Citation: 2007 Acta Universitatis Lucian Blaga 215 2007

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3. Actualitatea in comunicatiile electronice

LA REVISION DU (( PAQUET TELECOM >>

Philippe ACHILLEASDirecteur de l'lnstitut du Droit de I'Espace

et des T6l6communications (IDEST)et du Master sp6cialit6 Droit des activit~s

spatiales et des communications 6lectroniques(Facult6 Jean Monnet, Universit6 Paris Sud)

Mots-clds: t6I6communications, (( paquet t~lecom ,, communications6lectroniques, r~glementation, 6lements de la review

Revue 2006: What Stakes for the Revision of the Regulation

of the European Framework of the Telecoms?

SummaryIn response to the convergence of technologies and the need for horizontal

regulation of all infrastructures, the European institutions have adopted the 2002new telecommunication regulatory framework in order to make the electroniccommunications sector more competitive. Although this framework works well,changes are needed in order to maintain its effectiveness. The future revisedregulatory framework for electronic communications will have to take account oftechnological developments on the market and respond to the needs of the sectorover the next ten years. The Commission proposes to make changes in two mainareas: the management of the radio spectrum and the market review procedure.Other changes are also planned to consolidate the internal market, strengthenconsumer and user interests, improve security and remove outdated provisions.The new texts will be adopted between 2007 and 2009. They will enter into forcebetween 2010 and 2012.

Le Livre vert sur le d~veloppement du marche commun des services et des6quipements de teicommunications du 30 juillet 19871 a ouvert le debat sur laliberalisation du secteur des telecommunications dans le but de I'adapter auxexigences d'un marche europeen unique. Prenant en compte les besoins du march6,les implications sociales et les evolutions techniques, le document propose deuxaxes pour la future politique europeenne des t~lecommunications : la lib~ralisationet rharmonisation. II confirme par ailleurs I'application du droit de la concurrence ausecteur des t~lcommunications. Le 1 e, janvier 1998, le marche europeen desequipements, des infrastructures et des services de telecommunications a te

1 COM (1987) 290.

216 Philippe ACHILIEAS

totalement ouvert a la concurrence2.Pour en arriver 16, les institutions communautairesont adopt6 un ensemble de 28 textes propres d chaque segment du march6. D~s1999, il est apparu n~cessaire de reviser le regime juridique des t~lLcommunicationspour promouvoir une concurrence dans l'int6rdt du march6 et des utilisateurs, prendreen compte le ph~nom~ne de convergence et clarifier le cadre I6gal en ramenant 6 10le nombre de textes applicables. Cet ensemble de documents, dont les principauxont W adopt6s en 2002 est connu sous I'expression nouveau ', paquet t~l~com ,,.Cette politique reglementaire s'intLgre par ailleurs parfaitement dans la Strat6gie deLisbonne, d~finie par le Conseil europ~en du 23 et 24 mars 2000 dont I'objectif pour2010 est de devenir I'6conomie de la connaissance la plus competitive et la plusdynamique du monde, capable d'une croissance 6conomique durable accompagn~ed'une am~lioration quantitative et qualitative de 'emploi et d'une plus grande cohesionsociale. Le nouveau ,< paquet t~l~com * a permis de soutenir la croissance du marchedes t~lcommunications en Europe en accompagnant la p~nbtration rapide des r~seaux,des services mobiles et du haut debit. Le secteur b~n6ficie ainsi d'une forte croissanceglobale des recettes, qui depasse celle de 'ensemble de I'economie dans I'UE. En2005 le secteur des TIC representait une valeur de 614 milliards d'euros3.

En 2006, la Commission europ~enne a lance la ,, review, ou revision du cadrereglementaire. Cette mesure, prevue par les directives du (, paquet t6lecom , de2002, s'inscrit dans les objectifs de la strategie de Lisbonne qui a etb r~visfe en2005 apres un premier bilan & mi-parcours mitig6 en matiere d'emploi. Ainsi laCommunication << i-2010 *, souligne que pour r~aliser I'espace unique europ~en del'information, la Commission doit notamment rbviser le cadre r6glementaire descommunications 6lectroniques 4.De nouveaux textes devront ainsi 6tre adopt(s entre2007 et 2009 pour une entree en vigueur des nouveaux textes entre 2010-2012.

Apr~s avoir expos6 le cheminement qui conduit du cadre r~glementaire actuel ala review(1), nous prbsenterons les elements de n~gociation du futur droit europbendes communications Mlectroniques (11).

