2 chambre territoriale des comptes · 2017. 6. 6. · consolidation des comptes est faite chaque...

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Chambre territoriale des comptes

Rapport d’observations définitives n°2 sur la gestion de la Chambre de Commerce et

d’Industrie

ROD 2014/002/NC du 7 AOUT 2014

RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES ETABLI A LA SUITE

DE L'EXAMEN DE LA GESTION

DE LA CHAMBRE DE COMMERCE ET D’INDUSTRIE

DE NOUVELLE-CALEDONIE

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EXERCICES 2006 ET SUIVANTS

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Résumé

La chambre territoriale des comptes (CTC) a examiné la gestion de la chambre de commerce et d’industrie de Nouvelle-Calédonie (CCI-NC) au titre des exercices 2006 et suivants.

Elle a axé ses travaux sur l’analyse de sa situation financière, la gestion de son personnel, le déroulement des opérations de réaménagement et de restructuration de l’aéroport international de Nouméa - La Tontouta, ainsi que les dépenses liées à l’inauguration de cet équipement.

La situation financière de la CCI

La CCI-NC dispose de deux budgets, celui de l’aéroport de Nouméa-La Tontouta et le budget « Nouméa et agences » qui retrace les opérations menées dans le cadre des autres activités. Leur indépendance financière justifie une présentation séparée, même si une consolidation des comptes est faite chaque année.

S’agissant du budget « Nouméa et agences », la chambre relève sa fragilité, comme elle l’avait d’ailleurs déjà fait en 2007, lors de son précédent contrôle. En effet, la CCI ne dispose toujours pas de produits propres dont la pérennité est assurée car le système des centimes additionnels à la patente n’a pas été réformé de longue date et son rendement est variable et non garanti. Les excédents constatés sont rendus possibles grâce au versement d’une subvention d’équilibre octroyée chaque année par la Nouvelle-Calédonie. Or, ces concours financiers sont tributaires de la situation budgétaire de cette collectivité et ils seront en baisse en 2014.

La situation du budget de l’aéroport de Nouméa-La Tontouta connaît également des tensions. Ainsi, la CCI a consommé l’essentiel des réserves constituées pour le financement de l’extension de l’aéroport et elle a dû également recourir à l’emprunt de manière importante (6,2 MdF CFP). Bien plus, le principal contrat de prêt souscrit (5,2 MdF) appartient à la catégorie des emprunts dits « structurés », parfois qualifiés de toxiques. La CCI bénéficie certes jusqu’à fin 2016 d’un taux d’intérêt bonifié, mais si les tendances observées depuis plusieurs années sur les marchés perdurent, elle devrait être confrontée à une hausse importante de ses frais financiers. Une sécurisation de cette dette devrait donc être recherchée au plus vite d’autant que les marges de manœuvre en matière de ressources paraissent faibles. L’évolution du trafic passager s’oriente par effet à la baisse depuis 2012. En outre, la phase de mise en service des nouvelles installations de l’aéroport offrant des services supplémentaires, se traduira inévitablement par une augmentation des charges de fonctionnement.

La CCI devra donc entreprendre d’importants efforts de rationalisation et d’économies en matière de dépenses courantes et de maîtrise de l’évolution de la masse salariale pour continuer à dégager des ressources suffisantes pour assurer parallèlement une charge d’emprunt devenue importante. A défaut, la situation financière de la CCI qui s’est déjà dégradée au cours de la période sous revue pourrait devenir préoccupante à l’avenir.

La gestion du personnel

La chambre a examiné pour la première fois la structure et l’évolution du personnel, premier poste des charges de fonctionnement, et les méthodes de gestion pratiquées par la CCI.

La CCI emploie plus de 220 personnes. Plus des trois quarts de ce personnel est appelé « statuaire » car régi par les dispositions d’un statut adopté par arrêté du haut-commissaire n° 76 - 567/CG du 27 décembre 1976, les autres étant des contractuels placés sous l’égide de la convention collective « commerce et divers ».

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Dès 1999, la CCI a souhaité réformer le statut de son personnel. Elle a ainsi mis en place un accord d’établissement à partir de 2008, adopté avec les représentants du personnel. Ce document, dont certains termes diffèrent de celui soumis à consultation de ses membres en 2002, a été mis en œuvre au terme d’une procédure non conforme, et sans recevoir la validation du congrès, pourtant nécessaire depuis l’adoption de la loi organique de 1999. Etablissement public de la Nouvelle-Calédonie, la CCI devra donc mettre en œuvre des actions correctives, en étroite collaboration avec sa collectivité de tutelle.

En effet, plusieurs dispositions introduites par l’accord d’établissement conduisent à une augmentation des charges salariales pour la CCI. Il en va ainsi de l’instauration d’un 13ème mois. C’est également le cas des dispositions relatives au départ en retraite et aux indemnités perçues à cette occasion, qui augmentent leur montant grâce à la modification de leur mode de calcul et l’abaissement de l’âge d’acquisition des droits, et qui comprennent en outre des indemnités supplémentaires attribuées à la discrétion du président, sans fondement juridique, ni procédure de contrôle.

C’est encore aussi le cas des crédits-voyages, toujours actuellement consentis en dépit de l’annonce faite de leur suppression pour les cadres dans le projet de réforme des statuts. Attribués de surcroît sans aucun fondement juridique statutaire à l’ensemble du personnel depuis 1994, ils ont conduit la CCI à mettre en place un système de gestion déléguée de ces crédits à l’association du personnel, pour une partie de ses membres.

Les déclarations d’avantages en nature ou en argent consentis à ses salariés par la CCI ne reflètent que très insuffisamment les niveaux réels en matière d’aide au logement, et ne les traduisent pas du tout en ce qui concerne les crédits-voyage et les indemnités de retraite imposables, se soustrayant ainsi la CCI à ses obligations fiscales et sociales.

Au final, la gestion du personnel de la CCI a été modifiée sur des bases juridiques contestables, voire inexistantes sur des points importants du dispositif, et est, en outre, pratiquée avec une certaine opacité. Le rôle de la commission paritaire du personnel, notamment, a été minoré par l’accord dans la procédure d’attribution des augmentations individuelles de salaire et des promotions.

Une absence de contrôle externe a permis ces dérives, dont le coût financier n’est pas négligeable, ainsi qu’en témoigne l’augmentation de 52 % de la masse salariale au cours des dernières années, même si sa part relative dans les charges de fonctionnement est passée de 60 à 56 %.

L’extension de l’aéroport international de Nouméa- La Tontouta

L’examen par la chambre de ce projet déjà ancien, s’inscrit dans la continuité du précédent contrôle précité de 2007. Depuis, l’opération a connu des évolutions, non pas tellement sur ses motivations ou son contenu, mais sur ses conditions de réalisation.

Le projet porte sur un ensemble d’équipements constitués de l’aérogare passagers, de l’aérogare fret, du dock de traitement des végétaux, des parkings avions et d’installations annexes.

La chambre a analysé les causes des dépassements de budget et des retards constatés lors de la livraison des différents ouvrages. Mais c’est sur l’opération la plus emblématique, celle relative au réaménagement et à l’extension de l’aérogare passagers, qu’elle a constaté les dérapages les plus significatifs.

Un retard important

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L’opération a connu un retard de livraison de 34 mois puisque la réception des travaux n’est intervenue qu’au début du mois de novembre 2013, alors qu’elle devait avoir lieu début février 2011.

Les raisons en sont multiples. Elles sont à rechercher aussi bien dans les aléas habituels qui sont inhérents à de type d’opérations (intempéries, défaillance d’entreprises, incidents, etc.) que dans les défaillances de différents acteurs.

L’analyse des conditions de réalisation du chantier montre d’abord les carences de la maîtrise d’œuvre. Fait exceptionnel, le marché de maîtrise d’œuvre conclu en 2005 a été résilié par la CCI en 2011 en raison des difficultés rencontrées. La chambre rappelle qu’elle avait relevé, dès 2007, l’absence de références de l’architecte dans le domaine aéroportuaire, ce qu’avait pourtant contesté la CCI à l’époque.

Dans ce cadre, le tribunal administratif de Nouméa vient de condamner à deux reprises la CCI à indemniser des sociétés pour le préjudice subi du fait de la désorganisation du chantier (à hauteur de 50 et de 15 MF CFP), ces sommes étant garanties par les groupements de maîtrise d’œuvre.

L’importance des critiques formulées aujourd’hui par la CCI à l’encontre des différents prestataires, tant sur sa conception des ouvrages que sur ses capacités à conduire normalement l’exécution de la prestation, remet en cause la pertinence même du choix initial.

La chambre observe également que le chantier a également pâti de l’insuffisance quantitative et qualitative des moyens déployés par certaines entreprises titulaires de marchés de travaux générant des retards, mais aussi de nombreuses malfaçons (en particulier sur la toiture ou le carrelage d’un des halls).

De tout cela il ressort que la CCI va désormais entrer dans une phase délicate de négociation de sortie des contrats et de gestion de contentieux dont il est encore difficile de mesurer l’ampleur.

La chambre relève enfin que les conditions dans lesquelles la mission de conduite d’opération a été initialement exercée par la SECAL a fait l’objet de critiques de la part de la CCI, à tel point que des moyens supplémentaires ont été déployés.

Un budget prévisionnel largement dépassé

L’augmentation du coût de réalisation du projet s’établit autour de 19 %, si on s’en tient comme le fait la CCI, uniquement à l’évolution à la phase de l’exécution des travaux, après signature des marchés. Dans ces conditions, l’enveloppe passe effectivement de 9,9 à 11,8 MdF, la hausse du budget concernant l’aérogare passagers (+ 20 %, soit 1,1 MdF) et les parkings avions (+42 %, soit 561 MF CFP). La chambre relève toutefois qu’il s’agît d’un budget estimatif puisque les contrats de maîtrise d’œuvre et ceux concernant la construction de l’aérogare passagers ne sont pas soldés et pourraient donner lieu également à des contentieux.

La chambre estime que cette approche restrictive ne tient pas compte de l’augmentation de budget intervenue en amont de la passation des marchés et qui avait déjà été relevée lors du précédent contrôle. En effet, en juin 2005, au moment où le périmètre de l’opération s’est globalement stabilisé et l’ensemble des coûts ont été pris en compte, le plan de financement de la CCI mentionnait un coût global de 6,875 MdF CFP. Or, trois mois plus tard, le devis établi par la SECAL était de 9,4 MdF, soit une hausse de 37 %, avec notamment un montant réévalué pour l’aérogare passagers passant de 3,6 à 5 MdF, davantage en phase avec le coût constaté lors de la signature des marchés des différentes opérations.

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Une gestion perfectible de la commande publique

La chambre rappelle que la CCI a éprouvé d’importantes difficultés dans la gestion des contrats de maîtrise d’œuvre concernant l’aérogare passagers. Le premier a fait l’objet d’une résiliation et d’un protocole d’accord en juin 2011 qui n’a cependant toujours pas été appliqué puisque ce contrat n’est toujours pas soldé.

Elle relève également les problèmes rencontrés par la CCI pour l’attribution des marchés sur les deux aérogares. Les offres, insuffisamment nombreuses ou largement supérieures aux estimations, ont nécessité de déclarer infructueux la plupart des lots et de négocier pour contenir la dérive des coûts dans des proportions raisonnables (autour de 3 %).

La juridiction observe également que la gestion des marchés s’est avérée peu satisfaisante sur le plan juridique. Les avenants portant sur la modification de travaux ont été tardifs et même parfois inexistants. Les délais d’exécution, largement dépassés, n’ont pas été contractuellement prolongés par avenant. La chambre a noté un manque de fiabilité sur le recueil de l’information financière de l’opération, avec de nombreuses incohérences et des erreurs qui ont été corrigées suite à l’intervention de la chambre. Elle a également constaté des délais importants (parfois plusieurs mois) pour solder les marchés de ces opérations.

L’inauguration de l’aéroport

La CCI a confié, au terme d’une procédure de passation du contrat critiquable et selon un processus de décision inversé, l’organisation de la soirée d’inauguration de l’aéroport à un prestataire extérieur, pour une somme supérieure à 12 millions de francs. Les prestations ne comprenaient cependant pas l’intégralité de celles décidées pour la soirée, dont le budget prévisionnel initial était pourtant de même montant.

Alors même que le titulaire n’avait exécuté qu’une partie des prestations contractuelles, la CCI a versé à son cocontractant la quasi-totalité du prix convenu. Au surplus, pour une partie importante des prestations réalisées, elle a payé directement plusieurs entreprises sous-traitantes de son cocontractant, en dehors de toute disposition conventionnelle le permettant, et uniquement afin de remédier à la carence de ce dernier, dans le seul but de ne pas compromettre la tenue de la soirée.

Cette pratique a conduit à des doubles paiements patents des mêmes prestations. La CCI a d’ailleurs engagé plusieurs plaintes sur le plan juridique à l’encontre du prestataire sur ces motifs.

Au total, l’ensemble des dépenses engagées pour l’inauguration de l’aéroport, incluant les prestations confiées contractuellement, celles payées à ses sous-traitants, et des prestations complémentaires comme les frais de cocktail ou le coût d’un livre remis en cadeau aux 542 invités de la soirée, s’établit à une somme non exhaustive, recensée lors de l’instruction, de près de 34 millions de francs, soit près de 62 000F par invité présent.

Le contrôle interne et externe

La chambre constate que désormais la CCI a renforcé son environnement de contrôle. Elle est d’ailleurs soumise depuis 2012 aux mêmes obligations que la Nouvelle-Calédonie et les provinces en matière de transmission de ses actes au haut-commissariat de la République, qui assure le contrôle de la légalité et peut en demander l’annulation au tribunal administratif.

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La CTC relève également que la CCI a étoffé ses moyens humains dans ce domaine en recrutant un conseil juridique en charge du contrôle interne, comme elle s’y était engagée lors du précédent rapport de la chambre. La juridiction en prend acte, mais elle invite la CCI à étendre ses missions à de nouveaux secteurs à fort enjeu, comme celui de la gestion du personnel par exemple.

La CCI s’est aussi inscrite depuis 2009 dans une démarche de certification de certains de ses services, qui contribue à une meilleure maîtrise des processus et des procédures.

Pour autant, la chambre considère qu’il existe encore des marges de progrès importantes dans la mise en œuvre des règles applicables à l’organisme consulaire, notamment pour la gestion de la commande publique, celle du personnel ou pour le paiement de certaines dépenses où il existe encore de nombreuses irrégularités. Des problèmes d’organisation liés à des cloisonnements entre services, une absence de mutualisation des informations et une dissémination des pièces sont actuellement autant de limites à l’exercice d’un contrôle interne efficace.

Au final, la chambre estime que le renforcement des outils de contrôle doit maintenant s’accompagner d’une meilleure mise en œuvre de la règlementation.

Les observations formulées par la chambre sont accompagnées de 6 recommandations récapitulées en page 10 du présent rapport.

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Sommaire :

LISTE DES RECOMMANDATIONS FORMULEES PAR LA CHAMBRE

TERRITORIALE DES COMPTES ..................................................................................... 11

1 LA SITUATION FINANCIERE DE LA CCI-NC ...................................................... 14

LE BUDGET « NOUMEA ET AGENCES » EST EXCEDENTAIRE DU FAIT DES CONCOURS 1.1

VERSES PAR LA NOUVELLE-CALEDONIE ET REPOSE SUR DES RESSOURCES NON PERENNES .... 14 Les résultats de fonctionnement .................................................................................................... 15 1.1.1

Les produits de fonctionnement ................................................................................................................ 15 1.1.1.1

Les charges de fonctionnement ................................................................................................................. 17 1.1.1.2

Les résultats d’exploitation ....................................................................................................................... 17 1.1.1.3

Les résultats budgétaires ........................................................................................................................... 18 1.1.1.4

DES TENSIONS APPARAISSENT SUR LE BUDGET « AEROPORT DE LA TONTOUTA » ...... 20 1.2 Les résultats de fonctionnement .................................................................................................... 20 1.2.1

Les produits de fonctionnement ................................................................................................................ 20 1.2.1.1

Les charges de fonctionnement ................................................................................................................. 22 1.2.1.2

Les résultats d’exploitation ....................................................................................................................... 23 1.2.1.3

Les résultats budgétaires ............................................................................................................... 24 1.2.2

LES RESULTATS FRAGILISES DU COMPTE CONSOLIDE ................................................. 25 1.3

SYNTHESE SUR LA SITUATION FINANCIERE DE LA CCI............................................... 27 1.4

2 LE PERSONNEL ET SA GESTION ........................................................................... 28

LES DIFFERENTES CATEGORIES DE PERSONNEL ET LEUR EVOLUTION ......................... 28 2.1 Les « statutaires» .......................................................................................................................... 28 2.1.1

Les « non-statutaires » .................................................................................................................. 28 2.1.2

L’évolution structurelle du personnel ........................................................................................... 29 2.1.3

Trois catégories de mises à disposition ......................................................................................... 30 2.1.4

Les mises à disposition interservices ........................................................................................................ 30 2.1.4.1

Les pompiers de Nouvelle-Calédonie affectés à la sécurité incendie de l’aéroport .................................. 31 2.1.4.2

Un agent mis à disposition d’une entreprise privée .................................................................................. 31 2.1.4.3

DES FONDEMENTS JURIDIQUES CONTESTABLES ......................................................... 32 2.2 L’accord d’établissement adopté le 5 décembre 2007 : une réforme du statut du personnel, hors 2.2.1

de toute compétence de la CCI .................................................................................................................... 32 Une modification du statut du personnel menée en l’absence d’accord formel du gouvernement 34 2.2.2

Les principales novations de l’accord d’établissement et leur portée : ........................................ 35 2.2.3

LES MECANISMES D’EVOLUTION DE LA MASSE SALARIALE ........................................ 37 2.3 L’augmentation automatique liée à l’ancienneté .......................................................................... 37 2.3.1

Statutaires ................................................................................................................................................. 38 2.3.1.1

Non statutaires .......................................................................................................................................... 38 2.3.1.2

Les augmentations négociées ........................................................................................................ 38 2.3.2

Les augmentations individuelles ............................................................................................................... 38 2.3.2.1

Les augmentations collectives .................................................................................................................. 39 2.3.2.2

L’ensemble des augmentations réalisées par la CCI depuis 2008 ................................................ 39 2.3.3

CERTAINS ELEMENTS DE LA REMUNERATION SONT IRREGULIEREMENT FONDES ET NON 2.4

DECLARES .............................................................................................................................. 40 Le salaire de base .......................................................................................................................... 40 2.4.1

Le 13ème

mois ................................................................................................................................. 41 2.4.2

Les crédits voyages........................................................................................................................ 41 2.4.3

L’indemnité de départ en retraite .................................................................................................. 43 2.4.4

La prime logement ......................................................................................................................... 45 2.4.5

L’EXEMPLE DU CONTRAT DU DIRECTEUR GENERAL ................................................... 46 2.5

CONCLUSION GENERALE SUR LE PERSONNEL ............................................................. 48 2.6

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3 L’EXTENSION DE L’AEROPORT INTERNATIONAL DE NOUMEA-

TONTOUTA ........................................................................................................................... 49

UN PROJET ANCIEN REPONDANT A DIFFERENTS TYPES D’ENJEUX .............................. 49 3.1 Les objectifs qualitatifs de remise à niveau des équipements ........................................................ 49 3.1.1

Les objectifs quantitatifs d’absorption de la croissance du trafic ................................................. 50 3.1.2

La nécessaire recherche de l’efficience dans la conduite du projet .............................................. 51 3.1.3

UN BUDGET DEPASSE ET DES EQUIPEMENTS LIVRES AVEC RETARD ............................ 51 3.2 De multiples raisons concourent au retard important constaté dans la livraison de l’aéroport .. 51 3.2.1

Touchant tous les équipements, le retard est particulièrement sensible sur l’aérogare passagers ............. 51 3.2.1.1

Les causes des retards de livraison constatés sont multiples ..................................................................... 52 3.2.1.2

La nature même de l’opération et ses contraintes spécifiques ........................................................ 52 3.2.1.2.1

L’insuffisante mobilisation de certaines entreprises ....................................................................... 52 3.2.1.2.2

Les aléas inhérents à ce type d’opérations ...................................................................................... 53 3.2.1.2.3

Les difficultés rencontrées avec la maîtrise d’œuvre ...................................................................... 54 3.2.1.2.4

Le rôle critiqué de la SECAL ......................................................................................................... 55 3.2.1.2.5

Un dépassement significatif du budget consacré à l’opération ..................................................... 57 3.2.2

Une augmentation du coût du projet de 37 % en phase étude ................................................................... 57 3.2.2.1

Une progression de 19 % du coût de réalisation du projet en phase d’exécution ...................................... 58 3.2.2.2

Les causes de l’augmentation du budget ................................................................................................... 60 3.2.2.3

L’aérogare passagers ...................................................................................................................... 60 3.2.2.3.1

Les parkings avions ........................................................................................................................ 61 3.2.2.3.2

L’aérogare fret et le dock de traitement des végétaux .................................................................... 61 3.2.2.3.3

UNE GESTION PERFECTIBLE DE LA COMMANDE PUBLIQUE ......................................... 62 3.3 Une gestion chaotique du principal marché de maîtrise d’œuvre ................................................. 62 3.3.1

Certains éléments de la mission du groupement de maîtrise d’œuvre ont été supprimés du contrat initial 3.3.1.1

pour être confiés, dans le cadre d’un autre marché, parfois à l’un des membres du groupement et pour un prix

supérieur 63 L’accomplissement des missions du maître d’œuvre n’est pas jugé satisfaisant par la CCI, qui finit par 3.3.1.2

résilier le marché initial. ........................................................................................................................................... 65 Un protocole d’accord portant sur la fin du contrat est établi mais il n’est pas entièrement appliqué ...... 65 3.3.1.3

Le nouveau marché, conclu pour achever l’opération, connaît lui aussi des difficultés importantes ........ 66 3.3.1.4

La conclusion de certains contrats de maîtrise d’œuvre de l’aérogare fret et du dock de traitement 3.3.2

des végétaux appelle des observations ........................................................................................................ 67 L’attribution des marchés de travaux s’est avérée difficile ........................................................... 69 3.3.3

Un appel à concurrence variant selon les opérations ................................................................................ 69 3.3.3.1

Des offres insuffisamment nombreuses ou supérieures aux estimations conduisent à des l’appel d’offres 3.3.3.2

souvent infructueux .................................................................................................................................................. 70 Une procédure d’attribution des marchés difficile s’accompagnant d’un travail important de négociation 3.3.3.3

limitant le dépassement du budget ............................................................................................................................ 72 Une gestion des marchés peu satisfaisante ................................................................................... 74 3.3.4

La tenue des procès-verbaux de la commission d’appel d’offres doit encore être améliorée .................... 74 3.3.4.1

Des montants erronés communiqués à l’assemblée générale .................................................................... 75 3.3.4.2

Des avenants tardifs voire inexistants ....................................................................................................... 75 3.3.4.3

L’absence d’avenants prolongeant les délais d’exécution ......................................................................... 76 3.3.4.4

L’absence de décision formelle de remise des pénalités ........................................................................... 76 3.3.4.5

Une tenue des dossiers de marchés à améliorer ........................................................................................ 77 3.3.4.6

Un manque de fiabilité des données financières de l’opération ................................................................ 78 3.3.4.7

Des délais importants pour solder les marchés ......................................................................................... 78 3.3.4.8

LE FINANCEMENT DU PROJET EST MAJORITAIREMENT ASSURE PAR LA CCI A L’AIDE 3.4

D’UN EMPRUNT PRESENTANT DES RISQUES ............................................................................ 79 Le plan de financement a évolué pour tenir compte des surcoûts du projet .................................. 79 3.4.1

Le montant du financement de l’Etat est resté constant ............................................................................ 81 3.4.1.1

Les subventions de la Nouvelle-Calédonie ont été sensiblement majorées ............................................... 81 3.4.1.2

La CCI a supporté au final l’essentiel du surcoût du projet ...................................................................... 82 3.4.1.3

Le principal emprunt souscrit par la CCI présente des risques importants de surcoût. ............... 82 3.4.2

La décision de recourir à un emprunt structuré aurait mérité d’être davantage éclairée ........................... 82 3.4.2.1

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Les caractéristiques de l’emprunt ............................................................................................................. 83 3.4.2.2

Le choix d’un emprunt structuré à haut risque .......................................................................................... 84 3.4.2.3

Une formule de financement contestée par les juridictions financières .......................................... 84 3.4.2.3.1

Le contrat souscrit par la CCI présente un niveau de risque élevé ................................................. 85 3.4.2.3.2

Les possibilités de sortir de cet emprunt existent dans le contrat mais doivent être examinées avec soin 88 3.4.2.4

La voie du remboursement anticipé du prêt ................................................................................... 89 3.4.2.4.1

La modification des conditions financières .................................................................................... 89 3.4.2.4.2

La chambre estime qu’en tout état de cause, le moment et les modalités doivent être choisis avec

soin afin d’éviter de « surpayer » une sortie de contrat. La CCI partage cette analyse et elle indique

qu’elle suit avec une attention particulière ce dossier afin de sécuriser ce risque qui demeure latent

jusqu’au 31 décembre 2016. ........................................................................................................................... 90 Un emprunt complémentaire de 1 MdF CFP a été rendu nécessaire par l’augmentation du coût 3.4.3

du projet ...................................................................................................................................................... 90

4 L’INAUGURATION DE L’AEROPORT DE NOUMEA-LA TONTOUTA ........... 91

LE CONTRAT SIGNE AVEC LE PRESTATAIRE : UNE PASSATION CRITIQUABLE ET UNE 4.1

EXECUTION DENUEE DE RIGUEUR .......................................................................................... 91 Un processus de décision inversé avec une réduction des prestations proposées à la consultation 4.1.1

d’entreprises ................................................................................................................................................ 92 Les termes du contrat de base signé le 17 avril 2012.................................................................... 92 4.1.2

Les modifications apportées par l’avenant signé le 4 février 2013 ............................................... 93 4.1.3

LES CONSEQUENCES FINANCIERES DES PRESTATIONS CONTRACTUELLES NON 4.2

EXECUTEES ............................................................................................................................ 94 Les paiements effectués au bénéfice du prestataire ....................................................................... 94 4.2.1

Les prestations payées plusieurs fois par la CCI ou inexécutées .................................................. 96 4.2.2

UN COUT GLOBAL D’INAUGURATION HORS DE CONTROLE POUR LA CCI ................... 97 4.3

5 L’ORGANISATION COMPTABLE ET FINANCIERE - LE CONTROLE

INTERNE ET EXTERNE ..................................................................................................... 98

LA REFORME INACHEVEE DU REGIME COMPTABLE ET FINANCIER .............................. 98 5.1 Un système contraire à la loi, connu de longue date mais jamais réformé ................................... 98 5.1.1

Une réforme enfin lancée mais qui n’est pas encore achevée ....................................................... 98 5.1.2

UN RENFORCEMENT DE L’ENVIRONNEMENT DE CONTROLE DANS LAQUELLE EVOLUE 5.2

LA CCI 99 La soumission de la CCI au contrôle de légalité ........................................................................... 99 5.2.1

Le recrutement d’un conseil juridique chargé également du contrôle interne .............................. 99 5.2.2

La mise en place d’une démarche de certification ...................................................................... 100 5.2.3

MAIS DES PRATIQUES QUI RESTENT ENCORE TRES PERFECTIBLES ............................ 100 5.3

6 ANNEXES AU RAPPORT .......................................................................................... 103

7 REPONSE DE LA CCI ................................................................................................ 108

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LISTE DES RECOMMANDATIONS FORMULEES PAR LA

CHAMBRE TERRITORIALE DES COMPTES

Recommandation n°1 .........................................................................................................26

La chambre invite la CCI à s’appuyer sur les éléments de comptabilité analytique dont elle dispose pour fixer le montant des prestations et contributions interservices. ......27

Recommandation n°2 .........................................................................................................30

La chambre recommande à la CCI d’établir un bilan social, pour une meilleure information en interne et vis-à-vis des tiers. ....................................................................30

Recommandation n°3 : .......................................................................................................37

La chambre estime que la fragilité juridique dans laquelle la CCI s’est placée en mettant en œuvre un dispositif de gestion de son personnel non conforme aux procédures qui s’imposaient à elle en tant qu’établissement public de la Nouvelle-Calédonie, nécessite que la CCI mette rapidement en œuvre une régularisation de ce cadre, dans le respect des compétences de la Nouvelle-Calédonie. .............................37


La CTC recommande une modification des statuts et du règlement intérieur de la CCI afin de mieux préciser les règles applicables en matière de pièces justificatives de paiement, en s’inspirant, le cas échéant, de celui en vigueur dans les établissements publics calédoniens. ..........................................................................................................77

La chambre prend acte que la CCI travaille actuellement sur un projet de règlement financier visant à formaliser l’environnement de contrôle existant au sein de l’organisme. ........................................................................................................................77


La CTC recommande à la CCI d’adopter une vigilance accrue et une exigence renforcée de transparence dans la présentation de l’évolution du contrat d’emprunt structuré de 5,2 MdF CFP souscrit pour le financement des travaux sur l’aéroport et qui présente un risque potentiel important pour la situation financière du budget de l’aéroport. ............................................................................................................................88

Recommandation n°6: ........................................................................................................90

La CTC invite la CCI à examiner dès à présent les possibilités d’une renégociation de l’emprunt structuré en se faisant assister, au besoin, par un cabinet spécialisé dans ce type d’opérations. ..........................................................................................................90

La CTC prend acte que le choix de ces conseils par la CCI était en cours au moment où l’établissement faisait parvenir sa réponse. ...............................................................90

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INTRODUCTION

La chambre de commerce et d’industrie de Nouvelle-Calédonie (CCI) a été créée en 1879 (arrêté n° 223 du 29 octobre 1879). C’est un établissement public de la Nouvelle-Calédonie doté d’un statut particulier (fixé par le décret n° 76-131 du 06 février 1976 modifié) et considérée par la jurisprudence administrative comme un établissement public administratif (CE 29 décembre 1995). Sa gouvernance est spécifique. L’assemblée consulaire comprend 31 membres élus par les chefs d’entreprise, représentant l’industrie, le commerce et les services, ainsi que les trois provinces. L’assemblée est assistée d’un bureau de huit membres. Contrairement à la chambre d’agriculture, la CCI ne dispose pas d’un comptable public mais d’un trésorier élu parmi ses membres. Les missions de la C.C.I de Nouvelle-Calédonie sont définies par le décret n° 76-131 du 6 février 1976 modifié. Elles consistent principalement à favoriser le développement économique local. A cet effet, elle exerce des missions d’accompagnement et de représentation des entreprises (plus de 12 000), et rend des avis sur les questions économiques, d’ordre fiscal et douanier, commerciales et industrielles intéressant la Nouvelle-Calédonie. Elle assure également des actions de formation professionnelle continue, alternée (avec plus de 350 apprentis dons son centre de formation) ou initiale avec l’Ecole de Gestion et de Commerce (EGC). Elle gère certaines infrastructures aéroportuaires dédiées à la desserte intérieure (Magenta et l’île des Pins) et assure l’exploitation de l’aéroport international de Nouméa-La Tontouta depuis 1968 (l’Etat l’a désignée comme concessionnaire depuis 2003 et ce jusqu’au 31 décembre 2024).

La CCI a validé en 2010 son plan stratégique de développement sur 5 ans, pour la mandature qui s’étend jusqu’en 2014. Elle a compétence sur l’ensemble de la Nouvelle-Calédonie et dispose de quatre agences réparties sur la grande terre (Bourail, Koné, Koumac, Poindimié) et d’un relais à Lifou. Elle emploie 137 personnes (selon l’état des effectifs au 31 décembre 2012) sans compter la quarantaine de pompiers sur l’aéroport international de Nouméa-La Tontouta. La comptabilité de la CCI se divise en deux budgets distincts, indépendants l’un de l’autre :

une comptabilité de l’aéroport de Nouméa - La Tontouta ;

une comptabilité générale, appelée communément « Nouméa et agences », qui retrace les opérations autres que celles du budget de l’aéroport de Nouméa-Tontouta.

La masse financière consolidée de ces deux comptabilités représente plus de 4,4 milliards de francs CFP au 31 décembre 2012. Le 25 juin 2013, le haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie a formulé auprès de la chambre territoriale des comptes une demande motivée d’examen de la gestion de la CCI (article LO 262-3 du code des juridictions financières). Elle portait notamment sur les conditions du déroulement de l’opération d’extension et de réaménagement de l’aéroport

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international de Nouméa - La Tontouta, dont le lancement avait été déjà examiné par la chambre en 2007. La lettre d’ouverture de contrôle a été adressée le 28 octobre 2013 au président de la CCI qui est statutairement son représentant légal1 et l’entretien de clôture de l’instruction s’est tenu le 3 avril 2014. L’examen de la gestion a porté sur la demande formulée par le haut-commissaire mais aussi sur l’analyse de la situation financière de la CCI, sur la gestion du personnel et sur différents points ayant fait l’objet d’observations en 2007.

1 En vertu de l’article 25 des statuts de la CCI NC

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1 La situation financière de la CCI-NC

L’analyse financière de la CCI a porté sur les comptes des exercices de 2006 à 2012, dernier exercice dont les données étaient disponibles au moment de la clôture de l’instruction (fin mars 2014). Conformément aux règles budgétaires, comptables et financières qui lui sont applicables2, « un budget distinct est établi pour les activités réalisées par Nouméa et les agences, et un autre pour les activités réalisées dans le cadre de la concession de l’aéroport de Nouméa-La Tontouta ou tout autre établissement géré. Un budget consolidé, qui regroupe l’ensemble des activités de la compagnie consulaire, est également établi. » Il est à noter que seul l’aéroport international de La Tontouta dispose d’une comptabilité propre, les gestions des deux autres aéroports confiés à la C.C.I, à savoir Magenta et l’Ile des Pins, sont retracées dans le budget général « Nouméa et agences ». On retrouve dans ce budget général toutes les autres activités de la CCI telles que les centre de formation, école de gestion et de commerce, centre de formalités des entreprises, etc. La masse financière consolidée de ces deux comptes représentait plus de 4,4 milliards de francs au 31 décembre 2012. Les conclusions du précédent rapport de la CTC sur la situation financière de la CCI demeurent largement d’actualité.

Le budget « Nouméa et agences » est excédentaire du fait des concours 1.1

versés par la Nouvelle-Calédonie et repose sur des ressources non pérennes

Au cours de la période précédemment examinée par la Chambre (2000-2005), les résultats du budget principal « Nouméa et agences » apparaissaient globalement positifs, hormis l’exercice 2000. Les ressources de ce budget provenaient pour 53% de ressources propres, ce qui est beaucoup pour une chambre de commerce et d’industrie, mais aussi de centimes additionnels à la patente (35%) et de subventions de la Nouvelle-Calédonie (9%). La chambre soulignait les limites du dispositif fiscal bénéficiant à la CCI tout à la fois obsolète (il remonte à 1922), complexe et au rendement incertain. Le produit des centimes additionnels est en effet notamment lié aux chiffres de l’exploitation du nickel qui enregistrent des variations sensibles d’une année sur l’autre. La CTC relevait également que malgré la part importante représentée par les produits propres liés à la facturation de prestations de nature très diverse, la CCI demeurait financièrement dépendante de la Nouvelle-Calédonie et de ses subventions d’équilibre. Le rapport de 2007 insistait donc sur la nécessité de doter la CCI de ressources plus stables permettant à la CCI d’équilibrer son budget sans recours aux subventions de la Nouvelle-Calédonie.

