, requiriéndose laaprobación previa de los electores locales.

En los últimos años, los ingresos localesen ambos países han dependido en menormedida de las transferencias del los nive-les superiores de gobierno (actualmentelas transferencias del Estado o de las pro-vincias representan el 39% en EstadosUnidos y el 40% en Canadá, en regresiónrespecto a 1970). La autonomía fiscal delos gobiernos locales en estos países, loshace especialmente vulnerables a lastransferencias de competencias sin losfondos correspondientes (unfoundedmandates).

El préstamo local se ha expandido de ma-nera notable en los Estados Unidos. Gene-ralmente está condicionado a la aprobaciónpor parte de los electores locales salvo enun estado, dónde está sujeto a la aproba-

ción de un nivel superior de gobierno. EnCanadá, el préstamo local requiere general-mente la aprobación de un consejo provin-cial, y ha sido más limitado.


Los gobiernos locales en Canadá y los Es-tados Unidos asumen ciertas funcionesque no son habituales en la mayoría dedemocracias consolidadas. El principalgasto local en las naciones de Américadel Norte se debe, principalmente, a lasresponsabilidades de los gobiernos lo-cales en materia de educación y seguri-dad pública. La educación consume el57% del total de los gastos locales en losEstados Unidos y el 40% en Canadá. Losservicios de seguridad, como la policía ylos bomberos, representan alrededor del8% del gasto local en Estados Unidos y el9% en Canadá.

Los gobiernos locales en ambos paíseshan asumido áreas adicionales de res-ponsabilidad, que progresivamente leshan sido delegadas: regulación del me-dio ambiente, planificación, transporte,salud pública, inmigración, educación,preparación para situaciones de emer-gencia y seguridad. Aún así, la mayoríade estas competencias son compartidascon los niveles superiores de gobierno.

Una de las transformaciones recientes demayor trascendencia en la provisión deservicios locales ha sido el giro hacia laprivatización. La concesión de servicios ala iniciativa privada o a organizacionessin ánimo de lucro se ha convertido enuna práctica común entre los gobiernoslocales de los Estados Unidos. En Canadála privatización no se ha realizado de for-ma tan agresiva.


En los Estados Unidos más del 60% de losempleados públicos trabaja en el gobierno

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local (en el sistema educativo y la seguri-dad pública en su mayoría). Esta propor-ción se asemeja a la que presentan lasdemocracias nórdicas o Japón, donde elEstado del Bienestar se administra princi-palmente a nivel local. En Canadá, la tasade empleados públicos de los gobiernoslocales es menor, aunque considerable,situándose en el 35%. El crecimiento delos gobiernos locales en los Estados Unidosha sido superior al de los otros niveles degobierno. En Canadá, el empleo públicolocal se redujo en paralelo al empleo públi-co nacional a lo largo de la década de1990. Sin embargo, ha empezado aaumentar desde 2002. Una característicadistintiva de los gobiernos locales en am-bos países es la ausencia de un sistemanacional de servicio civil para los gobiernoslocales. En América del Norte, la contrata-ción municipal se realiza mediante un con-trato individual y privado. La acreditación yla certificación profesional proporcionan amenudo un substituto parcial a los están-dares del servicio civil.

La democracia local

La participación en las elecciones localeses relativamente baja (el promedio sesitúa entre el 10% y 29% en los EstadosUnidos, y entre 31% y 49% en Canadá).En Canadá y los Estados Unidos lamayoría de elecciones locales no sonpartidistas. Los candidatos canadiensestienden a presentarse a las eleccionesen listas independientes o a través departidos políticos locales, antes quenacionales.

En los Estados Unidos, aproximadamenteel 38% de los gobiernos municipales dis-ponen de un alcalde y de un consejo mu-nicipal elegidos directamente. En estoscasos, el alcalde suele tener una gran in-dependencia en el ejercicio de su autori-dad. Este sistema predomina en lasgrandes ciudades. Por el contrario, en unainvestigación realizada en 2001 se esti-maba que el 53% de los municipios cuen-tan con un consejo municipal electo, pero

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NNOORRTTEE AAMMÉÉRRIICCAAUnited Cities and Local Governments48

las funciones ejecutivas son ejercidas porun directivo contratado (un manager). EnCanadá la mayoría de alcaldes de los mu-nicipios son electos.

En Estados Unidos la duración promediode los mandatos electorales es de tresaños. El número de electos locales eselevado y los procedimientos democráti-cos directos, tales como la revocación demandato y los referéndums, están muydifundidos. La participación a través decomisiones de ciudadanos es habitualdesde hace tiempo en los gobiernos lo-cales.

Asociaciones de Gobiernos Locales

La Federación Canadiense de Municipios(FCM) se creó en 1901 bajo el nombrede la Unión de Municipios de Canadá. Enlos Estados Unidos, la Liga Nacional deCiudades (LNC) fue fundada en 1924, yla Conferencia de Alcaldes de los Esta-dos Unidos, en 1932. Las asociacionesde profesionales locales, como la Aso-ciación Internacional de Administraciónde Ciudades y Condados, también sonun actor importante.

Conclusiones

En los Estados Unidos los gobiernos lo-cales han prosperado, a pesar de estarconfrontados a una mayor fragmenta-ción gubernamental y a una creciente li-mitación de su papel en la políticanacional. Tienen una de las mayoresproporciones de empleo público delmundo, proporción que ha aumentadoen los últimos años al igual que la partede los gobiernos locales sobre el gastopúblico. La creciente confianza de losciudadanos en los gobiernos locales su-giere que este crecimiento continuará.

Los gobiernos locales de Canadá hancontado tradicionalmente con poderes y

recursos fiscales más limitados que losde sus homólogos de Estados Unidos,pero existen indicios de que se estánproduciendo cambios. Los representan-tes de gobiernos locales han emprendidoacciones de lobby para conseguir un for-talecimiento de sus poderes. Se estánconsolidando nuevas unidades de go-biernos locales, así como una planifica-ción a nivel metropolitano, mientras quela confianza de los ciudadanos en losgobiernos locales se mantiene elevada.

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Contexto

Debido a los efectos de la urbanizacióncada vez es mayor el número de perso-nas en el mundo que vive en regionesurbanas, progresivamente más grandes yextensas. En 1950, solamente una ciu-dad, situada en el Norte, contaba con unapoblación superior a los 10 millones dehabitantes; en el 2000 ya son 16 las ciu-dades con más de 10 millones de habi-tantes, 12 de las cuales se encuentran enlos países en desarrollo.

La globalización reforzó el intercambio demanera exponencial entre las metrópolis ysu periferia o su región. Por su tamaño ycrecimiento ininterrumpido, la segmenta-ción social y espacial, la diversidad de es-tatus económicos, así como por susdimensiones institucionales, las metrópolisplantean retos sin precedente en materiade gobernanza. Por un lado, las políticaspúblicas deben desarrollar los medios ne-cesarios para la coordinación de los gobier-nos locales, que coexisten generalmenteen el seno de la misma aglomeración. Porotro lado, las problemáticas metropolita-nas van más allá del nivel local y concier-nen igualmente a los gobiernos nacionales.

Las condiciones de la gobernanzametropolitana

Las regiones urbanas deben hacer frente alproblema que supone la gobernanza deuna zona extensa geográficamente. Laocupación de los terrenos y la actividad

económica trascienden muy a menudo loslímites institucionales, situándose fuera delalcance de las instituciones gubernamen-tales preexistentes. Este proceso implicamúltiples problemas potenciales:

• La ausencia de control o monitoreo deldesarrollo territorial y de la dispersiónurbana.

• La brecha entre las capacidades de ges-tión y competencias y la importancia delos desafíos.

• La ausencia estructural de concertaciónde iniciativas para solucionar problemascomunes, con excepción de la accióncolectiva.

Estos fenómenos explican en parte que losretos asociados a la gobernanza de las áre-as metropolitanas determinen las relacio-nes, tanto verticales como horizontales,entre los gobiernos locales y nacionales.

Los principales retos de la gobernanza metropolitana

Los retos contemporáneos de la gobernan-za metropolitana comprenden múltiples di-mensiones esenciales:

• Una diversidad local creciente, conbarrios y aglomeraciones con sus pro-pias particularidades socio-económicas,étnicas y raciales, que definen la hete-rogeneidad social creciente de las zonasmetropolitanas.

Por su tamaño y

crecimiento

ininterrumpido, su

segmentación

social y espacial,

su diversidad de

estatus

económicos, así

como por sus

dimensiones

institucionales,

las metrópolis

plantean retos sin

precedente en

materia de

gobernanza

LA GOBERNANZAMETROPOLITANAResumen ejecutivo

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LLAA GGOOUUVVEERRNNAANNZZAA MMEETTRROOPPOOLLIITTAANNAAUnited Cities and Local Governments50

• La fragmentación de la autoridad entre laslocalidades metropolitanas, pero tambiénentre las instituciones de gobernanza de-dicadas a sectores específicos, o inclusoentre distintos niveles de gobierno, difi-cultando por consiguiente la coordinaciónde agendas metropolitanas.