I. Du nouveau ( paquet t6l6com o A la review

Apres l'ouverture complbte du march6 des tsl~communications en 1999, I'Europed~cida de modifier le cadre r~glementaire applicable & ce secteur. Les objectifs de

2 L'Espagne, la Grbce, lIrlande et le Portugal ont b~n~ficib d'une p~riode de transitionsupplmentaire de cinq ans.

3 Communication de la Commission au Conseil, au Parlement europ~en, Comitb6conomique et social europben et au Comite des regions - Rglementation et marchesdes communications dlectroniques en Europe en 2005 (1 le Rapport) - COM(2006) 68du 20 fvrier 2006, non publid au JOCE.

4 Communication de la Commission, du ler juin 2005, au Conseil, au Parlementeurop~en, au Comite 6conomique et social europden et au Comit6 des r~gions intitulA,4 i2010 - Une soci~td de l'information pour la croissance et 'emploi ' (COM(2005) 229final - non publi6 au JOCE).

I Communication de la Commission au Conseil, au Parlement europ~en, au Comit6dconomique et social et au Comit6 des r~gions du 10 novembre 1999 intitulde: Vers unnouveau cadre pour les infrastructures de communications blectroniques et les servicesassoci~s - Rexamen 1999 du cadre rglementaire des communications (COM (99) 0539final - non publi6 au JOCE).

ce chantier normatif btaient multiples: promouvoir une concurrence efficace; prendreen compte la convergence6 ; r6agir- I'6volution des technologies et des marches ;supprimer les r~glementations superflues; renforcer le march6 int~rieur; prot6gerles consommateurs. Pour atteindre ces objectifs, plusieurs moyens ont M6 mis enoeuvre. D'abord une nouvelle terminologie a M6 adopt6e puisque le mot,, t~lcommunication , a M6 remplace par " communications electroniques o pourenglober 'ensemble des r~seaux et des services de transmission de tout typed'information, y compris les contenus audiovisuels. La definition inclut !galement lafourniture de I'accos a Internet mais exclut les services consistant A fournir descontenus d I'aide de reseaux et de services de communications blectroniques ou aexercer une responsabilit6 editoriale sur ces contenus et les services de la socidtede r'information. Avec cette terminologie, la r glementation des activites de transportest clairement s6par6e de celle des activit~s d'editeur. Ensuite, conform~ment auprincipe de neutralitL technologique, le nouveau cadre r~glementaire s'applique Atous les r6seaux et les services de communications electroniques quelle que soit latechnologie utilis6e alors que I'ancien cadre comportait des textes spacifiques dchaque type de r~seaux (c&ble, satellite, r~seaux num~riques C integration deservices) et de service (teldphonie fixe, t~lephonie mobile, transport de donn6es).Enfin, les r6seaux sont rogules dans le cadre d'une approche 6conomique dont'analyse des marches pour assurer une concurrence effective en represente I'6lementcentral.

Le nouveau <, paquet t6lcom , est compos6 de trois ensembles de textes. Cinqdirectives de base ont 6t6 adoptees en 2002: la directive dite ,c cadre ,7; la directivedite (c autorisation ,8 ; la directive dite ,, acc~s 0; la directive dite ,serviceuniversel 00 et la directive dite tvie priv(e et communications lectroniques '1.Des mesures d'accompagnement non contraignantes sont contenues dans la

6 Voir les conclusions du Livre vert sur la convergence des secteurs dest~lecommunications, des m~dias et des technologies de I'information, et les implicationspour la r~glementation - Vers une approche pour la socibte de I'information (COM (97)623 final) - publi6 par la Commission en 1997.

7 Directive 2002/21/CE du Parlement europeen et du Conseil relative i un cadrer~glementaire commun pour les r6seaux et les services de communications 6lectroniques,JOCE, no. L 108, 24 avril 2002, p. 33.

8 Directive 2002/20/CE du Parlement europeen et du Conseil relative A l'autonsationde r~seaux et de services de communications blectroniques, JOCE, no. L 108, 24 avril2002, p. 21.

1 Directive 2002/19/CE du Parlement europ~en et du Conseil du 7 mars 2002 relatived I'accos aux rbseaux de communications (lectroniques et aux ressources associ~es,ainsi qu'i leur interconnexion, JOCE, no. L 108, 24 avril 2002, p. 7.

10 Directive 2002/22/CE du Parlement europ~en et du Conseil du 7 mars 2002concernant le service universel et les droits des utilisateurs au regard des r~seaux etservices de communications Mlectroniques, JOCE, no. L 108, 24 avril 2002, p. 0051.