2 définies pour la CCI de Nouvelle-Calédonie par le décret n° 76-131 du 6 février 1976 modifié et le règlement

intérieur le complétant, plus particulièrement l’article 15.1

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La structure des ressources demeure aujourd’hui sensiblement la même que lors du précédent contrôle puisque au cours de la période 2006-2012, ce budget a été financé, notamment, pour 52% par ses activités propres (telles que la formation, l’appui aux entreprises, les locations immobilières), pour 37% des centimes additionnels aux contributions des patentes et pour 8% des aides extérieures (Etat et Nouvelle-Calédonie).

Les résultats de fonctionnement 1.1.1

En préambule, il convient de relever que les taux de réalisation du budget « Nouméa et agences » sont satisfaisants, tant au niveau des produits que des charges, comme le montre le tableau ci-dessous :

Tableau n°1

Exercice Produits Charges

2006 99,34% 98,48%

2007 99,43% 99,94%

2008 100,20% 105,65%

2009 103,54% 100,12%

2010 98,87% 99,15%

2011 99,28% 102%

2012 100,4% 98,8% Source CTC

Le même constat avait été dressé lors du précédent contrôle.

Les produits de fonctionnement 1.1.1.1

Sur la période 2006-2012, les produits de fonctionnement ont augmenté de 65%, passant de 974 MF CFP en 2006 à 1 607 MF CFP en 2012. Le taux moyen annuel d’évolution est important puisqu’il atteint les 9 %. Les produits financiers et exceptionnels occupent une place marginale dans les produits de fonctionnement, de ce fait les commentaires ne porteront que sur les produits d’exploitation. Leur progression constante a été stoppée en 2011, avec un recul de l’ordre de 65 MF CFP provenant à la fois de la baisse des centimes additionnels et des prestations de formation.

Tableau n°2

en MF CFP arrondis 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

PRODUITS D'EXPLOITATION (I) 951 1 061 1 189 1 355 1 414 1 349 1 578

dont centimes additionnels 363 396 450 532 551 495 592

dont prestations de formation 249 308 315 301 348 312 410

dont produits des activités annexes 114 125 170 232 244 262 278

dont subvention NC - EGC 25 25 25 25 25 31 34

dont subvention d'équilibre NC 85 85 97 90 90 90 90

dont autres produits de gestion courante 81 96 105 122 127 129 125

PRODUITS FINANCIERS (II) 13 22 25 14 8 7 20

PRODUITS EXCEPTIONNELS (III) 10 66 8 7 4 13 9

TOTAL DES PRODUITS 974 1 149 1 222 1 376 1 426 1 369 1 607 Source CTC

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Le produit des centimes additionnel perçu par la CCI n’a cessé de progresser sur la période (+ 63 % sur la période à rapprocher des + 65 % pour l’ensemble les produits de fonctionnement), hormis sur l’exercice 2011, qui a enregistré une diminution de 56 MF par rapport à l’exercice 2010 (soit une baisse de l’ordre de 10 %). Si de nombreuses études ont été menées depuis, visant entre autres à réviser la structure de la patente, aucune n’a cependant abouti pour le moment à la modification du dispositif de financement de la CCI par la fiscalité. La Nouvelle-Calédonie, compétente en matière fiscale, a certes été saisie en juin 2008 par le président de la CCI de cette question en se fondant sur le rapport de la chambre. Mais la seule avancée concerne une augmentation des centimes additionnels destinés à la CCI, dont le montant a été porté de 10 à 11 centimes par délibération du congrès (n° 436 du 23 décembre 2008), ce qui ne règle pas pour autant la question au fond. Les insuffisances pointées par la chambre en 2007 demeurent et l’équilibre budgétaire continue à être assuré avec l’aide des subventions de la Nouvelle-Calédonie, qui ont d’ailleurs augmenté depuis 2008. En effet, au cours de la période sous revue, la CCI a enfin reçu des subventions d’origine publique en provenance principalement de la Nouvelle-Calédonie, d’un montant de 115 à 125 MF CFP. Ces subventions comprennent la participation de la Nouvelle-Calédonie au fonctionnement de l’établissement et la subvention spécifique au bénéfice de l’école de gestion et de commerce. Le volume global des subventions a légèrement augmenté depuis 2008 et se situe désormais à environ 125 MF par an, dont 90 MF au titre de la subvention d’équilibre de la CCI. S’agissant des produits perçus au titre des activités, qui représentent plus de la moitié des recettes d’exploitation, leur progression a été constante et significative sur l’ensemble de la période. Le montant des productions vendues (qui comprend à la fois les prestations de formation, des prestations de services et les activités annexes) est ainsi passé de 395 MF CFP en 2006 à 717 MF CFP en 2012. Cette hausse s’explique notamment par le dynamisme de l’activité de formation (dans le domaine de la formation professionnelle et les formations sous contrats d’alternance). On pourrait ajouter que ces ressources propres de la CCI (qualifiée comptablement de production vendue) ne sont pas elles non plus pérennes, notamment celles liées à la formation qui dépendent également en grande partie des commandes de la Nouvelle-Calédonie. Mais les activités annexes et prestations de services (notamment les prestations développées par le pôle appui aux entreprises) ont également contribué à la croissance enregistrée des produits de fonctionnement. Le constat dressé par la CTC dans son précédent rapport demeure donc toujours valable : malgré les efforts déployés pour augmenter ses activités vendues, la CCI ne dispose toujours pas des ressources pérennes lui permettant de se dispenser d’une subvention d’équilibre de la Nouvelle-Calédonie. Ce n’est que grâce à ces moyens de financement que la CCI parvient à dégager un résultat excédentaire. La CCI partage de façon générale les observations de la CTC et estime que « la qualité de sa gestion (…) lui permet de faire face à l’incertitude qui pèse sur ses ressources fiscales ».

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Les charges de fonctionnement 1.1.1.2

Les charges ont augmenté de 62,5% sur la période, passant de 954 MF CFP en 2006 à 1 551 MF CFP en 2012. Le taux moyen annuel d’évolution est important, mais inférieur à celui des produits puisqu’il atteint 8,6 %.

Tableau n°3


CHARGES D'EXPLOITATION (I) 937 1067 1250 1270 1347 1344 1518

dont personnel extérieur à l'entreprise 90 106 116 128 170 131 162

dont achats, matières & fournitures 35 37 45 45 50 49 58

dont déplacements missions et réception 27 31 40 37 48 50 62

dont charges de personnel 576 649 731 778 769 802 874

dont dotation amortissement et provisions 62 83 129 87 85 89 84

CHARGES FINANCIERES (II) 1 7 7 6 5 5 4

CHARGES EXCEPTIONNELLES (III) 16 58 20 20 24 25 29

TOTAL DES CHARGES 954 1 132 1 277 1 296 1 376 1 374 1 551

Source CTC

Comme pour les produits, les charges financières et exceptionnelles constituent des éléments qui ne pèsent guère puisqu’elles représentent moins de 2 % des charges en 2012. Les dépenses d’exploitation sont principalement constituées des charges de personnel (à hauteur de 56 %), auxquelles il faudrait d’ailleurs rajouter dans une approche par nature, les rémunérations versées aux personnels extérieur (11% des charges d’exploitation en 2012). Les charges de personnel ont augmenté de 52 % entre 2006 et 2012, c'est-à-dire moins que l’évolution enregistrée pour l’ensemble des charges d’exploitation (62,5 %). A côté on trouve à hauteur de 35% pour les « achats et charges externes » (qui comprennent les frais d’entretien et de réparations, services extérieurs et honoraires, frais de déplacement et de missions, de réception et logistique).

Les résultats d’exploitation 1.1.1.3

Entre 2006 et 2012, les produits et les charges de fonctionnement ont progressé respectivement de 65% et de 62,5%. Il est difficile de dégager une tendance lourde sur le différentiel d’évolution annuel des produits et des charges. En effet, comme le montre le tableau ci-dessus, les années voient succéder des exercices où les produits augmentent plus que les dépenses et inversement. Toutefois, le taux moyen d’évolution (TME) fait apparaître que les charges ont été contenues puisqu’elles ont progressé moins vite que les produits (8,6 % contre 9,1 %).

Tableau n°4

2007 2008 2009 2010 2011 2012 TME

Taux d'évolution des produits (n/n-1) 11,6% 12,1% 14,0% 4,4% -4,0% 17,0% 9,1%

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Taux d'évolution des charges (n/n-1) 18,7% 12,8% 1,5% 6,2% -0,1% 12,9% 8,6%

Source CTC TME : taux moyen d’évolution

La chambre observe que les résultats d’exploitation annuels3, sont pour la plupart positifs sur la période, hormis les exercices 2008 et 2011. Le budget de fonctionnement de l’exercice 2008 a été fortement pénalisé par une provision (rétroactive sur 5 ans) de 47 millions pour risques et charges, afin de couvrir un redressement CAFAT sur des primes versées aux salariés du CFA. Le résultat négatif de l’exercice 2011 s’explique par le fléchissement cette année-là des centimes additionnels, auquel s’ajoute une baisse de l’activité du pôle formation subie par la CCI, dans un contexte de restriction budgétaire de ses principaux donneurs d’ordre (Nouvelle-Calédonie, provinces, etc.).

Tableau n°5

Résultat d’exploitation

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

En F CFP 20 180 551 17 563 681 -56 672 613 80 500 951 50 006 716 -4 664 044 54 331 906

Source CTC

La CTC constate également que les résultats positifs d’exploitation sont néanmoins relativement faibles eu égard au volume des produits, ainsi que le montre le tableau suivant :

Tableau n°6

en MF CFP 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Total des produits de fonctionnement (I) 974 1 149 1 222 1 376 1 426 1 369 1 607

Résultat d'exploitation (II) 20 17 -57 80 50 -5 54

Ratio II/I 2% 1% -5% 6% 4% 0% 3%

Source CTC

Comme indiqué précédemment, les excédents constatés sur le résultat d’exploitation sont rendus possibles par le versement de la subvention d’équilibre octroyée chaque année par la Nouvelle-Calédonie.

Les résultats budgétaires 1.1.1.4

Le résultat budgétaire mesure l’évolution de la situation financière globale de la CCI en intégrant, à partir de la capacité brute d’autofinancement, les résultats des opérations en capital.

3 La notion de résultat d’exploitation s’entend comme étant les résultats de fonctionnement comprenant non

seulement l’exploitation proprement dite mais également les opérations financières et exceptionnelles.

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Tableau n°7

Opérations en capital

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Acquisitions éléments d'actif

188 727 920 82 626 369 88 362 429 180 323 181 54 502 742 40 733 628 77 369 128

Remboursement emprunts

3 846 152 15 271 065 19 816 576 20 617 148 21 151 913 16 020 502 16 380 705

Total dépenses (I) 192 574 072 97 897 434 108 179 005 200 940 329 75 654 655 56 754 130 93 749 833

Capacité d’autofinancement

75 854 142 76 709 827 65 887 024 137 027 001 130 038 977 87 109 054 128 623 350

Subventions investissement

2 984 121 5 461 817 - 1 057 126 584 138 2 528 183 3 995 154

Emprunts et dettes financières

170 065 000 760 000 577 268 - 1 107 766 710 500 210 000

Autres 560 840 57 995 640 60 000 172 000 - 5 000 30 000

Total recettes (II) 249 464 103 140 927 284 66 524 292 138 256 127 131 730 881 90 352 737 132 858 504

Résultat budgétaire (III)= (II)-(I)

56 890 031 43 029 850 - 41 654 713 - 62 684 202 56 076 226 33 598 607 39 108 671

Source CTC

Sur la période examinée, le budget « Nouméa et agences » a été clôturé avec un déficit budgétaire sur deux exercices consécutifs (2008 et 2009) avec respectivement un résultat de -41,6 MF CFP en 2008 et de - 62,7 M F CFP en 2009. Pour les autres années sous revue, ce budget est excédentaire. L’endettement est quasi inexistant sur le budget « Nouméa agences ». L’encours de la dette au 31 décembre 2012 est inférieur à 81 MF CFP, ce qui permettrait, en théorie à la CCI de procéder au remboursement de la totalité de sa dette en moins d’un an, si elle y affectait la totalité de son autofinancement (qui s’élève à 128,6 MF en 2012). Le niveau de la capacité d’autofinancement (CAF) a été conforté à partir de 2009 et lui permet de couvrir à compter de cet exercice des dépenses d’investissement par ailleurs en diminution depuis 2010. La conjonction de ces deux facteurs a permis à la CCI d’avoir des résultats budgétaires excédentaires entre 2010 et 2012. Il était de 39,1 MF CFP fin 2012. Le fonds de réserve du budget Nouméa & Agences s’est également renforcé à partir de l’exercice 2010 pour atteindre environ 560 MF CFP, ce qui représente environ 4,5 mois de dépenses, soit un peu au-dessus des 4 mois minimum préconisé pour une CCI. Cette augmentation a notamment bénéficié à la réserve d’investissement, dont le montant est passé de 100 MF en 2009 à 173 MF en 2012, ce qui permettra à la CCI d’autofinancer une partie de ses futures dépenses d’équipement.

Tableau n°8

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Fonds de réserve (MF CFP) 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Situation au 1er janvier 378,7 492,4 535,4 493,8 431,1 487,2 520,8

Situation au 31 décembre 492,4 535,4 493,8 431,1 487,2 520,8 559,9

dont réserve investissement 100 100 100 100 163 188 173

dont réserve générale 392,4 435,5 393,8 331,1 324,2 332,3 386,9

Source CTC

Des tensions apparaissent sur le budget « aéroport de La Tontouta » 1.2

Le précédent rapport de la CTC concluait à une situation financière globalement satisfaisante du budget de l’aéroport de Tontouta, dégageant des résultats excédentaires et disposant d’un fonds de réserve important (près de 1,5 MdF CFP fin 2005). La chambre relevait cependant que ce fonds de réserve allait être intégralement consommé dans les années futures pour financer le projet d’extension de l’aéroport, sachant que parallèlement l’endettement, déjà considéré comme important, allait s’accroître d’un montant alors estimé à 5,5 MdF, toujours dans le cadre du projet de développement de l’aéroport. La situation de ce budget s’est en effet dégradée.

Les résultats de fonctionnement 1.2.1

Comme pour le budget Nouméa & agences, les taux de réalisation des prévisions budgétaires sont satisfaisants :

Tableau n°9

Exercice Produits Charges

2006 96,1% 96,4%

2007 98,8% 102,8%

2008 100,31% 98,14%

2009 110,05% 88,38%

2010 98,27% 98,60%

2011 99,29% 102,16%

2012 114,57% 108,12% Source CTC

Les produits de fonctionnement 1.2.1.1

Le financement de l’aéroport provient essentiellement des redevances aéronautiques perçues auprès des usagers pour environ 30%, des subventions du FIATA4 pour environ 34%, des redevances domaniales pour 9% (qui correspondent aux produits locatifs issus de la location des locaux de l’aéroport) et des redevances commerciales pour 6% (ce sont les recettes provenant des commerces implantés dans l’aéroport). La structure de ces produits a quelque peu évolué depuis le précédent contrôle. Les subventions du FIATA occupent désormais une part plus importante : elles représentaient alors 22 % contre 34 % aujourd’hui.

Dans ces conditions, le poids des redevances qu’elles soient aéronautiques, commerciales ou domaniales s’en est trouvé réduit, comme l’illustre de tableau suivant :

4 Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien

21



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Tableau n°10

Qu’est-ce que le FIATA ?

La loi n°94-1162 du 29 décembre 1994 portant loi de finances pour 1995, puis la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire ont instauré un fonds de péréquation des transports aériens (FPTA), dans le but de subventionner des entreprises de transport aérien en vue d'assurer l'équilibre des dessertes aériennes réalisées dans l'intérêt de l'aménagement du territoire.

En application de l'article 75 de la loi de finances initiale pour 1999, le FIATA a succédé à ce fonds, en modifiant de manière importante son périmètre et ses modalités de fonctionnement, étendant notamment sa compétence aux dépenses de l'État pour les missions relatives au sauvetage et à la lutte contre les incendies d'aéronefs, à la lutte contre le péril aviaire, à la sûreté et aux contrôles environnementaux. En outre, le fonds contribue, par des subventions versées aux gestionnaires d'aérodromes, aux dépenses ayant le même objet dans le cas où le produit de la taxe d'aéroport ne suffirait pas à couvrir les besoins correspondants.

Le FIATA est financé depuis 1999 par une quote-part déterminée chaque année en loi de finances initiale, de la taxe de l'aviation civile (TAC).

L'exercice des missions relatives au sauvetage, à la lutte contre les incendies d'aéronefs (SSLIA), à la lutte contre le péril aviaire, à la sûreté et aux contrôle environnementaux est confié aux exploitants des aérodromes, et leur financement est assuré par des ressources fiscales : la taxe d'aéroport et le Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA), qui est alimenté par une fraction de la taxe de l'aviation civile.

Lorsque l'application du taux plafond fixé par la loi conduit, pour un aéroport, à des ressources ne lui permettant pas de faire face au financement des missions citées plus haut, il bénéficie d'une subvention complémentaire du FIATA, allouée après consultation du comité de gestion de la section aéroportuaire de ce fonds.

Les dépenses du FIATA concernant le secteur aéroportuaire comprennent :

- les dépenses directes de l'Etat en investissement et en fonctionnement, à l'exception des dépenses de personnel, pour le SSLIA, le péril aviaire et la sûreté (chapitre 5 pour les dépenses de fonctionnement et chapitre 7 pour les dépenses d'investissement) ;

- les subventions aux gestionnaires d'aéroports pour les missions régaliennes qu'ils assurent (chapitre 6 du FIATA) au titre de la péréquation au bénéfice des petits aéroports.

Les aéroports qui ne sont pas éligibles à la taxe d'aéroport ou atteignant le plafond de leur classe peuvent bénéficier de subventions du FIATA pour compléter le financement des missions citées plus haut, le niveau de cette subvention correspondant à la différence entre le coût des missions et les produits issus de la taxe d'aéroport, les subventions des collectivités locales et les reports éventuels des années précédentes.

Sur la période 2006-2012, les produits de fonctionnement du budget aéroport de Tontouta ont presque doublé passant de 1 382 à 2 666 MF CFP. Cette augmentation est notamment intervenue à compter de 2009, avec la forte progression des subventions liées au transfert, à

Part dans les recettes Précédent contrôle Actuellement

Redevances aéronautiques 35 % 30 %

Redevances commerciales 15 % 6 %

Redevances domaniales 11 % 9 %

22



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l’exploitant, des missions de sûreté réalisées antérieurement par l’Etat qui s’est accompagné d’un renforcement des mesures en la matière.

Tableau n°11


PRODUITS D'EXPLOITATION (I) 1 338 1 452 1 528 1 876 2 068 2 245 2 432

dont redevances aéronautiques 440 498 554 605 666 759 791

dont redevances domaniales 100 105 117 125 123 137 149

dont recettes commerciales 167 173 181 183 198 209 250

dont subventions d'exploitation 369 384 435 510 783 871 903

PRODUITS FINANCIERS (II) 33 34 43 11 9 16 3

PRODUITS EXCEPTIONNELS (III) 11 13 36 39 28 39 231

dont produits cession éléments d'actif

0 0 0 0 1 1 187

TOTAL DES PRODUITS 1 382 1 499 1 607 1 926 2 105 2 300 2 666 Source CTC

Les produits financiers et exceptionnels occupent, comme pour le budget Nouméa & agences une place marginale dans les produits de fonctionnement.5 En ce qui concerne les produits d’exploitation, on assiste à une progression globale sur la période du montant des différentes redevances et plus particulièrement des redevances aéronautiques qui bénéficient de l’augmentation du trafic passagers de 13 % entre 2006 et 2012. A partir de 2012, le budget est néanmoins pénalisé par la première baisse du trafic passagers (de – 1,4%) constatée depuis 10 ans. Celle-ci provient à la fois du réajustement qui s’opère après l’année 2011 qui était marquée par un trafic exceptionnel lié aux jeux du Pacifique mais aussi par l’arrêt, courant 2012, des rotations d’Air Austral. La forte hausse constatée en matière de subventions résulte, comme indiqué précédemment du financement des transferts des missions de sûreté réalisées antérieurement par l’Etat.

Les charges de fonctionnement 1.2.1.2

Les charges de fonctionnement du budget aéroport de Tontouta ont enregistré une augmentation de 114 % entre 2006 et 2012, avec une progression sensible en 2010, puisqu’elle atteint 39 %.

Tableau n°12


CHARGES D'EXPLOITATION (I) 1 352 1 530 1 465 1 451 2 011 2 293 2 619

5 Hormis sur l’exercice 2012 où l’on constate des charges et des produits exceptionnels d’environ 186 MF

correspondant à la cession d’un réseau AEP à la commune de Païta, opération financée par une subvention de la

Nouvelle-Calédonie.

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d’Industrie

dont gardiennage-sûreté 40 36 38 81 275 327 348

dont entretien et réparations 140 138 99 122 145 115 170

dont personnel extérieur 244 261 299 311 332 337 352

dont charges de personnel 251 279 303 350 374 410 467

dont dotations aux amortissements 368 161 206 167 174 182 207

dont provision pour renouvellement - 317 171 - 219 302 379

CHARGES FINANCIERES (II) 26 29 24 33 80 146 147

CHARGES EXCEPTIONNELLES (III) 5 5 8 27 9 17 196

dont valeur comptable des éléments cédés - - - 5 3 - 186

TOTAL DES CHARGES 1 383 1 564 1 497 1 511 2 100 2 456 2 962 Source CTC

La hausse des charges enregistrée en 2010, 2011 et 2012 est liée au coût des nouvelles missions de sûreté confiées à la CCI et aux amortissements comptables des nouvelles infrastructures mises en service (aérogare de fret et parking). On relève également la forte progression des charges financières liées aux intérêts des emprunts souscrits pour le financement de l’opération d’extension de l’aéroport.

Les résultats d’exploitation 1.2.1.3

Contrairement au budget Nouméa & agences, où il n’était pas possible de dégager une tendance en matière de différentiel d’évolution des produits et des charges, on constate que le budget de l’aéroport de Tontouta connait deux périodes. La première, qui s’achève en 2009 correspond à un cycle où les produits progressent plus vite que les dépenses, confortant ainsi les résultats d’exploitation. Cette période prend fin en 2010 avec des charges de fonctionnement dont la croissance est désormais plus forte que celle des produits, le différentiel atteignant même ponctuellement 30 points sur 2010. La CCI souligne le décalage de trésorerie qu’elle subit du fait du délai entre la prise en charge des dépenses liées à la sécurité-sûreté aéronautique et le remboursement de ces dépenses couvertes par le FIATA et les taxes d’aéroport.

Tableau n°13

2007 2008 2009 2010 2011 2012 TME

Taux d'évolution des produits (n/n-1) 13,1% -4,3% 0,9% 9,3% 9,3% 15,9% 11,7%

Taux d'évolution des charges (n/n-1) 8,5% 7,2% 19,9% 39,0% 17,0% 20,6% 14,4% Source CTC TME : taux moyen d’évolution

On ne peut cependant pas parler d’effet de ciseau car les recettes continuent à progresser mais leur dynamisme, pourtant élevé, devient insuffisant pour faire face à la progression des charges. Globalement sur la période, la hausse des dépenses est de 114 % contre 93 % pour les produits, ce qui se traduit par une détérioration rapide du résultat d’exploitation. Il culmine en 2009 à près de 417 MF mais connait une forte diminution dès 2010, où il n’est plus que de 4,4 MF. Les deux exercices suivants s’achèvent sur des pertes d’exploitation atteignant 155,7 MF en 2011 et 295,8 MF en 2012.

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d’Industrie

Tableau n°14

En MF CFP 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Résultat d’exploitation -1,2 -65,3 110,6 416,9 4,4 - 155,7 -295,8 Source CTC

Les résultats budgétaires 1.2.2

Tableau n°15

Opérations en capital en MF CFP 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Acquisitions éléments d'actif 423 499 1 310 2 416 2 802 3 435 1 550

Remboursement emprunts 84 85 79 54 55 171 294

Total dépenses (I) 507 584 1 389 2 470 2 857 3 606 1 844

Capacité d’autofinancement 281 315 431 388 394 399 319

Subventions investissement 234 322 677 1 453 836 7 713

Emprunts et dettes financières 57 - - 597 1 790 2 813 1 001

Autres - - - - 1 1 1

Total recettes (II) 572 637 1 108 2 438 3 021 3 220 2 034

Résultat budgétaire (III)= (II)-(I) 65 53 - 281 - 32 164 - 386 190 Source CTC

La période examinée est marquée à compter de 2010 par les dépenses d’investissement importantes réalisées dans le cadre de la rénovation et de l’extension de l’aéroport. Les conditions de réalisation et de financement de ce projet sont analysées en détail dans la suite de ce rapport.

Le financement des dépenses est assuré principalement par le recours à l’emprunt à partir de 2009, avec une mobilisation importante de 2010 à 2012. L’encours de la dette au 31 décembre 2012 s’élève à un peu plus de 6 MdF CFP (dont 5,5 MdF au titre de l’extension de l’aéroport).

De ce fait, comme l’annonçait déjà la CTC lors de son précédent contrôle, le budget de l’aéroport de Nouméa peut être considéré comme lourdement endetté puisqu’il faudrait en théorie près de 20 ans à la CCI pour procéder au remboursement intégral du capital de ces emprunts, si elle y affectait la totalité de sa capacité d’autofinancement actuelle.

Cette durée est supérieure à celle des emprunts souscrits, qui est de 15 ans. Le remboursement du capital des nouveaux emprunts à compter de 2011 consomme désormais un part importante de l’autofinancement, qui de ce fait n’est plus disponible pour contribuer au financement de nouveaux investissements. Sur 2012, le montant résiduel n’est plus que de 24 MF CFP.

Le tableau financier annexé chaque année par la CCI à la présentation du budget exécuté, permet d’illustrer cette évolution :

Tableau n°16

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d’Industrie


CAF nette 280,6 314,7 431,1 387,7 394,2 398,7 318,7

remboursement du capital des emprunts 83,5 85 79,3 54 54,9 171,1 294,5

CAF disponible 197,1 229,7 351,8 333,7 339,3 227,6 24,2 Source : CCI-Tableau financier budget exécuté

L’importance des subventions d’investissement versées sur la période par la Nouvelle-Calédonie et l’Etat s’inscrit en grande partie dans le cadre du financement des travaux d’extension (analysé plus loin dans le rapport). Contrairement à la période précédemment examinée par la CTC, l’exécution du budget de l’aéroport de Tontouta ne dégage plus systématiquement des excédents. En 2012, le budget affiche certes un résultat excédentaire de 189 MF CFP mais qui s’explique par le décalage de 230 MF CFP de travaux sur l’année 2013 et par le report de charges liées à la mise en service des installations. En conclusion, la situation financière de l’aéroport de Tontouta apparaît encore globalement satisfaisante jusqu’en 2012, exercice durant lequel commencent à se faire sentir les premiers effets du financement du projet d’extension. Le fonds de réserve de l’aéroport qui se situait encore au 31 décembre 2012 à 1 265 MF CFP est largement consommé à partir de 2013 du fait des besoins liés au financement de l’extension de l’aéroport. Ainsi, les prévisions fin 2013 s’établissent à environ 522 MF et celles à fin 2014 tablent sur un niveau de 68 MF CFP.

Tableau n°17

Fonds de réserve 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Situation au 1er janvier 1 493 1 558 1 611 1 330 1 298 1 462 1 076

Situation au 31 décembre 1 558 1 611 1 330 1 298 1 462 1 076 1 265

dont réserve investissement 1 062 915 928 928 973 1 062 776

dont réserve générale 496 696 402 370 489 14 489 Source : CCI-Tableau financier budget exécuté

Les résultats fragilisés du compte consolidé 1.3

La présentation d’un compte consolidé est une obligation résultant du règlement intérieur de la CCI, et plus particulièrement son article 15-1. Les tensions qui se font jour sur le budget de l’aéroport de Tontouta pèsent sur la situation consolidée, eu égard aux masses représentées par ce budget (environ 2/3 des produits de fonctionnement en 2012). Les résultats de fonctionnement consolidés et le résultat budgétaire se détériorent, notamment à compter de 2011.

Tableau n°18

en MF CFP 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Produits de fonctionnement consolidés 2 272 2 559 2 729 3 193 3 416 3 561 4 139

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d’Industrie

Charges de fonctionnement consolidées 2 253 2 607 2 675 2 695 3 362 3 721 4 380

Résultat de fonctionnement consolidé 19 -48 54 498 54 -160 -241

Résultat budgétaire consolidé 122 96 -322 -95 220 -352 -228 Source CTC

Ces comptes, qui retracent la totalité des activités de la CCI procèdent à la neutralisation des flux réciproques entre le budget Nouméa & agences et le budget aéroport de Tontouta. La situation consolidée fait l’objet d’un rapport présenté chaque année par les commissaires aux comptes de la CCI. Pour l’année 2012, les montants remboursés par le budget de l’aéroport s’élève à 126,9 MF, celui-ci recevant en contrepartie 6,95 MF du budget Nouméa & agences. Ces « prestations et contributions inter services » reposent pour l’essentiel sur deux conventions. La première, signée le 21 décembre 1998 et reconduite par tacite reconduction depuis, concerne l’assistance administrative et financière dont bénéficie l’aéroport. Le service comptable affecté exclusivement au traitement des actes et factures du budget de l’aéroport de Tontouta est intégré à la direction administrative et financière de la CCI. Le coût de la rémunération de ses agents est refacturé au budget de la concession. A cela s’ajoute 50 % du temps de l’adjointe du DAF et 10 % du coût de celui-ci. Pour 2012, ce montant s’établit à 30 MF CFP. Or, les justificatifs fournis par la DRH de la CCI montrent que le coût des personnels n’est que de 20 MF CFP. Par la suite, d’autres chiffres ont été communiqués à la chambre par la direction, proches des 30 MF facturés. Ceci témoigne d’une certaine confusion dans le suivi des données à l’intérieur de l’organisme consulaire et dans l’organisation interne. La seconde convention a été signée le 20 décembre 2000. Elle concerne la contribution du budget de l’aéroport aux services généraux de la CCI et représente en 2012 66 MF CFP. Cette somme correspond à 5 % des produits d’exploitation de l’aéroport6. Ce taux a été porté à 6 % par avenant du 18 mars 2013 avec un plafond pour 2012 de 66 MF. La détermination de ce pourcentage découle de l’application d’un taux moyen communiqué aux CCI gestionnaires d’aéroports par l’assemblée permanente des CCI (APCCI devenu CCI France), instance qui rassemble les CCI. A côté de ces deux conventions, la CCI refacture également les prestations diverses (formation, d’assistance informatique, de location, etc,) pour un montant de 31 MF en 2012 La chambre estime qu’il serait désormais plus judicieux de s’appuyer sur les éléments de comptabilité analytique dont dispose effectivement la CCI pour fixer le montant des prestations et contributions interservices. Le principe d’indépendance des deux budgets implique que chacun supporte les charges qui lui incombent, celles-ci étant évaluées de la manière la plus précise possible. Il y a lieu en effet de s’assurer de la pertinence de ce taux, qui ne résulte que d’une moyenne établie voici maintenant une quinzaine d’années et qui ne tient pas compte de l’organisation propre retenue par la CCI de Nouvelle-Calédonie.

Recommandation n°1

6 Hors produits d’assistance aéroportuaire, prestations industrielles et produits exceptionnels.

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d’Industrie

La chambre invite la CCI à s’appuyer sur les éléments de comptabilité analytique dont elle dispose pour fixer le montant des prestations et contributions interservices.

Synthèse sur la situation financière de la CCI 1.4

Sur le budget Nouméa & agences, la chambre constate que le taux moyen d’évolution des produits a été certes supérieur à celui des charges (9,1 % contre 8,6 %), mais que les résultats positifs d’exploitation demeurent néanmoins relativement faibles eu égard au volume des produits.

Le système des centimes additionnels à la patente n’a pas été réformé et son rendement demeure variable et non garanti. Plus généralement, l’absence de pérennité des produits propres demeure une source de fragilité pour la CCI. Les excédents constatés sur le résultat d’exploitation sont rendus possibles par le versement de la subvention d’équilibre octroyée chaque année par la Nouvelle-Calédonie. Ces concours financiers restent tributaires de la situation budgétaire de cette collectivité et en 2014, le montant inscrit au budget primitif a été réduit de 7 % par rapport à 2013. Par ailleurs, l’activité de formation génère certes des recettes substantielles mais leur niveau peut fluctuer en fonction de la demande. En tout état de cause, ces ressources engendrent corrélativement des charges pédagogiques et de structure. L’endettement du budget Nouméa & agences est quasiment inexistant, ce qui laisse des marges de manœuvre en la matière, pour autant que la CCI puisse continuer à dégager une capacité d’autofinancement suffisante pour y faire face.

Sur le budget de l’aéroport de Tontouta, la présentation des résultats sur la période examinée reflète l’importance de l’aéroport dans l’activité globale de la CCI et plus particulièrement le poids des investissements réalisés dans le cadre de son extension.

La CCI a consommé l’essentiel de ses réserves afin de financer en grande partie l’extension de l’aéroport, pour lequel elle a dû également recourir à l’emprunt (plus de 6 milliards F CFP), en plus des subventions octroyées par la Nouvelle-Calédonie et l’Etat. Les marges de manœuvre en matière de ressources paraissent faibles puisque la CCI a déjà procédé au relèvement en 2012 de la redevance passager. De plus, l’évolution du trafic passager s’oriente à la baisse en fin de période sur les années 2012 et 2013. La hausse des produits des redevances domaniales perceptible sur l’exercice 2012 du fait de la mise en service de nouvelles surfaces de l’aérogare, devrait se stabiliser. La CCI entre dans la phase de mise en service des nouvelles installations de l’aéroport offrant des services supplémentaires, qui vont se traduire par une augmentation des charges de fonctionnement. En effet, les équipements réceptionnés pour l’essentiel en novembre 2013, sont encore couverts par des mécanismes de garantie supportés par les fournisseurs mais la CCI devra rapidement faire face à ces charges nouvelles. Par ailleurs, l’un des emprunts souscrits pour le financement des travaux de l’aéroport bénéficie jusqu’à fin 2016 d’un taux d’intérêt bonifié. A compter de 2017, si les tendances observées depuis plusieurs années sur les marchés financiers perdurent, la CCI devrait être confrontée à une hausse importante des frais financiers (voir la partie consacrée au financement du projet).

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d’Industrie

* * *

Au final, la chambre observe une dégradation de la situation financière de la CCI sur la période examinée. La CCI devra donc entreprendre d’importants efforts de rationalisation et d’économies en matière de dépenses courantes et de maîtrise de la masse salariale, qui a connu une évolution sensible. Ceci s’avère indispensable pour continuer à dégager l’autofinancement nécessaire à la couverture d’une charge d’emprunt devenue importante sur le budget de l’aéroport. A défaut, la situation financière de la CCI qui se dégrade au cours de la période sous revue pourrait devenir préoccupante à l’avenir.

2 Le personnel et sa gestion Le personnel de la CCI-NC et sa gestion n’avaient pas fait l’objet d’un examen lors du précédent contrôle de la chambre. Ce poste de dépenses représentant près de 60 % des charges de fonctionnement, une étude approfondie en a donc été réalisée. Certaines prestations incombant à la CCI sont externalisées et retracées de ce fait dans les comptes « sous-traitance » ou « personnel extérieur à l’entreprise ».

La CCI ne produit pas pour l’instant de bilan social.

Les différentes catégories de personnel et leur évolution 2.1

Le personnel de la CCI se répartit en deux catégories principales, les « statutaires » et les « non statutaires ».