• El incremento de la competición econó-mica transnacional, que obliga a las re-giones metropolitanas a procurartrabajo y prosperidad a sus áreas peri-féricas, agravando así las desigualda-des sociales y territoriales.

• Finalmente, el hecho de que la gober-nanza de las zonas metropolitanas debehacer frente a la aparición de nuevasformas de conflictos sociales, económi-cos y culturales.

Los contrastes entre las metrópolisdel Norte y del Sur

Los retos que se imponen en el Sur difierende manera considerable de los retos queenfrentan las metrópolis del Norte. En elNorte el proceso de urbanización está muyavanzado. La metropolización contemporá-nea toma la forma de aglomeraciones resi-denciales extensas situadas en la periferiade las ciudades y pobladas por clases me-dias y acomodadas. Estas zonas metropoli-tanas alejadas de los centros urbanos,dotadas de servicios y de una oferta tecno-lógica punta, han sabido aprovechar la mo-vilidad creciente de la población y la mejorade los medios de comunicación.

En el Sur, y en Asia en particular, el creci-miento exponencial de las regiones metro-politanas plantea por sí solo retos todavíamás difíciles a la gobernanza. Las zonasmetropolitanas se caracterizan por ser másdensas y menos dispersas. Las nuevas in-dustrias, la actividad comercial y las vi-viendas se instalan generalmente cerca delas grandes aglomeraciones. Al mismotiempo, las grandes concentraciones depoblación pobre, así como de trabajo yvivienda informales, coexisten con zonas

periféricas prósperas, incluso en el centrode la ciudad. Las necesidades sociales,económicas y medioambientales de estosgrandes agrupamientos de población re-presentan un reto importante para la go-bernanza.

Alternativas institucionales parauna gobernanza de las regionesmetropolitanas

Desde principios del siglo XX, las mejoresopciones de gobernanza metropolitana sonobjeto de debate. Son muchos los investiga-dores y electos que han apoyado reformasencaminadas a aumentar el campo deacción del gobierno a nivel metropolitano.Otros se han mostrado partidarios de unida-des más pequeñas, a escala local, plantea-das como la clave para una gobernanzaeficaz y democrática. Desde los años 1980,en particular en las regiones metropolitanasmás antiguas del Norte, las aproximacionesconocidas como del “New regionalist” (“nue-vo regionalismo”) han intentado relacionarestas dos perspectivas. Estas aproximacio-nes se caracterizan por una respuesta prag-mática a los problemas existentes, medianteel fortalecimiento de la legitimidad democrá-tica de las instituciones metropolitanas, lagestión de responsabilidades en sectoresespecíficos –primacía de la misión sobre lagestión–, y la asociación estrecha con el sec-tor privado.

Si examinamos los dispositivos institucio-nales existentes en términos de gobernan-za metropolitana, observamos que varíanconsiderablemente unos de otros; encuanto a la cobertura espacial de los terri-torios urbanos, la integración de las unida-des territoriales y de sus funciones, asícomo en su aproximación a la responsabili-dad democrática. Asimismo, las institucio-nes de gobernanza metropolitana difierenenormemente en función de las regionesmetropolitanas y de los países, según setrate de políticas centralizadas o de proce-sos políticos resultantes de niveles degobierno más elevados en la jerarquía es-tatal.

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Finalmente, un estudio comparativo denueve sectores específicos de trabajo delas instituciones metropolitanas de Johan-nesburgo, Los Ángeles, Bombay, París,Sao Paulo y Seúl, demuestra cómo la go-bernanza puede tomar formas distintas.El estudio demuestra importantes simili-tudes entre las instituciones metropolita-nas en los ámbitos de las infraestructuras,la planificación y las carreteras. En las re-giones metropolitanas del Sur y en Corea,los elementos clave de su gobernanza sebasan en una organización metropolitanaformal, gobiernos supramunicipales y em-presas públicas de gran tamaño. No suce-de lo mismo en las dos metrópolis delNorte. De hecho, tanto en Los Ángelescomo en París, a pesar de tener formas defragmentación intergubernamental signi-ficativamente distintas, se constata unacooperación intercomunal institucionali-zada, así como intervenciones públicas yprivadas más fuertes.

Conclusiones

La expansión y la diversidad creciente im-ponen nuevas exigencias de gobernanza alas zonas metropolitanas del Norte y delSur. En ambos casos, las instituciones es-tán confrontadas a los mismos dilemas defragmentación y coordinación. La gober-nanza metropolitana plantea un problemaglobal:

Una gobernanza con múltiples niveles. Lasregiones urbanas continúan creciendo, aligual que las interconexiones con las peri-ferias. Por consiguiente, es necesario com-prender mejor los cambios en la dinámicade las relaciones entre las autoridades delas grandes ciudades y las de sus territo-rios periféricos.

La participación en la gobernanza metro-politana. La participación en los procesosde gobernanza metropolitana es esencialpara el desarrollo de la democracia y parala adopción de decisiones políticas efecti-vas y eficaces.

Medioambiente durable. Las políticas pú-blicas en materia de medioambiente de-penden de su implementación eficaz en elnivel local, pero también de la eficiencia dela gobernanza metropolitana.

Desigualdades sociales y territoriales. Lasmodalidades de lucha contra la actividadinformal y la pobreza en las ciudades delSur, los problemas correlacionados como elcrimen y la insuficiencia de sistemas edu-cativos y de salud. En las zonas metropoli-tanas diversificadas y fragmentadas, lagobernanza puede aumentar las desventa-jas de los más pobres, acentuando las dis-paridades en el acceso a los serviciospúblicos.

La aproximación global a la gobernanzametropolitana es nueva. Todavía no se hanrealizado estudios comparativos de mayorprofundidad sobre los distintos modos deorganización y su implementación en arasde poder identificar sus consecuenciassobre la gobernanza metropolitana. Al mis-mo tiempo, resulta pertinente realizar in-vestigaciones más profundas sobrecuestiones esenciales, tales como la diná-mica de las relaciones entre los distintosniveles de gobierno en las regiones metro-politanas, la implicación del sector privado,el lugar que ocupan los ciudadanos y lasONG en los procesos de gobernanza, lasbuenas prácticas para la consecución deprosperidad económica, el desarrollo dura-ble y la equidad social en las regiones me-tropolitanas.

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53

Descentralización y democracialocal en la era de la globalización7

“En la actualidad, una descentralización

efectiva es considerada como un elemento de

buena gobernabilidad y como la expresión de

una práctica democrática y de una

administración pública efectiva y eficaz.”

[Directrices sobre la descentralización]

Después de leer los diferentes capítulosdel Informe Global el lector no se sorpren-derá al constatar que existen convergen-cias en todos los continentes y unaextraordinaria diversidad en los sistemasde administración local. Estas tendenciasno sólo se verifican cuando se comparandiferentes regiones del mundo sino, y so-bre todo, en el interior de cada región. Enun mundo cada día más urbano, las dife-rencias se agravan entre los gobiernoslocales de base, incluyendo a los de tama-ño mediano y las grandes aglomeracionesmetropolitanas.

I. Convergencia temporal: los largosciclos de la descentralización

Durante la década de los 80 del siglo XX, eltema de la descentralización fue adquirien-do progresivamente una dimensión univer-sal, como objetivo o como principio. Peroesta universalidad es engañosa. Los pro-blemas que presentan el uso de los con-ceptos de descentralización, autonomía ydemocracia local en este trabajo compara-tivo merecen un estudio particular. Sinembargo, a la luz de las páginas preceden-tes, ¿cuáles son las perspectivas de la des-centralización y de la democracia local?

En todos los continentes, lo “local” apare-ce desde la antigüedad bajo dos formastípicas: la comunidad de aldea y la ciudad.Dependiendo del lugar y de la época, es-tas formas constituyeron la base para laformación de la autoridad política o, por elcontrario, se vieron sometidas a los pode-res centrales de los Estados. Las ciuda-des-Estado de la Antigüedad o las ciudadeslibres de la Edad Media precedieron, parti-cularmente en Occidente, a la constituciónde los reinos y de los Estados-nación. Perola descentralización, como institucionali-zación de una autoridad local por parte delEstado pero diferenciada de él, no ad-quirió su sentido moderno hasta finalesdel siglo XVIII, en Europa y en los jóvenesEstados Unidos de Norteamérica. La for-mación del Estado moderno da lugar a di-versas modalidades que se difundiríanposteriormente en el mundo: el local go-vernment inglés, la comuna francesa o elcabildo español que se implantaría enAmérica Latina.

El Estado del siglo XIX instituye los go-biernos o concejos locales como unaemanación de los intereses locales acargo de la gestión de sus propios asun-tos. De esta forma se extiende la des-centralización fuera de Europa, ya sea através de la colonización o por la adop-ción voluntaria por parte de los Estados,que se interesaban en los modelos occi-dentales, como ocurrió por ejemplo enTurquía, Japón y el Reino de Siam, entrela primera y la segunda Guerra Mundial.