11 Directive 2002/58/CE du Parlement europ~en et du Conseil du 12 juillet 2002concemant le traitement des donn~es d caract~re personnel et la protection de la viepriv~e dans le secteur des communications blectroniques, JOCE, no. L 201, 31 juillet2003, p. 37.

217ACTUALITATEA MI COMUNICATIILE ELE(TRONICE

recommandation de la Commission de 200312 sur les marches pertinents et leslignes directrices de [a Commission de 2002's. Trois autres textes s'ajoutent A cedispositif normatif et compltent le droit communautaire des communicationsM1ectroniques : la directive dite cc R&TTE o de 199914; la d6cision dite (, spectreradio~lectrique ,, de 200215 et la directive dite ( concurrence , de 200216.

Le perimetre de la review inclut les cinq directives de base du , paquet telecom ,>ainsi que la Recommandation sur les marches pertinents. II est 6galement questionde revoir les dispositions de la directive 4, concurrence o relatives aux reseaux cabls.Cette revision ne correspond pas d un constat d'inadaptation du cadre reglementaireen vigueur au marche actuel comme c'dtait le cas lors de la pr~cddente revision ducadre entreprise en 1999. En effet, chacune des cinq directives principales du ,, paquettblecom > prevoit une procedure de r6examen : article 25 de la directive (, cadre " ;article 16 de la directive ,, autorisation , ; article 17 de la directive ,, acces , ; article15 de la directive ,service universel ,; article 18 de la directive ", vie privee etcommunications Mlectroniques o. II ressort de ces articles que la Commission doitexaminer periodiquement le fonctionnement de chaque directive et faire un rapportau Parlement europeen et au Conseil trois ans apres la date d'entree en vigueur,soit le 25 juillet 2006 pour les quatre premieres et le 31 octobre 2006 pour la derniere.L'article 8 de la Directive concurrence prevoit que la Commission r6examine leregime des reseaux cdblas au plus tard le 31 dscembre 2004.

Le 25 novembre 2005, la Commission a lance un premier appel d commentaires(cal for input). Les parties intressees taient ainsi invit6es A adresser leursremarques au plus tard, le 31 janvier 2006. Elle a ensuite rendu un rapport sur lefonctionnement du paquet t6l6com. La Communication de la Commission du 29 juin2006 concemant le reexamen du cadre reglementaire EU pour les reseaux et servicesde communications 6lectroniques 17 dresse ainsi un bilan du cadre actuel et presente

12 Recommandation de la Commission du 11 fvrier 2003, concernant les marchespertinents de produits et de services dans le secteur des communications 6lectroniquessusceptibles d'dtre soumis i une r~glementation ex ante conform6ment & la directive2002/21/CE du Parlement europ~en et du Conseil relative d un cadre reglementairecommun pour les rbseaux et services de communications 6lectroniques, JOCE, no. L114, 8 mai 2003, p. 45.

13 Lignes directrices de la Commission sur l'analyse du march6 et I'6valuation de lapuissance sur le march6 en application du cadre rdglementaire communautaire pour lesr~seaux et les services de communications Mlectroniques, JOCE no. C 165, 11 juillet2002, p. 6.

14 Directive 1999/5/CE du Parlement europ~en et du Conseil, du 9 mars 1999,concernant les 6quipements hertziens et les 6quipements terminaux de t~lecommu-nications et la reconnaissance mutuelle de leur conformit, JOCE no. L 091, 7 avril1999,p. 10.

Is Decision no. 676/2002/CE du Parlement europ en et du Conseil du 7 mars 2002relative A un cadre reglementaire pour la politique en matiere de spectre radio~lectriquedans la Communautb europienne, JOCE no. L 108, 24 avril. 2002, p. 1.

16 Directive 2002/77/CE de la Commission du 16 septembre 2002 relative A laconcurrence dans les marches des rseaux et des services de communicationsMlectroniques, JOCE no. L 249/21, 17 septembre 2002, p. 21.

17 COM(2006) 334 final - on publib au Journal officiel.

Philippe ACHILI.AS218

les principaux axes de sa revision. Elle est accompagn~e d'un document de travaildu 28 juin 2006 comprenant 'ensemble des propositions concretes de modificationdes textes existants18. Les d~bats institutionnels sur les projets de directives devraientse d~rouler entre 2007 et 2009 pour une entr6e en vigueur des nouveaux textesentre 2010-2012. La revision de la recommandation sur les marches pertinents,initi~e le 28 juin 2006, par la publication d'un document de travail de la Commissionet le lancement d'une consultation publique devrait intervenir dos 2007 dans lamesure ob elle relive directement de la Commission.