Dans chacune de ces catégories, les agents sont répartis en trois grades : les collaborateurs, les agents de maitrise et les cadres, qui sont toutefois majoritairement statutaires. L’ensemble des salariés est lié à la CCI par des contrats à durée variable : CDI pour les statutaires, CDI ou CDD pour les non statutaires.

Les « statutaires» 2.1.1

Les personnels appelés « statutaires » sont ceux qui sont embauchés sur la base d’un contrat se référant au statut du personnel de la CCI, faisant l’objet de l’arrêté n° 76 - 567/CG du 27 décembre 1976, composé de deux textes, l’un relatif aux cadres et l’autre au personnel de la CCI.

Un autre texte interne à la CCI est cependant intervenu, à partir du 1er janvier 2008 : il s’agit d’un accord d’établissement signé le 5 décembre 2007 entre le président de la CCI et les représentants du personnel à la commission paritaire du personnel. Ce document crée notamment une strate intermédiaire, les agents de maitrise, mais s’applique à l’ensemble du personnel. Les contrats signés avec les personnels embauchés depuis cette date placent leur exécution sous l’égide combinée de ces deux textes.

Les « non-statutaires » 2.1.2

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d’Industrie

Ces personnels sont embauchés sur la base de contrats faisant référence à la convention collective « commerces et divers ». Dans cette catégorie, les formateurs, exerçant leur activité au CFA géré par la CCI, se distinguent des autres salariés. Bien que placés aussi sous l’égide de la convention collective précitée, ils sont embauchés sur la base de contrats introduisant des critères spéciaux et le sont en outre en CDI alors que les autres salariés non-statutaires le sont généralement en CDD. Le contrôle n’a pas porté cependant sur les conditions d’exercice particulières des formateurs.

L’évolution structurelle du personnel 2.1.3

Le tableau ci-dessous retrace la structure et l’évolution des différentes catégories de personnels ayant un contrat en cours de validité7 à la CCI sur la période 2009 à 2013. En l’absence de bilan social, ces éléments recensés par le service des ressources humaines, permettent cependant de mieux connaitre l’évolution et la composition des différentes catégories de personnel.

Tableau n°19

Personnel CCI 2009

2010 2011

2012

2013

2009/2013 Moyenne

Structure et évolution % % % % %

Nouméa

Total hors CFA 100 100% 106 100% 108 100% 116 100% 119 100% 19,00% 4,44%

dont CDI 92 92% 93 88% 102 94% 107 92% 107 90% 16,30% 3,85%

dont CDD 8 8% 13 12% 6 6% 9 8% 12 10% 50,00% 10,67%

CFA 34 100% 39 100% 42 100% 42 100% 38 100% 11,76% 2,82%

dont CDI 30 88% 32 82% 30 71% 31 74% 26 68% -13,33% -3,51%

dont CDD 4 12% 7 18% 12 29% 11 26% 12 32% 200,00% 31,61%

Total Nouméa 134 100% 145 100% 150 100% 158 100% 157 100% 17,16% 4,04%

dont CDI 122 91% 125 86% 132 88% 138 87% 133 85% 9,02% 2,18%

dont CDD 12 9% 20 14% 18 12% 20 13% 24 15% 100,00% 18,92%

Aéroport

Total 63 100% 63 100% 71 100% 72 100% 64 100% 1,59% 0,39%

dont CDI 59 94% 61 97% 69 97% 66 92% 60 94% 1,69% 0,42%

dont CDD 4 6% 2 3% 2 3% 6 8% 4 6% 0,00% 0,00%

TOTAL GENERAL 197 100% 208 100% 221 100% 230 100% 221 100% 12,18% 2,92%

dont CDI 181 92% 186 89% 201 91% 204 89% 193 87% 6,63% 1,62%

dont CDD 16 8% 22 11% 20 9% 26 11% 28 13% 75,00% 15,02%

Source CTC, d’après les données communiquées par le service DRH

Le personnel de l’aéroport reste stable sur la période (+ 1,59 %).

7 Personnels sous contrat et rémunérés, ainsi que personnels liés par contrat à la CCI mais non rémunérés en

raison d’un congé d’origine diverse (maternité, création d’entreprise, parental, etc.).

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d’Industrie

Le personnel de Nouméa et agences augmente lui globalement de plus de 17 %, avec une distinction d’évolution importante entre le personnel du CFA, près de 12 %, et le personnel hors CFA qui, lui, croît de 19 %. Le personnel total a évolué de plus de 12 % sur la période, avec une progression marquée des contrats à durée déterminée, mais dont la portée est cependant réduite dans la mesure où ils constituent, en 2013, seulement 13 % de l’ensemble des salariés, très majoritairement employés à durée indéterminée. La progression des effectifs a été de près de 7% sur la période 2009-2013. Les données relatives au personnel annexées aux comptes financiers annuels de la CCI, de même que les éléments d’information sur le niveau des emplois ETP qu’elle a communiqués à la chambre permettent de résumer l’évolution des personnels effectivement rémunérés par l’établissement.

Tableau n°20

Rubriques 2009 2010 2011 2012

Evolution période

Evolution moy / an

2009/2012 2009/2012

Charges personnel (en MF CFP arrondi) 778 769 802 874 12,34% 3,95%

Effectif payé Nouméa (annexes comptes) 131 130 132 137 4,58% 1,50%

Effectif payé Tontouta (annexes comptes) 63 68 68 67 6,35% 2,07%

Effectif payé total (annexe comptes) 194 198 200 204 5,15% 1,69%

Effectif ETP total (réponse CCI) 152 159 163 170 11,84% 3,80%

Source CTC d’après données CCI

L’évolution de la charge financière suit celle des emplois ETP (équivalent temps plein), avec une augmentation d’environ 12 % sur la période 2009-2012, soit une évolution moyenne annuelle d’environ 4%. La CCI estime sur ce point que la productivité globale de son personnel justifie le niveau des primes reçues.

Recommandation n°2 La chambre recommande à la CCI d’établir un bilan social, pour une meilleure information en interne et vis-à-vis des tiers.

Trois catégories de mises à disposition 2.1.4

Certains salariés de la CCI sont concernés par des mises à disposition, d’ordre variable : en interne, du budget Nouméa et agences vers le budget de la Tontouta, ou en externe, de la Nouvelle-Calédonie vers la CCI et de la CCI vers une entreprise

Les mises à disposition interservices 2.1.4.1

Comme déjà évoqué dans l’examen de la situation financière, quatre salariés appartenant à la cellule comptable « Nouméa et agences » travaillent exclusivement pour effectuer les opérations comptables concernant le budget de la Tontouta. A ce titre, ils font l’objet d’une « convention administrative et financière », et leur charge budgétaire est remboursée par le budget de Nouméa et agences au budget de la Tontouta. A cela s’ajoutent des prorata de

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charges relatives à d’autres personnes du service. L’ensemble donne lieu au versement d’une somme annuelle d’une trentaine de millions de francs d’un service à l’autre.

Les pompiers de Nouvelle-Calédonie affectés à la sécurité incendie de 2.1.4.2

l’aéroport

Par convention passée avec le gouvernement le 25 février 2004, la Nouvelle-Calédonie met 27 agents à disposition de la CCI, avec effet au 1er mars 2004, afin qu’ils exercent leurs fonctions au service de sécurité incendie de l’aéroport (SSIA). La gestion administrative et statutaire des agents est effectuée par la Nouvelle-Calédonie conformément à ses dispositions réglementaires, la CCI s’engageant à la rembourser par trimestre de la rémunération principale et accessoire, des charges sociales, des frais de formation, et des frais médicaux liés aux accidents de service, versés aux agents. Cette convention porte sur un nombre déterminé d’agents qui est depuis devenu erroné, les agents mis à disposition en 2013 étant au nombre de 39 et non de 27. Une convention, ne mentionnant pas le nombre précis, car évolutif, des agents, serait mieux adaptée. En 2013, en application de cette convention, la Nouvelle-Calédonie a demandé un remboursement de 310 950 957 F à la CCI. Un protocole d’accord signé le 26 février 2004 entre la CCI, le gouvernement et les représentants des personnels concernés, a par ailleurs convenu du versement d’indemnités supplémentaires aux personnels concernés, par la CCI elle-même. En 2013, la CCI a ainsi versé un total de 8 190 525 F. Par ailleurs, la CCI exploite un centre de formation continue destinée aux pompiers d’aérodrome, le centre « Georges PIGEON », situé à la Tontouta. Les pompiers du territoire, mais aussi ceux des territoires voisins, comme la Polynésie ou Wallis, viennent y suivre des sessions, la formation initiale étant pour le moment uniquement dispensée en métropole. Ce sont les pompiers mis à disposition de la CCI par la Nouvelle-Calédonie qui assurent ces sessions de formation continue, pour lesquelles ils reçoivent à titre personnel une rémunération de la CCI. Une de ces sessions de formation, celle intervenue du 19 au 28 août 2013, a été examinée par sondage par la juridiction. Elle conduit à poser la question de l’articulation de cette activité avec le temps de travail ou de récupération des salariés concernés, le chef de centre par exemple, étant de permanence cette semaine-là, mais aussi rémunéré en tant que formateur.

Un agent mis à disposition d’une entreprise privée 2.1.4.3

La CCI, dans le cadre de son contrat de concession passé avec l’Etat pour la gestion de l’aéroport de la Tontouta, a reçu également en affectation une centaine de logements construits à proximité, et utilisés historiquement pour loger les personnels près de leur lieu de travail. Elle en a confié la gestion, par convention signée le 28 avril 2009, à une société privée exerçant le métier d’agent immobilier. Il s’agit d’une convention d’une durée de 3 ans renouvelable 3 fois pour une période d’un an, arrivant à échéance le 30 avril 2014, avec une possibilité de renouvellement d’une année encore.

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L’article 1 de cette convention précise que la CCI donne mandat au titulaire pour la gestion des biens immobiliers concernés, tout en mettant gratuitement à sa disposition un de ses agents. L’exécution de cette convention a entraîné pour la CCI, le versement du salaire et des charges de la personne mise à disposition ainsi que la rémunération de l’agence elle-même sur la base de la convention signée.

Tableau n°21

Contrat Agence Générale 2009 2010 2011 2012 2013 Total

Personnel mis à disposition 2 589 354 3 840 724 3 889 755 3 966 273 4 023 299 18 309 405

Coût annuel convention AG 3 200 000 4 800 000 4 800 000 5 600 000 6 000 000 24 400 000

Total des coûts 42 709 405 Source CTC

Des sommes plus importantes sont versées à l’agence, mais il ne s’agit que du remboursement des sommes engagées par elle pour la réalisation de travaux d’entretien et ne font pas partie de sa rémunération.

Sans remettre en cause l’opportunité pour la CCI de recourir à un prestataire extérieur, la chambre observe qu’une personne est mise à disposition de l’agence par la CCI sans que cela soit valorisé.

De ce fait, la rémunération de l’agence immobilière pour des services non exécutés par du personnel qui lui soit propre apparaît indue. La rémunération contractuelle de l’agence, actuellement de 6 millions de francs par an, a augmenté plus vite sur la période que la charge salariale de l’agent mis à sa disposition, Elle est en réalité supérieure, du fait de cet apport de personnel gratuit, dont le coût s’établit à 4 millions de francs pour l’année 2013. Globalement, l’économie générale de la convention apparaît donc en défaveur de la CCI après valorisation de cette mise à disposition.

Des fondements juridiques contestables 2.2

Sur les 221 salariés de la CCI déclarés à fin 2013, 151 sont régis par le statut du personnel de la CCI déterminé par l’arrêté n° 76-567/CG du 27 décembre 1976. C’est donc l’essentiel des salariés qui est soumis à ses dispositions. Un accord d’établissement a cependant été mis en œuvre à partir de 2008, apportant des novations importantes par rapport au statut, alors qu’il a été adopté hors de toute compétence de la CCI et en l’absence d’accord formel du gouvernement pour cela.

L’accord d’établissement adopté le 5 décembre 2007 : une réforme du statut du 2.2.1

personnel, hors de toute compétence de la CCI

La commission paritaire du personnel, lors de sa réunion du 22 octobre 2007 a validé le report de l’échéance du mandat des représentants du personnel, prévue le 23 octobre 2007, au 22 mars 2008. Cette décision se fondait sur le fait que la date d’application d’un nouveau statut était fixée au 1er janvier 2008 et qu’une des avancées majeures de cette réforme étant la création d’une 3ème catégorie professionnelle, les « agents de maitrise », une absence de

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report aurait nécessité la tenue d’une nouvelle élection de représentants début 2008, afin de prendre en compte ce nouveau collège. Un document présenté comme un projet de statut a donc été adopté lors de la commission paritaire du personnel du 5 décembre 2007.

Or, aux termes des dispositions de l’article 37 du décret n° 76-131 du 6 février 1976 portant réorganisation de la chambre de commerce et d’industrie de Nouvelle-Calédonie : « Il est établi un statut du personnel de la chambre de commerce et d'industrie et des services qu'elle gère par arrêté du haut-commissaire de la République, après avis de la chambre de commerce et d'industrie. »

C’est ainsi que le statut du personnel de la CCI, déterminé par l’arrêté n° 76-567/CG du 27 décembre 1976, a été appliqué à la CCI à partir du 1er janvier 1977. Depuis l’entrée en vigueur de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, et par l’application combinée de ses articles 22 et 83, c’est au congrès qu’il revient d’exercer les attributions confiées à la Nouvelle-Calédonie. Il appartient donc désormais au congrès, et non plus au haut-commissaire, de valider un projet de nouveau statut pour la CCI (ce point devrait d’ailleurs faire l’objet d’une actualisation de l’article 37 dans les statuts de la CCI), toujours après avis de son assemblée. Dans sa réponse, la CCI considère, comme la chambre, que seul le congrès avait compétence pour modifier réellement le statut de son personnel, et que les dispositions négociées de l’accord d’établissement ne pouvaient s’entendre que dans le respect du cadre tracé par le statut. La chambre territoriale des comptes considère pour sa part que les dispositions adoptées par l’accord d’établissement débordent précisément de ce cadre par de nombreux exemples développés dans la suite du rapport. Il en est ainsi des conditions de rémunération. L’instruction a ainsi permis de constater que les avenants passés aux contrats des cadres notamment, après signature de l’accord, indiquaient que l’article 5 de l’accord d’établissement, annulait et remplaçait l’article 4 du statut du personnel. C’est d’ailleurs l’analyse que la CCI en avait fait lors de l’adoption de l’accord puisque le protocole signé le même jour pour son application mentionnait explicitement, à la fin de son préambule, qu’il s’agissait là de la procédure à suivre : « dans l’attente de l’adoption par le congrès de la Nouvelle-Calédonie, du projet de statut négocié, il est décidé de mettre en place un accord d’établissement portant modification du statut du personnel permanent de la chambre de commerce et d’industrie de la Nouvelle-Calédonie. Dès la parution au journal officiel de la Nouvelle-Calédonie, le présent protocole sera sans objet et sera remplacé par le nouveau statut du personnel de la chambre de commerce et d’industrie. Le présent protocole a donc vocation, non pas à remplacer le statut existant par l’accord d’établissement, mais à le compléter par de nouvelles dispositions négociées ». Ces dispositions du protocole d’accord confirment la nécessité dans laquelle savait se trouver la CCI de voir son projet de modification du statut du personnel être adopté par le congrès. Elle a cependant choisi délibérément de passer outre cette exigence de procédure en adoptant le 5 décembre 2007, sous forme d’un accord d’établissement, une réforme du statut de son personnel pour laquelle elle n’était pas compétente (et bien qu’il y soit discuté en son sein depuis 1999), analyse que partage la chambre.

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Une modification du statut du personnel menée en l’absence d’accord formel du 2.2.2

gouvernement

Elaboré après de nombreuses réunions avec le personnel de la chambre, entre 1999 et 2000, un projet de nouveau statut a été soumis à l’avis de l’assemblée générale de la CCI, sous forme de consultation à domicile, intervenue le 6 septembre 2002 et formalisée dans une délibération datée du 25 septembre 2002. Cette délibération matérialisait ainsi l’avis de la CCI, conformément aux dispositions de l’article 37 de ses statuts. La procédure de consultation à domicile était alors régie par l’article 26 du règlement intérieur en vigueur, disposant que « Les membres peuvent être consultés par le président par consultation à domicile : toutefois à la demande au moins de la moitié des membres, une consultation à domicile devra être confirmée en assemblée générale ». Cette procédure de confirmation n’a pas été exercée. La consultation à domicile s’est conclue par l’accord de 19 membres sur les 29 de la CCI. La délibération cite une validation du projet par les représentants du personnel ainsi que la validation des membres du bureau lors de la réunion du 20 août 2002. La CCI n’a cependant pas été en mesure de produire ces documents, bien que la rédaction de procès-verbaux des réunions de bureau soit mise à la charge du directeur général et du secrétaire du bureau par le règlement intérieur en vigueur. Les motivations indiquées dans le rapport de présentation pour souligner les avantages apportés par ce projet de modification du statut étaient principalement les suivantes :

un statut unique, remplaçant les deux existants ;

suppression de certains avantages des cadres (crédits voyages changés en une formation hors du territoire, suppression de l’indemnité logement) ;

création de la catégorie intermédiaire des agents de maitrise ;

diversification de la nomenclature des fonctions, permettant de reconnaitre les nouveaux métiers de la chambre.

Ce projet a fait l’objet d’échanges avec le gouvernement pendant plusieurs années. Le dernier courrier, daté du 15 novembre 2007 était adressé au membre du gouvernement chargé de l’économie, lui transmettant le projet de statut daté du 29 août 2002, objet de la consultation à domicile du 6 septembre 2002, et lui demandait son appui pour l’adoption de ce texte par le Congrès. Compte tenu de l’écoulement d’un délai de 5 ans entre cet avis et la transmission du projet au gouvernement, une consultation actualisée de la chambre aurait trouvé une pleine justification. Cela n’a pas été le choix de la CCI, même par une nouvelle consultation à domicile de ses membres. A l’époque, les nouvelles dispositions du règlement intérieur, relatives aux modalités de consultation à domicile, à l’évidence plus contraignantes, exigeaient un caractère d’urgence ou la marginalité du sujet traité, ce qui n’était nullement le cas en l’espèce. Ces nouvelles dispositions commandaient en outre une présentation ultérieure du résultat par le président devant l’assemblée, assortie d’une délibération, autant de contraintes dont la présidence de la CCI s’est dégagée en n’actualisant pas l’avis donné en 2002. Par ailleurs, le projet soumis à la consultation à domicile et envoyé au gouvernement s’avère différent de l’accord d’établissement mis en œuvre sur la base de cette procédure, au moins

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pour trois points, étant précisé que l’ensemble du document n’a pu être vérifié compte tenu des contraintes de temps imposées au contrôle par la difficulté d’obtention des documents demandés auprès de la CCI :

les conditions de nomination du directeur général : le projet envoyé à la consultation à domicile précise notamment en son article 27-2 que le directeur général est nommé et révoqué par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. Cette mention ne figure plus dans l’accord d’établissement adopté ;

« les mesures transitoires », énoncées à l’article 28 : le projet envoyé indique qu’il « annule et remplace » toutes dispositions antérieures alors que l’accord adopté précise pour sa part qu’il « remplace et complète les dispositions antérieures du statut » et contient en outre des mentions complémentaires indiquant une différence de traitement entre les cadres, selon qu’ils aient été recrutés avant ou après le 1er janvier 1999, ces mentions ne figurant pas dans les projets transmis ;

l’attribution d’un 13ème mois ne s’est pas substituée, mais rajoutée à l’attribution de la prime exceptionnelle de fin d’année, contrairement aux indications de l’étude synthétique du 19 juin 2007.

La modification des statuts apparaît ainsi tronquée, tant sur la procédure suivie que sur le contenu des documents devant servir de base aux décisions internes ou externes à la CCI.

De plus, quinze jours à peine après son envoi au gouvernement et sans en attendre de réponse, la CCI a mis en œuvre son projet, transformé en accord d’établissement, en le signant avec les représentants du personnel lors de la commission paritaire du personnel du 5 décembre 2007.

Dans sa réponse aux observations provisoires, la CCI n’a pas fait d’observations sur la procédure suivie et les modifications apportées au contenu du texte, hormis le fait d’affirmer que cet accord ne relevait pas des compétences du gouvernement. La chambre relève toutefois que la CCI a cherché pendant plusieurs années à obtenir l’agrément du gouvernement en vue du passage du texte au Congrès, à titre de nouveau statut.

Les principales novations de l’accord d’établissement et leur portée : 2.2.3

Le statut de 1976 instaurait des dispositions séparées pour deux catégories de salariés : les cadres et le personnel. Le projet de modification du statut, dont les négociations ont commencé dès 1999, et qui s’est finalement traduit par la mise en œuvre d’un accord d’établissement, a notamment institué une troisième catégorie de personnel : les agents de maîtrise, qui s’apparentent, d’après la CCI, aux personnels de la catégorie B de la fonction publique ou à ceux de l’encadrement intermédiaire dans les entreprises.

Contrairement aux dispositions prévues dans le statut de 1976 (aux articles 4-2 de chaque partie cadres ou personnel), l’accord ne prévoit pas de procédure transparente régissant les promotions. En effet, l’article 5-2 « promotions », indique que « la promotion correspond à un changement dans la nomenclature. Les nominations sont faites par le président de la compagnie consulaire ou par son délégataire après avis des responsables hiérarchiques concernés. Tout agent promu ne peut percevoir un traitement brut inférieur à son ancien traitement ». Ainsi, l’avis préalable de la commission paritaire du personnel, prévu à l’article 4-2 du statut, a été supprimé dans le nouveau dispositif.

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Il en va de même pour les augmentations individuelles, pour lesquelles le statut prévoyait également en son article 4-2 un avis préalable de la commission paritaire du personnel. Désormais, l’accord d’établissement prévoit, en son article 5-3, que des majorations individuelles de traitement peuvent être accordées par décision du président, après avis du supérieur hiérarchique de l’agent, et que la décision est notifiée, par écrit, par le président, à l’intéressé et à la commission paritaire.

Par ailleurs, l’accord a instauré le versement d’un 13ème mois (cf. article 5-5) comme cela était annoncé dans le rapport de présentation aux membres de la CCI lors de la consultation à domicile de 2002. Cependant, contrairement à ce qui était indiqué dans l’étude synthétique du 19 juin 200, il ne vient pas en substitution de la prime exceptionnelle de fin d’année prévue à l’article 4-4 du statut, mais en supplément, celle-ci étant maintenue et régie par l’article 5-6 de l’accord.

Cet accord est réputé en outre, en son article 28, « remplacer et compléter les dispositions antérieures du statut du personnel paru au journal officiel du 3 décembre 1976 ». La portée de cette mesure est de fait difficile à comprendre et mesurer.

Ce dernier article apporte également des précisions importantes sur le régime des rémunérations servies aux cadres. Il indique en effet :

« Pour les agents recrutés au statut de cadre avant le 1er janvier 1999, la rémunération, l’ancienneté, le crédit voyage, la prime de logement, les congés et autres avantages acquis au moment de l’entrée en vigueur au 1er janvier 2008 du présent statut, leur sont entièrement reconnus.

Pour les agents recrutés au statut de cadre à compter du 1er janvier 1999, le présent accord, les dispositions de leur contrat de travail et les autres avantages décrits dans les comptes rendus des commissions paritaires depuis la délibération du 25 septembre 2002, leur sont entièrement reconnus »

Pour mémoire, le rapport de présentation du projet de statut aux membres de la CCI lors de la consultation à domicile en 2002, de même que le projet transmis au gouvernement en novembre 2007, ne comprenaient pas ces indications, le rapport de présentation énonçant au contraire la suppression des crédits voyages au titre des motivations de l’accord. Il convient de relever, par ailleurs, que la CCI avait, au cours de l’année 2006, eu recours à une consultation d’avocat « sur la validité juridique d’un accord d’entreprise conclu en concertation étroite avec les représentants du personnel, en dehors de toute validation par le Congrès ».

L’avocat consulté précisait ainsi que cet accord serait considéré, dans le cadre du droit social comme un accord atypique et non comme un accord collectif, dans la mesure où il serait être signé avec des représentants du personnel et non avec des organisations syndicales représentatives dans l’entreprise. Il précisait en outre que les accords atypiques sont opposables aux seuls signataires pour les dispositions restreignant les droits des salariés par rapport au dispositif légal existant auparavant, mais que les dispositions qui leur sont plus favorables s’imposent en revanche à l’employeur.

L’ensemble de ce dispositif était donc toujours considéré comme une étape avant validation par le congrès, qui n’est jamais intervenue, tout en plaçant la CCI dans une position de fragilité vis-à-vis des mesures plus favorables que celles prévues dans le statut du personnel, comme par exemple l’instauration d’un 13ème mois en plus de la prime exceptionnelle de fin d’année.

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Enfin, la commission paritaire du personnel apparait comme la grande perdante de la réforme menée. Son rôle est en effet minoré par l’accord d’établissement, dans la mesure où il n’est plus prévu par l’article 5-2 qu’elle soit consultée pour les promotions et que s’agissant des majorations individuelles (article 5-3) elle doive seulement recevoir la notification des décisions prises, comme l’intéressé. De plus, la pratique suivie est encore plus restrictive. En effet, la commission paritaire du personnel n’est en fait destinataire que du montant global des augmentations individuelles décidées et du nombre de personnes concernées dans chaque catégorie de personnel. Elle n’est, en fait, consultée réellement que pour les augmentations collectives annuelles de la valeur du point. Dans sa réponse, la CCI réfute toute idée de perte de pouvoirs pour la commission et estime que l’absence d’information de la commission pour les augmentations individuelles, est motivée par la protection de la vie privée des collaborateurs, condition indispensable selon elle à la signature de l’accord à l’époque. La procédure suivie pour la modification du statut du personnel repose sur une consultation à domicile très ancienne de la CCI, et a porté au surplus sur des textes modifiés par l’accord mis en œuvre.

L’assemblée générale de la chambre n’a donc, en réalité, pu formuler un avis complet et actualisé, conformément aux dispositions de l’article 37 de ses statuts, empêchant de ce fait l’effectivité du contrôle normalement exercé par la Nouvelle-Calédonie sur son établissement, par le biais de sa participation à l’assemblée avec voix consultative (cf. article 21 des statuts de la CCI).

Recommandation n°3 : La chambre estime que la fragilité juridique dans laquelle la CCI s’est placée en mettant en œuvre un dispositif de gestion de son personnel non conforme aux procédures qui s’imposaient à elle en tant qu’établissement public de la Nouvelle-Calédonie, nécessite que la CCI mette rapidement en œuvre une régularisation de ce cadre, dans le respect des compétences de la Nouvelle-Calédonie.

Les mécanismes d’évolution de la masse salariale 2.3

Ce poste est le plus important des charges de fonctionnement. Il occupe 56 % des dépenses et a progressé de 52 % entre 2006 et 2012. Chaque année, un processus d’augmentation des rémunérations est mis en œuvre pour les personnels en contrat à durée indéterminée, majoritaires. Le projet de budget général de la CCI détermine le taux d’augmentation dévolu au poste « rémunérations ». Ce taux oscille généralement autour de 3 %.

La CCI retient tout d’abord le taux de progression des rémunérations induit par l’application automatique des augmentations liées à l’ancienneté, qui joue le rôle de GVT. A ce taux, vient s’ajouter le taux global d’augmentation représenté par l’ensemble des augmentations individuelles décidées auparavant. L’écart constitué entre la somme de ces deux taux d’augmentation et le taux de progression globale des charges de personnel envisagé au budget prévisionnel de l’exercice à venir, est ainsi déterminé. C’est dans la limite de cet écart que les augmentations collectives se négocient en commission paritaire du personnel.

L’augmentation automatique liée à l’ancienneté 2.3.1

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Elle est évaluée entre 0,6 à 0,7 % de la masse globale des salaires de base et se calcule selon les dispositions prévues par le statut ou la convention collective « commerce et divers ».

Statutaires 2.3.1.1

Les dispositions prévues dans le statut des cadres et du personnel sont identiques à celles prévues par l’accord d’établissement. Au bout de trois ans d’ancienneté, il est accordé une augmentation de 3 % du salaire de base brut. Le salaire augmente ensuite de 1% par an. Ainsi un salarié présent depuis 9 ans voit son salaire majoré de 9 %. Cette augmentation est plafonnée à 18 ans d’ancienneté, soit 18%. Le logiciel de paye effectue automatiquement ces calculs.

Non statutaires 2.3.1.2

Aux termes des dispositions de la convention collective « commerce et divers », les salariés perçoivent, au bout de 2 ans, une augmentation de 2 %, puis de 1% par an, sans plafond.

Les augmentations négociées 2.3.2

Il s’agit des augmentations individuelles et des augmentations collectives.

Les augmentations individuelles 2.3.2.1

Elles sont encadrées d’une part, au niveau individuel, entre 3 et 5 %, avec des exceptions possibles, et au niveau global en vue d’un impact moyen de l’ordre de 0,7 à 0,8 %.

Les propositions d’augmentations individuelles sont faites par chaque chef de service puis analysées et discutées conjointement par le directeur général et le directeur du service des ressources humaines. Les propositions sont arrêtées après différents arbitrages. Le but recherché est de rester dans un taux d’augmentation global habituellement cantonné à 1 % de la masse salariale.

Les propositions individuelles sont résumées dans un tableau qui, bien que portant comme indication « commission partiaire » est ensuite validé par le président de la commission du personnel, qui est composé en fait des membres de la commission paritaire hors les représentants du personnel.

Comme indiqué précédemment, contrairement aux dispositions prévues par le statut, ces augmentations individuelles ne sont plus décidées après avis de la commission paritaire du personnel. Celle-ci ne se voit communiquer que le résultat global décidé, au mépris des dispositions de l’article 5-3 de l’accord d’établissement, qui prévoit la notification des décisions individuelles « à l’intéressé et à la commission paritaire ».

Le président signe les avenants aux contrats individuels traduisant cette augmentation. Ces documents ne figurent toutefois pas toujours dans le dossier des personnels, comme l’a constaté la juridiction.

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Les augmentations collectives 2.3.2.2

Les augmentations collectives sont négociées en commission paritaire après que les augmentations automatiques et individuelles ont été déterminées. Elles se traduisent par l’évolution de la valeur du point.

L’ensemble des augmentations réalisées par la CCI depuis 2008 2.3.3

Le tableau ci-dessous résume les taux d’augmentation appliqués à la CCI depuis 2008 :

Tableau n°22

Evolution des taux d’augmentation (en %)

2008 2009 2010 2011 2012 2013 Moyenne annuelle

Inflation N-1 hors tabac 3,5 -0,3 2,2 2,44 1,7 Augmentation ancienneté 0,63 0,64 0,76 0,76 0,67 0,6 0,68

Augmentations individuelles 1,05 0,55 0,68 0,87 1 0,68 0,81

Augmentation collective 1,8 3 0,25 1,3 1,85 1,3 1,58

Taux global d'augmentation 3,48 4,19 1,69 2,93 3,52 2,58 3,07

Ecart à inflation -0 4,49 -0,5 0,49 1,82 Source CTC

Avec une moyenne de 3 ,07%, la progression constatée depuis 2008, soit l’année d’application de l’accord d’établissement, est supérieure à la moyenne d’augmentation globale constatée entre 2001 et 2007, établie à 2,74%, sous l’égide du statut, comme l’indique le tableau ci-dessous :

Tableau n°23

Evolution des taux d'augmentation (en %)

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Moyenne annuelle

Inflation N-1 hors tabac 2,2 1,6 1 0,9 2,5 1,2 1,94 1,62

Augmentation ancienneté 0,63 0,67 0,59 0,77 0,77 0,72 0,61 0,68

Augmentations individuelles 0,66 0,83 0,79 0,96 0,84 0,68 1,48 0,89

Augmentation collective 1,3 1,35 1,2 0,8 0,75 2 0,8 1,17

Taux global d'augmentation 2,59 2,85 2,58 2,53 2,36 3,4 2,89 2,74

Ecart à inflation 0,39 1,25 1,58 1,63 -0,1 2,2 0,95 Source CTC

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La CCI fait cependant valoir que sur la période 2007 à 2010, alors que l’évolution globale du salaire net s’établit en Nouvelle-Calédonie à 8,5 %, le taux moyen global d’évolution des augmentations de la masse salariale s’est établi à seulement 3,06 % à la CCI. La chambre relève qu’il n’est pas possible de comparer une évolution sur une période globale de 4 ans, 2007-2010 (8,5 %), à une évolution moyenne annuelle de 3,07%, qui aboutit sur une période de 4 ans, à une hausse globale de 12,85%. Au vu des difficultés financières à venir, évoquées dans l’analyse de la situation financière de la CCI, la chambre appelle la compagnie consulaire à la plus grande vigilance sur ces évolutions.

Certains éléments de la rémunération sont irrégulièrement fondés et non déclarés 2.4

La rémunération est composée du salaire de base, et de différentes primes. Le tableau joint en annexe 1 détaille l’évolution du salaire et des primes les plus importantes, en valeur ou en fréquence. Outre une augmentation globale de la rémunération de près de 19 % entre 2010 et 2013, on constate une stabilité assez marquée dans la répartition structurelle entre le salaire de base qui passe de 85 % en 2010 à 84% en 2013 et les primes principales, passant de 15 % à 16 %. La prime d’ancienneté et le 13ème mois représentent chacun 6 % du total versé, la prime exceptionnelle et la prime exceptionnelle hors statut s’établissant elles aussi chacune à 1 % du total de la rémunération versée. On note cependant une évolution en valeur très importante des primes exceptionnelles, qui progressent de 35 % (prime exceptionnelle hors statut) et 53 % (prime exceptionnelle) sur la période.

Le salaire de base 2.4.1

L’article 5-1 de l’accord d‘établissement précise que le traitement mensuel est composé des éléments suivants : « Le salaire de base indexé de la catégorie professionnelle correspondant à l’emploi qu’il occupe selon la nomenclature ci-annexée. Le salaire de base indexé est le produit du coefficient hiérarchique de fonction par la valeur du point dont le montant est déterminé chaque année par la commission paritaire ».

L’annexe jointe à l’accord d’établissement, et à laquelle se réfère cette définition du salaire, s’intitule « nomenclature des fonctions, grille des emplois du personnel de la CCI de NC ». Elle comprend trois parties, dédiées aux trois catégories d’agents : les collaborateurs, les agents de maîtrise et les cadres. L’ensemble des fonctions existantes est détaillée à l’intérieur de chacune de ces catégories, présentant chacune deux degrés, auxquels est affecté un nombre de points déterminé.

La valeur du point étant négociée chaque année, le montant du salaire devrait être obtenu en multipliant le nombre de points correspondant à la fonction exercée par le salarié par la nouvelle valeur attribuée au point, comme prévu par l’article cité ci-dessus.

Or, la pratique est différente. Le nombre de points indiqué dans le logiciel de paye est obtenu en divisant la rémunération réellement servie, fruit des augmentations diverses la constituant, dont les augmentations individuelles, décidées comme évoqué selon une

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procédure non transparente, par la valeur du point fixée, afin d’obtenir le nombre de points affiché.

La chambre relève que la grille de cette nomenclature des fonctions ne comporte pas d’échelle de rémunération, avec une valeur plancher et une valeur plafond, qui, même avec un tuilage entre des grades connexes, permettrait le suivi d’une procédure pour le passage de grade, absente de l’accord.

La CCI a indiqué qu’elle gérait effectivement cette grille d’emploi comme de nombreuses entreprises, sans maxima fixés. Ceci explique que des agents, après une longue période de service puissent percevoir un salaire de base plus élevé que certains minima correspondant à des emplois de responsabilité supérieure.