Sin embargo, la emergencia del “Estadobenefactor”, derivado de las políticaskeynesianas de estabilización económicay de apoyo al crecimiento en Europa y

7. Texto extraído de la

síntesis elaborada por

Gérard Marcou.

CONCLUSIÓNResumen ejecutivo

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CCOONNCCLLUUSSIIÓÓNNUnited Cities and Local Governments54

en América del Norte, así como las polí-ticas de desarrollo en lo que se llamabaentonces el Tercer Mundo, mantuvieronun largo ciclo de centralización que noera del todo incompatible con la amplia-ción de las competencias y el aumentode los presupuestos del gobierno local.Por su parte, la Unión Soviética y lospaíses que siguieron su modelo desarro-llaron un tipo de Estado en el cual lasadministraciones locales no eran másque órganos locales del poder central yno la expresión de intereses locales a losque se reconocía legitimidad propia. Lamayoría de los Estados del mundo ac-tual, que surgieron durante los años 50y 60, se construyeron sobre el modelode centralización, el cual se considerabanecesario para consolidar la unidad delEstado.

Por lo tanto, la universalización de ladescentralización como política y modelode organización administrativa es unfenómeno relativamente reciente que

está relacionado con las transformacio-nes socio-económicas de principios de losaños ochenta. Mientras que la descentra-lización en el siglo XIX se desarrollóparalelamente a la construcción del Esta-do liberal, la de finales del siglo XX se daa partir del cuestionamiento del keyne-sianismo y del Estado benefactor, lo quese traduce en la búsqueda de alternati-vas para asumir las grandes funcionescolectivas del Estado. Esta evolución seproduce en el contexto de la globaliza-ción y al agotarse el período de conflictosinternos y de regímenes autoritarios queafectó a un gran número de países enAmérica Latina, África y Asia, situaciónque coincide con la caída de la Unión So-viética. La salida de esos procesos orien-ta los Estados hacia una lógica demercado y hacia el establecimiento dereformas institucionales, entre las cualesse incluye la descentralización, que seapoya en procesos de regionalización,sobre todo en Europa. Esta evolución ex-plica por qué la descentralización y las

En todos los

continentes, lo

“local” aparece

desde la

antigüedad bajo

dos formas

típicas: la

comunidad de

aldea y la ciudad

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privatizaciones pudieron ser considera-das por algunos como fenómenos vincu-lados o como políticas convergentes, apesar de no ser así.

II. Realidades diferentes: la descentralización en los hechos

Si bien se pueden encontrar grandes con-vergencias entre los países al apreciar losciclos largos de la historia contemporánea,esto no sucede cuando se observan losciclos cortos y las realidades nacionales.Sin duda, la descentralización avanza perocon ritmos, formas y caminos extremada-mente diversos, incluso llegando en oca-siones a perder el rumbo.

La primera observación importante que re-sulta de la comparación a escala mundiales la tendencia general hacia el fortaleci-miento de los gobiernos locales, así comode las administraciones intermedias entreel nivel nacional y el local. Sin embargo, ladefinición de las unidades territoriales secaracteriza por su heterogeneidad. Estocontrasta con la convergencia que se ob-serva en la evolución de las competencias,en los problemas relacionados con lascapacidades locales y en las prácticas dedemocracia local.

a) Los ámbitos territoriales: ¿qué es lolocal?

“Las autoridades locales deberían ser

reconocidas en la legislación nacional y en la

constitución como entidades subnacionales

jurídicamente autónomas y susceptibles de

contribuir de manera positiva a la planificación

y al desarrollo nacionales”


Una primera constatación es que la defini-ción del nivel de base de administraciónterritorial dotado de autonomía local, difie-re mucho de un país a otro.

Si se observa el promedio de población enlos distintos gobiernos locales del mundo,

se aprecian enormes disparidades. EnEuropa, por ejemplo, el promedio de habi-tantes por municipio varía de 1.750 enFrancia a 150 mil habitantes de promedioen los condados del Reino Unido. En Esta-dos Unidos y Canadá la población media enlas unidades básicas de la administraciónlocal es superior a los 8 mil habitantes; enJapón es superior a los 70 mil y en AméricaLatina a los 33 mil habitantes. Pero estasdesigualdades son aún mayores en el inte-rior de un mismo país.

La historia y la colonización explican engran parte estas diferencias. Mientras queen Europa el municipio es el producto deun largo desarrollo histórico, en África y amenudo en Asia, las autoridades localestradicionales fueron destruidas o absorbi-das por las estructuras creadas por lapotencia colonial para asentar su controladministrativo. Las políticas de desarrolloque durante las últimas décadas trataronde revitalizar las estructuras tradicionalesno lograron reemplazar los modelos deadministración del territorio.

Sin embargo, detrás de esa aparente con-fusión de la organización territorial, entodos los continentes encontramos la mis-ma contradicción y las mismas dudas enrelación a los gobiernos en niveles de pri-mer grado. ¿Debe la organizaciónadministrativa seguir la lógica comu-nitaria de “asentamientos humanos”o basarse en criterios funcionales(recursos disponibles, poblaciónatendida, servicios a proporcionar)?La primera opción garantiza la represen-tatividad de la autoridad local y su proxi-midad con los habitantes, pero tiene elriesgo de limitar su capacidad de gestión.La segunda opción permite descentralizarmás fácilmente las tareas y los recursosfavoreciendo economías de escala, perocorre el riesgo de absorber a la adminis-tración local dentro de las políticas secto-riales, alejándola de la población. Dehecho, todos los países han desarrolladoinstituciones que pretenden conciliar es-tas dos dimensiones.

La historia y la

colonización

explican en gran

parte estas

diferencias.

Mientras que en

Europa el

municipio es el

producto de un

largo desarrollo

histórico, en África

y a menudo en

Asia las

autoridades

locales

tradicionales

fueron destruidas

o absorbidas por

las estructuras

creadas por la

potencia colonial

para asentar su

control

administrativo

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En Europa esta tensión dio lugar a quemuchos países adoptaran políticas parafusionar municipios –como en los paísesnórdicos, Reino Unido, Bélgica, Alemania,Países Bajos, etc.– o para favorecer elagrupamiento voluntario delegando obli-gatoriamente ciertas competencias enuna autoridad común como en Francia yHungría. En muchos otros países se tratóde resolver esta contradicción instauran-do niveles intermedios de gobierno o cre-ando oficinas locales de enlace bajo elcontrol de la autoridad municipal. Enambos casos se produjo una concentra-ción de las competencias locales másimportantes en manos de un gobiernolocal de mayor tamaño. Otra forma fre-cuente de solución en el nivel intermedio(o nivel local superior) es la diferenciaciónentre zonas urbanas y rurales. Los gobier-nos locales creados en zonas ruralesagrupan a un gran número de localidades,que pueden a su vez ser sede de autorida-des locales de tipo municipal.

Fuera de Europa y de América del Norteeste tipo de reformas territoriales es me-nos frecuente. Japón es el único ejemplode políticas comparables de fusión munici-pal, la última iniciada por la Ley de 1999 yparecida a la reforma territorial efectuadaen Indonesia en 1999. En África estas polí-ticas tuvieron sobre todo el objetivo decrear gobiernos locales en territorios va-cíos (las llamadas políticas de “municipali-zación”, por ejemplo en Costa de Marfil yTúnez).

En Rusia, la descentralización se concentraal nivel de las grandes unidades municipa-les, las de nivel superior, el distrito munici-pal (municipalnij raion) y el distrito urbano(gorodskoj okrug). Las reformas adminis-trativas tuvieron como objetivo creargobiernos locales como expresión de unacomunidad de habitantes. De manera simi-lar, en los otros Estados de la ex-UniónSoviética el distrito (raion) siguió siendo labase de la administración local; convirtién-dose en el principal nivel de descentraliza-ción, cuando existe.

Se podría continuar esta demostración paralos otros continentes. Existe una tenden-cia clara hacia el fortalecimiento de losgobiernos locales mediante medidas deracionalización territorial o, en su de-fecto, a través del establecimiento deun segundo nivel de gobierno definidocon criterios de funcionalidad. Esto seconfirma igualmente en África, en donde ladescentralización beneficia sobre todo a losmunicipios en zonas de alta densidad y a losdistritos. Globalmente, la concentración te-rritorial que conlleva la descentralización,invita a reflexionar sobre los progresos de lademocracia local.

De manera inversa, el desarrollo de peque-ñas unidades basadas en la aldea y lavecindad como ámbitos de la descentrali-zación, puede esconder la persistencia deuna fuerte centralización administrativa yde un acotamiento de la democracia local.En Bielorrusia y en la mayoría de los Esta-dos de Asia Central incluyendo China, losgobiernos intermedios y las ciudades estánbajo el control directo o indirecto del podercentral. La descentralización está limitada,ya que se la circunscribe al nivel más local.