La Commission espre respecter le calendrier mme si les 6lments de discussionsont nombreux et certains d'entre eux ne semblent pas recevoir I'adh~sion de['ensemble des Etats et des acteurs du march6.

I1. Les 6l6ments de la review

La r6vision porte sur trois 6l6ments principaux.D'abord, une nouvelle gestion du spectre radio~lectrique s'impose. Les frequences

representent plus que jamais une ressource rare d '6poque de la mobilite et de laconvergence. On a assiste en effet depuis 2002 d une multiplication des applicationsutilisant les r6seaux radio~lectriques (3G 19, Wi-FiF, WiMAX21, satellite...). L'objectifici est de maximiser le potentiel d'utilisation du spectre radioelectrique pour soutenirla strat~gie de croissance du march6. La gestion du spectre r~pond avant tout ausouci d'eviter les brouillages pr~judiciables entre les stations. Les fr~quences sontr~parties par service, par r~g ion, puis par utilisateur. Si le ,, paquet telecom , 2002a remplac6 les licences individuelles par un m~canisme d'autorisation generale, illaisse la possibilite aux r~gulateurs d'6tablir un regime spcifique base sur I'octroide droits individuels d'utilisation des fr~quences dds que le risque de brouillage estav6r6. En cas de raret6 de la ressource, il est dgalement possible de mettre enplace une procedure de selection entre les diff~rents candidats. Par ailleurs, uneavanc~e a 6t6 acquise en 2002 avec 'etablissement d'un march6 secondaire desfr~quences. Pour am~liorer le cadre existant, la Commission propose trois mesures:permette la coexistence de diff~rents modbles d'attribution de fr~quences (autorisationg~n~rale et droits d'utilisation spdcifique) ; instaurer un syst~me d'autorisationg6n~rale chaque fois que cela est possible; d d6faut, limiter les contraintes inutileset permettre aux utilisateurs d'avoir la libertb de fournir sur une fr6quence n'importequel type de services de communications dlectroniques (cc neutralit6 & I'6gard desservices o), en utilisant n'importe quelle technologie ou norme dans les conditionscommunes (,, neutralito technologique *). II est bvident que de telles mesures ne

18 COM(2006) 334 final.19 Troisidme g~nration de t~lphone portable permettant de tbl~phoner, d'acc~der d

Internet et de recevoir des contenus audiovisuels.20 Le nor Wi-Fi, contraction de Wireless Fidelity, d6signe les r~seaux locaux sans fil

permettant de relier des dquipements sur de petites distances.21 Le WiMAX, acronyme pour Worldwide Interoperability for Microwave Access, est

une famille de normes, d~finissant les connexions d haut-d~bit par voie hertzienne surdes distances courtes et moyennes.

219ACTUALITAEA IN COMUNUTIILE ELECTRONIE

seront mises en oeuvre que si elles ne pr~sentent aucun risque en termes debrouillages.

Ensuite, il faudrait rationaliser I'analyse des marches. Avec le , paquet tilcomde 2002, si l'objectif de Bruxelles est de parvenir a la r6duction de la r~glementationsectorielle ex ante au profit de I'application du droit commun de la concurrence,celle-ci doit encore s'appliquer aux marches de produits et de services qui ne sontpas concurrentiels. D~s lors, le contr6le des march6s prend une dimensionparticuli~rement importante. II comprend trois 6tapes. D'abord, la Commission doitrecenser, en conformit6 avec les principes du droit de la concurrence, les marchesqui justifient I'application sectorielle ex ante selon une d~marche prospective prenanten compte les 6volutions technologiques ou 6conomiques escompt~es ou pr~visibles.Par sa Recommandation du 11 fvrier 2003 pr6cit~e, la Commission a ainsi identifie18 marches pertinents. La m~thode est aussi 6volutive puisque la Commission doitr~examiner la recommandation r~guliirement pour 'adapter aux rsalit~s du marche.Ensuite, les autorit~s de regulation nationale (ARN) doivent analyser les marchesidentifies pour determiner si, dans le contexte national, un march6 pertinent esteffectivement concurrentiel, c'est-a-dire s'il n'existe aucune entreprise en positiondominante sur ce march6. Enfin, si une ARN conclut que le march6 n'est pasconcurrentiel, elle impose des obligations (remedes) aux entreprises disposant d'unepuissance significative sur ce march6 ou maintient les obligations d~j& en vigueur.Elle doit pour cela, selon I'article 7 de la directive c, cadre ,,, respecter la procedurede consultation de la Commission qui dispose en la mati~re d'un droit de veto. Enfvrier 2006, la Commission a present6 une Communication sur I'application de laprocedure dite ,, procedure article 7,,2 dans laquelle elle a conclu que cette procedureconstitue un pas important vers la creation d'un march6 interieur des communications