La chambre relève que la CCI n’applique ni le statut de 1976 ni l’accord d’établissement (article 5-1).

Ces pratiques nuisent à la transparence des salaires réellement versés aux agents de la CCI, la nomenclature annexée à l’accord d’établissement ne correspondant pas à la pratique de la chambre, les rémunérations versées étant toujours supérieures.

Le 13ème

mois 2.4.2

Cette partie de la rémunération, non prévue par le statut, a été instaurée par l’accord d’établissement et définie par son article 5-5 « Tout agent titulaire, présent depuis au moins six mois au sein de la compagnie consulaire, percevra chaque année, au mois de décembre, une gratification, dite de treizième mois, égale à son salaire de base dudit mois auquel s’ajoute la prime d’ancienneté ».

Or, lors de la présentation faite à l’assemblée générale en consultation à domicile du 6 septembre 2002 (cf. page 3 du rapport de présentation du projet de statut du personnel de la CCI) l’instauration de cette gratification est mentionnée comme étant applicable à tout agent présent depuis au moins 6 mois dans les effectifs. Prévue par l’accord d’établissement et donc à l’attention du personnel statutaire, cette gratification est également versée au personnel non statutaire à temps complet. La CCI a indiqué que cette pratique était fondée sur un souci de « cohérence salariale », « avec un impact financier minime ». Ces dispositions d’application sont rappelées dans une note inter-service adressée le 25 novembre 2013 par le directeur général aux directeurs et chefs de service.

Les crédits voyages 2.4.3

L’octroi de crédits-voyages figurait à l’article 7-1 du statut des cadres, mais aucune disposition n’était mentionnée pour le personnel non cadre. L’accord d’établissement ne prévoit pas l’octroi de cet avantage. La chambre rappelle que la suppression des crédits-voyages figurait bel et bien dans le rapport de présentation (en page 2), du projet de statut établi en 2002 pour la présentation à l’assemblée générale. Cependant, en pratique, l’octroi de crédits-voyages est toujours en vigueur, y compris au bénéfice des agents non cadres, selon un dispositif de gestion confié à l’APCCI8, à qui la CCI alloue une subvention dédiée à cette fin. Ces avantages, valorisés différemment selon la catégorie d’appartenance du

8 Association du personnel de la CCI

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personnel (cadre, agent de maîtrise ou collaborateur) peuvent se traduire par le paiement direct d’un billet d’avion pour le salarié mais ils peuvent également être « monétisés » et versés au bénéficiaire à sa demande.

La pratique constatée à la CCI (détaillée dans l’annexe jointe en fin du rapport), appelle de nombreuses observations.

L’attribution de ces avantages n’apparait que dans le statut des cadres adopté en 1976. Elle n’est pas mentionnée dans l’accord d’établissement en vigueur, sa suppression ayant d’ailleurs été présentée comme une des caractéristiques de la réforme. Cette gratification est parfois indiquée dans le contrat de travail de certains cadres, mais pas de façon générale. Aucun fondement juridique n’apparait s’agissant des crédits-voyages attribués aux collaborateurs et aux agents de maitrise. Cette pratique n’apparait mentionnée que dans des documents internes à la CCI, qu’il s’agisse de la convention de gestion signée en 1994 avec l’APCCI ou de la note de procédure de 2013. Leur existence ne peut donc être connue à l’extérieur de la CCI, y compris par sa tutelle.

Le tableau joint en annexe 2 détaille l’ensemble des mouvements financiers concernés par l’attribution de cet avantage entre 2007 et 2013 : sur cette période, c’est un total de 66 384 815 F qui a ainsi été payé par la CCI, des droits à tirage étant en outre constatés à hauteur de 5 424 955F à fin 2013. Ces avantages sont ainsi consentis sans fondement juridique. La CCI a cependant contesté ce point dans sa réponse aux observations provisoires : « L’attribution des crédits-voyages a été conventionnellement établie et organisée ce qui, lui donne le fondement juridique que lui dénie, à tort, la Chambre territoriale des comptes. Prévu uniquement pour les cadres à l’origine dans le statut de 1976, cet avantage a été étendu à l’ensemble du personnel et confié à la gestion de l’APCCI à compter du 1er janvier 1993 après avis favorable de la commission paritaire. Enfin la CCI-NC n’apprécie guère, ni ici, ni dans la suite du rapport d’observations provisoires, l’accusation de fraude fiscale et sociale ainsi proférée en raison de l’ignorance par le rédacteur des articles 92, 93 et 94 du code des impôts de la Nouvelle-Calédonie, qui exonèrent d’impôt et, subséquemment, de charges sociales, les crédits-voyages. ». La chambre ne peut que regretter que la CCI n’ait fourni aucun des documents cités (ni à l’appui de sa réponse ni a fortiori produit en cours d’instruction), tout en relevant que, quelle que soit la nature des documents avancés, ils ne sauraient constituer un fondement juridique valable, à défaut de figurer dans une réforme du statut adoptée par le Congrès, comme déjà évoqué supra. Par ailleurs, les avantages ainsi consentis, que ce soit en nature ou en argent en cas de monétisation, ne sont pas déclarés comme tels fiscalement ni soumis à cotisation sociales par la CCI. Celle-ci conteste cette critique en excipant des dispositions de l’article 92 du code des impôts et de l’arrêté n°2010-464655 du 23 novembre 2010 relatif à l’évaluation des avantages en nature en vue du calcul des cotisations sociales. L’article 92 du code des impôts précise « Les avantages en argent sont constitués par les indemnités ou gratifications allouées au salarié pour couvrir des dépenses personnelles, qu’elles revêtent un caractère forfaitaire ou qu’il s’agisse de remboursements de frais réels, ainsi que par toutes les dépenses incombant normalement au salarié et payées par l’employeur.

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Pour l’application de l’alinéa ci-dessus, les billets d’avion payés par l’employeur ne sont pas considérés comme une dépense incombant normalement au salarié. » Or, ce texte n’exonère effectivement de charges fiscales que la prise en charge directe des billets ou indirecte, par leur remboursement au salarié, sur preuve de son achat. Si cet avantage est monétisé, le salarié perd le bénéfice de cette exonération et il devient un avantage en argent, qui doit donc être mentionné sur le bulletin de salaire et déclaré par la CCI avec l’ensemble des autres rémunérations et indemnités attribuées. Sur le plan social, l’arrêté cité par la CCI ne concerne que les avantages consentis en nature. Or, en application des dispositions de l’article LP 9 de la loi de pays 2001-016 du 11 janvier 2002 et de la délibération 280 du 19 décembre 2001, les billets d’avion offerts par un employeur qui l’achète (autre qu’une compagnie aérienne qui l’offre à ses salariés), sont considérés comme un avantage en argent. A ce titre, ils sont soumis à cotisation dès le premier franc. La chambre rappelle donc la nature de ses obligations à la CCI. Cette pratique a en outre révélé un traitement comptable particulier pour les subventions accordées par la CCI. En effet, les subventions versées à l’APCCI ne sont pas imputées au compte 657, bien que consenties chaque année, mais sur le compte 6715, réservé aux « charges exceptionnelles de gestion ». Ce compte est également utilisé à tort depuis des années pour enregistrer le versement des subventions versées habituellement par la CCI au comité des fêtes de Païta, à l’amicale des pompiers de Tontouta, ainsi qu’à l’association Nouméa Centre-Ville. L’auditeur externe de la CCI a reconnu le bien-fondé de ces observations et a indiqué à ce propos l’engagement de la CCI d’y remédier pour l’exercice 2014. La chambre relève que pour l’attribution de ces avantages également la CCI n’a pas respecté les dispositions prévues par l’accord d’établissement, ni même par son statut.

L’indemnité de départ en retraite 2.4.4

La matière est régie par les dispositions du statut (article 17 du statut des cadres et article 18 du statut du personnel et par l’accord d’établissement (article 21-1-1 pour les cadres et 21-1-2 pour les agents de maitrise et collaborateurs). Les dispositions successives sont résumées dans le tableau suivant :

Tableau n°24

Catégorie Statut Accord d’établissement

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Cadres

60 ans et plus Indemnité : 1,5 mois de salaire après 10 ans d’ancienneté, majorées d’un ½ mois de salaire par période de 5 ans, plafonné à 4 mois.

60 ans et plus Indemnité : 1,5 mois de salaire après 10 ans d’ancienneté, majorés d’un ½ mois de salaire par période de 5 ans, plafonné à 4 mois.

Si départ à l’initiative du cadre entre 55 et 58 ans, indemnité supplémentaire en mois de salaire (12 mois à 55 ans, 9 mois à 56 ans, 6 mois à 57 ans et 3 mois à 58 ans)

Agents de maîtrise et collaborateurs

Minimum : 60 ans et 15 ans de service Indemnité : 1/12

ème de mois par année de

présence.

Minimum : 55 ans et 15 ans de service Indemnité : 1/10

ème de mois par

année de présence Source CTC

Ainsi, les droits reconnus aux salariés de la CCI apparaissent nettement étendus par l’accord d’établissement, les durées de service étant abaissées et les droits augmentés. Les conséquences financières augmentant la masse salariale, entrainées par l’accord d’établissement, malgré la fragilité de sa validité juridique, s’illustrent également ici de façon concrète. Les onze cas de départ en retraite intervenus depuis 2009 ont été examinés lors du contrôle de la juridiction. Les indemnités versées ont toutes été déterminées en application des conditions énoncées par l’accord d’établissement et non le statut. Celles-ci n’ont été versées qu’à des personnels statutaires, les personnels hors statut n’étant pas jusqu’à présent restés suffisamment longtemps dans la CCI-NC pour se trouver en position de liquider leur retraite. Habituellement, les indemnités de départ en retraite sont indiquées dans le détail du bulletin de salaire et donc imputées en comptabilité sur le compte de rémunérations 641. Le paiement s’effectue comme chaque mois par virement avec la dernière paye du salarié. Cependant, en cas de départ donnant lieu à accord conventionnel, l’indemnité de départ en retraite ne figure pas sur le dernier bulletin de salaire et est versée au moyen d’un chèque remis au salarié partant. Ces sommes sont également imputées sur le compte 641 « rémunérations ». En outre, et quelle que soit la méthode de paiement adoptée, une somme dénommée « indemnité supplémentaire » est assez souvent ajoutée aux indemnités de départ en retraite. Elle est déterminée par le président et intervient donc en dehors de tout fondement juridique. Quel que soit le cas, les indemnités de départ en retraite sont considérées comme non imposables par la CCI, qui estime qu’elle se conforme en ce point aux dispositions de l’article 96 du code des impôts Sur les 11 départs en retraite intervenus depuis 2009, 4 salariés ont perçu l’indemnité de départ en retraite en accompagnant leur départ par un accord de résiliation conventionnelle. Leur indemnité auraient dû faire l’objet d’une déclaration fiscale et figurer sur leur bulletin de salaire, ce qui n’est pas le cas de trois d’entre eux.

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Sur le plan fiscal, si l’article Lp 96 du code des impôts permet une exonération des sommes versées pour la partie inférieure à 3MF, les sommes en question sont à déclarer dans leur intégralité par l’employeur en application des dispositions de l’article 153 du même code. Il revient aux services fiscaux d’effectuer eux-mêmes l’application du texte exonérant d’impôt une part des revenus encaissés par le contribuable salarié. Malgré le fait que les départs se soient opérés sur la base d’un accord de résiliation conventionnelle, dans la mesure où le salarié est ensuite parti effectivement en retraite, les services fiscaux considèrent qu’ils sont donc soumis aux dispositions relatives au départ en retraite, limitant l’avantage de la non-imposition, pour le salarié, à 3MF. Sur le plan social, l’indemnité perçue, non soumise à cotisation lorsque la rupture vient de l’employeur, est soumise à cotisations au contraire dès le premier franc, lorsque la rupture vient du salarié. C’est ce dernier cas qui est mentionné dans les accords de résiliation conventionnelle ayant accompagné l’attribution d’indemnités. Quoi qu’il en soit, l’employeur est tenu par l’article 153 du code des impôts de déclarer toutes les sommes qu’il verse à ses salariés. Le versement des indemnités de retraite illustre bien l’augmentation des avantages consentis au personnel par l’accord d’établissement ainsi que l’absence de respect des obligations juridiques régissant la matière.

La prime logement 2.4.5

Cette prime est à l’origine prévue au bénéfice des cadres par les dispositions de l’article 4-6 de leur statut, sans fixation de tarif cependant. L’accord d’établissement prévoit qu’elle ne soit plus attribuée qu’aux cadres recrutés avant le 1er janvier 1999. Elle est fixée depuis des années à la somme de 70 000 F par mois, mais la décision établissant ce montant n’a pas été produite lors du contrôle. Cette prime n’est donc plus versée qu’aux anciens cadres, au nombre de deux à fin 2013, à l’exception toutefois, jusqu’à son départ de la chambre, d’un salarié recruté postérieurement au 1er janvier 1999, qui percevait une prime de logement de 50 000 F, mentionnée dans son contrat de travail. En dehors des primes de logements proprement dites, versées aux anciens cadres, et qui figurent en outre sur leurs bulletins de salaire, une aide est apportée par la CCI à certains de ses salariés logés dans les logements dont elle assure la gestion, près de l’aéroport de la Tontouta.

En application des dispositions du code des impôts de la Nouvelle-Calédonie, l’estimation des rémunérations allouées sous la forme d’avantages en nature est faite d’après leur valeur réelle (article 93). Toutefois, en cas de fourniture d’un logement meublé ou non, il est admis que l’évaluation de ces avantages se cantonne à 12 % de la rémunération imposable des personnels (article 94). Enfin, les personnes disposant d’un logement de fonction par nécessité absolue de service bénéficient d’un abattement de 30 % sur la valeur de cet avantage (article 95). La chambre constate que pour l’exercice 2012, dernier exercice pour lequel les déclarations d’avantage en nature sont disponibles, 24 salariés occupaient des logements dans le parc géré par la CCI et versaient des loyers largement réduits par rapport aux tarifs publics,

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certains étant même exemptés de tout paiement. L’avantage annuel global consenti par la CCI s’établit à plus de 15 millions de francs pour l’année 2012. Sur la base des éléments communiqués par la CCI sur ces 24 occupants (déclarations nominatives des salaires), la chambre constate que la CCI a respecté ses obligations de déclarations fiscales pour seulement 8 d’entre eux, dans le cadre de l’application combinée des articles 94 et 95 du code des impôts, étant précisé que la chambre n’a toutefois pas vérifié la réalité des nécessités absolues de service appliquées à ces personnels. La chambre relève que la CCI n’a cependant procédé à aucune déclaration d’avantage en nature pour 16 de ses salariés, dont le niveau, même réduit à 12 % de la rémunération, s’établit à près de 6 millions de francs.

L’exemple du contrat du directeur général 2.5 L’exemple du contrat du directeur général illustre la nature des observations pouvant porter sur la gestion du personnel. Lors de l’entretien de fin d’instruction, la direction de la CCI a insisté sur l’absence de caractère particulier que pouvait présenter la gestion de ce contrat, et au contraire affirmé qu’il était soumis aux mêmes règles que les autres membres du personnel. Son étude, à valeur générale et non ciblée sur l’intéressé en tant que tel, n’en est donc que plus intéressante. Les documents cités sont ceux qui figuraient dans son dossier au service des ressources humaines. Le directeur général a été embauché par contrat du 10 mars 1999, en tant, à l’époque, que secrétaire général. La rémunération fixée était réputée englober l’ensemble des éléments prévus à l’article 4 du statut (salaire de base, prime d’ancienneté, augmentations individuelles après avis de la CPP prime exceptionnelle de fin d’année,..), le crédit voyage indiqué à l’article 7-1-a (déterminant les congés payés) et les congés supplémentaires prévus à l’article 7-2 du statut. Il était en outre précisé que sa rémunération anticipait les majorations qui pourraient résulter de la revalorisation du statut jusqu’au 1er avril 2000, date à laquelle la rémunération serait réexaminée.

Sans attendre cette date, par décision du 27 décembre 1999 signée par le président de la commission du personnel, et sans demander l’avis de la commission paritaire du personnel, contrairement aux dispositions de l’article 4-2 du statut, son salaire de base est augmenté à partir du 1er janvier 2000. Un avenant n°1 du 16 août 2001 décide d’une nouvelle augmentation, avec effet rétroactif au 1er janvier 2001, la rémunération étant toujours réputée englober l’ensemble des éléments et par ailleurs anticiper et inclure les augmentations collectives consenties aux cadres. Un avenant n°2 du 21 novembre 2003 a modifié le nombre de ses jours de congés en les fixant à 36 jours par an avec effet rétroactif au début du recrutement soit, le 22 mars 1999. Par décision du président de la CCI du 23 décembre 2003, le salarié a été nommé directeur général de la CCI. Un avenant n°3 du 31 décembre 2003 vient préciser que sa rémunération « est déterminée par référence aux rémunérations afférentes à l’exercice de fonctions comparables de même niveau dans le ressort de la CCI », appliquant les modalités qui seront celles de l’accord d’établissement de décembre 2007. Il en va de même pour le mode de calcul de l’indemnité de retraite. Par décision du 26 mai 2005, signée par le vice-président de l’époque, une nouvelle augmentation est décidée. Bien que cette décision porte en référence le statut de cadre de

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1976, elle n’en respecte pas la procédure, qui aurait commandé un avis préalable de la commission paritaire. Par décision du 4 avril 2008, se référant à la fois au statut de 1976 et à l’accord d’établissement de 2007, signée par le président de la CCI, la position salariale du directeur est précisée en référence, pour la première fois, aux termes de la nomenclature des fonctions annexée à l’accord d’établissement : il est ainsi indiqué que sa situation actuelle correspond au 2ème degré de la catégorie « directeur général » avec un salaire de X F et 2618 points et qu’elle sera modifiée à partir du 1er juillet 2008, pour passer à Y F et 2 697 points. Pour mémoire, la fonction de directeur général 2ème degré mentionnée dans la nomenclature est valorisée à 2 171 points.

L’avenant n° 4 du 28 octobre 2008 annule les termes du contrat de travail de 1999, en application du protocole d’accord du 5 décembre 2007 portant application de l’accord d’établissement, pour préciser que la rémunération incorpore tous les éléments prévus à l’article 5 de l’accord d’établissement et annule et remplace l’article 4 du statut de 1976. La rémunération est ainsi fixée à Z F et 2618 points, à compter du 1er janvier 2008. L’avenant précise en outre que les dispositions du crédit voyage sont celles arrêtées par la commission paritaire du 10 septembre 2003. Il ne fait pas mention toutefois de la décision prise le 4 avril 2008 par le président de la CCI, détaillée ci-dessus, d’augmenter le salaire et le nombre de points à compter du 1er juillet 2008, soit une date antérieure à la conclusion de cet avenant. Enfin, par avenant n°5 signé le 29 avril 2010, le directeur est réputé assurer une astreinte pour laquelle il perçoit une indemnité forfaitaire définie par note de service. Aucune autre décision ne figure au dossier de l’intéressé. La rémunération du directeur à fin 2013 correspond à la rémunération moyenne des directeurs généraux de CCI métropolitaines de taille comparable, et n’appelle pas d’observation de la chambre. En résumé, il ressort de l’examen de ce dossier que plusieurs décisions ont été prises sans respecter la procédure d’avis préalable de la commission paritaire requise par le statut, pour décider des augmentations octroyées ou sont en contradiction avec les délais prévus pour cela dans les documents antérieurs.

Le directeur conteste sa soumission à la procédure d’avis de la commission paritaire pour sa rémunération. Or, le statut des cadres de 1976 qui prévoit en son article 4-2ème la nécessité d’un avis de la commission paritaire préalable à toute augmentation, ne contient pas de disposition différente s’appliquant au secrétaire général, dénommé depuis directeur général. C’est pourquoi d’ailleurs, l’avenant n°4 de son contrat, en date du 28 octobre 2008, précise que désormais l’article 5 de l’accord d’établissement annule et remplace l’article 4 du statut (celui prévoyant la commission paritaire), démontrant ainsi qu’il y était bien soumis jusque-là. La détermination du nombre de points, citée en référence dans les derniers avenants signés, illustre également la distorsion existant dans la réalité avec le nombre des points attribués à chaque type de fonctions dans la nomenclature officielle de l’accord d’établissement, enlevant aux rémunérations versées leur référentiel de base, nécessaire à tout contrôle.

La chambre observe que ce contrat et son application illustrent la méthode de gestion appliquée aux nombreux contrats en cours à la CCI, compte tenu des circuits et des habitudes de prises de décision qui y sont pratiqués.

La chambre relève enfin une erreur dans la procédure suivie pour la nomination du directeur à cette fonction. En effet, la nomination du salarié en tant que directeur général de la CCI,

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par simple décision du président de la CCI en 2003, ne respecte pas les dispositions de l’article 132 de la loi organique du 19 mars 1999, qui prévoit que les directeurs d’établissements publics de la Nouvelle-Calédonie sont nommés par le gouvernement. Or, cette mesure était bien connue de la CCI puisque, comme déjà évoqué supra avec la présentation du projet de réforme, elle était mentionnée dans le projet envoyé aux membres de la CCI lors de la consultation à domicile de 2002 et dans le projet adressé au gouvernement en 2007. Elle ne figure pas cependant dans la version de l’accord d’établissement signée en commission paritaire du 5 décembre 2007.

Cette disposition législative, qui n’était pas applicable lors du contrat initial, s’imposait en effet en 2003, dans la mesure où un acte positif modifiant la dénomination de la fonction a été pris par le président. Cette nomination aurait donc bien dû être faite à cette époque par le gouvernement.

Conclusion générale sur le personnel 2.6

La mise en œuvre par la CCI de l’accord d’établissement, modifiant de sa propre initiative, et hors de toute compétence juridique, les règles édictées pour cet établissement public par le statut arrêté en 1976, outre l’irrégularité juridique qu’elle constitue, a favorisé des méthodes de gestion du personnel moins transparentes.

Au-delà des méthodes de gestion contestables, le rôle de la commission paritaire a été minoré par l’accord d’établissement, dans la procédure d’attribution des augmentations individuelles de salaire et des promotions. Alors qu’elle devait donner un avis préalable sur ces deux sujets d’après les dispositifs du statut, elle n’est plus mentionnée dans l’accord d’établissement pour les décisions de promotions et n’est plus que destinataire des notifications individuelles adressées aux intéressés pour les augmentations individuelles. De plus, dans la pratique, ces notifications individuelles ne lui sont jamais adressées.

Plusieurs dispositions introduites par l’accord d’établissement conduisent à une augmentation des charges salariales pour la CCI. Il en va ainsi de l’instauration d’un 13ème mois. C’est également le cas des dispositions relatives au départ en retraite et aux indemnités perçues à cette occasion, qui augmentent leur montant en modifiant leur mode de calcul et abaissent l’âge d’acquisition des droits, et qui comprennent en outre des indemnités supplémentaires attribuées à l’entière discrétion du président sans fondement juridique véritable, ni procédure de contrôle.

C’est aussi le cas des crédits-voyages, toujours consentis en dépit de l’annonce faite de leur suppression pour les cadres dans le projet de réforme des statuts. Attribués là encore sans aucun fondement juridique valable à l’ensemble du personnel non cadre depuis au moins 1994, ils ont conduit la CCI à mettre en place un système de gestion déléguée de ces crédits à l’association du personnel.

Les réductions de loyers importantes consenties à divers agents de la CCI occupant des logements entrant dans le périmètre du contrat de concession passé avec l’Etat pour la gestion de l’aéroport, s’analysent comme des avantages en nature.

Les déclarations d’avantage en nature ou en argent consentis à ses salariés par la CCI reflètent insuffisamment les niveaux réels en matière d’aide au logement, et ne les traduisent pas du tout en ce qui concerne les crédits-voyage et les indemnités de retraite, la soustrayant ainsi à ses obligations fiscales et sociales.

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Bien que les agents de la CCINC soient a priori soumis à des règles précises, selon qu’ils soient statutaires ou non, on observe une perméabilité certaine dans l’application des référentiels juridiques de chacun. Ainsi, le 13ème mois, complément de rémunération non prévu au statut et ajouté par l’accord d’établissement, est également versé aux personnels non-statutaires « pour des motifs de cohésion sociale ».

Au final, la gestion du personnel de la CCI a été modifiée sur des bases présentées de façon inexacte sur des points importants du dispositif, tant aux membres consulaires en 2002 que lors de la dernière communication au gouvernement en 2007.

La chambre observe donc que la mise en œuvre de l’accord d’établissement, en 2008, a conduit la CCI à baser la gestion du personnel sur un fondement juridique mouvant et à pratiquer ladite gestion avec une certaine opacité, accentuant ainsi les dérives constatées dans l’application du statut.

Une absence de contrôle externe a favorisé cette situation, dont le coût financier n’est pas négligeable, ainsi qu’en témoigne l’augmentation de la masse salariale dans les charges de fonctionnement au cours des dernières années.

3 L’extension de l’aéroport international de Nouméa-Tontouta

Un projet ancien répondant à différents types d’enjeux 3.1

Le projet de réaménagement et de restructuration de l’aéroport de Tontouta est ancien puisque dès 1997, un appel à candidature avait été lancé pour une réhabilitation de l’aérogare, dans le cadre d’un programme dénommé « Tontouta 2000 ». Mais cette procédure avait été déclarée sans suite.

En 2003, la CCI, qui exploite l’aéroport dans le cadre d’une concession accordée par l’Etat se fait assister par une société spécialisée pour définir les besoins.

Il s’agit d’un projet d’envergure qui ne se limite pas à la seule aérogare passagers puisque sont également envisagés l’acquisition d’équipements aéroportuaires, la réalisation d’un bâtiment pour le fret, la construction de nouveaux parkings avions.

Les enjeux pour la CCI mêlent à la fois des aspects qualitatifs et quantitatifs.

La CTC s’est attachée à examiner dans quelles conditions, le projet de réaménagement et de restructuration de l’aéroport de Tontouta a atteint les objectifs fixés par son organe délibérant, comme le prévoit l’article L. 262-3 du code des juridictions financières.

Cet article dispose que l'examen de la gestion porte sur la régularité des actes de gestion, sur l'économie des moyens mis en œuvre et sur l'évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l'organe délibérant. L'opportunité de ces objectifs ne peut faire l'objet d'observations.

Les objectifs qualitatifs de remise à niveau des équipements 3.1.1

Le projet de réaménagement et de restructuration de l’aéroport de Tontouta vise d’abord à remédier aux insuffisances connues d’infrastructures vieillissantes construites pour l’essentiel en 1972. L’opération devait permettre de doter la Nouvelle-Calédonie d’un aéroport répondant aux normes internationales en matière de sécurité et de sûreté. Ceci

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concernait aussi bien les passagers (par exemple en mettant fin au croisement des flux des passagers entrants et partants) que le fret (même croisement de flux) ou le stationnement des avions, qui s’effectuait trop près de la piste.

Le projet visait également à augmenter l’offre de service à la clientèle composée à la fois des passagers et des accompagnants. A cet égard, le niveau de confort de l’aérogare a sensiblement augmenté. Elle est désormais classée en « B » sur l’échelle de cotation de l’association internationale du transport aérien (IATA) qui va de « A » à « F » contre « D » auparavant.

Les objectifs quantitatifs d’absorption de la croissance du trafic 3.1.2

La CCI, qui est concessionnaire de l’aéroport jusqu’en 2024 a cherché à anticiper l’évolution du trafic voyageurs et fret prévue à horizon 2022.

Le programme du concours de maîtrise d’œuvre établi en mars 2004 tablait sur un trafic de 490 000 passagers (hors passagers domestiques) en 2012 et de 650 000 passagers en 2022.

La chambre constate que si les chiffres passagers en 2012 sont presque atteints (486 171 passagers), la tendance à la croissance continue du trafic observée ces dernières années est interrompue depuis 2011. L’arrêt de la desserte de la compagnie « Air Austral » ainsi que la modification des habitudes de voyage des calédoniens (liée notamment à des taux de change avec l’Australie et la Nouvelle-Zélande moins favorables) ont eu un impact sur la fréquentation de l’aéroport. En 2013, on assiste à une diminution du nombre de passagers (478 850).

La CTC estime qu’il conviendra donc de suivre avec attention l’évolution du trafic, pour lequel la CCI s’en remet pour l’essentiel à diverses mesures annoncées par Air Calin, comme la modification de certaines de ses dessertes (arrêt de Séoul, ouverture de Melbourne), les nouveaux accords conclus avec Air France ainsi que l’acquisition d’un quatrième avion en fin d’année 2014. Dans ces conditions, les prévisions pour 2014 tablent sur une augmentation d’environ 10 000 passagers, pour atteindre 488 427.

La même attention devra être portée à l’évolution du fret. Le scénario retenu est celui d’une croissance du volume du fret traité qui devrait atteindre 7 500 tonnes en 2012 et 9 000 tonnes en 2022, contre environ 5 000 tonnes entre 1991 et 2003. Ces estimations réalisées en 2006, s’appuient sur les données et études transmises par l’ADECAL, la chambre d’agriculture et Air Calédonie International.

L’augmentation attendue provient principalement des exportations, et singulièrement de celles du thon. En revanche, la concurrence de l’importation par voie maritime conduit les auteurs de ces études à tabler sur une faible croissance de l’importation de fret aérien (de l’ordre de 1% annuel).

La CTC relève que ces prévisions de croissance ne sont pour l’instant pas au rendez-vous. En effet, si le fret aérien a connu en 2010 et 2011 des années où le tonnage a dépassé l’objectif (7 835 t en 2010 et 7 890 t en 2011), l’achèvement des projets d’usine de traitement de nickel a ramené le niveau du fret aux environs de 6 000 tonnes en 2013, avec une prévision de maintien à ce niveau en 2014.

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La nécessaire recherche de l’efficience dans la conduite du projet 3.1.3

Il faut également tenir compte dans ces objectifs quantifiables, de celui relatif à la recherche de l’efficience, c’est à dire la prise en compte des moyens mis en œuvre pour atteindre les objectifs qui viennent d’être présentés.

Cette finalité en termes de gestion (qu’elle soit d’ailleurs publique ou privée) passe notamment par le respect des budgets, des délais et des procédures qui sont mises en place pour garantir la transparence et le bon emploi des fonds publics (en particulier en matière de commande publique).

La chambre a donc examiné le déroulement de l’opération d’extension de l’aéroport international de Nouméa-Tontouta, ce qui conduit à un bilan mitigé quant à l’objectif de recherche d’efficience du fait de dépassements importants des délais et du budget.

Un budget dépassé et des équipements livrés avec retard 3.2

De multiples raisons concourent au retard important constaté dans la livraison de 3.2.1

l’aéroport

Touchant tous les équipements, le retard est particulièrement sensible sur 3.2.1.1

l’aérogare passagers

Le calendrier prévisionnel des opérations de juillet 2007 prévoyait un lancement des travaux de l’aérogare passagers au 15 janvier 2008 mais un léger retard est constaté en raison des difficultés d’attribution de certains lots. Les marchés de travaux sont notifiés le 4 février 2008, avec un délai global de 36 mois, soit une livraison au 4 février 2011. Les retards interviennent rapidement après le commencement des travaux, avec la découverte de bâtiments amiantés, ce qui va retarder le chantier et donner lieu à une réclamation du titulaire du lot n°1 démolition-gros œuvre-étanchéité. Un avenant d’un montant de 22,162 MF met fin à cette réclamation.

Le sinistre intervenu sur la charpente métallique le 15 septembre 2009 puis la défaillance de l’entreprise titulaire de ce lot à partir de juillet 2010 vont générer un retard d’environ 10 mois sur le calendrier.

Sur proposition de la maîtrise d’œuvre et du conducteur d’opération, la fin du délai contractuel d’exécution des travaux a été reportée successivement au 15 mai 2012 puis au 15 septembre 2012 pour tenir compte des difficultés rencontrées.

La CTC constate que ces différents reports n’ont pas été suffisants puisque la réception de la plupart des lots n’a été prononcée en définitive qu’au 6 novembre 2013, soit avec plus d’un an plus tard.

Ainsi, entre le 4 février 2011 (date initialement prévue pour l’achèvement des ouvrages) et le 6 novembre 2013, ce sont 34 mois de retard qui sont comptabilisés sur le chantier de l’aérogare passagers.

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d’Industrie

Des retards ont été constatés sur les autres opérations examinées, comme les parkings avions, la gare de fret (5 mois) et le dock de traitement des végétaux (3 mois). Toutefois, ils ont été d’une ampleur sans commune mesure avec ceux relevés sur l’aérogare passagers.

Les causes des retards de livraison constatés sont multiples 3.2.1.2

Comme souvent dans les opérations complexes, les dérives constatées en la matière résultent de la combinaison de différents facteurs.

La nature même de l’opération et ses contraintes spécifiques 3.2.1.2.1

La CCI souligne le fait qu’il n’y a pas eu de perturbation dans les vols en cours de chantier, celui-ci ayant été organisé de telle sorte que l’exploitation ne soit pas affectée par les travaux. La CTC en donne acte à l’organisme consulaire qui invoque les contraintes spécifiques liées aux obligations de sûreté et de sécurité pesant sur les entreprises au cours de l’exécution du chantier.

Sans méconnaître ces sujétions, la CTC relève qu’il s’agît de difficultés inhérentes à tout chantier soumis à des conditions spécifiques d’exécution. Ces contraintes étaient connues de tous, puisque les documents communiqués aux candidats dans le cadre de l’appel d’offres en faisaient état. De plus certaines entreprises attributaires des marchés étaient déjà prestataires de la CCI sur l’aéroport et en connaissaient donc les contraintes.

Le 12 décembre 2013, Le tribunal administratif de Nouméa9 a d’ailleurs statué sur une demande d’indemnisation présentée par une des entreprises en estimant qu’elle avait été avertie des sujétions particulières du chantier liées notamment à la continuité de l’exploitation commerciale et aérienne. La juridiction considère que la société n’établissait « aucun fait du maître d’ouvrage qui aurait faussé une étude approfondie du dossier et l’aurait empêchée d’apprécier exactement l’étendue de ses obligations. »

La CTC estime donc que les entreprises disposaient des éléments permettant d’appréhender les difficultés liées au chantier et de répondre à la consultation en proposant les moyens adéquats.

L’insuffisante mobilisation de certaines entreprises 3.2.1.2.2

De nombreux documents émanant de la CCI attestent que les difficultés rencontrées avec certaines entreprises paraissent davantage relever d’une insuffisance quantitative et/ou qualitative des effectifs mis en place par ces sociétés. Ces problèmes touchent des lots importants et ont des répercussions en cascade sur les autres lots mais aussi sur les autres opérations du projet.

Des mises en demeure répétées ont été adressées au titulaire du lot n°10a pour renforcer ses équipes (notamment en matière d’encadrement) afin de rattraper les retards constatés mais aussi parfois de respecter les obligations en matière de sécurité. L’ordre de service

9 Requête n°1300155 société Colas Nouvelle-Calédonie.

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d’Industrie

n°11 daté du 10 décembre 2008 constate différents sectionnements et arrachements de réseaux et demande à la société de cesser toute activité.

Le compte-rendu du bureau du 14 avril 2009 mentionne laconiquement que « le chantier est en sous-effectif » mais devient plus explicite le 28 avril 2009 en indiquant « les effectifs de la société X10 sont toujours insuffisants ».