Por último, se aprecia que casi en to-das partes se ha impuesto un modelode gobierno local polivalente. Lasautoridades locales especializadashan ido generalmente cediendo lugar,a excepción de Estados Unidos en don-de existen más distritos especializa-dos que gobiernos locales. También seaprecian otras excepciones, como loswateringues (encargados de la gestión delagua y el mantenimiento de diques) en losPaíses Bajos. En Tailandia los sub-distritossanitarios acaban de ser suprimidos y susatribuciones transferidas a las nuevasmunicipalidades sub-distritales. En paísescomo Finlandia, existen autoridades espe-cializadas que también pueden considerar-se como una forma de cooperación entreautoridades locales.

De lo que precede, se puede llegar a lasiguiente conclusión: por un lado, lo

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57

local se manifiesta en el barrio, laaldea o la ciudad, en las redes de servi-cios que estructuran la vida y la econo-mía cotidianamente y el lugar deresidencia y de trabajo. Lo local seidentifica en este caso con la poblacióny su hábitat, pero aún va más allá si seconsidera al territorio, que debe seratendido con los servicios necesariospara cubrir los requerimientos diariosde la comunidad. Por otro lado, lanoción de lo local no es la misma paralos habitantes que para la administra-ción. Para la población, lo local se iden-tifica principalmente con el espacioresidencial y las actividades relaciona-das con él. Para la administración, lolocal tiene que ver con criterios políti-cos, técnicos y económicos, los cualesdeterminan los territorios administra-tivos. Así, vivir lo local no se corres-ponde necesariamente con administrarlo local. En los países europeos se haintentado siempre la conciliación de ambosaspectos, al igual que en los Estados Uni-

dos, Canadá y en la mayoría de los paísesde América Latina. En cambio, la desuniónentre vivir o administrar lo local parece mu-cho más marcada en un gran número depaíses de Asia y de África.

b) El debate sobre la gobernabilidad de las metrópolis

En las grandes ciudades, el desarrollo delas metrópolis está transformando el senti-do de lo local y renovando las problemáti-cas institucionales y sociológicas que leatañen.

Como se ha subrayado a lo largo de esteInforme y particularmente en el capítulodedicado a la gobernanza metropolitana,este fenómeno de concentración de lapoblación en grandes regiones urbanasafecta en particular a los países emergen-tes o en desarrollo. La zona Asia-Pacíficocuenta con 23 de las 40 metrópolis másgrandes; África cuenta con 34 metrópoliscon más de un millón de habitantes.8

8. UNCHS (2005),

World Urbanization

Prospects: The 2005

Edition, New York,

United Nations

Economic and Social

Division,

http://www.un.org/e

sa/population/publica

tions/WUP2005/2005

wup.htm

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El hecho principal es que existe un vínculoentre globalización y metropolización. Co-mo reconocieron las Naciones Unidas des-de principios de los años noventa, la ciudadmetropolitana se caracteriza por la enormeconcentración de población, de ingresos yde las principales funciones de direccióneconómica y política, porque se impone ala estructuración de la región que la rodea,que puede ser internacional y participa enla economía mundial. El lugar que ocupaen la economía mundial es quizás inclusoel criterio decisivo.9

Por otra parte, los desafíos que afrontanlas metrópolis del Sur difieren considera-blemente de los que afrontan las del Norte.En el Norte, el proceso de urbanización es-tá sumamente avanzado. En el Sur y par-ticularmente en Asia, el rápido crecimientode las regiones metropolitanas implica ensí mismo un mayor desafío para la gober-nabilidad.

Si examinamos los dispositivos institucio-nales de gobernabilidad metropolitanaexistentes, apreciamos que varían consi-derablemente en la cobertura espacial delterritorio urbano, en la manera de integrarlas administraciones locales y sus funcio-nes, así como en su forma de abordar laresponsabilidad democrática. Asimismo,dependiendo de la región metropolitana ydel país de que se trate, el centralismo delas políticas públicas y de los procesos polí-ticos impulsados por los niveles más altosde gobierno, modelan de distinta maneralas instituciones de gobernabilidad metro-politana.

Sin embargo, como conjunto territorialcaracterizado por una fragmentaciónadministrativa, el problema principalde las autoridades metropolitanas esgarantizar cierta unidad de gobernabi-lidad en los temas más importantes yadministrar las relaciones e intercam-bios con la región que las rodea, de lacual se distinguen claramente. Caberecordar que el problema de la integracióninstitucional de las áreas urbanas no es

nuevo. Sin embargo, en todos los casosobservamos una especie de desencantoante las tentativas más o menos exitosasde gobiernos metropolitanos integrados.

El estudio comparativo de diversas me-trópolis revela importantes similitudesentre las instituciones metropolitanas engran número de temas. No obstante, loscasos analizados en los países del Surmuestran una organización metropolitanamás formal y la existencia de gobiernos su-pra-municipales y empresas públicas degran tamaño, que ocupan posiciones cen-trales en la gobernabilidad metropolita-na. Este no es el caso de las dosmetrópolis del Norte estudiadas, París yLos Ángeles. De hecho, a pesar de quecuentan con formas de fragmentación in-tergubernamental significativamente di-ferentes, ambas cuentan con esquemasinstitucionales para la cooperación inter-municipal y para una mayor capacidad deintervención pública y privada.

Por último, la legitimidad democráticade la organización metropolitana debesuperar la contradicción entre el ta-maño de la metrópolis y la participa-ción de los ciudadanos. Cuanto másalto es el nivel de gobernabilidad, másdifícil es garantizar la participaciónciudadana y la transparencia. La elec-ción directa del ejecutivo del gobierno me-tropolitano puede fortalecer tanto suautoridad frente a otros gobiernos localescomo su legitimidad frente a la ciudadanía.Esto sucede tanto en Tokio, Seúl y Moscú,como en Londres. La participación de losalcaldes de los municipios que componenla autoridad metropolitana o incluso de losrepresentantes de las aldeas (barangay)en los concejos de desarrollo de MetroManila o la transformación de las unidadesdesconcentradas de la administración me-tropolitana –Tokio desde 1974– puedencontribuir a reforzar la democracia en lasrelaciones entre los diferentes niveles degobierno. En esa misma dirección apuntanlas políticas de descentralización interna enAmérica Latina, como sucedió reciente-

9. Cf « Metropolitan

governance. Patterns

and leadership »,

informe temático n°1

por G. Marcou,

particularmente p.38

en: United Nations

(Governance and

Public Administration

Branch, Department

for Development

support and

Management

Services) (1995), op.

cit supra nota 4.

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59

mente con los Gobiernos autónomos de laciudad de México, Montevideo y Sao Paulo.

Cabe recordar que la capacidad de lasmetrópolis para obtener los recursos nece-sarios para financiar su gasto, las distinguea menudo de los demás gobiernos localesde su mismo país.

c) Las competencias

“El principio de subsidiariedad es la base del

proceso de descentralización. De acuerdo con

este principio, las responsabilidades públicas

deben ser ejercidas por las autoridades electas

más cercanas a los ciudadanos.”


Las competencias son la materia misma dela autonomía local y responden a la pre-

gunta de qué es lo que hacen los gobiernoslocales. Pero no se trata de una nociónsimple y la traducción del vocablo presentaverdaderos problemas metodológicos (verrecuadro).

Por consiguiente, hay que ser conscientes delas limitaciones que tiene comparar las com-petencias materiales de los gobiernos loca-les, si no se precisa el grado de libertad conel cual se ejercen. Sobre todo si se consideraque el solo intitulado de los sectores sobrelos cuales los gobiernos locales son “compe-tentes” (ejemplo: educación) no permitesaber cuál es exactamente la amplitud de lacompetencia. En un gran número de paíseslas autoridades locales electas ejercen com-petencias materiales amplias, que puedenmedirse con el volumen del gasto, pero queestán bajo la dirección y control de la admi-

Hay que ser

concientes de las

limitaciones que

tiene comparar las

competencias

materiales de los

gobiernos locales,

si no se precisa el

grado de libertad

con el cual se

ejercen. Sobre

todo si se

considera que el

solo intitulado de

los sectores sobre

los cuales los

gobiernos locales

son

“competentes”

(ejemplo:

educación) no

permite saber cuál

es exactamente la

amplitud de la

competencia

El principio del artículo 4.1

de la Carta Europea de la

Autonomía Local dice en la

versión francesa: “Las com-

petencias de base de los

gobiernos locales” [« Les

compétences de base des

collectivités locales... »] y en

la versión inglesa “los pode-

res básicos y las responsabi-

lidades de las autoridades

locales” [« The basic powers

and responsibilities of local

authorities... »]. Sin embar-

go, en el lenguaje jurídico

inglés del Reino Unido existe

una diferencia entre func-

tions, (funciones) sustantivo

que tiene un sentido más

general, powers (poderes),

que se refiere a la libertad de

la autoridad local de hacer o

no hacer, y duties (obligacio-

nes) que designa una obliga-

ción de la autoridad local.

Asi, los poderes (powers) y

las obligaciones (duties) son

funciones (functions). Sin

embargo, la palabra respon-

sibility (responsabilidad) no

se utiliza más que en sentido

trivial. Además, en la litera-

tura internacional o nortea-

mericana encontramos el

vocablo task (tarea), particu-

larmente al hablar de finan-

zas públicas (assignment of

tasks, asignar tareas). Ahora

bien, la noción de competen-

cia [traducida aquí por:

“powers and responsibili-

ties”, en la Carta de la Auto-

nomía Local europea...”