lectroniques, mais il convient de reduire la charge administrative lie A la procedured'analyse de march6. A cette fin, la Commission propose de simplifier la procedurede notification pour des categories pr~d~finies de cas afin de permettre de seconcentrer sur les cas ob des probl6mes importants pourraient se poser. Cetted~marche s'inscrit dans le programme <, Mieux I6gif~rer ,, initi6 par la Commissionen 2005 destine a simplifier la masse Igislative existante et a venir, dans le but dela rendre plus claire et efficace. Par ailleurs une nouvelle Recommandation sur lesmarches pertinents doit Ltre adopt~e au plus vite.

Enfin, des nouvelles mesures doivent 6tre prises pour renforcer le march6 int~rieuret off rir un cadre reglementaire harmonis6 dans les 27 Etats membres pour favoriserles investissements et b~n~ficier du march6 unique. L'objectif reste ici de construireun veritable march6 int~rieur des communications lectroniques et des fquipements,notamment radio~lectriques. Or la Commission a not6 un manque de coherencedans les rem~des adopt~s par les differentes ARN, certains d'entre eux n'apportantpas une solution complete ou adequate3 . Elle propose d'Ltendre son droit de veto

2 Communication de la Commission au Conseil, au Parlement europ~en, au Comit66conomique et social europ~en et au Comit6 des r6gions sur les analyses de march6 enapplication du cadre r~glementaire communautaire - Consolidation du march6 int~rdeurpour les communications Nlectroniques du 6 fbvrier 2006, COM(2006) 28 final.

23 Voir note no. 20.

220 Philippe ACHIILI.AS

sur les rem~des proposes par les ARN pour s'assurer que les mesures adopt~esoffrent des solutions efficaces et d'adopter un r~glement sur les procedures d'analysede march. II conviendrait 6galement de disposer d'une approche commune en cequi concerne I'autorisation des services de port6e paneurop6enne ou visantI'ensemble du march6 interieur.

Parmi les autres 6l6ments de la review, la Commission sugg~re de renforcer lesdroits des consommateurs et des utilisateurs en red~finissant le pedm~tre du serviceuniversel en Europe, pour permettre de mieux r6pondre & leur besoins fondamentauxet tenir compte, compte I'indique I'article 15 de la directive 4 service universel *, deI'evolution des conditions sociales, commerciales et technologiques. L'am(liorationde la s~curit6 est 6galement fondamentale et a ce titre, il conviendrait de prendretrois mesures : imposer aux operateurs des exigences specifiques les obligeant 6notifier certains manquements dans le domaine de la securit et d'informer lesutilisateurs, autoriser les autorit6s nationales comp~tentes A imposer des mesuresde s~curit6 sp6cifiques pr~cis~es par la Commission ; moderniser les dispositionssur I'int6grit6 des r~seaux. Enfin conform~ment d la politique ( Mieux legifirer ,, ilfaudrait supprimer les dispositions devenues obsoletes et en particulier les reglesrelatives aux lignes louses dans la Directive ((service universel,24 et le R~glementrelatif au d~groupage de I'acces d la boucle locale2

1.

24 L'article 16, § 1, c) de la directive u service universel , pr~voit le maintien desobligations d~coulant de la directive 92/44/CEE du 5 juin 1992 relative a I'application dela foumiture d'un r~seau ouvert aux lignes louses (JOCE no. L 165, 19 juin 1992, p. 27)jusqu'd ce qu'une analyse de marches effectu6e conformment d la directive , cadretraduise le caract~re effectif de la concurrence sur ce march6.

25 R~glement no. 2887/2000/CE du Parlement europ~en et du Conseil relatif aud~groupage de I'accbs & la boucle locale du 18 d~cembre 2000 (JOCE no. L 336, 30 dec.2000, p. 4).

ACTUALITATEA IN rOMUNIaTIILE ELETRONIaE 221