Cette situation est clairement exposée devant l’assemblée générale du 22 juin 2010 par le président de la CCI qui précise « qu’il faut savoir qu’une des premières causes de ce retard vient du fait des entreprises qui ne sont pas présentes comme elles le devraient sur le chantier. Elles ont des carnets de commande chargés et manquent d’effectifs et d’encadrement. La CCI est arrivée au stade des mises en demeure et applique les pénalités ». Devant les représentants du personnel de la CCI, la direction de l’établissement souligne « le déficit de compétences en encadrement au sein des entreprises» et mentionne que « la volonté de faire appel aux entreprises locales montre ses limites »11. Ces difficultés ont duré tout au long du chantier puisqu’un autre compte rendu du bureau de la CCI, en date du 29 mai 2012, relate la démotivation des entreprises mais aussi celle de la maîtrise d’œuvre.

La CTC relève que ce facteur, pourtant considéré en interne comme important, disparaît de l’argumentaire développé par la CCI pour expliquer les retards.

Les aléas inhérents à ce type d’opérations 3.2.1.2.3

L’opération a également connu son lot d’aléas en début de chantier liés aux intempéries mais aussi à la découverte d’amiante dans certains bâtiments. Le retard est estimé à 3 mois12.

Plusieurs entreprises ont également fait défection en cours de chantier et il a fallu les remplacer.

Parmi celles-ci figure l’entreprise en charge de la réalisation de la charpente métallique de l’aérogare passagers et de celle de l’aérogare de fret. L’exécution de ses travaux sur l’aérogare passagers a donné lieu à l’affaissement d’une partie de la charpente le 15 septembre 2009 lors des opérations de pose de la couverture. Le chantier est arrêté pendant 5 mois, du 15 septembre 2009 au 17 février 2010 et le 15 octobre 2010, la CCI procède à la résiliation du marché aux frais et risques de l’entreprise qui est déclarée en liquidation judiciaire le 19 janvier 2011. Une nouvelle procédure de marché a été lancée, conduisant à la notification d’un contrat le 17 mars 2011.

Ces faits qui ont des incidences sur la bonne marche du chantier ont néanmoins été considérés par le tribunal administratif de Nouméa13 comme des « évènements dont l’apparition est courante sur un grand chantier ».

Plusieurs contentieux sont en cours pour apprécier la responsabilité des différents intervenants sur l’incident de la charpente, ce qui devrait conduire à la désignation d’experts.

10

Anonymisé par la chambre 11

Procès-verbal de la commission paritaire du personnel du 9 décembre 2010. 12

Compte rendu du bureau restreint du 16 juin 2008. 13

Requête n°1300155 société Colas Nouvelle-Calédonie.

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d’Industrie

Le mandataire liquidateur représentant les intérêts de la société conteste pour sa part le bienfondé de la résiliation du marché.

Le retard pris par le chantier au titre de cet accident et de ses conséquences est estimé à 10 mois par la CCI14, soit environ le tiers du retard constaté.

Cet incident a bien entendu également des conséquences financières, qui sont examinées dans la partie relative à l’évolution du coût du projet.

Les difficultés rencontrées avec la maîtrise d’œuvre 3.2.1.2.4

Mais les difficultés rencontrées sur le chantier de l’aérogare passagers sont également à rechercher du côté de l’organisation et du fonctionnement de la maîtrise d’œuvre.

La chambre souligne qu’un fait relativement exceptionnel sur ce type d’opérations est intervenu puisque le premier marché de maîtrise d’œuvre (signé le 1er mars 2005) a été résilié au 30 juin 2011. La fin du contrat intervient dans le cadre d’un protocole d’accord visant à privilégier la continuité du projet et c’est la raison pour laquelle la CCI ne s’est pas engagée pas sur le terrain d’une résiliation pour faute.

Un nouveau contrat est signé avec une équipe recomposée ayant cette fois pour mandataire, l’architecte d’opération et non plus l’architecte de conception, qui participe néanmoins au contrat. Mais la conclusion du nouveau marché de maîtrise d’œuvre n’a pas pour autant mis fin aux dysfonctionnements importants constatés par la CCI et son conducteur d’opération. Le montant des pénalités appliquées à l’heure actuelle pour ce second marché est largement supérieur à celui infligé dans le cadre du premier, puisqu’il est de 3,9 MF, contre à peine 100 000 Francs. Ce montant paraît largement sous-estimé au regard notamment des critiques formulées par la CCI à l’encontre des maîtres d’œuvre qui se sont succédé sur cette opération. L’organisme consulaire indique dans sa réponse aux observations provisoires que ces montants sont effectivement provisoires et qu’il appliquera les pénalités prévues au contrat lors du règlement des comptes des marchés.

Elles sont clairement exposées dans le cadre d’un contentieux soumis au tribunal administratif de Nouméa. Celui-ci est introduit par le titulaire du lot n°1 « démolition-gros œuvre-étanchéité ».

Par requête enregistrée le 21 mai 2013, cette société réclame la condamnation de la CCI à lui verser environ 184 MF CFP (augmenté des intérêts moratoires à compter du 30 juin 2011) au titre des surcoûts qu’elle aurait supportées du fait de la prolongation importante du délai d’exécution du chantier.

Le jugement n°1300155 du 12 décembre 2013 mentionne que dans son mémoire présenté devant le tribunal, la CCI souligne « qu’il ne fait pas de doute que les retards constatés et les dommages subséquents subis par la société COLAS Nouvelle-Calédonie sont la conséquence directe des fautes commises par les maîtres d’œuvre successifs dans l’exécution de leurs missions respectives de maîtrise d’œuvre ».

Le jugement poursuit en énumérant les multiples griefs évoqués par la CCI, qui ont causé des retards répétés et qui trouvent leur source :

14

Requête n°120006 Tribunal administratif de Nouméa 30 août 2012 CCI de Nouvelle-Calédonie.

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d’Industrie

- dans les lacunes dans l’organisation de la maîtrise d’œuvre, compte tenu notamment de la présence sur le chantier d’une maîtrise d’œuvre locale et d’une maîtrise d’œuvre métropolitaine et d’un manque de cohérence et de coordination entre ces deux équipes ;

- dans la défaillance grave et répétée de la maîtrise d’œuvre dans l’accomplissement de la mission d’ordonnancement, de pilotage et de coordination des travaux et dans la défaillance de la maîtrise d’œuvre dans le cadre de la mission Visa, compte tenu de la mauvaise gestion de l’outil informatique ;

- dans les erreurs graves de la maîtrise d’œuvre dans la conception des ouvrages, et plus précisément à l’occasion des modifications importantes apportées au projet architectural initial, sources de surcoûts et de délais ;

- plus grave encore, dans la réalisation des ouvrages, qui a trahi une méconnaissance des cahiers des charges des entreprises, un défaut de réactivité et d’analyse sur les devis de travaux supplémentaires et sur les réclamations des entreprises, un défaut de proposition des mesures à prendre, un manque de prise de conscience de certaines urgences liées à la sécurité ou à l’exploitation de l’aérogare, des carences graves dans la mission de suivi, en particulier en ce qui concerne le sinistre survenu sur la charpente ;

- dans le cadre de la réception des ouvrages, à l’occasion de laquelle la maîtrise d’œuvre n’a pas respecté les délais de transmission de certains documents.

La CCI insiste également sur le fait qu’elle a adressé au maître d’œuvre des ordres de service qui « trahissent de graves dysfonctionnements et caractérisent sans doute possible la faute du groupement momentané d’entreprises solidaires ayant pour mandataire la société Archipel SAS ».

Au final, le tribunal administratif de Nouméa reconnaît que le retard du chantier est « partiellement imputable à une insuffisante préparation du chantier par la maîtrise d’œuvre ainsi qu’aux carences de cette dernière dans le suivi du marché ; qu’il est constant que la faible réactivité de la maîtrise d’œuvre a accru l’ampleur des retards constatés dans la réalisation des travaux ; que, d’ailleurs, la chambre de commerce et d’industrie de la Nouvelle-Calédonie reconnaît l’importance des retards constatés qu’elle impute en grande partie à la maîtrise d’œuvre qu’elle a appelée en garantie ».

La juridiction administrative condamne donc la CCI à verser au requérant une somme de 50 MF assortie des intérêts moratoires, cette somme étant garantie en totalité par le groupement de maîtrise d’œuvre.15

Les observations formulées par la CTC en 2007 sur le choix qui s’est porté sur un candidat sans référence dans le domaine aéroportuaire et ses contraintes spécifiques prennent désormais tout leur relief. A cela, la CCI oppose le savoir-faire de l’ensemble du groupement de maîtrise d’œuvre.

La chambre territoriale des comptes estime désormais que l’importance des critiques formulées aujourd’hui par la CCI à l’encontre des différents prestataires, tant sur sa conception des ouvrages que sur ses capacités à conduire normalement l’exécution de la prestation, remet en cause la pertinence même du choix initial.

Le rôle critiqué de la SECAL 3.2.1.2.5

15

Ce jugement pourrait donner lieu à appel devant la Cour administrative d’appel de Paris.

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d’Industrie

La société d’équipement de la Nouvelle-Calédonie (SECAL) assume le rôle de conducteur d’opération, c’est à dire qu’elle exerce une mission d’assistance au profit de la CCI en matière administrative, financière et technique. Elle assure également la coordination générale de l’opération globale, sachant que chacun des chantiers donne lieu à une mission d’ordonnancement, de pilotage et de coordination (OPC) assurée par un autre prestataire.

Plusieurs contrats ont été conclus par la CCI avec la SECAL. Celui de l’aérogare passagers, signé le 23 juin 2005 d’un montant initial de 199,6 MF a été porté à 236,8 MF en cours d’exécution. Ceux de l’aérogare fret et des parkings avions ont été conclus le 2 décembre 2005 pour un montant initial respectif de 43,3 et 18,5 MF, qui a été majoré pour atteindre 46,6 et 20,1 MF.

Au total, l’ensemble des rémunérations contractuelles pour la SECAL au titre des conduites d’opération s’établit à 303,5 MF. La mission de la CCI est toujours en cours puisqu’elle s’étend aux opérations de clôture des marchés de maîtrise d’œuvre, qui ne sont toujours pas soldés.

La chambre relève que les conditions dans lesquelles cette mission a été initialement exercée par la SECAL a fait l’objet de critiques de la part de la CCI. Ainsi, devant l’assemblée générale du 21 décembre 2010, le Président de la CCI indique qu’il a demandé à la SECAL de procéder à une réorganisation car elle « ne donne pas satisfaction quant à sa mission de conducteur d’opération sur le chantier (pas d’anticipation, ni réflexion, etc…). »

Le compte-rendu de la réunion du bureau restreint du 10 février 2011 est encore plus explicite en la matière et met directement en cause la gestion de cette opération par la SECAL.

La démarche de la CCI va aboutir à la mise à disposition d’un chef de projet aéroport de Tontouta, choisi directement par l’organisme consulaire, ce qui montre bien son degré d’implication dans l’opération. Un avenant au contrat du 5 août 2005 est conclu à compter du 1er avril 2011 pour rémunérer cette prestation supplémentaire pour une durée de 16 mois, s’achevant le 31 juillet 2012, avec un coût mensuel de 2MF. Cette mission est prolongée par avenant en juin 2012 jusqu’au 31 décembre 2012, ce qui correspond alors à la date prévue de livraison de l’aérogare passagers. Le coût global de la mise à disposition s’élève donc à 42 MF CFP pour la CCI, intégralement supporté par elle.

La question peut se poser aujourd’hui des suites que la CCI entend donner aux critiques qu’elle a formulées notamment lors de l’assemblée générale du 21 décembre 2010 et du bureau restreint du 10 février 2011 sur la manière dont la SECAL a initialement mené sa mission. Après analyse de l’ensemble des moyens déployés par le prestataire sur cette opération, une négociation pourrait s’engager afin de déterminer si une prise en charge partielle du coût de cette mise à disposition peut être envisagée. La SECAL, a fait savoir à la chambre qu’elle était opposée à une telle mesure compte tenu de l’importance de son implication sur le chantier et du niveau modeste de la rémunération perçue sur l’opération.

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d’Industrie

Un dépassement significatif du budget consacré à l’opération 3.2.2

Une augmentation du coût du projet de 37 % en phase étude 3.2.2.1

A l’occasion de son contrôle précédent, la CTC avait déjà estimé que le coût a été « difficilement maîtrisé » puisqu’il évolue en trois ans seulement (2003 et 2006), de 80 % (passant de 5,3 à 9,5 MdF), alors même que l’étendue du projet n’a que peu varié aux dires mêmes des dirigeants de la C.C.I.

Le tableau ci-dessous retrace l’évolution du coût du projet :

Tableau n°25

En MF CFP TTC

Plan de financement initial (2001)

Plan de développement

(mai 2003)

Projet architecte (octobre 2004)

Plan financement

C.C.I (juin

2005)

Devis conducteur d’opération (sept 2005)

Dossier de défiscalisation

(mai 2006)

Aérogare 2 400 3 232 3 020 3 630 5 072 5 281

Voirie 226 300 350 371 inclus

aérogare

Equipements inclus aérogare 700 800 1.193 1.207

Parkings avions

736 1 095 1 100 1 100 1 137 1 363

Fret 150 265 500 500 904 1 420

Divers 1 67016

500 515 495 723 265

TOTAL 4 956 5 318 6 135 6 875 9 400 9 536

Source : C.C.I lettre 08/09/05 (en millions de F.CFP) et de défiscalisation mai 2006

La CTC et la CCI n’étaient pas d’accord sur ce point.

La chambre consulaire estime qu’il faut mesurer l’évolution du coût du projet, fin 2007, au vu des résultats des appels d’offres pour les travaux de l’aérogare passagers, à un moment où le projet atteint 9,9 MdF CFP.

Mais cette position aboutit à gommer complètement l’évolution du coût du projet correspondant à l’avancée des études réalisées par l’assistant à maîtrise d’ouvrage et par le maître d’œuvre.

La comparaison la plus pertinente paraît donc être celle établie entre l’estimation de la CCI datée de juin 2005 (6,875 MdF) et celle établie par la SECAL 3 mois plus tard (9,4 MdF), ce qui porte le pourcentage d’évolution à 37 %.

16

Inclus voirie, équipements et divers

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d’Industrie

Elle correspond pour l’essentiel à la révision à la hausse du programme pour tenir compte des contraintes liées à l’étroitesse du marché calédonien et à un contexte économique favorable aux entreprises de construction. Une faible concurrence et des carnets de commandes chargés ont joué en défaveur des maîtres d’ouvrage publics, tant en ce qui concerne le niveau des prix que les moyens mobilisables dans la conduite des chantiers. Les mêmes faits ont été constatés par la CTC sur des opérations importantes lancées dans la même période, comme l’aménagement des ZAC de Dumbéa-sur-mer et de PANDA.

La chambre confirme donc qu’il y a bien eu évolution du coût du projet en phase études, de l’ordre de 37 %. En l’absence de modification substantielle du projet, elle a pour l’essentiel consisté à fixer une enveloppe prévisionnelle des travaux plus en phase avec le contexte économique local.

Une progression de 19 % du coût de réalisation du projet en phase d’exécution 3.2.2.2

Le tableau ci-dessous retrace l’évolution du coût du projet à 3 moments clés de l’opération :

- au moment de l’attribution des marchés de l’aérogare passagers qui s’achève en décembre 2007 ;

- en mai 2011, après constat de dépassements importants qui vont nécessiter la mise en place d’un financement complémentaire ;

- en juillet 2013, avec le bilan quasi définitif de l’opération.

Tableau n°26

En MF CFP Bilan décembre 2007

Bilan mai 2011 Bilan juillet 2013

Ecart 2013/2007

Variation % 2013/2007

Divers investissements 90 90 120 30 33%

Aérogare passagers 6 027 7 427 7 220 1 193 20%

Equipements 1 201 1 250 1 269 68 6%

Parkings avions 1 350 1 876 1 911 561 42%

Aérogare fret 1 274 1 276 1 284 10 1%

Total 9 942 11 919 11 804 1 862 19%

Source CTC

Il faut en effet parler de bilan provisoire car le décompte général définitif (DGD) des marchés de l’aérogare n’a pas encore été établi. Ceci est valable pour les marchés de travaux mais également pour les marchés de maîtrise d’œuvre. Les marchés de maîtrise d’œuvre des autres opérations ne sont pas non plus soldés.

La CTC constate qu’il n’est donc pas possible de connaître le coût définitif de l’opération sachant que plusieurs facteurs peuvent jouer encore dans la liquidation finale des marchés.

Il s’agit d’abord des révisions de prix, qui ont été pour le moment gelées à la date limite contractuelle d’exécution fixée au 15 septembre 2012. Le montant actuellement réglé dépasse les 400 MF HT pour les marchés de travaux des lots du bâtiment. La CCI devra

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d’Industrie

procéder à la révision des index et indices, de cette date jusqu’à celle de la réception des travaux, c'est-à-dire le 6 novembre 2013.

Il s’agit ensuite, des réclamations qui peuvent être présentées par les entreprises s’estimant victimes de préjudices. Certaines ont déjà été examinées par la juridiction administrative. Une première condamnation de la CCI a été prononcée fin 2013 par le tribunal administratif de Nouméa pour un montant de 50 MF entièrement garanti par le groupement de maîtrise d’œuvre. Une deuxième condamnation est intervenue le 13 mars 2014 pour un montant de 18,6 MF CFP (avec une garantie du groupement de maîtrise d’œuvre de 15 MF CFP).

La CCI ne dispose pas encore d’une vision précise de la question. Néanmoins, tout risque n’est pas à écarter du fait des retards pris sur le chantier, qui peuvent encourager des entreprises à nourrir un argumentaire à l’appui d’une demande d’indemnisation. Certaines n’ont d’ailleurs pas encore signé les derniers avenants aux marchés qui comportent une clause de renonciation à tout recours et d’autres ont formulé des réserves.

A l’inverse, la CCI a d’ores et déjà intenté une action auprès du tribunal administratif pour des désordres constatés sur le carrelage du hall n°2b. Le rapport provisoire d’expertise judiciaire conclut à la nécessité de déposer et de remplacer la totalité des 1 800 m² du hall pour un coût estimé en première analyse à plus de 50 MF CFP. S’agissant d’un rapport provisoire, il n’y a pas lieu ici à faire état des conclusions en matière de responsabilité, mais l’expert pointe des défauts et des non conformités si importants qu’ils rendent le hall impropre à sa destination voire dangereux pour les personnes âgées, les enfants et les personnes à mobilité réduite. La chambre pourrait relever que de tels éléments fournissent des arguments à la CCI pour engager une future action en vue d’engager la responsabilité des auteurs de ces désordres.

Il s’agît enfin des pénalités qui pourraient être appliquées aux entreprises, qu’elles soient liées au non-respect du délai d’exécution des travaux ou à d’autres causes (transmission de documents, etc...). Le montant global des pénalités appliquées au vu des derniers décomptes réglés s’élève à 51,7 MF CFP (dont 35 MF au titre du lot n°2, dont le marché a été résilié). A cela s’ajoute 26,6 MF CFP de retenues provisoires, auxquelles il faudrait ajouter les pénalités qui pourraient être appliquées aux titulaires du second marché de maîtrise d’œuvre.

La CCI est dans l’attente des propositions qui doivent être formulées par la maîtrise d’œuvre et qui seront soumises à l’appréciation du conducteur d’opération. Elles doivent permettre d’établir les responsabilités en la matière, ce qui peut se révéler délicat compte tenu des difficultés rencontrées sur le chantier et de la multiplicité des intervenants. Cette situation est propice à l’émergence de contentieux qui nécessiteront vraisemblablement la désignation d’experts.

Toutefois, l’importance de l’établissement du DGD a été rappelée par le tribunal administratif de Nouméa, saisi à l’initiative de la CCI. La compagnie consulaire entendait notamment faire constater par le tribunal l’existence de créances à son profit (d’un montant cumulé d’environ 439 MF) à l’encontre du titulaire du lot n°2.

Dans un jugement en date du 30 août 2012, la juridiction a rappelé qu’en l’absence d’établissement du DGD, la requête introduite par la CCI présentait un caractère prématuré et était, de ce fait, irrecevable. L’affaire est désormais devant la Cour administrative d’appel de Paris qui devra statuer sur la requête déposée par la CCI pour fixer le montant de la créance qu’elle estime détenir sur la société liquidée. Cette décision est le préalable nécessaire pour que le tribunal de première instance de Nouméa puisse examiner une action intentée par la CCI contre l’assureur de cette société.

En conséquence, la chambre rappelle à la CCI la nécessité d’obtenir des entreprises et de ses prestataires (maître d’œuvre et conducteur d’opération) l’établissement rapide des DGD

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d’Industrie

des marchés de travaux. Celle-ci s’est dit « consciente de la nécessité de régler les comptes de chacun des marchés de travaux et de maîtrise d’œuvre et entend mobiliser à cette fin tous les moyens qu’un maître d’ouvrage particulièrement diligent peut mettre en œuvre dans le respect des stipulations des marchés concernés ».

Les causes de l’augmentation du budget 3.2.2.3

En l’état actuel des marchés, l’augmentation du coût de l’opération d’extension et de réhabilitation de l’aéroport avoisine les 19 %, ce qui représente une somme de 1,86 MdF CFP TTC de dépenses supplémentaires.

La CTC entend néanmoins souligner que la comparaison des chiffres comporte certaines limites tenant à l'évolution même du projet. En effet, le périmètre de l’opération n'est pas resté toujours le même. Ainsi, en est-il du volet portant sur l’aérogare fret. La réalisation du dock des transitaires qui devait s’opérer dans le cadre d’une tranche conditionnelle a été reportée dans l'attente d'une définition des besoins des utilisateurs. De même, un dock de traitement des végétaux a été construit alors que l’on avait envisagé au départ la réhabilitation du dock existant.

Sous réserve de ce qui vient d’être énoncé, la chambre constate que cette progression de 19 % de l’enveloppe ne touche que deux éléments du programme, l’aérogare passagers et les parkings avions.

L’aérogare fret et le dock de traitement des végétaux n’ont pas connu de dépassement d’enveloppe.

L’aérogare passagers 3.2.2.3.1

L’aérogare passagers, qui est le principal chantier du programme, voit son montant augmenter de 20 %, soit 1,2 MdF CFP, ce qui représente environ les 2/3 du dépassement du budget.

La chambre relève que l’augmentation liée aux évolutions du programme durant son exécution demeure limitée puisque le total des travaux modificatifs représente 320 MF, soit environ 6 %.

Ce montant est inférieur à celui des révisions de prix (402 MF à l’heure actuelle), qui ont joué en la défaveur de la CCI. La prise en compte de l’évolution des conditions économiques constitue donc un poste important de dépenses pour le budget de l’opération. Son impact varie selon les lots du fait des indices et index retenus. Pour le lot 4b, par exemple, le montant des révisions représente 24 % du prix de base du marché.

Ce phénomène est amplifié du fait des retards du chantier, qui conduisent à faire jouer ces mécanismes sur une période plus longue. Ces révisions ont été bloquées par la CCI au mois de septembre 2012, date de la fin du délai d’exécution contractuel. Une révision devra être établie entre cette période et celle de la réception des marchés intervenue en novembre 2013 au moment de solder les marchés.

Ce retard est dû pour partie, au sinistre intervenu le 15 septembre 2009 au moment de la réalisation de travaux de couverture, entraînant un affaissement d’une partie de la charpente.

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d’Industrie

La CCI a chiffré les surcoûts générés par le retard consécutif à l’incident à 240,5 MF CFP (impact sur la prolongation des contrats et réclamations éventuelles) auxquels s’ajoutent les dépenses supplémentaires découlant directement du sinistre (travaux d’urgence, de confortement, études complémentaires, nouveau marché nécessaire à l’achèvement de l’ouvrage) qui sont chiffrées à 198,3 MF supplémentaires.17

Les parkings avions 3.2.2.3.2

L’opération des parkings avions contribue elle aussi à majorer le coût du projet, à hauteur de 561 MF CFP puisqu’il est passé de 1 35018 à 1 911 MF, soit une progression de 40 %.

Les causes sont très différentes de celles décrites pour l’aérogare passagers. En effet, la progression correspond d’abord à l’évolution du contenu du projet initial pour permettre aux infrastructures aéroportuaires d’accueillir des avions type Boeing B777-300. Ceci engendre un surcoût chiffré à 324 MF CFP.

Les marchés de travaux lancés en 2009 (1 474 MF) intègrent déjà l’évolution du programme et en exécution, leur montant a même été légèrement réduit (- 12 MF).

En revanche, les mécanismes contractuels de prise en compte de l’évolution des conditions économiques (révisions de prix) ont joué cette fois encore en défaveur de l’enveloppe du programme du fait de la forte augmentation des prix pétroliers (pour environ 188 MF CFP).

L’aérogare fret et le dock de traitement des végétaux 3.2.2.3.3

Le programme fonctionnel initial s’organise autour de différents modules dont la construction d’une nouvelle aérogare de fret de 4 600 m² avec bureaux en mezzanine et le réaménagement du dock des transitaires existant pour accueillir à terme l’ensemble des modules de traitement phytosanitaire. La réalisation du projet implique également le détournement du cours d’eau traversant l’emprise de la future aérogare sur 400 mètres linéaires.

Ce programme va être scindé en deux opérations distinctes, qui vont connaître des modifications substantielles.

Le projet initial de gare de fret va être sensiblement remanié après le marché de maîtrise d’œuvre avec le découpage du contrat en une tranche ferme (dock import-export) et une tranche conditionnelle (bâtiment des transitaires).

La chambre relève qu’en pratique, seule la tranche ferme va être réalisée, l’aménagement des locaux destinés aux transitaires étant reportée sine die dans l'attente d'une définition des besoins des utilisateurs. De ce fait, le montant initial des marchés de l’aérogare fret va être ramené à 777 MF CFP HT (hors assurance décennale de 23 MF), soit une diminution d’un tiers du programme.

En cours d’exécution, des travaux modificatifs (travaux supplémentaires ou au contraire annulation de certains) sont prescrits aux entreprises pour un montant global de 32 MF CFP HT, soit environ 4 % d’augmentation par rapport aux marchés initiaux.

17

Source : Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie 30 août 2012 CCI requête n°1200006 18

Coût chiffré lors de l’étude en 2007

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d’Industrie

Hormis l’un des lots attribué à une entreprise placée en liquidation judiciaire (lot n°8), les marchés ont fait l’objet d’un décompte général et définitif.

Le montant total réglé aux entreprises est inférieur au montant contractuel du fait de la prise en compte des travaux réellement exécutés mais aussi les révisions de prix et les pénalités appliquées. Pour cette opération, l’évolution des indices et index a joué en faveur de la CCI puisque les révisions de prix se sont montées à -19,7 MF.

Des pénalités importantes ont été appliquées au lot n°8 pour un montant de 37,7 MF, dont 37,3 MF au titre des pénalités pour retard (252 jours). Selon le décompte général transmis par la CCI au mandataire liquidateur, la société doit rembourser une somme de 23,8 MF, au titre du trop-perçu sur le marché. Cette créance a certes été produite dans le cadre de la procédure de liquidation, mais la situation de l’entreprise ne permet guère d’en espérer l’encaissement. Aussi, convient-il d’ajouter au montant du DGD, cette somme.

De ce fait, le montant payé par la CCI au titre de ces différents marchés de travaux s’élève à 796 MF, soit une augmentation 2,4 % par rapport au montant initial du marché.

Le projet de rénovation du dock des végétaux prévu initialement a quant à lui été abandonné au profit de la construction d’un bâtiment neuf dédié à cette activité.

L’augmentation des travaux en cours d’exécution est restée particulièrement mesurée puisque le total des travaux modificatifs représente moins de 1% de l’enveloppe initiale, passant de 193,8 à 195,6 MF CFP.

Le montant total des décomptes généraux définitifs (DGD) est même inférieur au montant contractuel du fait de la révision des prix. En effet, la baisse de la plupart des indices ou index entrant dans les formules contractuelles ont permis à la CCI d’économiser pratiquement 5 MF à 191,5 MF.

Une gestion perfectible de la commande publique 3.3

Une gestion chaotique du principal marché de maîtrise d’œuvre 3.3.1

L’organisation de la maîtrise d’œuvre sur le projet d’extension de l’aéroport est complexe puisque chaque opération (aérogare passagers, aérogare fret-dock de traitement des végétaux, parkings) fait appel à un ou plusieurs maîtres d’œuvre.

Ainsi, pour la seule aérogare passagers, on ne compte pas moins de neuf marchés différents récapitulés ci-dessous, auxquels s’ajoute la maîtrise d’œuvre pour les lots dits spécifiques (système de tri des bagages et passerelles mobiles) assurée par une filiale d’Aéroport de Paris (Adpi).

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d’Industrie

Tableau n°27

N° marché Raison sociale

Objet Date

signature

Montant global (F CFP hors

taxes)

Maîtrise d'œuvre générale

m2005-inv-001

ROUGERIE Marché initial 01/03/2005 429 365 124

m2011-inv-01 ARCHIPEL Achèvement ouvrages 30/06/2011 76 143 500

Maîtrise d'œuvre spécialisée

m2006-inv-011

ITCE Aménagement Cuisine 14/11/2006 3 880 000

m2007-inv-006

ROUGERIE Lot 12a Mobilier 22/06/2007 14 214 791

m2008-inv-008

ARTKAS Conception de la

Signalétique 23/09/2008 13 607 198

m2009-inv-013

ARCHIPEL Réalisation de la

Signalétique 17/11/2009 13 875 060

m2010-inv-005

ARCHIPEL Réalisation Mobilier 29/09/2010 6 800 000

m2012-inv-003

TUP Éclairage Spécifique

aérogare 10/04/2012 6 646 778

m2007-inv-004

ARTKAS Elaboration charte

Graphique 22/01/2007 4 807 876

Source CTC

Le précédent contrôle de la CTC en 2007 avait déjà analysé les conditions du choix du groupement de maîtrise d’œuvre en charge du réaménagement et de la restructuration de l’aérogare passagers (marché n°2005-001). La chambre avait relevé que le choix unanime du jury s’était porté sur un architecte ne disposant d’aucune référence dans la construction aéroportuaire qui faisait partie des critères de choix.

La CCI contestait ce point en rappelant que ce n'était pas un architecte qui avait été retenu, mais une équipe de maîtrise d'œuvre avec notamment un bureau d'étude principal, comandataire, qui a rempli le critère des références aéroportuaires. La CCI concluait que « l’équipe en soi avait ainsi une grande expérience en aéroport ».

Certains éléments de la mission du groupement de maîtrise d’œuvre ont été 3.3.1.1

supprimés du contrat initial pour être confiés, dans le cadre d’un autre marché,

parfois à l’un des membres du groupement et pour un prix supérieur

Le marché initial de maîtrise d’œuvre du 1er mars 2005 comprend une tranche ferme et cinq tranches conditionnelles. Il a fait l’objet de 3 avenants, dont seuls les deux premiers ont une incidence sur le montant du marché. Ces deux avenants (intervenus le 22 août et

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d’Industrie

31 octobre 2006) majorent le montant de la rémunération de 14,8 %. Il s’agit notamment de rendre définitif le forfait provisoire après connaissance du montant prévisionnel des travaux après la phase d’avant-projet-détaillé.

Tableau n°28

Source CTC

Deux des cinq tranches conditionnelles sont supprimées du marché initial à l’occasion des deux premiers avenants : la tranche conditionnelle n°2 va l’être dans le cadre de l’avenant n°1 et la tranche n°4 par l’avenant n°2.

La chambre entend formuler différentes observations sur une telle pratique.

La chambre constate que cette suppression est motivée19 par la volonté de limiter la hausse du forfait de rémunération en dessous du plafond des 15 % prévu par la réglementation en matière de commande publique (article 40 de la délibération n°136). La CCI invoque également que « les discussions avec J. Rougerie pour la mission signalétique n’ont pas abouti car le cabinet d’architecture n’était pas motivé à réaliser cette prestation spécialisée qui n’était pas de sa compétence ».

La CTC s’étonne de ce que le prestataire retenu, qui a accepté la mission, reconnaisse par la suite qu’il n’est pas à même de l’assumer.

La chambre estime que le fait de scinder de cette manière le coût d’une prestation constitue un détournement de procédure destiné à minorer artificiellement son montant pour ne pas risquer de tomber sous le coût d’une interdiction posée par la réglementation en matière de commande publique.

En effet pour autant, ces prestations vont bien être effectuées par les deux titulaires du marché initial mais dans le cadre de contrats séparés et pour des montants supérieurs à ceux prévus au premier contrat.

Ainsi, pour la tranche n°4 (détermination du coût d’exploitation et de maintenance des futures installations), l’acte d’engagement du marché initial du 1er mars 2005 mentionne un montant hors taxes de 5,75 MF CFP qui devrait être assuré par un cabinet membre du groupement de maîtrise d’œuvre.

Sur proposition de la commission d’appel d’offres, l’assemblée générale de la CCI du 28 mars 2007 formule un avis favorable à la conclusion d’un marché à ce même cabinet mais pour un montant supérieur (13,5 MF CFP).

La chambre relève que les informations communiquées à l’assemblée générale sur le montant initial du marché sont erronées car il est fait mention à tort pour la tranche n°4 d’un montant de 13,5 MF CFP, alors que l’acte d’engagement n’est que de 5,75 MF CFP.

De plus, l’intervention de l’assemblée sur ce marché apparaît des plus formelles puisque l’ordre de service prescrivant le commencement d’exécution du nouveau marché a été notifié au prestataire une semaine avant que l’assemblée n’émette un avis favorable pour sa conclusion.

19

Cf. notamment délibération du 9 septembre 2008

Montant initial HT (en F CFP)

Avenant n°1 Avenant n°2 Montant total

374 012 350 7 695 810 47 656 964 429 365 124

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d’Industrie

La CTC constate une augmentation du prix des prestations encore plus sensible sur la tranche conditionnelle n°2 relative à la définition et au choix de la signalétique et des mobiliers.

L’acte d’engagement du marché initial prévoit un montant d’honoraires égal à 13,5 MF CFP hors taxes. Or deux marchés ont été conclus pour la conception des mobiliers et de la signalétique avec un montant cumulé de 27,8 MF CFP.

Au total, la chambre relève que la suppression des deux tranches conditionnelles du contrat initial de maîtrise d’œuvre et la conclusion de marchés distincts se sont accompagnées d’une augmentation de 22 MF du coût des prestations.

La chambre observe également que le marché pour la conception de la signalétique, a été conclu sans mise en concurrence préalable, sur le fondement de l’article 35 alinéa 9 de la délibération n°136.

Ce faisant, la CCI a commis une double irrégularité :

- d’une part, cet article 35 alinea 9 permet de passer un marché de gré à gré pour les travaux, fournitures et services dont la valeur pour le montant total de l’opération, s’établit entre 8 et 15 MF20. Or, le montant total de l’opération est largement supérieur à ce seuil puisque le forfait initial de rémunération est de 374 MF CFP ;

- et d’autre part, ce marché de 13,5 MF devait faire l’objet d’une mise en concurrence

préalable, comme le prévoit l’article 34 de la délibération n°136.

L’accomplissement des missions du maître d’œuvre n’est pas jugé 3.3.1.2

satisfaisant par la CCI, qui finit par résilier le marché initial.

La consultation des ordres de service notifiés par la CCI au groupement de maîtrise d’œuvre atteste des difficultés rencontrées dans la conduite de la prestation, dès 2008 et après l’incident survenu le 15 septembre 2009 au moment des travaux de couverture.

Lors de l’assemblée générale du 21 décembre 2010, le Président de la CCI fait un point sur les travaux d’extension de l’aéroport et indique que l’architecte a été reçu avec le bureau technique afin qu’il prenne des mesures correctrices importantes.