–NdlA] es compleja porque

implica dos aspectos. Por un

lado se refiere a un poder y

por otro a su objeto. El poder

no tiene interés si no es por

el objeto sobre el cual se

ejerce. Para los gobiernos

locales, los cuales por defini-

ción no tienen “competencia

sobre las competencias”, la

atribución de poderes impli-

ca que la competencia se

acompañe de la atribución

de competencias materiales.

De manera inversa, la atribu-

ción de competencias mate-

riales no tendría efecto sin la

definición de facultades jurí-

dicas y de recursos financie-

ros que permitan a los

gobiernos locales actuar en

los temas que les correspon-

den. Por ejemplo, afirmar

que el agua es una compe-

tencia local no tiene sentido

si esto no se asocia con la

facultad de garantizar la dis-

tribución de agua potable, de

organizar la administración

del servicio, de fijar las tari-

fas u otras facultades relati-

vas al agua.

Las nociones de competencias, facultades, responsabilidades

01 PCB esp b 17/10/07 14:06 Página 59


nistración nacional. En otros países, lasautoridades locales ejercen pocas compe-tencias, pero sin interferencia de las autori-dades superiores, siempre y cuando serespete la ley. ¿Se trata de dos sistemasdescentralizados? ¿Cuál de ellos es más des-centralizado? ¿Acaso estas preguntas tienensentido? Un primer elemento de respuestaya se ha dado en este Informe: no hay des-centralización si no hay autonomíalocal. Pero esta respuesta sólo desplaza eldebate del problema ya que la autonomíalocal es una noción relativa que siempre estáenmarcada, condicionada, y porque existendiferentes grados de autonomía local. Sinembargo, el alcance de este Informe Global,no permitió profundizar más este punto alcomparar los países analizados10.

Con estas reservas, el Informe Global mues-tra que existen ciertos temas o materias enlos cuales los gobiernos locales comúnmenteejercen competencias, y otros en los que lossistemas de administración local difieren.

Los resultados de la comparación se resu-men en el cuadro de esta página:

Se dejaron de lado algunos ámbitos decompetencia de los gobiernos locales queestán muy generalizados y en los cualesprácticamente no existen excepciones, co-mo son la administración de cementerios,el alumbrado público y la gestión de des-echos. Tampoco se tomaron en cuenta lascompetencias marginales cuya mención,imposible de ponderar, falsearía la realidaddel conjunto de la tabla.

En la tabla falta mencionar los países deMedio Oriente y Asia Occidental. Cabesubrayar que los gobiernos locales de Tur-quía sí ejercen competencias en todos lostemas mencionados más arriba. Pero en losdemás países la situación es confusa y nopermite responder de manera precisa, yasea porque la ley prevé competencias queno son ejercidas en la realidad, porque lasautoridades locales no son autoridades des-

El Informe Global

deja ver que

existen ciertos

temas o materias

en los cuales los

gobiernos locales

comúnmente

ejercen

competencias y

otros en los que

los sistemas de

administración

local difieren

(Se trata de una muestra en la que se indi-

can algunas excepciones).

• Urbanismo (planeación y autorizacio-

nes): salvo Madagascar y Panamá.

• Desarrollo económico: salvo Togo.

• Vialidades: salvo Panamá.

• Transporte urbano: salvo Argelia, Kenia,

Togo, Túnez, Zambia y Filipinas.

• Provisión de agua potable: salvo Reino

Unido, Túnez, Australia, Nueva Zelanda,

Filipinas, Canadá, Chile, CostaRica (ciu-

dades) y Panamá.

• Servicios sociales: salvo Australia, India,

Malasia, Nueva Zelanda y alrededor de

la mitad de los países de América Latina.

• Vivienda: salvo Italia, Países Bajos,

Suiza, Madagascar y alrededor de la

mitad de los países de América Latina.

• Servicios de salud: salvo Kenia, Tayi-

kistán, Australia, Nueva Zelanda, Mala-

sia, Canadá y alrededor de la mitad de

los países de América Latina. En Euro-

pa del Este es competencia habitual de

los gobiernos locales y excepcional-

mente en el Oeste (salvo Dinamarca,

Suecia y Finlandia).

• Educación: salvo Canadá, Australia,

Nueva Zelanda, Filipinas, Kenia, Arme-

nia y Azerbaiján.

Principales competencias generalmente ejercidas por la mayoría de losgobiernos locales

10. Para los países

europeos esta

investigación está

actualmente en

curso en el Consejo

de Europa. Marcou,

G. (2007),

L’étendue et la

nature des

compétences des

collectivités locales

dans les Etats

membres du Conseil

de l’Europe, Informe

para el CDLR

(Comité Director de

Poderes Locales y

Regionales),

Consejo de Europa,

Estrasburgo, abril

2007, 101 páginas

(de próxima

aparición).

01 PCB esp b 17/10/07 14:06 Página 60

61

centralizadas o porque la situación de guerrao reconstrucción obstaculiza el funciona-miento normal de las instituciones.

Se puede concluir que existe un con-junto de actividades que competen alos gobiernos locales de todas lasregiones del mundo. Esto no quieredecir que tengan toda la competenciaen cada ámbito, ni que las ejerzan demanera exclusiva. Por el contrario, setrata a menudo de competencias com-partidas.

Las diferencias tienen que ver con la ampli-tud de las competencias ejercidas en cadaámbito, con la naturaleza de dicho ejercicio(competencias propias o delegadas, exclu-sivas o compartidas) y con el grado delibertad para ejercerlas (a menudo lascompetencias propias están reglamenta-das por una ley que fija el marco y las con-diciones de ejercicio de las competenciaslocales). Además, existen diferencias enlos temas de competencia local que pue-

den ser comunes en algunas regiones yestar ausentes en otras.

En lo que se refiere a la amplitud de las com-petencias, se habla de las actividades sobrelas que se ejerce directamente el poder de laautoridad local. Por ejemplo, en el ámbito deprotección social, las competencias de losmunicipios de Suecia, Reino Unido o de losPaíses Bajos incorporan más funciones quelos municipios de Alemania, Francia o Espa-ña. Pero también se debe considerar la natu-raleza de las responsabilidades que implicaejercer una determinada competencia. Porejemplo, en materia de educación y de servi-cios de salud es posible que los gobiernoslocales administren al personal y su remune-ración o que, por el contrario, sólo tengan asu cargo los edificios y el funcionamientocotidiano. Cuando se trata de servicios demano de obra, esto se refleja en los presu-puestos.

En lo que respecta a la naturaleza y al gradode libertad para ejercer las competencias,

01 PCB esp b 17/10/07 14:06 Página 61


los datos recopilados en el Informe Global nofacilitan, en general, las comparaciones pre-cisas. Algunos ejemplos ayudan a medir laimportancia de esta variable. Así, en AsiaCentral los gobiernos locales siguen siendoconsiderados como órganos locales del Esta-do, lo que significa que ejercen sus compe-tencias bajo la dirección del poder central.Pero también en Tanzania se considera quela administración local no es más que unnivel de la organización administrativa y quelas autoridades locales deben rendir cuentasal ministro de la Administración Local. Sinembargo, se prevén actualmente reformaspara otorgar más autonomía a los gobiernoslocales.

Finalmente, la provisión de energía y la se-guridad son dos ejemplos notables de dife-renciación. En general, los gobiernoslocales no tienen competencia en materiade distribución de energía, salvo en los paí-ses de la región euroasiática con excepciónde Azerbaiyán. Lo mismo sucede en China,Estados Unidos y varios países europeos

–excepto Austria, Hungría, Reino Unido,Irlanda, Croacia, Grecia, Letonia, Lituania,República Checa y Eslovaquia particu-larmente–. En cuanto a la seguridad (poli-cía y orden público) las situaciones sonmuy diversas. En un gran número de paí-ses africanos los gobiernos locales tienencompetencia en este ámbito. En Europa setrata de una competencia tradicionalmentelocal sobre la cual el Estado ejerce un con-trol creciente –Reino Unido, Bélgica y Paí-ses Bajos–. En otros países, la seguridades un tema ajeno a los gobiernos locales–Suecia y Hungría– y en otros se estánabriendo nuevas competencias en este te-ma –Francia–.

En la región Asia-Pacífico no es frecuenteque las autoridades locales tengan com-petencia en materia de seguridad –NuevaZelanda y Tailandia–. En América del Nor-te se trata de una competencia local enlos Estados Unidos, pero no en Canadá.En América Latina, el gobierno local tienecompetencia en materia de seguridad en

01 PCB esp b 17/10/07 14:06 Página 62

63

casi la mitad de los 18 Estados estudia-dos. Por ejemplo, en Costa Rica y Colom-bia, pero no en Argentina ni en Uruguay.Cabe mencionar que el régimen de com-petencias no está generalmente correla-cionado con la estructura del Estado(federal o unitario). Los gobiernos localescon amplias competencias o con compe-tencias limitadas se encuentran tanto enlos Estados unitarios como en los Estadosfederales. Se puede hacer la mismaobservación respecto del peso del gastopúblico local sobre el presupuesto nacio-nal, el cual es bajo en algunos Estadosfederales –Australia y México– y alto enotros –Estados Unidos, Brasil y África delSur– en relación con la totalidad del gastopúblico.