Néanmoins, la chambre constate que ces démarches n’ont pas été suffisantes puisque le 28 juin 2011, l’assemblée générale de la CCI autorise la résiliation du marché de maîtrise d’œuvre initial. Les motifs exposés mettent clairement en cause le maître d’œuvre et les « défaillances constatées dans sa mission ».

La CTC souligne que la résiliation en milieu de mission d’un marché de maîtrise d’œuvre sur une opération d’un tel montant constitue une mesure peu fréquente.

Un protocole d’accord portant sur la fin du contrat est établi mais il n’est 3.3.1.3

pas entièrement appliqué

20

Ces montants ont été portés respectivement à 20 et 40 MF par délibération du 21 avril 2011.

66



d’Industrie

La résiliation aux torts du maître d’œuvre, n’est pas retenue du fait de la priorité donnée à la poursuite du chantier et la nécessité d’assurer, dans les meilleures conditions possibles, la transition entre l’ancienne équipe et celle qui va prendre la relève.

Un protocole d’accord est établi le 1er juillet 2011 entre la CCI d’une part et les deux membres du groupement solidaire de maîtrise d’œuvre. Il acte la fin des relations contractuelles au 30 juin 2011 en rappelant préalablement que le terme du délai d’exécution, initialement fixé au 3 février 2011, a fait l’objet de plusieurs prolongations notifiées par ordres de service.

Un état des lieux contradictoire des prestations réalisées par le maître d’œuvre est établi. L’article 4 du protocole relatif à l’arrêt des comptes du marché prévoit que la CCI versera une somme de 27 718 662 francs CFP TTC correspondant aux prestations réalisées entre le 3 février et le 30 juin, 21 ce qui a été fait.

Mais la chambre relève que le décompte global à caractère transitoire du marché n’a toujours pas été établi alors qu’il devait être arrêté par la CCI dans les 45 jours suivant réception du projet de décompte final de la maîtrise d’œuvre.

Un différend oppose la CCI (assisté de son conducteur d’opération la SECAL) et le cabinet Rougerie depuis que le projet de décompte final en date du 30 aout 2011 a été adressé à l’organisme consulaire. Les échanges entre les parties montrent un désaccord sur le montant du décompte global à caractère transitoire avec une réclamation du cabinet Rougerie pour 87,5 MF d’honoraires au titre des délais complémentaires et travaux supplémentaires alors que la CCI estime de son côté que le décompte présente un solde négatif de – 8 361 648 F CFP.

La chambre observe que la CCI n’a pas encore réclamé cette somme et invite donc l’organisme consulaire à régulariser la situation en procédant à la récupération des sommes qu’elle estime détenir sur le groupement de maîtrise d’œuvre. La CCI a souligné qu’elle avait tout particulièrement veillé à ce que ses droits soient réservés, l’introduction d’une action en responsabilité demeurant donc toujours possible. La chambre en prend acte.

Le nouveau marché, conclu pour achever l’opération, connaît lui aussi des 3.3.1.4

difficultés importantes

Lors de la même séance du 28 juin 2011, qui se prononçait sur la résiliation du marché initial, la CCI autorise son Président à signer un nouveau marché de maîtrise d’œuvre avec un groupement de maîtrise d’œuvre recomposé à partir des principaux protagonistes du premier marché. C’est le cabinet d’architecture local qui devient le mandataire d’un groupement comprenant également le cabinet parisien et différents bureaux d’études.

Le contrat est conclu selon une procédure de marché de gré à gré, sur le fondement de l’article 35-2 de la délibération n°136. Ce texte vise « les travaux, fournitures et services dont l’exécution ne peut, en raisons des nécessités techniques ou d’investissements préalables importants, être confiée qu’à un entrepreneur ou fournisseur déterminé ». Le cas de figure rencontré paraît bien s’inscrire dans ce cadre.

Le marché prend effet à compter du 1er juillet 2011 avec une durée d’exécution de 10 mois, soit une date d’achèvement fixée au 15 juin 2012.

21

OS n°26, 27, 30,31 et 32

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d’Industrie

Le montant de ce marché est de 76,14 MF CFP TTC. La CCI paraît avoir tiré les leçons des déconvenues sur le marché initial puisqu’elle prévoit que la part du forfait de rémunération concernant la mission de direction de l’exécution des contrats de travaux (DET), soit 46 MF, est désormais réglée proportionnellement à l’avancement des travaux et non du délai contractuel.

Mais comme indiqué dans la partie consacrée à l’analyse des difficultés rencontrées dans l’exécution de l’opération, ce second marché de maîtrise d’œuvre a connu également de grandes difficultés.

La chambre constate donc que les changements opérés pour sortir du contrat initial n’ont pas mis fin aux errements et les critiques formulées par la CCI devant la juridiction administrative augurent de sérieuses difficultés pour le règlement final du marché.

La conclusion de certains contrats de maîtrise d’œuvre de l’aérogare fret et du 3.3.2

dock de traitement des végétaux appelle des observations

Un appel d’offres a été lancé fin avril 2006 en vue de l’attribution du marché de maîtrise d’œuvre de l’opération de l’aérogare fret et du dock de traitement des végétaux. Contrairement à l’aérogare passagers, l’aérogare fret n’a pas donné lieu à une mise en concurrence à l’échelon national voire au-delà. Il est vrai que les montants ne sont pas les mêmes.

Les propositions des trois candidats sont globalement proches sur les aspects financiers puisque l’écart de l’estimation sommaire des travaux est de l’ordre de 5 % et que le taux du forfait de rémunération (honoraires rapportés au montant des travaux) oscille entre 11,28 et 12,9 % selon les offres.

La CAO propose à l’assemblée générale de retenir la proposition du groupement de maîtrise d’œuvre composé de la plupart des intervenants de l’opération de l’aérogare passagers. L’offre du groupement est jugée « plus cohérente par rapport au programme » et l’assemblée générale du 7 septembre 2006 valide cette proposition.

Le marché de maîtrise d’œuvre est signé le 20 septembre 2006 pour un montant hors taxes de 136,5 MF CFP hors taxes, soit 143,25 MF TTC.

Ce marché va être sensiblement modifié par un avenant conclu le 9 mars 2009. Il modifie la nature et les conditions de réalisation des missions confiées à l’architecte pour prendre en compte les évolutions du projet depuis le lancement des études et notamment :

- l’abandon du projet de réhabilitation du dock des végétaux au profit d’une construction neuve ;

- la décomposition de l’opération de l’aérogare fret en une tranche ferme (docks import-export) et une tranche conditionnelle (dock transitaire).

Compte tenu de l’ensemble des modifications intervenues dans le cadre de cet avenant, le montant du forfait passe de 136,5 à 150,8 MF CFP HT, soit une progression de 10,5 %.

Le montant des honoraires se décompose de la manière suivante :

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d’Industrie

Tableau n°29

En MF CFP HT arrondis Forfait

Bâtiment fret 133

Dont études 99

Dont réalisation dock import-export 23

Dont réalisation dock transitaires 11

Dock végétaux 18

Total 151

Source CTC

La chambre constate également qu’à la faveur de cet avenant, la mission ordonnancement-pilotage et coordination du chantier (OPC) est transférée du marché initial vers deux marchés séparés (un pour l’aérogare fret et un pour le dock de traitement des végétaux) attribués à l’un des prestataires formant le groupement de maîtrise d’œuvre de l’aérogare passagers.

Il s’agît, selon la CCI, d’une mesure de précaution prise à l’encontre du prestataire qui n’a pas su mener à bien une mission analogue sur l’aérogare passagers22.

La chambre relève que la mission est réalisée pour un coût supérieur à celui prévu au marché initial puisque le cumul des deux marchés OPC représente une somme de 19,5 MF CFP HT contre 12 MF CFP HT.

Mais cette opération a pour effet également, comme pour l’aérogare passagers, de maintenir l’avenant en dessous du plafond de 15 % du montant du marché initial prévu par l’article 40 de la délibération n°136.

En réintégrant le coût de la mission OPC, le montant de l’avenant n°2 aurait été de 26 MF et non de 14 MF, ce qui aurait représenté 19 % d’augmentation.

La chambre constate également que le cadre juridique de ces deux contrats est insuffisamment précis.

Pour le dock de traitement des végétaux, il s’agit d’une consultation simple hors cadre des marchés publics, concept qui n’a pas d’existence légale et qui ne correspond pas à la situation.

Pour l’aérogare fret, le contrat est flou sur le mode de passation du marché : l’acte d’engagement se borne à mentionner l’article 35 de la délibération n°136, qui ne comporte

22

Cf. procès-verbal de l’assemblée générale du 12 novembre 2008.

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pas moins de 9 cas de recours possible. La chambre relève qu’il s’agit là d’une lacune importante, puisqu’en tant que procédure dérogatoire, le recours au marché de gré à gré se doit d’être justifié.

Il faut se reporter au procès-verbal de la commission d’appel d’offres du 5 mars 2009 pour découvrir que le marché est passé selon l’alinéa 9 de l’article 35. Celui-ci permet de passer un marché de gré à gré pour les travaux, fournitures et services dont la valeur pour le montant total de l’opération, s’établit entre 8 et 15 MF23. Or, le montant total de l’opération est largement supérieur à ce seuil puisque le montant du marché de maîtrise d’œuvre principal dépasse les 150 MF.

La chambre relève donc le caractère irrégulier de la conclusion de ces deux contrats relatif à l’ordonnancement, au pilotage et à la coordination du chantier (OPC) qui ont de surcroît conduit à un surcoût de la prestation.

L’attribution des marchés de travaux s’est avérée difficile 3.3.3

Un appel à concurrence variant selon les opérations 3.3.3.1

La CTC constate que la CCI n’a pas adopté une ligne de conduite générale en ce qui concerne la publicité des marchés constituant les différentes opérations du projet d’extension de l’aéroport.

Si elles ont fait systématiquement l’objet d’une mise en concurrence dans la cadre d’appel d’offres, l’étendue de la publicité a été variable.

Ainsi, les avis d’appel public à la concurrence de l’aérogare passagers 24ont été transmis non seulement au quotidien local, habilité à recevoir les annonces légales, mais aussi à des publications spécialisées en métropole et dans le journal officiel de l’union européenne.

La chambre relève que la CCI a jugé bon d’effectuer une publicité pouvant permettre à des entreprises européennes de candidater, elle n’a pas souhaité ouvrir une telle possibilité à celles situées dans la zone Pacifique, notamment en Australie et en Nouvelle-Zélande, ce qui aurait permis de toucher des opérateurs importants situés plus près que les entreprises européennes.

Les autres opérations (aérogare fret, dock de traitement des végétaux et parkings avions) n’ont quant à elles été concernées que par des publicités locales.

La démarche de la CCI en matière de publicité pour les appels d’offres a été dictée par la volonté de réserver l’essentiel des marchés à des entreprises locales. L’existence de lots dits spécifiques sur l’aérogare passagers (système de transport des bagages et passerelles mobiles) explique l’ouverture plus large de la concurrence.

La CCI s’est d’emblée positionnée pour un allotissement du marché permettant aux entreprises locales de répondre à l’appel d’offres, plutôt que de retenir une entreprise générale, comme évoqué lors de l’assemblée générale du 7 septembre 2006. Dans les documents analysant les offres, cette option est également présentée comme destinée à éviter les surcoûts de sous-traitance souvent constatés sur les « macro-lots ». Cette approche a été contestée par le bureau des agréments de la direction générale des Impôts

23

Ces montants ont été portés respectivement à 20 et 40 MF par délibération du 21 avril 2011. 24

Avis initial transmis le 27 avril 2007 et modificatif du 4 juillet 2007.

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d’Industrie

examinant le projet de défiscalisation25. L’administration fiscale craignait un surcoût du projet financé par le contribuable métropolitain.

Dès juin 200626, le Président de la CCI indiquait que la compagnie allait « faire en sorte de protéger ses ressortissants et faire travailler en premier lieu les entreprises locales ».

Comme le fait remarquer la CCI dans sa réponse aux observations provisoires, la mise en œuvre de l’allotissement des marchés est certes conforme à la réglementation calédonienne en matière d’achats publics ; elle est également encouragée en métropole, pour faciliter l’accès des petites et moyennes entreprises à la commande publique. Mais l’option retenue illustre également la position délicate dans laquelle se situe la CCI dans cette opération, tout à la fois maître d’ouvrage devant réaliser au meilleur coût et en respectant les règles de la commande publique un chantier important, mais également organisme dont la mission statutaire est d’assurer la représentation des entreprises.

La CCI a reconnu elle-même les limites de cet exercice. Lors de l’assemblée générale du 11 octobre 2007, le Président de la CCI indique que les coûts proposés sur les lots sont extrêmement élevés et que « cela montre que le carnet de commandes des entreprises calédoniennes est au plus haut, à tel point que celles-ci en sont même à choisir les appels d’offres auxquelles elle souhaitent répondre ».

Ce point rejoint celui évoqué plus haut sur les difficultés rencontrées dans l’exécution des opérations.

Des offres insuffisamment nombreuses ou supérieures aux estimations 3.3.3.2

conduisent à des l’appel d’offres souvent infructueux

La CTC observe que les résultats des avis d’appel public à la concurrence sur les deux principales opérations lancées en 2007 et 2008 (aérogare passagers et aérogare fret) sont assez mitigés en raison d’un nombre d’offres relativement faible et des niveaux de prix souvent très supérieurs aux estimations de la maîtrise d’œuvre. Ainsi, pour l’aérogare passagers, seules 44 offres ont été déposées pour les 21 lots. Le lot 4b relatif aux menuiseries bois n’a recueilli aucune offre et 7 autres lots n’ont vu qu’une seule entreprise répondre à l’appel d’offres. Seuls les lots n°2, 4a et 10b donnent lieu au dépôt d’un nombre significatif d’offres (4 et plus) de nature à permettre un choix sur un panel relativement large d’entreprises.

Les résultats de l’appel d’offres apparaissent également peu satisfaisants en ce qui concerne le niveau des prix puisque seulement 7 lots ont été attribués à l’issue de l’appel d’offres initial (dont 4 après demande de confirmation ou de précisions sur l’offre).

La commission d’appel d’offres du 22 août 2007 propose donc de déclarer 11 lots infructueux en raison de prix supérieurs aux estimations du maître d’œuvre et de conclure des marchés de gré à gré. A cela s’ajoute le lot n°4b pour lequel aucune offre n’a été déposée.

Le tableau ci-dessous illustre l’ampleur des dépassements d’enveloppe, sur des lots importants et indispensable au lancement de l’opération.

Ainsi, pour le lot n°1, l’offre de prix la plus basse se situe 35 % au-dessus de l’estimation :

25

Au moment de l’instruction du dossier de défiscalisation finalement abandonné 26

Assemblée générale du 28 juin 2006

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d’Industrie

Tableau n°30

En F CFP TTC Estimation Offre moins disante Ecart

Lot 1 démolition-gros œuvre -étanchéité 832 852 043 1 126 476 023 35%

Lot 3b menuiserie métallique 148 748 601 261 767 083 76%

Lot 4b menuiserie bois 132 171 925 Aucune

Lot 5a peinture 62 286 414 141 172 500 127%

Lot 5b sols durs 120 123 004 147 511 619 23%

Lot 6 climatisation ventilation 446 714 274 458 304 498 3%

Lot 7 plomberie sanitaire 113 022 390 162 259 161 44%

Lot 8 courants forts 300 645 912 658 443 938 119%

Lot 10a VRD 422 953 976 618 654 495 46%

Lot 10c adduction eau potable 9 822 677 16 748 243 71%

Lot 11a espaces verts extérieurs 65 066 637 72 017 232 11%

Lot 11b espaces verts intérieurs 27 701 730 20 660 588 -25%

Source CTC. Nb : les lots 11a et 11b ont fait l’objet d’une offre groupée comportant des erreurs de calcul et c’est à ce titre que

les offres uniques sur ces lots sont rejetées.

L’opération de l’aérogare fret se heurte à des difficultés analogues. Le nombre des offres reçues s’avère également faible (29 pour 11 lots).

Seuls deux donnent lieu au dépôt d’un nombre significatif d’offres (4 et plus) de nature à permettre un choix sur un panel relativement large d’entreprises.

L’assemblée générale du 23 décembre 2008 n’est en mesure d’attribuer que 4 lots entrant dans l’enveloppe prévisionnelle et 7 sont déclarés infructueux du fait de propositions de prix supérieures à l’estimation et pour permettre à certaines entreprises de grouper leurs offres afin d’obtenir des prix plus intéressants.

L’opération relative à la construction du dock de traitement des végétaux lancée plus tardivement (en 2009) ne va pas rencontrer de telles difficultés

Les résultats de l’appel d’offres initial vont en effet permettre de proposer l’attribution de lots clés pour le démarrage de l’opération dès la première réunion de la commission d’appel

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d’offres qui a lieu le 11 juin 2009. Les offres des entreprises sur ces lots sont en effet sensiblement inférieures aux estimations de la maîtrise d’œuvre.

Tableau n°31

(En F CFP) Estimation MOE Marché attribué

lot 1a fondations spéciales 12 700 000 10 983 260

lot 1b gros œuvre 44 455 000 42 130 160

lot 2 VRD 34 973 000 30 757 684

Lot 8 charpente/couverture 75 260 000 74 171 424

Lot 10 peinture revêtements sols murs 3 696 000 5 616 445

Lot 13a courants forts et faibles 8 517 000 9 459 831

Lot 13b climatisation/ventilation 18 023 000 10 692 168

Lot 14 plomberie 3 874 000 4 094 945

Lot 15 menuiserie alu 4 972 000 3 347 280

Lot 22 plâtrerie/ faux plafonds/menuiserie 1 753 000 2 589 200

Total des lots 208 223 000 193 842 397

Source CTC

La CCI bénéficie alors d’un contexte économique plus favorable à la maitrise des coûts, avec des carnets de commande des entreprises moins pleins, ce qui contraste avec la situation rencontrée fin 2007 et courant 2008 sur les deux aérogares. La chambre observe donc que la plupart des lots des deux opérations les plus importantes du projet d’extension de l’aéroport ont nécessité la conclusion de marchés de gré à gré du fait d’offres initiales considérées comme inacceptables.

Une procédure d’attribution des marchés difficile s’accompagnant d’un 3.3.3.3

travail important de négociation limitant le dépassement du budget

Faisant suite aux décisions de rejeter les offres jugées inacceptables, les procédures d’attribution des lots vont s’avérer difficiles. Elles nécessitent de réinterroger les candidats voire de relancer des consultations élargies pour certains lots.

73



d’Industrie

Ainsi, s’agissant de l’aérogare passagers, cinq commissions d’appel d’offres (CAO) se réunissent entre le 3 octobre 2007 et le 12 décembre 2007 pour examiner le résultat de ce travail. Les propositions de cette instance sont validées par deux assemblées générales du 28 novembre et du 20 décembre 2007.

Pour l’aérogare fret, il faudra deux réunions de la CAO, le 17 février et le 5 mars 2009 avant que l’AG du 17 mars 2009 valide les propositions de la CAO.

La mission du maître d’œuvre et du conducteur d’opération consiste en pareil cas à travailler sur la recherche d’économies afin de rendre l’offre compatible avec l’enveloppe définie. Ce travail va passer par une redéfinition de certaines clauses du cahier des clauses administratives particulières destinées à réduire les frais généraux. Il consiste également en une modification des prestations techniques sans pour autant renoncer aux éléments substantiels du programme.

La chambre constate que ce travail s’est avéré payant, même si les effets varient selon les lots, avec des économies qui compensent heureusement les dépassements significatifs sur des lots importants, comme en témoigne le tableau ci-dessous.

Pour l’aérogare passagers, cette phase de négociation permet de contenir la hausse de l’enveloppe des travaux à 3%27, passant d’une estimation de 5 MdF à un montant de marchés attribués de 5,16 MdF CFP.

Tableau n°32

Aérogare passagers En F CFP TTC Estimation Montant

Lot 1 démolition-gros œuvre -étanchéité 832 852 043 912 127 355

Lot 2 charpente métallique-couverture- bardage-métallerie 668 284 767 567 623 449

Lot 3a coques (structure, façade, lames pare soleil) 278 702 534 289 548 000

Lot 3b menuiserie métallique 148 748 601 191 055 337

Lot 4a cloisons-doublage-faux plafonds 225 751 820 224 563 983

Lot 4b menuiserie bois 132 171 925 201 453 892

Lot 5a peinture 62 286 414 53 384 665

Lot 5b sols durs 120 123 004 140 565 254

Lot 5c sols souples 70 987 355 55 254 870

Lot 6 climatisation ventilation 446 714 274 444 843 841

Lot 7 plomberie sanitaire 113 022 390 125 431 870

Lot 8 courants forts 300 645 912 378 000 000

Lot 9 appareils élévateurs 122 512 150 66 166 300

Lot 10a VRD 422 953 976 494 572 522

Lot 10b électricité extérieure 33 199 671 28 355 333

27

L’estimation initiale de la maîtrise d’œuvre a été reconduite hormis pour les lots 11a et 11b où elle a été

légèrement diminuée.

74



d’Industrie

Lot 10c adduction eau potable 9 822 677 18 903 675

Lot 11a espaces verts extérieurs 60 972 772 51 808 187

Lot 11b espaces verts intérieurs 26 751 237 24 134 759

Lot 13 courants faibles 419 652 578 438 062 561

Lot 14 système de traitement des bagages 411 760 818 350 709 131

Lot 15 passerelles mobiles 110 502 000 105 864 444

Total 5 018 418 918 5 162 429 428

Source CTC

La CTC note qu’un résultat analogue est enregistré sur l’aérogare fret puisque la nouvelle consultation des entreprises a permis de ramener le volume total des contrats de 1 269 à 1 216 MF HT. Le dépassement de l’enveloppe initiale passe donc de 8 à 3 %.

La chambre relève avec satisfaction que l’analyse des offres de l’aérogare passagers a été conduite de manière détaillée tant sur le plan technique que juridique, avec le souci de motiver au regard des critères définis par le règlement particulier de l’appel d’offres.

En revanche, celle réalisée sur l’aérogare fret a été opérée en se focalisant sur la valeur technique de l’offre et son prix. Or, d’autres critères entraient en ligne de compte pour la détermination de l’offre économiquement la plus avantageuse, comme les délais d’exécution, les références et garanties professionnelles et financières du candidat ou les conditions de recours à la sous-traitance.

La chambre souligne que l’absence de pondération des critères rend d’autant plus indispensable l’examen exhaustif des offres, dans toutes ses composantes.

La CTC rappelle donc que la motivation du choix doit s’opérer sous tous les aspects que la CCI a entendu considérer comme formant l’offre économiquement la plus avantageuse.

Une gestion des marchés peu satisfaisante 3.3.4

La tenue des procès-verbaux de la commission d’appel d’offres doit encore 3.3.4.1

être améliorée

Les procès-verbaux des commissions d’appel d’offres ont été examinés par la chambre. La tenue de ces documents s’avère généralement correcte à l’exception notable de deux d’entre eux.

Le procès-verbal de la réunion qui s’est tenue le 24 octobre 2007 pour statuer sur un lot de l’aérogare passagers n’a pas été retrouvé par les services de la CCI. Quant à celui du 12 décembre 2008, il n’est signé que par deux membres alors même que la feuille d’émargement comporte la signature de quatre membres avec voix délibérante.

Toute en relevant le caractère isolé de ces cas de mauvaise tenue ou de conservation des documents de la commission d’appel d’offres, la chambre rappelle à la CCI l’importance revêtue par ces procès-verbaux qui seuls authentifient les décisions prises par l’instance. La CTC invite donc l’organisme consulaire à être plus vigilant à l’avenir sur la tenue de ces documents.

75



d’Industrie

Des montants erronés communiqués à l’assemblée générale 3.3.4.2

La chambre relève des écarts entre le montant de certains marchés de l’aérogare fret approuvés par l’assemblée générale et celui figurant dans l’acte d’engagement :

pour le lot n°8, le montant du marché est de 74 171 424 F HT et non de 74 818 310 F HT ;

pour le lot n°22, le montant du marché est de 2 589 200 F HT et non de 15 200 F HT.

Il s’agit bien de montants erronés qui ont été communiqués à l’assemblée générale, comme l’a confirmé la SECAL, conducteur d’opération.

La CTC appelle la CCI à être plus vigilante à l’avenir sur les informations communiquées à son assemblée générale.

Des avenants tardifs voire inexistants 3.3.4.3

Le cahier des clauses administratives générales (CCAG) applicable aux marchés de travaux en Nouvelle-Calédonie prévoit différentes dispositions destinées à faciliter l’exécution des marchés, en particulier en ce qui concerne les travaux non prévus qui peuvent donner lieu à la délivrance d’ordres de service. Mais comme le rappelle l’article 3.2 du même CCAG, un marché ne peut être modifié que par avenant, les ordres de service ne pouvant que compléter ou préciser le contrat initial.

L’examen des dossiers de marché montre que si la CCI intègre souvent ces ordres de service dans le cadre d’avenants, comme le prévoit l’article 40 de la délibération n°136.28, elle le fait très tardivement, parfois même après la réception des travaux.

A titre d’exemple, sur l’opération de l’aérogare passagers, l’avenant n°1 du lot 12b daté du 19 novembre 2013 prend en compte différents ordres de service dont le plus ancien a été établi le 1er août 2011. Dans certains cas, l’avenant n’était toujours pas intervenu début février 2014, comme en témoigne le lot n° 07 qui a donné lieu à 18 ordres de service délivrés entre le 31 mai 2010 et le 2 août 2013. Il en va de même pour les autres opérations.

Même si dans une logique de déroulement de chantier, la chambre comprend bien qu’il puisse parfois y avoir des difficultés à conclure un avenant préalablement à la réalisation des travaux modificatifs, la juridiction rappelle à la CCI la nécessité d’être plus réactive dans la gestion des avenants. Ils doivent intervenir dans un délai raisonnable.

Mais la chambre relève que parfois les avenants n’ont pas été établis alors même que les marchés ont été soldés. Ainsi, sur l’aérogare fret, des travaux modificatifs ont été ordonnés pour certains lots, sans que les ordres de services aient été régularisés par avenant. Il en va ainsi des travaux supplémentaires sur le lot 13b (2 527 434 F HT) et de la suppression de prestations pour le lot 14 (- 257 400 F).

28

Avant dernier alinéa « toute modification du montant, de la durée ou des délais d’exécution d’un marché rend

obligatoire la passation d’un avenant »

76



d’Industrie

Pour le lot n°10c de l’aérogare passagers, résilié le 16 novembre 2009, les travaux supplémentaires ordonnés le 6 mars 2009 n’ont jamais fait l’objet d’un avenant contrairement à ce que prévoyait pourtant l’ordre de service n°4. Pour l’opération des parkings avions, un avenant au lot n°3 n’a jamais été établi. Il en est de même pour le lot n°13a de l’aérogare fret.

La CTC relève donc que pour plusieurs marchés, le solde a été réglé alors même qu’il existait une contradiction entre le montant contractuel et le décompte général. En pareil cas, si la CCI avait été dotée d’un comptable public à l’instar d’autres établissements publics calédoniens, la chambre aurait été fondée à engager sa responsabilité personnelle et pécuniaire dans le cadre d’une procédure juridictionnelle

.

L’absence d’avenants prolongeant les délais d’exécution 3.3.4.4

La chambre observe également d’autres dysfonctionnements s’agissant de la gestion des délais contractuels sur les opérations qui sont clôturées. Le calendrier d’exécution de l’aérogare fret prévoyait initialement une durée des travaux de 12 mois à compter du 20 avril 2009. Le nouveau planning a repoussé cette date au 20 mai 2010. Cependant, la réception des lots a été prononcée avec effet au 28 octobre 2010, soit environ 5 mois plus tard.

La chambre relève qu’à l’exception notable du lot n°13a, aucun avenant n’est venu prolonger la durée d’exécution contractuelle des marchés jusqu’à cette date.

Une situation analogue se retrouve pour la construction du dock des végétaux. Le délai d’exécution a été fixé dans l’acte d’engagement à 10 mois à compter du 3 août 2009, soit le 3 juin 2010. Le planning prévisionnel de novembre 2009 indique quant à lui le 5 juin 2010. Or, la réception des travaux a été prononcée avec effet au 3 septembre 2010, soit 3 mois supplémentaires par rapport au délai contractuel.

Là encore aucun avenant de prolongation des délais n’a été établi.

La CTC rappelle à la CCI que l’article 40 de la délibération n°136 précitée dispose pourtant que toute modification du délai d’exécution doit faire l’objet d’un avenant.

L’absence de décision formelle de remise des pénalités 3.3.4.5

Comme mentionné ci-dessus, le délai d’exécution de certaines opérations a été dépassé de plusieurs mois en l’absence d’un avenant prolongeant ledit délai.

La chambre observe qu’au moment du paiement du décompte général définitif, des fiches de calcul des délais font clairement apparaître ces dépassements qui n’ont pourtant pas donné lieu à application de pénalités.

S’agissant de l’aérogare fret, la CTC relève l’existence d’une notice explicative des retards constatés établie par la maîtrise d’œuvre. Celle-ci analyse les retards constatés sur le chantier pour les différents lots et conclut à 165 jours de retard imputable principalement au lot n°8 (qui n’est pas encore soldé, compte tenu de la défaillance de l’entreprise).

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d’Industrie

La chambre constate que ce document ne figure pas à l’appui du DGD produit lors de l’instruction. De ce fait, la personne responsable des marchés ne s’est pas prononcée explicitement sur les propositions du maître d’œuvre et du conducteur d’opération concernant la remise des pénalités.

Ce document aurait dû également être produit au moment du paiement au trésorier de la CCI pour qu’il puisse s’assurer que la liquidation de la dépense prenait bien en compte l’ensemble des éléments et en l’occurrence, les pénalités de retard.

La CTC relève que la situation est encore moins satisfaisante s’agissant de la construction du dock de traitement des végétaux puisqu’aucune note explicative sur les retards n’a été produite. Le retard calendaire est d’environ 3 mois (sur un délai d’exécution de 10 mois), ce qui justifiait d’autant plus une analyse précise des causes. Lors de l’instruction, la SECAL, conducteur d’opération, a indiqué que la principale difficulté du chantier avait été de gérer les déménagements et les travaux propres aux utilisateurs (service vétérinaire et autres).

Dans le cas des autres établissements publics calédoniens, la décision de remise des pénalités prend la forme d’une délibération spécifique de l’organe délibérant et fait partie des pièces justificatives de paiement que le comptable public doit exiger au moment du règlement du solde du marché.

La CCI ne met pas en œuvre ces dispositions, lui préférant un système inspiré de celui en vigueur dans les compagnies consulaires de métropole où les fonctions de comptable sont exercées par un trésorier élu. Un décret est en cours d’élaboration sur ce point (voir dernière partie du rapport).

Toutefois, le principe de la séparation des fonctions d’ordonnateur et de comptable appliqué par la CCI implique la même obligation de formalisation des décisions en matière d’exonération des pénalités, qui s’assimilent à une libéralité. Il s’agit d’un gage de transparence.

Recommandation n°4 : La CTC recommande une modification des statuts et du règlement intérieur de la CCI afin de mieux préciser les règles applicables en matière de pièces justificatives de paiement, en s’inspirant, le cas échéant, de celui en vigueur dans les établissements publics calédoniens. La chambre prend acte que la CCI travaille actuellement sur un projet de règlement financier visant à formaliser l’environnement de contrôle existant au sein de l’organisme.

Une tenue des dossiers de marchés à améliorer 3.3.4.6

La chambre a procédé à la consultation sur place des dossiers de marchés des différentes opérations en les recoupant avec les informations financières provenant des services comptables et du conducteur d’opération.

La CTC constate que plusieurs dossiers n’étaient pas complets. En effet, des avenants concernant plusieurs lots de l’opération de l’aérogare passagers (n°5b, 5c, 7, 20 et 20c) n’y

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d’Industrie

figuraient pas, même à l’état de projet, alors même que pour certains, on trouve trace d’un ordre de service de notification dudit avenant.

La CTC invite donc la CCI à améliorer la qualité du suivi de ses dossiers de marchés, dont les éléments paraissent dispersés au sein des différents services intervenant sur ces affaires (ceux en charge de l’exploitation de l’aéroport, le service comptable et le service juridique), mais aussi chez le maître d’œuvre et le conducteur d’opération.

La CCI devrait disposer d’un dossier de marché unique rassemblant l’ensemble des documents contractuels, notamment les pièces originales qui devraient y être conservées.

Un manque de fiabilité des données financières de l’opération 3.3.4.7

La chambre s’est fait communiquer un tableau présentant l’exécution des marchés de l’opération de l’extension de l’aéroport (marché initial, avenants, montant réglé, date du décompte général définitif) pour vérifier la pertinence des informations détenues par la CCI. Le bilan de cette opération démontre le manque de fiabilité des données transmises initialement, ce qui a nécessité une rectification de la part du conducteur d’opération. La quasi-totalité des lots comportait des anomalies.

Le tableau relatif aux travaux de l’aérogare passagers s’est d’emblée avéré parcellaire, compte tenu de la pratique décrite plus haut des avenants de régularisation signés tardivement. Certains travaux supplémentaires commandés par ordre de service n’étaient pas répertoriés car ils n’avaient pas encore été intégrés dans un avenant (lot 4a, lot 6). A l’inverse des avenants figurant au dossier n’étaient pas intégrées au tableau (lot 4b, 5a et 5b) ou l’étaient pour des montants différents de l’avenant (avenant n° 1 et 3 du lot 4a).

La SECAL a produit ainsi trois avenants et deux projets d’avenants rétablissant la cohérence entre les données.

De même, aucune information n’était consignée concernant l’exécution du lot n°10d gestion des parkings payants pourtant suivi directement par les services de la CCI.

Des incohérences ont également été relevées entre le cumul des acomptes payés et celui figurant dans la dernière situation dans les services comptables de la CCI, qui provenaient de la non prise en compte des dernières situations payées ou des pénalités de retard non décomptées. Ces données ont été mises à jour et rectifiées par la SECAL.

D’autres erreurs sont relevées par la CTC sur les informations communiquées sur l’aérogare fret : le montant du marché de maîtrise d’œuvre et celui des avenants étaient erronés. Il en était de même pour l’avenant n°1 du lot n°22.

Même si les choses ont été régularisées suite à l’intervention de la CTC, les nombreuses incohérences relevées témoignent des faiblesses du contrôle interne au sein de la CCI sur les données communiquées par son prestataire.

Les informations détenues par les différents protagonistes intervenant sur le dossier ne sont pas suffisamment recoupées et mises en commun, ce qui traduit un cloisonnement des tâches et des lacunes en matière de contrôle interne.

Des délais importants pour solder les marchés 3.3.4.8

79



d’Industrie

La procédure d’élaboration du décompte général définitif (DGD) des marchés fait intervenir différents protagonistes. L’entreprise présente son projet de décompte final. Ce document est contrôlé par le maître d’œuvre, le conducteur d’opération avant d’être soumis à la personne responsable du marché. Le Président de la CCI donne alors au trésorier l’ordre de régler l’entreprise. Celui-ci doit procéder aux vérifications préalables au paiement.

Comme mentionné précédemment, la principale opération, celle de l’aérogare passagers, n’est toujours pas soldée.

Sur les autres opérations, la chambre observe que les délais pris par chacun des intervenants pour mener à bien ses contrôles sont importants, à l’exception de l’opération relative à la construction des parkings avions.

Pour l’aérogare fret, il a fallu en moyenne six mois au total pour que les entreprises soient réglées (entre le mois d’avril et d’octobre 2011). Les délais les plus importants sont le fait de la SECAL, avec environ 3 mois pour viser le décompte final. Lors de l’instruction, le conducteur d’opération a invoqué à sa décharge la période particulièrement chargée, le solde de cette opération coïncidant avec le changement de maître d’œuvre.