Más sorprendente es la débil correlaciónque existe con el nivel de desarrollo eco-nómico. Aunque en África el nivel del gas-to público es globalmente bajo, el gastopúblico local representa en algunos paísesuna parte significativa del total si se locompara con el de otras partes del mundo.Este es el caso de los países de la regiónmás avanzados económicamente –comoÁfrica del Sur y Uganda–. En la regiónAsia-Pacífico algunos países en desarrolloo emergentes tienen un nivel elevado degasto público local con relación al gastopúblico total. Tal es el caso de Indonesia(33%) y la República de Corea (44%), encomparación con Japón (54%) y Australia(7%). En China y en Vietnam, el gastopúblico local alcanza un porcentaje bas-tante elevado del gasto público total (81%y 54% respectivamente). Estos dos últi-mos casos permiten ver que lo que se hallamado descentralización presupuestal ofiscal tiene poco que ver con la descentra-lización definida en este Informe. En Chi-na, el alto grado de descentralizaciónpresupuestaria sólo es posible porque elpoder central ejerce un fuerte control polí-tico sobre los gobiernos locales, que sirvepara equilibrar los recursos de las autori-dades locales y regionales, aun cuando elpoder central debe negociar con las regio-nes más ricas y poderosas.

d) Financiación local

“La descentralización efectiva y la autonomía

local exigen que exista una adecuada

autonomía financiera”


De acuerdo con diversos principios recono-cidos universalmente, los recursos finan-cieros de los gobiernos locales deberían serproporcionales a las tareas y responsabili-dades que asumen y suficientes paragarantizar su viabilidad financiera y suautonomía. Una parte importante de losrecursos financieros debería ser de origenfiscal y provenir del cobro de tarifas localessobre las que las autoridades locales tie-nen un control directo. Estos ingresos de-berían completarse con subsidios otransferencias del Estado. La viabilidad fi-nanciera de los gobiernos locales deberíaestar garantizada a través de un sistemade redistribución financiera vertical (entreel Estado y las autoridades locales) y hori-zontal (entre gobiernos locales). Esto esesencial sobre todo cuando la base imposi-tiva local es muy baja o inexistente.

Ahora bien, en relación a los ingresos, losresultados aportados por el Informe sonmuy claros y espectaculares: el poder fis-cal de los gobiernos locales es, engeneral, bajo o inexistente.

En la mayoría de los países de América Lati-na, los gobiernos locales dependen del par-lamento nacional o de los estados (oprovincias en los Estados federales) paradefinir las tasas de impuestos o el sujeto deimposición. En África, el poder fiscal de losgobiernos locales es inexistente o marginaly sólo tiene significado si se considera elbajo nivel de los ingresos en su conjunto.Dos países son la excepción: África del Sur yZambia, donde los impuestos locales repre-sentan respectivamente el 90% y el 77% delos ingresos de los gobiernos locales. Lasituación no mejora en los países del MedioOriente o en Asia Occidental, incluyendo aTurquía. En los países de la región euroasiá-tica, los ingresos por impuestos propios son

Pero también en

los países

desarrollados se

ha reprochado al

gobierno central

descargar

responsabilidades

en los gobiernos

locales sin

otorgarles los

recursos

suficientes para

hacer frente a sus

nuevas

competencias

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inferiores al 5% del total de los recursostotales de los gobiernos locales. La excep-ción es Azerbaiyán (22%) y Kazajstán endonde las autoridades locales no tienen nin-gún poder fiscal.

La situación es algo más favorable en la re-gión Asia-Pacífico. Entre los países estudia-dos, los ingresos por impuestos propiosrepresentan alrededor del 30% del total deingresos en China (29%), en Filipinas y enlos países más desarrollados –Corea, Ja-pón, Australia y Nueva Zelanda–. Estenivel es más bajo en los otros cuatro paísesestudiados: en Indonesia (menos del10%), Tailandia (12%), Vietnam (24%) yMalasia (26%). En Canadá y Estados Uni-dos los recursos fiscales propios alcanzanel 41% y el 38% del total de recursos delos gobiernos locales. En cambio, enEuropa la situación es globalmente me-nos favorable y tiende a degradarse. Enrealidad, sólo en ocho países los ingresos

fiscales de los gobiernos locales superanlas transferencias y participaciones fisca-les que llegan del Estado: Bélgica, Dina-marca, Finlandia, Francia, Islandia, Noruega,Suecia y Suiza. En todos estos países, losingresos fiscales propios representan másdel 40% del total de los presupuestos loca-les. En los demás países, estos represen-tan menos del 30%.

Esta constatación global debe acotarse endos puntos:

1. Las grandes ciudades tienen, en gene-ral, mayor capacidad para recabarrecursos locales, ya sea porque tienenpoder fiscal o porque pueden atraermás fácilmente a empresas privadas.

2. Varios servicios se financian total o par-cialmente con las tarifas que pagan losusuarios, aunque la situación varia con-siderablemente dependiendo del país,

01 PCB esp b 17/10/07 14:06 Página 64

65

ya que a veces dicho pago no entra enel presupuesto consolidado de los go-biernos locales.

Correlativamente, esto significa que la finan-ciación de los presupuestos locales procedeesencialmente de las transferencias del pre-supuesto nacional y del producto de losimpuestos compartidos con el Estado. Ahorabien, en un gran número de países no estágarantizada la transparencia, la equidad y laestabilidad de las transferencias a los go-biernos locales. Asimismo, cuándo existennormas que rigen estas transferencias, elcontrol ejercido por el Estado particularmen-te a través de fondos de uso predefinido,pone a los gobiernos locales en una situaciónde gran dependencia frente a las decisionespresupuestarias del poder central. Es ciertoque en los países grandes con marcadas de-sigualdades regionales la centralización delos recursos es indispensable para poderasegurar su redistribución, que resulta difícilde realizar a nivel horizontal, como en el ca-so de Rusia. También es cierto que cuantomayor es la parte de los gobiernos locales enel gasto público y cuantas más funcionesasuman más allá del interés local, más sejustificará la financiación local por la vía detransferencias y de impuestos compartidos.De esta manera se garantiza cierta igualdadregional entre los niveles de gasto y las ne-cesidades locales.

La centralización de los recursos permitetambién a los Estados descentralizar com-petencias materiales sin transferir los re-cursos correspondientes. Esto implicadescargar en los gobiernos locales la res-ponsabilidad de racionamiento de los servi-cios que se les transfieren. Este problema,denominado “unfounded mandates” [com-petencias sin fundamento] no es nuevo yfue identificado como característico de laspolíticas de descentralización en los paísesen desarrollo desde finales de los añosochenta.12 Pero también en los países de-sarrollados se ha reprochado al gobiernocentral que descargue responsabilidades enlos gobiernos locales sin otorgarles losrecursos suficientes para hacer frente a sus

nuevas competencias –por ejemplo, Esta-dos Unidos, Alemania y Francia–. Esto hadado lugar a que los gobiernos locales bus-quen garantías a nivel constitucional –Ale-mania y Francia– o a nivel legislativo–Rusia– para prohibir la cesión de compe-tencias que no se acompañe de una trans-ferencia de los recursos adecuados. Inclusoen Alemania se llegó a impedir cualquiermedida del legislativo federal que impusie-ra nuevas funciones a los municipios. Tam-bién se ha pugnado por institucionalizar lanegociación entre el poder central y losgobiernos locales, representados por susasociaciones, para el reparto de ingresos–el caso de Austria es ejemplar–. Esta últi-ma vía es la más frecuente en la actualidad.

La insuficiencia de recursos frente a las nece-sidades, ha llevado al poder público a fa-vorecer la inversión privada. Pero las políticasimplementadas no han tenido los resultadosesperados, particularmente en los países endesarrollo. El marco legislativo para facilitar elacceso a la financiación sigue siendo pocoadecuado. Debemos también preguntarnossobre la oferta existente. A este respecto, deacuerdo con un estudio del Banco Mundialsobre el conjunto de la inversión privada enlas infraestructuras de los países en desarrolloentre 1983 y 2004, sólo el 10% de los capita-les privados que financiaron infraestructurasse canalizaron hacia infraestructuras urbanas.Estas inversiones se concentraron en unpequeño grupo de países de América Latina ydel Extremo Oriente (con el 64% de las inver-siones concentradas en 5 países) y sufrieronun rápido declive a partir de finales de losaños noventa13.

El informe Camdessus sobre el agua nofue más optimista: “la experiencia de losúltimos quince años puede resumirse dela siguiente manera: la introducción degrandes operadores privados en un paíssin experiencia en este tema resulta largay difícil. Cuando se compara con otro tipode infraestructuras, el sector del agua fueel que menos llamó la atención de losinversores privados y los montos en juegofueron los más modestos”14.

12. Ver los comunicados

que se presentaron

en la conferencia de

Toluca del Instituto

Internacional de

Ciencias

Administrativas en

1993 (cf. informe de

síntesis: G. Marcou,

« La décentralisation

et la

démocratisation de

l’Etat », pp.95ss en

IIAS, Redéfinir le

profil de l’Etat en

vue des

changements et

développements

socio-économiques,

Bruselas).

13 Patricia Clarke Annez

(2006), “Urban

infrastructure

finance from private

operators: what

have we learned

from recent

experience?”, World

Bank Policy

Research Working

Paper 4045,

novembre 2006,

particularmente

pp.4-6.

14 Financer l’eau pour

tous, Rapport du

panel mondial sur le

financement des

infrastructures de

l’eau, bajo la

presidencia de

Michel Camdessus,

relator James

Winpenny, Consejo

Mundial del Agua /

3er Foro Mundial del

Agua / Partenariat

Mondial pour l’Eau,

marzo 2003, p.7.

01 PCB esp b 17/10/07 14:06 Página 65


Dicho de otra manera, recurrir al sectorprivado no constituye en la actualidad unaalternativa para la financiación pública enla mayoría de los países y particularmenteen los del Sur. Sigue vigente el problemadel acceso al mercado de capitales, que seenfrenta actualmente a una reglamenta-ción excesivamente restrictiva y a la ina-daptación tanto de los mercados como delos intermediarios financieros frente a lasnecesidades y posibilidades de los gobier-nos locales15. El problema también resideen el desarrollo de las facultades fiscalespropias y de la capacidad financiera de losgobiernos locales para hacer frente a susresponsabilidades, establecer una coope-ración viable con el sector privado y res-ponder a necesidades como la del agua,que no puede subordinarse a la solvenciade la demanda. Una vez más, este diag-nóstico no es nuevo. Ya desde principios delos años 90 del siglo XX, el primer texto delBanco Mundial dedicado a la financiacióndel desarrollo urbano concluía que haciafalta que las grandes ciudades fueran másautosuficientes para financiar su desarrolloa partir de los recursos locales16.

e) La democracia local

“La descentralización política a nivel local es

un componente esencial de la

democratización, la buena gobernabilidad y el

compromiso ciudadano. Esta descentralización

debe entrañar una combinación apropiada de

democracia representativa y participativa”.


En la mayoría de los países, la administra-ción local está en manos de una asambleao consejo elegido por sufragio directo ylas de un ejecutivo elegido de manera si-milar. Las elecciones locales se han gene-ralizado en África, América Latina, Asia yEuro-Asia y progresan desde hace algu-nos años en el Medio Oriente. La repre-sentación proporcional o los sistemas deelección mixtos son los más comunes,salvo en América del Norte y en los paíseseuroasiáticos y del Medio Oriente, en los

cuales domina el escrutinio por mayoríasimple de votos. La duración del mandatode los electos locales oscila entre 3 y 6años (dos años en Cuba), y en la mayoríade los países es de 4 a 5 años.

La evolución más interesante es laque ha tenido el ejecutivo municipal.En todos los continentes ha progresa-do la elección por sufragio directo.Con esta evolución se está transformandola naturaleza misma del ejecutivo local.Por un lado, el ámbito colegiado cede lu-gar a una concepción más administrativay más política de la función ejecutiva. Conel fortalecimiento de los poderes del alcal-de, los procedimientos de llamamiento alorden por parte del concejo o del cuerpoelectoral se han generalizado también entodos los continentes.

Por otro lado, en los países influenciadospor la tradición británica el modelo de or-ganización se caracteriza por la existenciade un alcalde con funciones esencialmen-te protocolarias y un jefe de administra-ción, que es quien detenta en realidad elpoder ejecutivo. A menudo, este jefe estábajo el control formal de un concejo quese supone debe concentrar tanto la fun-ción deliberante como la ejecutiva. Esteúltimo modelo tiende a evolucionar paraasemejarse al primero, salvo en los paísesde habla inglesa de África y otros que ex-perimentaron la influencia británica, co-mo India. En la actualidad, este sistemaes cuestionado en gran número de países,particularmente en África, debido a quefavorece el control del poder central sobrela administración local.

Paradójicamente, la participación electo-ral a nivel local tiende a disminuir en mu-chos países, particularmente en aquellosdonde la democracia parecía estar mejorimplantada. La participación se ha estabi-lizado, pero con frecuencia a un nivelrelativamente bajo. En Asia-Pacífico, des-cartando los países donde el voto es obli-gatorio y los países con régimencomunista, el porcentaje de votantes

15 UCLG (2007),

Support paper on

local finance, pp.45

y siguientes.

16 Roy W. Bahl /

Johannes F. Linn

(1992), Urban public

finance in

developing

countries, World

Bank, Washington

DC, pp.69 y

siguientes y pp.479-

480.

01 PCB esp b 17/10/07 14:06 Página 66

67

tiende a acercarse al 50%, con excepcio-nes como Filipinas, donde la tasa de parti-cipación se acerca al 80%. Algo similaracontece en América Latina. En Europa laparticipación sigue siendo superior al70% en algunos países –como Dinamar-ca, Finlandia, Italia y Suecia– aunquetambién está disminuyendo. En otros paí-ses se acerca al 50% e incluso es inferioren Europa Central y Oriental. En Turquíala participación sobrepasa el 70%. En losEstados Unidos oscila entre el 10% y el30% en las elecciones municipales y entre31% y 49% en Canadá. Es cierto que estatendencia a la baja del número de votan-tes debe apreciarse tomando en conside-ración el nivel de participación que ya sehabía alcanzado en cada país, pero debellamar la atención de los electos y serobjeto de un estudio más detallado.

El desarrollo y diversificación de las formasde participación de la población en la ges-tión de los asuntos locales es también otrofactor de convergencia. Las formas de parti-

cipación se inspiran en formas tradicionaleso de instituciones modernas (referéndum,audiencias, etc.). Su desarrollo interesa endistintos grados a todos los países cuando elcontexto político lo permite. En este casotambién la innovación puede venir delos países del Sur y suscitar aplicacio-nes en los países del Norte. Se puedeejemplificar con el presupuesto partici-pativo, procedimiento que aparece en Bra-sil y que ha sido retomado en otros paísesde América Latina, Asia e incluso Europa,del cual conviene no exagerar ni su difusiónni su alcance17. Los países de América Lati-na son sin duda los que cuentan con consti-tuciones y leyes más ricas en disposicionespara la participación ciudadana y la demo-cracia directa. Pero lo que enseña la expe-riencia del presupuesto participativo dePorto Alegre, cuyo éxito es reconocido, esque la democracia no se decreta, sino quese aprende con la práctica. Fueron necesa-rios diez años para que los procedimientos,los métodos y los comportamientos alcan-zaran madurez. Este caso nos enseña tam-

17. Sobre los

presupuestos locales

se puede consultar:

Licha, I. (ed.)

(2004), Citizens in

charge, Washington,

Inter-American

Development Bank.

Para análisis más

profundos sobre las

practices: Marion

Gret (2002), De

l’expérience de

démocratie

participative de

Porto Alegre, tesis

de doctorado,

IHEAL-Université

Paris.

01 PCB esp b 17/10/07 14:07 Página 67


bién que no se trata de un proceso es-pontáneo, sino organizado y conducido concontinuidad.

Asimismo se percibe una convergencia aescala mundial en la promoción de la par-ticipación de las mujeres y otras minoríasen las instituciones. Se entiende por “mi-norías” las poblaciones, a veces mayorita-rias, que fueron históricamente marginadasen su propio país por la colonización olas guerras. Ambos problemas son dis-tintos.

Más allá del principio de equidad de género,la participación de las mujeres en los proce-sos de decisión local es esencial, ya que songeneralmente las principales usuarias de losservicios urbanos. Bajo presión de los orga-nismos internacionales se percibe que todoslos países están estableciendo políticas ylegislaciones que tienden a mejorar la repre-sentación de las mujeres en las asambleas yejecutivos locales, pero con resultados des-iguales dependiendo del país. El problemade la representación de las minorías ha traí-do consigo reformas constitucionales, legis-lativas y de jurisprudencia en países comoCanadá, Australia, Nueva Zelanda, México,Brasil, los países andinos y centroameri-canos y también en Europa –particularmen-te en Hungría, Rumania, Eslovaquia–. Decualquier forma este problema va más alláde la democracia local.

f) Capacidades locales: gestión de recursos humanos

“Las autoridades locales deberían tener la

facultad de escoger en la medida de lo posible

su estructura administrativa interna,

adaptándola a las necesidades locales y

garantizando una gestión eficaz”.


El buen funcionamiento de la democraciarequiere también de una buena adminis-tración. Esta exigencia se ha alcanzadorelativamente en los países en los que ladescentralización es antigua, en aquellos

en los que los gobiernos locales ejercencompetencias relativamente amplias y enlos que el número de empleados localessupera el de los empleados del Estado –enlos países nórdicos de Europa y el ReinoUnido, en Estados Unidos, Canadá, Japón yCorea–.