Les délais propres à la CCI sont en moyenne entre 30 et 35 jours dont 25 jours sont imputables au paiement par les services comptables.

Les délais d’établissement des DGD sont encore beaucoup plus longs pour la construction du dock de traitement des végétaux puisqu’une année et demi a été nécessaire pour solder les marchés (entre février 2011 et juillet 2012).

Mais cette fois c’est la CCI qui a tardé à exercer ses prérogatives. En effet, la personne responsable des marchés a mis plus d’un an à signer les documents alors même que l’exécution des contrats n’a pas donné lieu à de difficultés particulières. Les délais de paiement ont été d’une vingtaine de jours.

La chambre souligne une nouvelle fois l’importance de solder rapidement les marchés. Il en va à la fois de l’intérêt de la CCI (en ce qui concerne la solution d’éventuelles réclamations) et de celui des entreprises, pour des raisons financières.

Le financement du projet est majoritairement assuré par la CCI à l’aide d’un 3.4

emprunt présentant des risques

A l’occasion de son précédent contrôle, la chambre avait examiné le projet de plan de financement de l’opération, fondé sur un montage économico-juridique complexe. Faisant appel à la défiscalisation métropolitaine, il consistait en la mise en place d’un groupement d’intérêt économique (GIE) sans capital, basé en Nouvelle-Calédonie et détenu par des investisseurs fiscaux métropolitains. La CCI aurait accordé à ce GIE une autorisation d’occupation temporaire. Elle signerait également un contrat de maîtrise d’ouvrage délégué au profit du GIE, ainsi qu’un contrat de mise à disposition, l’ensemble étant constitutif de droit réel pour le GIE.

La chambre avait souligné d’emblée dans son rapport les difficultés de mener à bien un tel montage. Elle constate qu’il a en définitive été abandonné en octobre 2007 au profit d’un plan de financement plus classique.

Le plan de financement a évolué pour tenir compte des surcoûts du projet 3.4.1

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d’Industrie

Le plan prévisionnel de financement de l’opération est approuvé par délibération en date du 28 novembre 2007, dans les conditions suivantes :

Tableau n°33

En FCFP En € %

Etat 1 431 980 400 12 000 000 14,8%

Nouvelle-Calédonie 2 299 999 186 19 274 000 23,8%

CCI 5 930 866 636 49 700 680 61,4%

dont autofinancement 1 130 868 335 9 476 680 11,7%

dont emprunts 4 799 998 301 40 224 000 49,7%

9 662 846 221 80 974 680

Source CTC

Son montant est sensiblement le même que celui présenté à la CTC lors du précédent contrôle (désormais 9,66 MdF contre 9,53 MdF). En revanche la répartition en est sensiblement différente du fait de l’abandon du projet de défiscalisation. Le nouveau plan de financement permet même à la CCI de diminuer sa participation de 5% du fait de la réduction du montant des emprunts contractés. C’est la Nouvelle-Calédonie qui voit sa contribution augmenter sensiblement à hauteur d’environ 1,5 MdF supplémentaire.

Tableau n°34

Plan financement initial Plan financement arrêté

en MFCFP % en MFCFP %

Etat - 0% 1 432 15%

Nouvelle-Calédonie 800 8% 2 300 24%

CCI 6 258 66% 5 931 61%

dont autofinancement 1 100 12% 1 131 12%

dont emprunts 5 158 54% 4 800 49%

Défiscalisation 2 478 26% - 0%

Total 9 536

9 663

Source CTC

Ce deuxième plan de financement va évoluer du fait de l’augmentation du coût du projet décrite plus haut dans le rapport. Celle-ci a été financée pour l’essentiel par la CCI (sous la forme de deux emprunts) et par la Nouvelle-Calédonie (avec plusieurs subventions).

Tableau n°35

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d’Industrie

En MF CFP

Plan financement initial

(novembre 2007)

Plan financement définitif

Part dans le financement définitif

Etat 1 432 1 432 12 %

Nouvelle-Calédonie 2 300 2800 24 %

CCI 5 930 7 572 64 %

dont autofinancement 1 131 1 372 11 %

dont emprunts 4 800 6 200 53 %

TOTAL 9 662 11 804

Source CTC

Le montant du financement de l’Etat est resté constant 3.4.1.1

La convention signée avec l’Etat prévoit le versement fractionné de la subvention avec trois acomptes en 2009, 2010 et 2011 (deux de 477 MF CFP puis 358 MF), le solde étant versé après la réception finale des travaux.

Si les deux premiers acomptes sont bien intervenus au cours des exercices 2009 et 2010, l’acompte prévu initialement pour 2011 a été encaissé pour moitié en août 2012 et pour moitié en octobre 2013. L’article 5 de la convention prévoyait en tout état de cause que le versement des acomptes pouvait être suspendu en cas d’interruption ou de ralentissement du rythme des travaux, ce qui a été effectivement le cas.

Les différents acomptes ont été payés, y compris le solde de la subvention, soit environ 119,3 MF CFP, réglé fin mars 2014.

Les subventions de la Nouvelle-Calédonie ont été sensiblement majorées 3.4.1.2

La participation financière de la Nouvelle-Calédonie a fait l’objet de trois conventions du fait de l’évolution du projet et de son financement.

La Nouvelle-Calédonie avait déjà prévu 800 MF CFP correspondant à sa participation au projet sur la base d’une convention datée de 2005. Quatre versements, intervenus entre janvier 2006 et décembre 2008 ont procédé au paiement de la subvention.

La modification du montage financier en novembre 2007 et l’abandon du projet de défiscalisation conduisent la CCI à solliciter la Nouvelle-Calédonie à hauteur de 1,5 MdF supplémentaire. Une convention est signée en 2008. Trois versements sont intervenus en novembre 2009 (700 MF), janvier et décembre 2010 (chaque fois pour 350 MF). Il reste à percevoir une somme de 100 MF qui sera versée après réception finale des travaux.

La Nouvelle-Calédonie prend en charge une partie du surcoût du projet avec une subvention complémentaire de 500 MF décidée en 2011 et versée le 15 novembre 2012.

Au total, le financement du projet par la Nouvelle-Calédonie s’élève à 2,8 MdF CFP.

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d’Industrie

La CCI a supporté au final l’essentiel du surcoût du projet 3.4.1.3

Comme indiqué dans le tableau précédent, c’est la CCI qui va assurer le financement de l’essentiel du coût de l’opération (64 %) et notamment du surcoût puisqu’elle va prendre en charge 1,6 MdF CFP des 2,1 MdF du dépassement d’enveloppe.

La CCI y affecte les fonds de réserve constitués à cet effet sur le budget de l’aéroport (à hauteur de 1,37 MdF) et doit recourir à deux emprunts (6,2 MdF) examinés en détail dans la suite du rapport.

Le principal emprunt souscrit par la CCI présente des risques importants de 3.4.2

surcoût.

La CCI a financé les travaux en recourant à deux emprunts, dont l’un est un emprunt dit « structuré », dont il convient de détailler les stipulations qui font courir un risque financier à la CCI.

La décision de recourir à un emprunt structuré aurait mérité d’être 3.4.2.1

davantage éclairée

Pour financer le projet, la CCI affecte les réserves constituées à cet effet mais doit aussi recourir à l’emprunt.

Elle consulte l’ensemble des établissements bancaires de Nouvelle-Calédonie et deux organismes métropolitains sur un montant de 5 MdF sur 15 ans minimum avec un différé de 42 mois.

Six organismes ont répondu en proposant des produits classiques mais trois pour des montants sensiblement inférieurs aux montants demandés.

La commission des finances qui a mené la négociation, a écarté l’option des emprunts classiques pour privilégier celle d’un emprunt dit « structuré ». La suite du rapport décrit cette formule.

La chambre relève que contrairement à ce que prévoit l’article 7.5. du règlement intérieur applicable au moment des faits, la réunion de la commission des finances ayant examiné les offres n’a pas donné lieu à un compte-rendu. Seuls des tableaux présentant les différentes offres de prêt assorties de certains commentaires ont été établis.

La CTC estime que la complexité des dossiers aurait mérité une analyse formalisée des différentes propositions faisant clairement ressortir les avantages et inconvénients des offres par rapport au besoin, comme c’est le cas par exemple devant la commission d’appel d’offres.

Le 20 décembre 2007, l’assemblée générale de la CCI donne un avis favorable à la conclusion d’un emprunt de 5,2 MdF avec la BNC (en coprêteur avec La Financière Océor-groupe Caisse d’Epargne),

La motivation retenue par l’assemblée générale est celle d’une meilleure adaptation de l’offre au besoin s’agissant :

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- de la période de différé (48 mois) ; - de la durée d’amortissement (15 ans) ; - de l’absence de garantie exigée (de la Nouvelle-Calédonie notamment) ; - de l’absence de conditions particulières et suspensives ; - de la durée et du taux garantis en phase de consolidation (taux garanti sur 5 ans et 6

mois et taux avec des barrières sur 10 ans) ; - du produit de change (indexation USD-CHF considérée comme « plus stable »).

Toutefois, la chambre constate que des conditions analogues étaient offertes dans le cadre des offres sur des prêts classiques (différé d’amortissement, durée, absence de condition suspensives et de garantie). A titre d’exemple, lors de la mise en concurrence, la BNC proposait également un taux fixe de 5,15 % sur 15 ans avec des conditions proches de celles de l’emprunt structuré.

La CCI indique que c’est bien l’existence d’un taux attractif qui a été la condition déterminante du choix de cet emprunt,

Les caractéristiques de l’emprunt 3.4.2.2

L’emprunt est souscrit par la CCI le 4 avril 2008. Il s’agît d’un emprunt dénommé « FLEXILIS- HELVETUX USD 2 » portant sur un montant de 43,576 M€ soit 5,2 MdF CFP.

Il est conclu pour une durée maximum de 19 années décomposée comme suit :

- une phase de mobilisation durant laquelle les fonds seront mis à disposition de la CCI. Cette durée maximale est de 3 ans et 6 mois avec une date ultime de consolidation fixée au 30 juin 2011. Au cours de cette période, les sommes mobilisées portent intérêt à un taux fixe de 4,85 % ;

- une phase d’amortissement du capital durant laquelle la CCI doit rembourser le capital ainsi que les intérêts. Le tableau d’amortissement comprend 62 échéances trimestrielles soit une durée de 15 ans et 6 mois. Cette phase d’amortissement prévoit l’application de deux taux : pendant une première période de 5 ans et demi, soit jusqu’au 31 décembre 2016, la banque applique un taux d’intérêt annuel garanti de 2,5 %. Au-delà, le taux d’intérêt est calculé en fonction de l’évolution de la parité entre deux monnaies, le dollar américain et le franc suisse (par référence du cours de chacune de ces monnaies par rapport à l’euro), selon des modalités examinées infra.

Cet emprunt est dit « structuré », c'est-à-dire qu’il intègre dans un contrat unique, un emprunt et un produit dérivé constitué par l’évolution de conditions prédéfinies au contrat, en l’espèce, l’évolution de la parité entre le dollar américain et le franc suisse (rapporté à l’euro).

Les produits structurés apparus dans les années 1997-1998 ont connu un fort développement durant la première partie des années 2000, à un moment où les taux d’intérêt sont historiquement bas. Ils vont commencer à remonter à partir de 2006 juste avant la crise financière mondiale de 2008. Des produits de plus en plus sophistiqués (mais aussi de plus en plus risqués) apparaissent et sont proposés aux collectivités publiques, soit dans

84



d’Industrie

le cadre d’opérations de renégociation d’emprunts, soit dans une stratégie présentée comme favorisant l’optimisation financière.

C’est dans ce dernier cadre que la CCI va souscrire en avril 2008 cet emprunt puisque l’organisme connait sur son budget aéroport de Tontouta, un endettement conséquent (comme indiqué dans la partie relative à la situation financière).

Dans le langage bancaire, ce produit est appelé «à barrière de change». Le principe de ces produits est simple, même si les formules contractuelles paraissent complexes.

Le mécanisme repose sur un taux attractif durant la première phase de la période d’amortissement, 2,5 % l’an en l’occurrence. Le contrat parle de taux bonifié.

Par la suite, le taux d’intérêt est calculé en fonction de l’évolution de la parité entre les deux monnaies choisies, à savoir le dollar américain et le franc suisse.

En pratique, tant que le cours du dollar est supérieur ou égal à celui du franc suisse, le taux appliqué est un taux fixe bonifié de 2,5 %.

Si l’inverse se produit, c'est-à-dire si le cours du dollar est inférieur à celui du franc suisse, le taux de 2,5 % est majoré de la moitié du différentiel du taux de change.

Le choix d’un emprunt structuré à haut risque 3.4.2.3

Une formule de financement contestée par les juridictions financières 3.4.2.3.1

Les juridictions financières ont eu l’occasion d’évoquer à maintes reprises les risques pris par les collectivités et établissements en souscrivant ce type d’emprunts structurés29. Ces produits sont également peu transparents par leur formulation complexe. Leur utilité pour l’organisme emprunteur est également discutable. Si les taux d’intérêt paraissent attractifs pour la CCI sur la période initiale, ici constituée des 5 premières années et demi, ils ne sont permis que par les anticipations réalisées par l’établissement bancaire sur les 10 années suivantes, lui permettant de compenser par la suite le manque à gagner initial.

En effet, comme le présentait le rapport public annuel 2009 « soutenir que ces produits seraient systématiquement gagnants revient à faire croire que les inventeurs de ces produits auraient trouvé une sorte de martingale financière au profit des emprunteurs (…) ».

Dans son rapport thématique de juillet 2011 consacrée à la gestion de la dette par les collectivités, la Cour préconise de proscrire le principe même de cette bonification d’intérêt notamment pour les emprunts dont le taux d’intérêt est basé sur des écarts de taux de change hors zone euro, comme c’est le cas ici.

La circulaire du 25 juin 2010 relative aux produits financiers offerts aux collectivités territoriales et à leurs établissements insiste sur le fait que « plusieurs types de produits structurés paraissent devoir, au regard des investissements qu’ils servent à financer, être écartés compte tenu de leur caractère spéculatif ».

Le texte fait référence à « certains produits financiers qui appuient leur structure sur des différentiels entre deux devises. Le marché des devises est un marché particulièrement

29

Voir notamment le rapport public annuel 2009 et le rapport annuel 2010 ainsi que le RPT de juillet 2011.

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risqué car très volatile ». Dans la classification du niveau de risque établie par cette circulaire les contrats dits « à effet de change » figurant d’ailleurs parmi les produits les moins bien côtés et donc les moins sûrs pour les collectivités.

La CCI admet le caractère risqué de cet emprunt mais souligne qu’elle a effectué son choix avant la parution des différents rapports de la Cour des comptes évoqués par la chambre.

Le contrat souscrit par la CCI présente un niveau de risque élevé 3.4.2.3.2

La chambre souligne qu’en signant ce contrat, la CCI s’inscrit dans ce contexte de prise de risque élevé qui est renforcé par le fait que le taux de l’emprunt n’est pas plafonné (ou « capé » dans le vocabulaire bancaire). L’évolution de la formule est donc complètement libre. Le risque est pour l’instant un risque latent pour la CCI puisqu’elle bénéficie jusqu’en décembre 2016 du « bouclier » constitué par l’application du taux bonifié à 2,5 %. Ce taux est attractif et c’est d’ailleurs là-dessus qu’ont joué les établissements financiers proposant ces produits.

Le tableau ci-dessous montre les conséquences d’une application de la formule de calcul sans mécanisme de bonification.

Tableau n°36

Evènement

Date lecture des taux de

change Taux de change de

référence USD/CHF* Taux virtuellement

applicable

date signature

prêt 04/04/2008 1,00954077 2,0%

1ère échéance 14/09/2011 0,87646588 9,5%

2ème échéance 15/12/2011 0,9417774 5,6%

3ème échéance 15/03/2012 0,92639963 6,5%

4ème échéance 15/06/2012 0,95347729 4,9%

5ème échéance 14/09/2012 0,92875143 6,3%

6ème échéance 14/12/2012 0,92416482 6,6%

7ème échéance 15/03/2013 0,94054715 5,7%

8ème échéance 14/06/2013 0,92625724 6,5%

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9ème échéance 13/09/2013 0,93087627 6,2%

10ème échéance 13/12/2013 0,89065346 8,6%

Source CTC*Taux de change de référence : Taux de change Euro/CHF/ EUF/USD Formule de calcul si taux de change de référence <1 : Taux applicable = 2,50% + [50% x (1-(USD/CHF))/(USD/CHF)]

Au moment où le contrat est signé, le taux de change dollar/franc suisse est très légèrement supérieur à 1, ce qui justifie l’application du taux bonifié de 2,5 %.

En revanche, dès la première échéance, le rapport s’inverse, ce qui aurait conduit à l’application de taux supérieurs à celui des emprunts classiques que la CCI aurait pu contracter30 et pouvant aller jusqu’à 9,5 % en septembre 2011.

L’établissement bancaire a communiqué un scenario dit « de stress » insistant sur l’absence de risque du fait d’une barrière inférieure au plus bas cours de change depuis 1995 d’un taux de change historiquement bas à 1,10.

Mais le graphique ci-dessous montre que sur 15 ans, la tendance lourde est à la forte baisse depuis 2002, avec depuis 2011, un rapport dollar/franc suisse constamment inférieur à la barrière de change prévue au contrat.

Tableau n°37

Source CTC

L’évolution de la parité entre ces monnaies dépendra du positionnement des marchés financiers au vu des politiques monétaires et de taux de change qui seront déterminées par la banque centrale européenne (BCE), la réserve fédérale américaine (FED) et la Banque nationale suisse (BNS).

Le tableau ci-dessous constitue une simulation de l’impact qu’aurait la poursuite de l’évolution défavorable du taux de change USD/CHF amorcée depuis plusieurs années.

30

Un taux fixe de 5,15 % avait été proposé par la BNC

87



d’Industrie

Chaque diminution d’un centième du taux de change se répercute de 0,7% sur les intérêts d’emprunt, un taux de 15 % étant atteint dès lors que la parité s’établit à 0,8.

Tableau n°38

Taux de change de référence USD/CHF Taux applicable aux échéances d’emprunt

0,87 10,0%

0,86 10,6%

0,85 11,3%

0,84 12,0%

0,83 12,7%

0,82 13,5%

0,81 14,2%

0,8 15,0%

Source CTC

La chambre estime que ces hypothèses ne peuvent être écartées compte tenu des évolutions intervenues en quelques années, Pour information, le taux de change de référence du 10 mars 2014 est de 0,878 ce qui se traduirait par un taux d’intérêt de 9,4 %, soit presque 4 fois plus que le taux bonifié.

Pour mesurer l’impact qu’aurait une progression du taux d’intérêt, il faut garder à l’esprit que les intérêts prévus sur l’année 2017 s’élèvent à 91 MF CFP, calculés au taux bonifié de 2,5 %. A titre d’exemple, l’application d’un taux de 10 % (comme ce serait le cas aujourd’hui), entraînerait un quadruplement des frais financiers qui passeraient ainsi à environ 360 MF. Ils viendraient peser sur le budget de l’aéroport qui connaît déjà des tensions.

3.2.2.4. Un risque mieux identifié comptablement mais non encore provisionné

Dans ses observations provisoires, la chambre relevait que si la présentation des emprunts et dettes assimilées contenue dans l’annexe des comptes annuels jusqu’en 2012 décrit bien le mécanisme de l’emprunt, la CCI n’avait pour autant constitué une provision pour risques « en l’absence de possibilité d’isoler le dérivé incorporé du crédit ».

Le réviseur externe des comptes de la CCI a fait savoir que suite aux observations de la chambre, il a exposé devant la commission des finances de l’organisme consulaire l’avis n°2012-04 du 3 juillet 2012 du conseil de normalisation des comptes publics31 « pour ce qui concerne la constitution d’un compte de régularisation permettant de restaurer depuis

31

Avis n°2012-04 du 3 juillet 2012 sur la comptabilisation des dettes financières et instruments de dérivés des

entités publiques à comptabilité publique relevant du code général des collectivités territoriales, du code de

l’action sociale et des familles, du code de la santé publique et du code de la construction et de l’habitation

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d’Industrie

l’origine du crédit une charge financière correspondant aux taux du marché à l’origine (offres à taux fixe reçues) en lieu et place du taux bonifié du crédit. »

De ce fait, la CCI indique dans sa réponse, que le budget exécuté 2013 de l’aéroport de Tontouta a été voté en intégrant un changement de méthode comptable qui prend en compte la bonification d’intérêt estimée à 171 MF pour les exercices 2011 et 2012 et 107 MF pour 2013.

Comme l’indique le réviseur externe des comptes, «la commission n’a pas souhaité en revanche constituer une provision pour risques à hauteur du risque résiduel résultant au 31 décembre 2013 de la valorisation des options de change incorporées à l’outil compte tenu notamment de la forte volatilité de cette valorisation et des flux de résultat importants qui pourraient en résulter à l’avenir. Sur ce point, le risque continue à être traité par une information d’annexe relayée par une observation de notre part ».

La chambre prend acte de la mise en œuvre partielle des dispositions contenues dans l’avis n°2012-04 du 3 juillet 2012 précité qui évoque dans son point 3 que « pour les emprunts souscrits avant la rédaction de l’avis et qui auraient les caractéristiques d’un emprunt complexe, une évaluation du risque à la date de première application du texte doit être faite et une provision constituée, le cas échéant. Cette provision est comptabilisée pour son montant total, par imputation sur la situation nette ».

La chambre a bien conscience de l’impact financier qu’aurait la constitution d’une telle provision qui correspond à la mise en œuvre du principe de prudence comptable mentionné à l’article 120-3 du plan comptable général32. Fin 2012, le montant de la juste valeur du prêt est évalué par l’établissement bancaire prêteur à 8,49 MdF CFP, c'est-à-dire bien au-delà du capital initialement emprunté (5,2 MdF). Le surcoût constaté, qui est considérable, s’explique par le fait que le montant intègre la valorisation d’un contrat d’échange des conditions initiales du prêt. Le taux d’intérêt qui aurait dû être appliqué en décembre 2012 en l’absence de taux bonifié s’élevait à 6,6 %, il était de 8,6 % en décembre 2013.

La tendance suivie par la courbe des taux justifie donc une vigilance accrue et une exigence renforcée de transparence dans la présentation de l’évolution de la situation qui présente un risque potentiel important pour la situation financière du budget de l’aéroport.

Recommandation n°5 : La CTC recommande à la CCI d’adopter une vigilance accrue et une exigence renforcée de transparence dans la présentation de l’évolution du contrat d’emprunt structuré de 5,2 MdF CFP souscrit pour le financement des travaux sur l’aéroport et qui présente un risque potentiel important pour la situation financière du budget de l’aéroport.

Les possibilités de sortir de cet emprunt existent dans le contrat mais 3.4.2.4

doivent être examinées avec soin

Devant les risques latents encourus par la CCI, la chambre estime qu’un objectif de sécurisation de la dette pourrait être recherché. Une autre option pourrait résider dans celle suivie par différentes collectivités métropolitaines qui ont porté le différend devant les tribunaux. Certaines ont obtenu l’annulation en première instance des clauses concernant le

32

« La comptabilité est établie sur la base d’appréciations prudentes, pour éviter le risque de transfert, sur des

périodes à venir, d’incertitude présentes susceptibles de grever le patrimoine et le résultat de l’entité ».

89



d’Industrie

calcul des intérêts et leur remplacement par l’application du taux d’intérêt légal (qui est actuellement autour de 0,5 % l’an). S’il n’y a pas lieu d’écarter a priori cette option, qui mérite néanmoins d’être confirmée en appel, la voie d’une renégociation d’emprunt par application des stipulations contractuelles doit être explorée.

La voie du remboursement anticipé du prêt 3.4.2.4.1

L’article 7.1 du contrat stipule que l’emprunteur peut procéder au remboursement anticipé total du prêt à une date normale d’échéance sous réserve d’un préavis de 30 jours avant ladite échéance et moyennant le paiement d’une indemnité. Le montant de cette indemnité n’est pas fixé au contrat puisque celui-ci mentionne simplement que « l’indemnité de remboursement anticipé est établi par l’agent33 en tenant compte des conditions prévalent sur les marchés financiers 20 jours ouvrés avant la date du remboursement anticipé, à 11 heures (heure de Nouméa). A cette date et cette heure déterminée par le client, l’agent demande à un établissement de référence sur ces marchés de calculer le montant de l’indemnité à régler par l’emprunteur à l’occasion du remboursement anticipé du prêt. Cette indemnité correspond à la valorisation d’un contrat d’échange des conditions d’intérêt du prêt contre Euribor 3 mois préfixé sans marge entre l’agent et l’établissement de référence »

L’indemnité ne pourra être inférieure à un mois d’intérêts calculés sur la base du taux d’intérêt applicable à la dernière période d’intérêts précédant celle au cours de laquelle la notification de remboursement anticipé est intervenue.

A ce stade, la chambre relève trois conditions restrictives qui limitent le principe d’un remboursement :

- il n’existe pas de possibilité de remboursement anticipé partiel, celui-ci devant intervenir sur la totalité du capital restant dû ;

- les conditions de calcul de l’indemnité actuarielle sont fixées au contrat mais elles ne peuvent être déterminées a priori puisqu’elles les propositions formulées par l’établissement de référence dépendront de la situation des marchés ;

- le contrat prévoit que l’emprunteur dispose d’un délai de …. 15 minutes pour accepter l’offre de l’agent. Ce délai est certes habituel sur les marchés où la situation évolue en permanence. Mais ce laps de temps est particulièrement court pour permettre à un organisme dont l’activité ne consiste pas à suivre en permanence les marchés de se positionner vis-à-vis de l’offre qui lui a été faite.

La modification des conditions financières 3.4.2.4.2

L’article 7.2 du contrat stipule que l’emprunteur peut également demander une modification des conditions financières (changement de taux ou de durée, nouveau prêt structuré ou classique, possibilité d’une option à taux fixe classique). Cette option est qualifiée d’arbitrage par le contrat.

Chaque année, l’annexe des comptes annuels mentionne « la juste valeur du prêt évaluée par le prêteur ». Au 31 décembre 2012, elle s’établit à près de 8,5 MdF CFP.

33

C'est-à-dire La Financière OCEOR, prêteur

90



d’Industrie

Cette somme comprend le capital restant dû (environ 4,6 MdF selon le tableau d’amortissement du prêt) et la valorisation du contrat d’échange des conditions d’intérêt du prêt initial contre un index variable « classique » de type EURIBOR.

Le montant est largement supérieur à celui du capital emprunté (5,2 MdF), du fait de l’évolution défavorable du taux de change de référence. Le surcoût mesure en quelque sorte le risque prix par la CCI sur ce type de produit.

D’autres collectivités confrontées à ce type d’emprunts sont parvenues à renégocier leur dette dans le cadre de la souscription de nouveaux emprunts.

Cette voie mériterait d’être explorée par la CCI, même si au cas d’espèce les négociations pourraient être rendues plus difficiles compte tenu du volume de l’emprunt concerné, de son caractère récent (l’emprunt court jusqu’au 31décembre 2026) mais aussi des perspectives et capacité d’endettement futures de la CCI.

La chambre estime qu’en tout état de cause, le moment et les modalités doivent être choisis avec soin afin d’éviter de « surpayer » une sortie de contrat. La CCI partage cette analyse et elle indique qu’elle suit avec une attention particulière ce dossier afin de sécuriser ce risque qui demeure latent jusqu’au 31 décembre 2016.

Recommandation n°6: La CTC invite la CCI à examiner dès à présent les possibilités d’une renégociation de l’emprunt structuré en se faisant assister, au besoin, par un cabinet spécialisé dans ce type d’opérations. La CTC prend acte que le choix de ces conseils par la CCI était en cours au moment où l’établissement faisait parvenir sa réponse.

Un emprunt complémentaire de 1 MdF CFP a été rendu nécessaire par 3.4.3

l’augmentation du coût du projet

L’augmentation du coût du projet a été partiellement financée par une nouvelle subvention de la Nouvelle-Calédonie (500 MF). Mais la CCI a dû également mettre en place un prêt complémentaire de 1 MdF CFP.

Une mise en concurrence a été organisée auprès de tous les établissements bancaires calédoniens et de deux organismes métropolitains. Mais la CCI n’a reçu que deux offres, celle de la BNC et de la Société générale calédonienne de banque.

L’offre retenue par l’assemblée générale le 14 décembre 2011 est celle de cette dernière banque. Le contrat conclu le 27 septembre 2012 porte sur un prêt de 15 ans à taux variable basé cette fois sur un index classique (Euribor 3 mois avec une marge de 1,2 %) assortie d’une couverture de taux (swap).

Cet emprunt, même conclu à taux variable, ne présente pas de niveau de risque élevé du fait de l’indice retenu. Il est constitué par la moyenne arithmétique des taux offerts par un échantillon de banques implantées dans la zone euro pour une opération de trésorerie sur une période équivalente à la durée de l’Euribor concerné (3 mois en l’occurrence). Le niveau de l’Euribor 3 mois s’avère structurellement faible depuis la signature du contrat. Depuis sa conclusion, le taux du prêt se situe à 3,25%.

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d’Industrie

Même si chaque contrat est différent et doit tenir compte du montant de prêt et du moment où il est conclu, la chambre relève que les conditions obtenues par la CCI sont beaucoup plus favorables que celles de l’emprunt structuré.

4 L’inauguration de l’aéroport de Nouméa-La Tontouta

Les travaux de rénovation de l’aéroport de la Tontouta, largement évoqués supra, ont été consacrés lors d’une soirée d’inauguration qui s’est déroulée le 19 mars 2013. Les dépenses afférentes à cet évènement ont fait l’objet d’un examen particulier. Elles ont été imputées bien sûr au budget de la CCI consacré à l’aéroport. Celui-ci a vu d’ailleurs ses crédits suivre une évolution à la hausse marquée en raison de cet évènement, ainsi que le montrent les données du tableau ci-dessous.

Tableau n°39

(en F CFP) 2009 2010 2011 2012

c/6237 publications et divers 43 920 302 000 12 345 862 13 453 565 ***

c/625.7 réceptions 2 614 263 2 078 690 3 188 600 3 275 623

Total 2 658 183 2 380 690 15 534 462 16 729 188

Source : données CCI (***dont 8 M F concernant le livre « De ses propres ailes »)

La CCI fait cependant remarquer, que malgré l’augmentation constatée, « au budget 2012, la ligne budgétaire 623 présente un taux de réalisation de 86% et la ligne budgétaire 6257 un taux de réalisation de 88%. L’évolution de ces postes était bien prévue, inscrite au budget et réalisée conformément aux prévisions. Ces dépenses, totalement maîtrisées contrairement à ce veut laisser entendre la juridiction, représentent par ailleurs entre 0,18 % et 0,63 % du budget de l’aéroport ».

Le coût de cette soirée d’inauguration dépend en grande partie des conditions d’exécution du contrat passé par la CCI avec le réalisateur du spectacle donné à cette occasion, qui a occasionné des coûts directs, mais aussi indirects, importants, et dont la CCI a perdu le contrôle.

Il est à noter par ailleurs que le prestataire de la CCI, admis pourtant à la contradiction sur les observations provisoires, n’a pas adressé de réponse à la chambre, n’apportant ainsi aucune contestation aux faits relevés et aux analyses faites.

Le contrat signé avec le prestataire : une passation critiquable et une exécution 4.1

dénuée de rigueur

92



d’Industrie

Un processus de décision inversé avec une réduction des prestations proposées à la 4.1.1

consultation d’entreprises

Par mail du 5 octobre 2011, le service communication de la CCI a lancé une consultation pour l’organisation de l’inauguration de l’aéroport en 2012 à l’attention de quatre sociétés, en leur demandant une réponse avant le 28 octobre 2011 à 17 heures. Cette manifestation consistait en deux « événementiels distincts » : un événement destiné aux « VIP » et un second pour l’ensemble du personnel de la CCI et pour les partenaires de la plate-forme. Un cahier des charges était joint, détaillant les prestations à réaliser, qui incluaient la proposition d’un thème pour la soirée en liaison avec le lieu, la décoration, l’animation, la musique d’ambiance, le nettoyage et la désinstallation des lieux, la coordination de la soirée, le cocktail dinatoire, création et gestion des invitations, sonorisation, navettes, hôtesses, sécurité, photographie et caméraman, etc.

La prestation attendue étant budgétée pour 12 millions de francs, comme précisé par le procès-verbal de la commission des marchés du 24 mai 2012, qui sera appelée à statuer sur le choix du titulaire de ce contrat de prestations. Les quatre sociétés contactées le 5 octobre 2011 ont répondu sur la base de propositions allant de 8 à 16 millions de francs, et incluant toutes la majorité des prestations listées par le cahier des charges. Cependant aucune des offres reçues ne sera jugée satisfaisante par les services de la CCI, en raison d’un manque d’originalité dans l’animation proposée et aussi d’un budget dépassé. Ainsi que cela est précisé dans le procès-verbal de la commission des marchés du 24 mai 2012, le périmètre de la consultation a été redéfini et réduit à la partie « animation, décoration, événement marquant. » Les quatre sociétés précédemment consultées n’ont pas été conviées à présenter une nouvelle offre sur un contrat pourtant fondamentalement bouleversé. Une seule société a été consultée sur ce nouveau périmètre de prestations et la commission des marchés a décidé, au regard du caractère original et exceptionnel de l’offre de donner un avis favorable à la passation du contrat de l’aérogare avec ladite agence pour un montant de 12 millions HT. Or, cet aval a été donné alors même que le contrat était déjà signé depuis plus d’un mois. En effet, le prestataire, après avoir transmis à la CCI un devis estimatif de près de 12 MF HT en février 2012, a reçu une lettre du président de la CCI, datée du 14 février 2012, par laquelle ce dernier s’engageait à recourir à ses services pour l’inauguration de l’aéroport. Un contrat a ensuite été signé entre la CCI et le prestataire le 17 avril 2012. Le fait de réunir la commission des marchés après la signature du contrat manifeste une absence certaine de respect des procédures engagées volontairement par la CCI, de même qu’une absence de transparence au sein même de l’institution.

Les termes du contrat de base signé le 17 avril 2012 4.1.2

93



d’Industrie

Ce contrat a été signé pour un montant de 12 596 220 FCFP TTC, prix global et forfaitaire. L’article 3 définissait son objet comme étant la création, l’organisation, la coordination, le suivi et la réalisation, d’une partie de l’inauguration de l’aéroport de Nouméa- La Tontouta, à savoir :

- le spectacle qui animera la soirée d’inauguration ; - l’animation musicale de toute la soirée ; - la création de deux films et mise sur DVD : l’un sur le projet et le chantier de l’aéroport, le

second qui sera le film de l’intégralité du spectacle ; - la réalisation du programme qui sera remis à chaque convive ; - la réalisation des invitations ; - une répétition générale un soir déterminé par la CCI, lors de laquelle la CCI peut

organiser une inauguration pour son personnel et ses partenaires ; - la prestation se terminant suivant la remise en état des lieux après la soirée.

Les prestations contractuelles étaient définies de façon encore plus précise à l’article 6 :

- mise en place du rétro-planning ; - conseil et participation à l’élaboration du déroulé général de la soirée : accueil des

convives, acheminement vers le premier lieu de réception, vers le lieu du spectacle, puis vers le lieu du cocktail et enfin la sortie ;

- création, organisation, coordination, suivi et réalisation du spectacle ; - remise en état de tous les espaces en fonction des besoins et des délais imposés par

les services opérationnels de l’aéroport ; - animation musicale (groupe) sur les lieux des discours et du cocktail ; - coordination et rémunération de l’ensemble des prestataires et intervenants utiles au

spectacle, à la décoration, à l’animation musicale, à la mise en place et au rangement ; - rédaction et impression du programme ; - réalisation et impression des cartons d’invitation ; - montage, réalisation et enregistrement sur DVD du film sur l’aéroport ; - tournage, montage, enregistrement sur 700 DVD du spectacle.