Sin embargo, en la mayoría de los paíseslos sistemas de administración local tienengraves defectos. Los inconvenientes sonobviamente más importantes cuando elsistema administrativo está más descen-tralizado (por ejemplo en Indonesia, dondeel 77% de los empleados públicos son em-pleados de los gobiernos locales de primernivel o de nivel intermedio).

En general, el personal es insuficiente tan-to en cantidad como en calidad y, lo que espeor, no se suelen atacar las causas delproblema. El factor más importante es lainsuficiencia o ausencia de procedimientospara garantizar sistemas de servicio civilde carrera con sueldos adecuados y proce-sos de contratación y ascensos transparen-tes por mérito. Esto no sólo desalienta alos mejores empleados, sino que alimentala desconfianza de la ciudadanía hacia laadministración local.

La insuficiencia de capacidadesadministrativas constituye un frenopara la descentralización. En la mayo-ría de los países de África, salvo en los deÁfrica del Norte, es imposible saber exac-tamente cuál es el número y la estructuradel personal empleado por los gobiernoslocales, e incluso el régimen laboral apli-cable. No se cuenta tampoco con estadís-ticas actualizadas de la mayoría de lospaíses latinoamericanos y de la regióneuroasiática.

Existen lagunas por igual en la informaciónsobre el estatuto de los electos locales y suremuneración en la mayoría de las regio-nes del mundo. Esto tiene consecuenciaspoco despreciables en la marcha de los go-biernos locales y debería ser objeto de unestudio ulterior.

El buen

funcionamiento de

la democracia

requiere también

de una buena

administración.

Esta exigencia se

ha alcanzado

relativamente en

los países en los

que la

descentralización

es antigua, en

aquellos en los

que los gobiernos

locales ejercen

competencias

relativamente

amplias y en los

que los empleados

locales superan a

veces en número a

los empleados del

Estado

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Se perciben sin embargo señales promete-doras con la multiplicación de leyes sobreel personal de los gobiernos locales, aun-que no todas prevean garantías suficien-tes, ni sean siempre bien aplicadas. Noobstante, muchos países consideran queun servicio de carrera creado bajo Derechopúblico es la mejor solución para profesio-nalizar y elevar el nivel de cualificación delpersonal de los gobiernos locales. Lo ante-rior no es incompatible con la necesidad depoder contratar personal de confianza polí-tica para los puestos más altos. En estoscasos los procedimientos de contratacióndejan generalmente márgenes de libertada la autoridad política y la duración de es-tos contratos suele ser equivalente a la delejecutivo local. Algunos países están op-tando por procedimientos y regímenes la-borales cercanos a los del sector privado,como en Europa del Norte, Italia y Américadel Norte. Para evaluar la situación de cadapaís se necesitaría llevar a cabo un análisiscuidadoso y detallado de las disposicionesjurídicas y las prácticas.

Para defender sus intereses colectivos, lasautoridades locales se han ido agrupandoen asociaciones de electos o de gobiernoslocales, cada vez más reconocidas por elgobierno central. La Carta Europea de laAutonomía Local consagra este fenómenocomo la expresión de un derecho, inclu-yendo el derecho a pertenecer a una aso-ciación internacional de gobiernos locales(art.10.2). En los países que introdujeronrecientemente un régimen de autonomíalocal, las organizaciones internacionaleshan impulsado la creación de asociacionesnacionales capaces de participar en laspolíticas de descentralización y representarcolectivamente los intereses de los gobier-nos locales.

La expansión internacional de las asocia-ciones de gobiernos locales se ha dado nosólo en el plano regional con la creación deorganizaciones a escala europea, latinoa-mericana y africana, sino también a nivelmundial, con Ciudades y Gobiernos LocalesUnidos como su máxima expresión. Traba-

jan para dar voz a los gobiernos locales enla escena mundial.

* * *

A través de estas transformaciones laagenda pública no ha cesado de ampliar-se. La globalización y la penetración dela lógica de mercado en casi todas lasesferas no implican necesariamente unretroceso del Estado. Al contrario, seaprecia una difusión de las funciones an-teriormente ejercidas por el Estado haciaotras instancias que participan en laimplementación de dicha agenda públicaampliada. Tal es el caso de las institucio-nes supranacionales e internacionales,así como de los gobiernos locales, inde-pendientemente de su nivel o de sunaturaleza. En realidad, no sólo se hanincrementado las expectativas paraacceder a los servicios públicos (educa-ción, salud, solidaridad social), sino quesu peso económico no cesa de aumentar(por ejemplo, con el progreso de la me-dicina y la prolongación de la esperanzade vida). Y estas expectativas son aunmayores en los países emergentes o endesarrollo y se han consagrado comoderechos fundamentales reconocidos ygarantizados por las constituciones y engran número de convenciones interna-cionales. Además, el desarrollo sosteni-ble es hoy un imperativo que se aplica atodas las actividades públicas y privadas.Y todos sabemos que las respuestas im-postergables para economizar energía,luchar contra el efecto invernadero y elcambio climático o para proteger los re-cursos hídricos indispensables a toda ac-tividad humana, no se obtendrán através del libre juego del mercado y lasleyes económicas.

Esta evolución implica nuevas relacionesentre poderes públicos de todos los nive-les del Estado. En efecto, los ciudadanosesperan de las autoridades públicas na-cionales o locales, que ejerzan su rol en

Para defender sus

intereses

colectivos las

autoridades

locales se han ido

agrupando en

asociaciones de

electos o de

gobiernos locales

las cuales son de

más en más

reconocidos por el

gobierno central

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la regulación de la sociedad, un rol capazde fomentar un compromiso entre la lógi-ca del mercado, por un lado, y las necesi-dades colectivas, por el otro.

Es este proceso el que da mayor impulsoa la tendencia a ampliar las competenciasde los gobiernos locales. La descentrali-zación ya no se limita a la gestión de losasuntos únicamente locales que, obvia-mente, no pueden ser desatendidos, sinoque estimula a los gobiernos locales aparticipar en la satisfacción de las gran-des funciones colectivas, cuyo interésgeneral ya no es sólo local, sino que seextiende a la sociedad en su conjunto.Así, por ejemplo, los gobiernos localespueden contribuir con su actividad a pro-mover soluciones globales para favorecerel desarrollo sostenible. La mayoría delas acciones previstas por la comunidadinternacional para alcanzar los Objetivosde Desarrollo del Milenio recaen en losgobiernos locales, si lo que se pretenderealmente es disminuir la pobreza, mejo-rar el acceso a los servicios básicos comoel agua potable y al saneamiento, a laeducación y a la salud en 2015.

De cualquier forma, nada de esto es es-pontáneo, ni tampoco existe un círculovirtuoso derivado automáticamente de ladescentralización. A su nivel, los gobier-nos locales también se pueden ver obli-gados a optar por proyectos de alto costoambiental o de exclusión social.

Gran parte de la responsabilidad atañe alos Estados que deberán adoptar políti-cas de descentralización para ayudar acumplir los objetivos de largo plazo quemuchos de ellos se han fijado al suscribirlas convenciones internacionales (comolos Objetivos de Desarrollo del Mileniomencionados más arriba y los acuerdosinternacionales para proteger el medioambiente). Asimismo, las organizacionesinternacionales (mundiales o regionales,como la Unión Europea) deberán garanti-zar el cumplimiento de estos compromi-sos y fomentar las buenas prácticas

tanto de los Estados como de los gobier-nos locales.

La evolución de la democracia local en-cuentra una relación directa con la opiniónpública mundial. Las agendas 21 locales,los planes de acción local contra el cambioclimático, las políticas locales para la in-clusión social sobre la vivienda y el accesoa los servicios públicos, son un buen ejem-plo. El debate local para la elaboración deestas políticas afecta directamente a losgrandes desafíos y objetivos definidos anivel mundial en la “Cumbre de la Tierra”,la Cumbre del Milenio, la Cumbre de Jo-hannesburgo sobre el Desarrollo Sosteni-ble, así como la agenda de ONU Hábitat.

Bajo esta perspectiva, las relaciones entreel Estado y los gobiernos locales ya nopueden expresarse únicamente en tér-minos de distribución de competencias,de control o de garantía de la autonomíalocal. Ambos están avanzando hacia for-mas de cooperación más inteligentes. Losgobiernos locales acceden así a unacorresponsabilidad con los Estados paraafrontar los grandes desafíos. Por su par-te, los Estados también pueden ampliarsu margen de acción al beneficiarse delcompromiso y del papel creciente de losgobiernos locales, siempre que se permitaa estos gobiernos asumir un papel másactivo en la elaboración y en la imple-mentación de los acuerdos internaciona-les en los ámbitos relacionados con lascompetencias de los gobiernos locales.

La

responsabilidad

atañe a los

Estados, que

deberán adoptar

políticas de

descentralización

para ayudar a

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objetivos de largo

plazo que muchos

de ellos se han

fijado al suscribir

las convenciones

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Primer

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Global

La Descentralización

y la Democracia

Local en el mundo

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Resumen Ejecutivo

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