Les articles 3, 5-1 et 5-2 identifiaient une période de référence comprise entre le 14 novembre et le 14 décembre 2012, les parties acceptant sa prolongation, y compris sur l’année 2013, en fonction des contraintes inhérentes à l’exploitation d’un aéroport international et aux travaux liés au projet, le prestataire acceptant de ne demander aucun supplément de prix.

Les prestations de la soirée non comprises dans le contrat étaient elles aussi définies clairement à l’article 9-2 : cocktail dînatoire, hôtesses d’accueil, sécurité, nettoyage des zones hors champs du spectacle, navettes.

Les modifications apportées par l’avenant signé le 4 février 2013 4.1.3

Cet avenant est intervenu alors que la date envisagée pour l’inauguration avait été reportée au 19 mars 2013, en raison du retard pris dans la réalisation des travaux, déjà évoqué dans le rapport. Il a modifié les dates initialement prévues pour la facturation et a supprimé certaines prestations du contrat : la décoration du lieu du cocktail, la remise en état des espaces autres que celui du spectacle, la réalisation et le montage du film sur l’aéroport, ainsi que l’impression des cartons d’invitation et du programme.

94



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Les conséquences financières des prestations contractuelles non exécutées 4.2

Dès le début des relations avec son prestataire, la CCI n’a pas veillé à l’application des mesures contractuelles qui pouvaient garantir ses droits. C’est ainsi qu’elle n’a pas demandé au titulaire du contrat la fourniture du contrat d’assurance qu’il devait souscrire, en application de l’article 10-3 du contrat, ni demandé la justification de l’exécution de certaines prestations à l’appui des factures reçues, ainsi que le prévoyait l’article 16-2. Plusieurs factures ont même été payées alors qu’elles étaient datées du 10 avril 2012, soit 7 jours avant la date de signature du contrat. En outre, si comme le souligne la CCI, « le calendrier de règlement des acomptes stipulé en 16-1 a été scrupuleusement observé, à l’exception d’un solde retenu non réglé en faveur de la CCI-NC pour un montant de 372 970 XPF », c’est en revanche sans faire respecter l’un des alinéas de l’article 16-2 qui mentionnait à titre de conditions de facturation que devait être indiquée sur la facture la date d’exécution des prestations concernées, antérieures à la facture. La CCI n’a pas mis en œuvre la garantie d’exécution avant paiement que lui offrait pourtant son contrat. Le prestataire a argué à plusieurs reprises du fait que le report de la date d’inauguration, de fin 2012 au mois de mars 2013, avait entrainé pour lui des frais supplémentaires conséquents. Il a même saisi la CCI, par courrier du 11 mars 2013, de son incapacité à assurer le paiement d’un de ses sous-traitants, chargé de la sonorisation et du montage de la structure de scène du spectacle.

La CCI, tout en lui rappelant par courrier de son président daté du 12 mars 2013 (daté par erreur du 12 février), le financement plein et entier par la CCI à ce jour de sa prestation, a accepté de se substituer à lui dans ses obligations contractuelles vis-à-vis de son fournisseur, et a versé à la société la somme de 3 213 000 F TTC.

Afin de connaitre le coût réel de cette soirée d’inauguration de l’aéroport, la chambre a dû recenser les paiements réellement effectués par la CCI, soit directement au prestataire dans le cadre du contrat signé, soit à d’autres personnes ayant travaillé pour la soirée d’inauguration, comme c’est le cas des frais de cocktail.

Il convient de rajouter également à ces frais le paiement des prestations supprimées au dernier moment du contrat, par l’avenant de février 2013, en raison de l’incapacité du prestataire à les assurer, mais qui devaient cependant être exécutées pour l’inauguration, l’ensemble de ces éléments ayant déjà été réglé au prestataire en exécution du contrat.

Les paiements effectués au bénéfice du prestataire 4.2.1

Le tableau ci-dessous présente les différents paiements effectués au prestataire, en exécution du contrat signé. La majorité a été réalisée dans les 6 mois qui ont suivi la signature du contrat, sans en respecter ainsi les termes, qui prévoyaient un paiement seulement après exécution des prestations. L’ensemble des paiements repose d’ailleurs sur des factures établies le 10 avril 2012, soit 7 jours avant la signature du contrat.

Tableau n°40

Marché Imputation Montant Date chèque Date facture

Ac. N°1 623.7 2 000 000 19/04/2012 10/04/2012

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N°2 623.7 2 000 000 18/05/2012 10/04/2012

N°3 623.7 2 000 000 12/06/2012 10/04/2012

N°4 623.7 2 000 000 02/08/2012 10/04/2012

N°5 623.7 2 600 000 10/09/2012 10/04/2012

N°6 623.7 1 000 000 22/10/2012 10/04/2012

N°7 409.1 500 000 08/02/2013 04/02/2013

s/total

12 100 000

Facture 625.7 123 250 03/05/2013 20/03/2013

Total versé au prestataire 12 223 250

Source CTC

Le dernier paiement effectué à son bénéfice pour 123 500 F repose quant à lui sur une facture éditée après le spectacle, le 20 mars 2013, bien que concernant l’animation musicale de la soirée, incluse dans les prestations contractuelles. Ce paiement a été fait sur simple bon de commande édité par le service de l’aéroport, ce qui illustre en outre l’absence de centralisation des engagements financiers de la CCI et le défaut de communication entre les services, nuisant ainsi à l’exercice d’un contrôle interne efficace.

Les conditions d’exécution du contrat liant la CCI au prestataire l’ont ainsi conduite à déposer une requête auprès du tribunal administratif de Nouméa à son encontre, le 30 juillet 2013, visant à dénoncer le non-respect de ses obligations contractuelles en ne réalisant pas un certain nombre des prestations qui étaient mentionnées dans le marché. La CCI demandait ainsi de condamner le prestataire au remboursement de deux fournisseurs qu’elle avait payé à sa place, le sous-traitant déjà évoqué pour 3 213 000 F et un autre, concerné par des travaux d’impression pour 554 500 F ; elle demandait en outre l’application d’une réfaction de 176 400 F au titre de la non réalisation des DVD du spectacle. La CCI a payé la somme de 367 500 F auprès de son avocat pour l’ouverture de ce contentieux. Elle a répondu au mémoire en défense déposé par le prestataire auprès de tribunal administratif, par des conclusions en réplique en date du 17 mars 2014, ajoutant à ses demandes initiales le remboursement de la somme de 123 500 F payé une deuxième fois au prestataire pour l’animation musicale ainsi que la somme de 297 780 F correspondant à des factures acquittées en urgence à sa place au bénéfice de sociétés certifiant des dispositifs de sécurité, nécessaires à la tenue du spectacle . La CCI estime pour sa part qu’elle « a proposé une gestion de son contrat qui a permis la tenue du spectacle. ». Elle précise dans sa réponse que « compte tenu de la pression calendaire et de la personnalité inattendue du prestataire, on ne peut pas affirmer que la gestion de l’inauguration était « dénuée de rigueur », on doit même noter que la manifestation s’est parfaitement déroulée en dépit des difficultés inattendues rencontrées par la CCI-NC organisatrice. En effet, la CCI-NC a adapté la gestion de ce contrat au vu de l’attitude de son prestataire pourtant présenté comme un professionnel incontestable et reconnu dans sa profession (concepteur, scénographe, metteur en scène), seul responsable d’un déroulement procédural chaotique. La CCI-NC déplore tout particulièrement qu’un tel professionnel, averti compte tenu de son expérience, n’a pas été en mesure de mesurer les risques entrepreneuriaux que cette prestation pourrait comporter et de gérer le projet dans son ensemble aux conditions financières initialement négociées ».

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Elle indique en outre que le prestataire « a systématiquement sollicité des allonges budgétaires non prévues initialement dans le contrat. ». Malgré cela, la CCI estime qu’elle a « maintenu le cap afin d’arriver à un objectif : la bonne tenue du spectacle. Cette gestion a été marquée par des choix assumés (paiement en direct du sous-traitant), mais il est injuste de parler de mauvaise gestion ou d’absence de surveillance des factures. ». Son prestataire s’était engagé à rembourser le premier et plus important de ces paiements directs. En absence de remboursement ultérieur effectué par celui-ci, la CCI lui a adressé un courrier de mise en demeure en mai 2013, puis sans réponse, a introduit la requête devant le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie afin d’en obtenir le recouvrement, suivie d’un dépôt de plainte au pénal le 7 février 2014. La CCI conclue sur la gestion du cas de ce sous-traitant en indiquant que ce « paiement en direct afin d’assurer la tenue de l’inauguration, démontre bien le professionnalisme avec lequel l’ensemble des services de la CCI-NC (Direction générale, service communication, DAF et service juridique) a traité cet incident relevant du seul fait d’un prestataire indélicat. ».

Les prestations payées plusieurs fois par la CCI ou inexécutées 4.2.2

L’ensemble des prestations figurant au contrat du prestataire lui ont été payées à l’exception d’un reliquat de 372 970 F. La CCI a cependant payé directement de nombreux prestataires ayant participé à l’inauguration de l’aéroport pour des prestations prévues au contrat, payant de ce fait une deuxième fois les prestations concernées. Il en est ainsi bien sûr des entreprises citées à ce titre par la CCI à l’occasion de sa requête déposée auprès du tribunal administratif et concernées par les sommes suivantes : 3 213 000 F, 554 500 F (en réalité, 699 100 F au vu des factures acquittées), ainsi que 297 780 F. D’autres entreprises doivent cependant être ajoutées à cette liste car ayant exécuté des prestations prévues dans le contrat et payées au prestataire. Il s’agit pour les plus importantes par exemple de la société X, payée 446 775 F pour des prestations de lumière et régie de la soirée. Dans son mémoire en défense devant le tribunal administratif, le prestataire explique d’ailleurs avoir engagé son gérant en qualité de régisseur général pour traiter tous les aspects matériels et logistiques du projet et assurer la coordination entre tous les intervenants. La chambre constate donc avec surprise que la CCI a lancé une deuxième consultation le 10 janvier 2013 pour assurer le suivi et la coordination des prestataires lors de la soirée du 19 mars pour les VIP et aussi lors de l’après-midi du 20 mars, à l’attention des employés et utilisateurs de la plateforme. Cette prestation est confiée par contrat à la société Y pour un montant total de 999 600 F, somme qui est payée sans réfaction alors même que seule la soirée du 19 mars a été réalisée. Cette prestation de régie générale de la soirée était prévue au contrat du prestataire (coordination et rémunération de l’ensemble des prestataires et intervenants utiles au spectacle, à la décoration, à l’animation musicale, à la mise en place et au rangement), mais payée à la société X ainsi qu’à la société Y, qui ne l’a en outre exécutée que pour la moitié du forfait prévu dans son contrat. Enfin, la chambre relève que le prestataire du contrat n’a pas du tout assuré le tournage et la confection des DVD du spectacle, qui faisait partie intégrante des prestations contractuelles qui lui ont été réglées, conduisant la CCI à en demander la réfaction à hauteur de 176 400 F dans sa requête au tribunal administratif.

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La multiplication de ces paiements pour des prestations identiques illustre les conséquences de l’absence de rigueur apportée par la CCI à la surveillance des contrats qu’elle signe.

Un coût global d’inauguration hors de contrôle pour la CCI 4.3

La CCI avait commandé en décembre 2011 la réalisation et l’édition d’un livre « De ses propres ailes », relatant l’histoire de l’aéroport de 1932 à 2012. Initialement prévue pour avril 2012, la confection du livre a été prolongée jusqu’en décembre 2012, ce qui correspond aux reports successifs de la fin du chantier de rénovation de l’aérogare passagers. Le coût d’édition et de parution de l’ouvrage atteint, tous frais compris, en 2012 et 2013, la somme de 8 048 494 F. Cet ouvrage a été tiré à 2 000 exemplaires, ce qui représente un coût de confection de 4 024 F par livre. La vente du livre a été confiée par contrat à une société locale qui reverse à la CCI la moitié du prix de vente public, soit 2 950 F par livre. Au 1er avril 2014, 863 livres ont été offerts et 463 ont été vendus, il en reste donc 674 en stock, qui seront offerts ou vendus. La chambre territoriale des comptes estime que puisque ce livre a été offert aux 542 invités ayant répondu positivement à la CCI pour l’inauguration, il convient d’intégrer également la valeur des ouvrages offerts dans l’ensemble des dépenses liées à cette inauguration, soit 2 181 142 F. La CCI considère que le coût de cet ouvrage participait d’une action générale de communication et devrait être soustrait au coût de la soirée. Le nombre de livres offerts à cette occasion constitue cependant autant d’ouvrages en moins que la CCI ne pourra vendre en vue de compenser le coût de confection, et il n’est pas établi qu’elle ait procédé à ces remises de l’ouvrage à l’ensemble des bénéficiaires en dehors de la soirée d’inauguration.

Cette charge s’ajoute aux dépenses payées au prestataire, aux frais de contentieux engagés à son égard, ainsi qu’aux paiements effectués par la CCI pour les prestations qu’il n’a pas payées à ses sous-traitants, ou à celles complémentaires de la soirée. La CCI indique dans sa réponse que le jugement rendu en sa faveur par le tribunal administratif le 30 avril 2014, condamne le prestataire à lui rembourser une somme totale de 3,7 MF, (correspondant notamment à son paiement direct au sous-traitant le plus important,) ainsi que des frais de procédure. Elle estime que cette décision, assortie de l’exécution provisoire, permet de soustraire les sommes, dont elle aurait commencé à poursuivre le recouvrement, au coût final de la soirée. La chambre estime cependant que cette opération ne saurait se concevoir en l’absence de réalisation de la recette attendue, compte tenu en outre des difficultés rencontrées jusque-là pour obtenir de son prestataire la tenue de ses obligations, et du fait qu’au demeurant le prestataire a interjeté appel du jugement du tribunal administratif. Au final, les éléments recueillis lors de l’instruction permettent à la chambre d’évaluer l’ensemble des dépenses engagées par la CCI pour l’inauguration de l’aéroport à un minimum de 33 571 278 F, alors que la première consultation des entreprises réalisée en octobre 2011 estimait ce coût à 12 millions francs tout compris. A ce jour, le coût final global par invité s’établit donc à 61 940 F pour ce seul évènement, montant que la chambre estime particulièrement élevé.

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5 L’organisation comptable et financière - le contrôle interne et externe

La réforme inachevée du régime comptable et financier 5.1

Un système contraire à la loi, connu de longue date mais jamais réformé 5.1.1

Le décret n° 76-131 du 06/02/1976 modifié dispose que la CCI est un établissement public de la Nouvelle-Calédonie doté de la personnalité morale. Le Conseil d’Etat a depuis longtemps précisé qu’il s’agit d’un établissement public à caractère administratif (CE 29 décembre 1995).

Lors de son précédent contrôle, la CTC avait observé que la CCI ne mettait pas en œuvre le régime comptable et financier des collectivités et établissements publics en Nouvelle-Calédonie fixé par la loi n° 90-1247 du 29 décembre 1990 portant suppression de la tutelle administrative et financière sur les communes de la Nouvelle-Calédonie et dispositions diverses relatives à ce territoire.

De même, la CCI ne disposait pas d’un comptable public mais d’un trésorier, élu consulaire sur le modèle des chambres consulaires métropolitaines.

La CTC avait relevé qu’il existait sur ces points une contradiction entre la loi de 1990 et le statut de la CCI résultant du décret de 1976. Toutefois la loi, devait s’appliquer.

Le rapport soulignait que cette situation était connue de longue date puisque le parquet général près la Cour des comptes avait adressé dès 1996 une lettre aux ministres délégués au budget et à l’outre-mer pour évoquer la nécessité d’une refonte du statut de la CCI.

La direction de la CCI avait d’ailleurs pris depuis une dizaine d’années diverses initiatives, en liaison avec le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, tendant à obtenir l’exclusion des chambres consulaires du titre II de la loi n° 90-1247 du 29 décembre 1990.

Mais ces démarches n’avaient alors pas abouti.

Face à ces contradictions de textes, la chambre territoriale des comptes avait fait observer que, faute pour la CCI et le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie d’obtenir les modifications demandées, la comptabilité de la CCI devrait être remise, à terme, entre les mains d’un comptable public.

Elle encourageait donc ces autorités, si celles-ci estimaient cette procédure inappropriée au mode particulier de fonctionnement de la CCI, à réactiver leurs démarches auprès de l’Etat en vue d’obtenir les modifications de textes nécessaires à une régularisation de cette situation.

Une réforme enfin lancée mais qui n’est pas encore achevée 5.1.2

La chambre observe que la situation a évolué depuis son dernier contrôle. A l’occasion du vote de la loi organique n° 2009-969 du 3 août 2009 relative à l’évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie, la situation des chambres consulaires calédoniennes a été précisée.

L’article 209-25 de la loi organique, qui traite des établissements publics industriels et commerciaux, a décidé d’exclure les chambres consulaires de la Nouvelle-Calédonie des

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dispositions budgétaires et comptables relatives à la Nouvelle-Calédonie, aux provinces et à leurs établissements publics. Cet article prévoit la fixation par décret en Conseil d’Etat des règles d’organisation financière et comptable qui leur sont applicables.

La chambre observe toutefois que ce projet de décret est toujours en cours d’élaboration plus de quatre ans plus tard. L’entrée en vigueur annoncée par la CCI au 1er janvier 2014 est désormais annoncée au 1er janvier 2015. La juridiction relève donc que s’il est désormais acquis que le régime de droit commun des établissements publics calédoniens ne s’applique pas à la CCI (conformément à l’article LO 209-25 de la loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie), celle-ci ne dispose toujours pas d’un cadre budgétaire et comptable défini par décret. Lors de son précédent contrôle, la chambre avait relevé que contrairement au statut de la plupart des autres établissements administratifs de la Nouvelle-Calédonie, celui de la CCI ne prévoit pas non plus de « contrôleur financier » externe à l’établissement. Elle estimait qu’il convenait de prévoir en outre un organe de contrôle interne pour un organisme de cette importance, d’autant qu’il ne bénéficie pas des services et des garanties apportées par un comptable public. La chambre constate que plusieurs évolutions sont intervenues en la matière depuis cette période.

Un renforcement de l’environnement de contrôle dans laquelle évolue la CCI 5.2

La CCI a connu depuis le dernier contrôle de la CCI une modification importante du cadre dans lequel le contrôle interne et externe dans lequel elle évolue.

La soumission de la CCI au contrôle de légalité 5.2.1

L’article 50 de la loi organique n°200-969 du 3 août 2009 a créé l’article 204-1 de la loi organique n°99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie. Celui-ci dispose que les établissements publics et les groupements publics de la Nouvelle-Calédonie et des provinces sont soumis à des obligations de transmission au haut-commissariat, des actes analogues à celles applicables à la Nouvelle-Calédonie et aux provinces. Sont notamment concernées les délibérations de l’assemblée, les conventions de marché, de nombreuses décisions en matière de personnel, etc.

Le haut-commissaire exerce sur ces actes un contrôle de légalité et peut déférer au tribunal administratif l’acte qu’il estime être contraire à la légalité, dans un délai maximum de deux mois. Il s’agit selon la chambre d’une évolution importante puisqu’elle soumet désormais la CCI à un contrôle externe sur la légalité des actes.

Le recrutement d’un conseil juridique chargé également du contrôle interne 5.2.2

La CCI avait engagé en janvier 2007 une procédure de recrutement d’un nouveau collaborateur chargé de la fonction conseil juridique et de l’audit interne. Plusieurs titulaires se sont succédé sur ce poste depuis, le dernier en date ayant pris ses fonctions en juin 2013.

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Les missions dévolues au responsable juridique sont les suivantes :

- suivre et contrôler les aspects juridiques des activités de la CCI, notamment la bonne

exécution juridique de la passation des marchés et autres procédures, rédiger et contrôler les conventions, contrats et marchés publics ;

- auditer les procédures internes et veiller au respect de la réglementation par les services de la CCI.

Il assure aussi le suivi du contentieux et des assurances.

La chambre constate que l’action en matière de contrôle interne porte pour l’essentiel sur le domaine contractuel, qu’il s’agisse de la commande publique ou des prestations de services réalisées par les différents pôles de la CCI (formation, accompagnement des entreprises). Il exerce à cette occasion une mission d’appui en amont puis de validation des procédures à différents stades. La CCI souligne qu’elle poursuit « le déploiement d’outils destinés à renforcer, professionnaliser et sécuriser certains processus et notamment le processus d’achat avec la mise en place depuis le 3 avril 2014 d’un comité d’engagement ».

La CTC observe qu’il n’intervient pas en revanche en matière de contrôle interne dans le secteur des ressources humaines, qui constitue pourtant un secteur à fort enjeu financier pour la CCI et qui soulève des difficultés dans l’application des règles statutaires, comme décrit précédemment.

La mise en place d’une démarche de certification 5.2.3

La CCI s’est lancée en 2009 dans une démarche de certification ISO 9001 de ses services qui vise à améliorer la qualité du service rendu à l’usager. L’aéroport, les services supports ont obtenu leur certification en 2009 et le pôle formation et appui aux entreprises depuis 2011.

La démarche engagée par la CCI va dans le sens d’une meilleure maîtrise des processus et des procédures, puisque l’organisme certificateur prend en compte lors de la délivrance du label la formalisation des règles en vigueur. Des audits sont également conduits pour s’assurer de la fiabilité des procédures et des conditions dans lesquels l’organisme résorbe les dysfonctionnements constatés.

La CTC prend acte de cette démarche volontaire de l’organisme consulaire.

Mais des pratiques qui restent encore très perfectibles 5.3

La chambre estime que si le cadre de référence du contrôle interne et externe a évolué, des marges de progrès importantes existent dans la mise en œuvre des règles et des procédures. Les éléments tirés du rapport en fournissent de nombreuses illustrations.

Ainsi, en matière de commande publique, l’examen des opérations d’extension et de réaménagement de l’aéroport de Nouméa-Tontouta conduit à des observations portant notamment sur l’exécution des marchés. La gestion contractuelle démontre un suivi juridique peu rigoureux comme en témoigne par exemple l’absence de conclusion de certains avenants pour tenir compte de la commande de travaux modificatifs ou pour prolonger le délai d’exécution.

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D’autres faits concernent les entorses aux règles de passation des marchés. Ceci concerne par exemple les prestations commandées pour l’inauguration de l’aéroport. Le principal contrat a suivi une procédure inversée, le paiement des factures intervenant avant même que ne soit autorisé et signé la commande. Certains contrats de maîtrise d’œuvre l’opération d’extension des aérogares passagers et fret ont également été conclus dans des conditions discutables sur le plan de la procédure. La chambre a également observé de nombreuses incohérences lors du paiement de certaines dépenses, ce qui révèle les limites des procédures de contrôle interne. Certaines auraient justifié en pareil cas la mise en jeu de la responsabilité du comptable public, si la CCI en avait été dotée. La chambre a ainsi constaté des paiements effectués sans avenant et parfois en dépassement du montant de marchés. Des dépassements de délais contractuels qui n’ont pas donné lieu à sanction sont aussi intervenus, et aucune décision formelle de remise de ces pénalités n’a été prise. Il en est ainsi également de l’imputation contestable de certaines dépenses altérant la sincérité des comptes. C’est le cas de l’imputation secondaire du paiement effectué à un sous-traitant en substitution du prestataire sur le compte de tiers 461 « débiteurs divers » le 31 mars 2013, dans la perspective de son remboursement par le prestataire demandé par la requête déposée auprès du tribunal administratif, la faisant ainsi disparaitre du compte de charges 623-7 « relations publiques ». Cet évènement fort incertain pour le moment aurait pu faire l’objet d’un simple enregistrement en compte de produits exceptionnels, et ne pas venir diminuer artificiellement par avance le montant des charges réelles de l’exercice 2013. L’imputation de cette somme en compte de provisions devra venir rétablir la fidélité des comptes sur ce point avant la clôture de l’exercice 2013. L’imputation constante en charges exceptionnelles de subventions récurrentes versées à divers bénéficiaires, comme évoqué pour les versements faits au profit de l’APCCI à l’occasion notamment des dotations de crédits-voyages, en est un autre exemple. Cette pratique devra cesser afin de faire apparaitre la réalité des subventions accordées par la CCI, dans le compte 657, dédié à ce genre d’opération. De même, le versement de sommes dénuées de fondement juridique comme les crédits-voyages, dans la majorité des cas, ou le paiement des indemnités supplémentaires de départ en retraite aurait été susceptible d’engager la responsabilité d’un comptable public. Il en va de même du paiement des augmentations individuelles de rémunération effectuées sans respecter la procédure arrêtée par les statuts ou même l’accord d’établissement, et sans que les dossiers ne comportent toujours les décisions requises. L’absence de rigueur dans l’exercice des contrôles se rencontre également dans la gestion du personnel. On y relève de nombreux exemples d’octroi de rémunérations ou d’avantages non prévus par des textes, comme en témoignent les nombreuses observations contenues dans la partie du rapport consacrée à ce thème. Certains avantages ne sont de plus pas déclarés en tant que tel auprès des administrations concernées.

Les contrôles effectués pour une part importante sur place ont révélé également certains cloisonnements entre les services, une absence de mutualisation des informations et une dissémination des pièces qui témoignent de problèmes d’organisation. Ces lacunes sont autant de limite à l’exercice d’un contrôle interne

C’est notamment le cas en matière de marchés publics, comme le décrivent les développements sur l’opération de Tontouta. Mais c’est également le cas pour le personnel

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pour lequel l’équipe de contrôle a rencontré des difficultés pour obtenir une information pertinente exhaustive.

Au final, la chambre estime que l’évolution favorable du cadre dans lequel s’inscrit désormais le contrôle interne au sein de la CCI doit maintenant s’accompagner d’une meilleure mise en œuvre des règles.

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6 ANNEXES AU RAPPORT

ANNEXE 1 : PRESENTATION DES CREDITS VOYAGES

La mention d’un crédit voyage figurait à l’article 7-1 du statut des cadres, consacré aux congés payés. Ce texte indiquait « Il est accordé aux cadres au titre des congés payés un congé de 30 jours calendaires par an assorti d’un crédit voyage équivalent au prix du billet classe économique Nouméa/Paris/Nouméa en tarif ATAF »

Aucune disposition de ce genre n’était prévue pour le personnel.

Lors de la consultation à domicile des membres de la chambre le 6 septembre 2002, le rapport de présentation du projet de modification du statut précisait en page 2 qu’il serait mis fin à cette attribution, cette gratification aux cadres étant remplacée par l’insertion d’un article 5-9-2 dans l’accord d’établissement prévoyant la prise en charge d’une formation hors de la Nouvelle-Calédonie « l’agent cadre bénéficie tous les quatre ans à compter de sa quatrième année de présence d’une formation ou d’un stage hors de la Nouvelle-Calédonie ».

Ces dispositions relatives à la formation ne sont pas appliquées en fait, de nombreux formateurs effectuant le déplacement en Nouvelle-Calédonie pour y dérouler des formations.

Sur un plan juridique l’attribution de crédits-voyages était donc réservée aux seuls cadres dans le statut et ne figure pas d’ailleurs dans l’accord d’établissement, si ce n’est à l’article 28, qui précise que ce crédit voyage est maintenu au bénéfice des cadres recrutés avant le 1er janvier 1999, au titre des droits acquis.

Or, dans la pratique, la CCI procède différemment depuis de nombreuses années. Sans détailler l’ensemble des pièces examinées lors du contrôle, les crédits-voyages étaient en fait accordés, et avant même le projet de modification du statut, à l’ensemble du personnel statutaire, les hors statut n’y ayant toutefois pas accès. Le sujet est évoqué à plusieurs reprises dans des documents internes de la CCI.

Ainsi, la commission paritaire du 10 septembre 2003, relatant les dernières discussions sur le nouveau projet de statut, indiquait que pour les nouveaux cadres, le crédit-voyages serait accordé tous les deux ans.

En outre, une note interservices du 22 septembre 2005, signée par le président de la commission du personnel (alors, l’actuel président de la CCI) et adressée à l’ensemble du personnel cadre, fixait la valeur du crédit-voyage à 317 000 F à partir de 2005, ce qui est toujours la valeur en vigueur actuellement.

Si les crédits-voyages des cadres sont gérés en direct par les services de la CCI, la gestion de ceux des agents non-cadres est confiée par la CCI à l’association du personnel de la CCI (APCCI), depuis une convention signée le 5 mai 1994 avec effet rétroactif au 1er janvier 1993.

Pour l’exécution de cette charge, la CCI attribue à l’APCCI une dotation annuelle correspondant à 1,25 % de la masse salariale brute du personnel statutaire non cadre, présent au 31 décembre de l’année précédente. Aux termes de cette convention (article 8), l’APCCI est censée fournir un bilan détaillé de l’opération et tenir la comptabilité liée aux crédits-voyages sur un compte spécifique en budget annexe de l’association. Si des éléments chiffrés sur la gestion de ces crédits ont été communiqués par la présidente de l’association, les bilans de gestion à communiquer à la CCI n’ont jamais été fournis lors du

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contrôle. Depuis un avenant signé le 26 juin 2012, la CCI a repris en charge la gestion des crédits-voyages des agents de maitrise, l’APCCI ne gérant plus que ceux des collaborateurs.

L’ensemble du dispositif est résumé dans une note de procédure établie par le service des ressources humaines en septembre 2013. La gestion des crédits voyages y est résumée ainsi :

les crédits voyages des cadres et des agents de maitrise sont gérés par la DRH et payés par la direction administrative et financière, ceux des collaborateurs sont gérés et payés par l’APCCI à qui la CCI a donné un mandat de gestion, les deux modes de gestion pouvant différer selon les orientations prises par l’APCCI ou la direction de la CCI ;

les cadres ont droit à un crédit-voyage de 317 000 F tous les 2 ans ;

les agents de maitrise ont droit à un crédit-voyage de 270 000 F tous les 4 ans ;

les collaborateurs ont droit à un crédit-voyage de 250 000 F (plus 250 000 F pour le conjoint) tous les 9 ans.

Les opérations comptables effectuées pour traduire l’exécution de ce dispositif sont les suivantes :

la CCI verse chaque année une subvention calculée sur la base de 1,25 % de la rémunération des personnels non cadres (et en dehors des agents de maitrise depuis 2012) à l’APCCI ;

la CCI débite sur le compte 648 « autres charges de personnel » les montants des crédits-voyages accordés tous les deux ans aux cadres par le crédit d’un compte de tiers concernant ces salariés ;

lors de l’utilisation du crédit, ce compte de tiers est débité par le crédit du compte caisse pour traduire soit le paiement direct à une agence de voyage du prix du billet, soit le remboursement au salarié du billet avancé à ses frais, le tout en le cantonnant à la somme disponible sur les droits de tirage constatés pour chaque salarié ;

il est possible également pour le salarié de demander la monétisation de cet avantage, au cas où il ne souhaite pas effectuer de voyage.

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Rapport d’observations définitives n°2 sur la gestion de la Chambre de Commerce et d’Industrie

Annexe N°2 CCI de Nouvelle-Calédonie

Structure et évolution des rémunérations de 2010 à 2013

Détail des rémunérations versées

2 010 % total 2 011 % total 2 012 % total 2 013 % total Total Evol période

2010 à 2013

Evol moy/an

10/13

Salaire de base 676 122 872 85% 724 745 886 85% 791 906 428 85% 796 652 025 84% 2 989 427 214 17,83% 5,62%

Primes versées dont

PRIME 13 IEME MOIS 46 210 504 6% 48 470 081 6% 53 583 923 6% 52 407 618 6% 200 672 126 13,41% 4,28%

PRIME D'ANCIENNETE 44 442 061 6% 49 725 819 6% 52 418 726 6% 52 784 001 6% 199 370 607 18,77% 5,90%

PRIME DE LOGEMENT 2 840 000 0% 3 120 000 0% 2 040 000 0% 1 680 000 0% 9 680 000 -40,85% -16,05%

PRIME EXCEPT. HORS STATUT 4 112 113 1% 4 927 516 1% 5 290 636 1% 5 542 484 1% 19 872 749 34,78% 10,46%

PRIME EXCEPTIONNELLE 6 110 000 1% 7 555 000 1% 6 830 000 1% 9 349 585 1% 29 844 585 53,02% 15,23%

Total primes versées 120 177 635 15% 132 422 348 15% 141 896 972 15% 147 680 580 16% 542 177 535 22,89% 7,11%

Rémunération totale 796 300 507 100 % 857 168 234 100 % 933 803 400 100 % 944 332 605 100 % 3 531 604 749 18,59% 5,85%

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CCI de Nouvelle-Calédonie ANNEXE N°3

Gestion des crédits voyages de 2007 à 2013

CREDITS VOYAGE CCI Solde 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Total fin 2013

Budget TTA

Crédits voyage cadres TTA

Droits comptabilisés 951 000 317 000 951 000 951 000 951 000 1 585 000 951 000 6 657 000

Payés 0 1 337 290 77 615 1 248 089 907 871 1 166 919 441 376 1 756 834 6 935 994

Solde annuel cumulé 730 962 344 672 584 057 286 968 330 097 114 178 1 257 802 451 968 451 968

Crédits voyage AM TTA solde 2011

Droits comptabilisés

1 527 777 603 333 2 131 110

Payés 1 194 444 603 333 1 797 777

Solde annuel cumulé 749 999 1 083 332 1 083 332 1 083 332

Subvention APCCI 1 543 267 1 618 392 1 691 297 1 800 796 1 988 171 2 175 738 2 327 363 1 859 463 15 004 487

Budget Nouméa

Crédits voyage cadres Nouméa

Droits comptabilisés 2 773 750 2 879 652 2 219 000 3 856 834 2 536 000 3 249 250 2 536 000 20 050 486

Payés 0 2 131 130 4 351 881 2 230 000 4 111 980 1 499 200 3 836 888 2 637 107 20 798 186

Solde annuel cumulé 3 000 783 3 643 403 2 171 174 2 160 174 1 905 028 2 941 828 2 354 190 2 253 083 2 253 083

Crédits voyage AM Nouméa solde 2011

Droits comptabilisés 615 556 1 282 500 1 898 056

Payés 0 1 934 156 1 021 771 2 955 927

Solde annuel cumulé 2 694 443 1 375 843 1 636 572 1 636 572

Subvention APCCI 1 973 853 1 887 523 2 233 161 2 694 383 2 714 381 2 637 782 2 995 078 1 756 283 18 892 444

TOTAL

Total des paiements 3 517 120 6 974 335 8 353 954 7 973 268 9 722 403 7 479 639 12 729 305 9 634 791 66 384 815

Total des soldes comptabilisés 3 731 745 3 988 075 2 755 231 2 447 142 2 235 125 6 500 448 6 071 167 5 424 955 5 424 955

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7 REPONSE DE LA CCI

REPONSE EN DATE DU 28 NOVEMBRE 2014

DE M. ANDRE DESPLAT, PRESIDENT DE LA CHAMBRE DE COMMERCE ET D’INDUSTRIE

DE NOUVELLE CALEDONIE

AU RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES DE LA CHAMBRE TERRITORIALE DES COMPTES DE NOUVELLE CALEDONIE

2 chambre territoriale des comptes · 2017. 6. 6. · consolidation des comptes est faite chaque...

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