196941/fulltext01.pdf · abstract abstract the overarching aim of this dissertation is to study...

Utrymme för variation

– om prövning av socialbidrag

Hugo Stranz

Rapport i socialt arbete nr 119 • 2007

Institutionen för socialt arbete Stockholms universitet

Doktorsavhandling Institutionen för socialt arbete Stockholms universitet

© Hugo Stranz ISBN: 91-7155-401-7 ISSN: 0281-6288 Grafisk design: Ingrid Tinglöf US-AB Print Center, Stockholm 2007

Abstract

Abstract The overarching aim of this dissertation is to study divergences in assessments of social assistance in Swedish social welfare offices. ‘Assess-ments’ here refers to whether applications for social assistance are granted or not, as well as the size of subsidies. Another aim with the dissertation is to explore whether differences in assessments have changed over time. A primary focus in this study is the importance of elements of changing character, e.g. varying organizational and indi-vidual conditions. Among these elements, the main focus is on the rela-tion between organizational factors and professional discretion among social workers.

Primary data used for the study has been assembled among social workers (n=121) in eleven municipalities in the northern Stockholm area. The main section of the questionnaire used for assembling data consists of six vignettes, each describing a different situation. Data is supplemented with secondary material that derives from a similar study conducted in 1994.

Overall, findings show considerable divergences in the way social workers make their assessments. Some of the divergences are explained by different organizational conditions, e.g. varying levels of specializa-tion and size of caseloads. Individual factors, such as sex, age and vary-ing professional characteristics, e.g. work experience, influence the assessments only to a limited degree, while attitudes among social workers play a larger role. The study also indicates a substantial de-crease in generosity over time. This might to some extent be explained by changed and elaborated set of regulations in the sphere of social assistance. Further, the individual divergences in assessments have in-creased over time. A plausible interpretation of the results is that an increasing number of regulations combined with professional discre-tion, entails a larger scope for social workers’ opinions and individual screening among rules. Keywords: social assistance, social workers, assessments, vignettes, or-ganization, discretion, regulations.

Innehållsförteckning

Innehållsförteckning ABSTRACT ..................................................................................... 3 FÖRORD ....................................................................................... 9 KAPITEL 1 .................................................................................. 11 INTRODUKTION ............................................................................ 11

Inledning och problemställning .................................................................................. 11 Syfte och frågeställningar ........................................................................................... 16 Begreppet socialbidrag ................................................................................................ 17 Disposition ................................................................................................................. 18

KAPITEL 2 .................................................................................. 19 SOCIALBIDRAGSSYSTEMET OCH SOCIALTJÄNSTLAGEN ............................. 19

Inledning .................................................................................................................... 19 Det svenska socialbidragssystemet .............................................................................. 20 Socialvården och socialtjänstlagen .............................................................................. 21

Bakgrund ........................................................................................................................ 21 Socialtjänstlagen – helhetssyn och generaliststrävanden ....................................................... 22 Ramlagskonstruktionen .................................................................................................... 23 SOFT-förslaget ................................................................................................................ 24 1998 års revidering .......................................................................................................... 26 Variationer i socialbidragsnormen och framväxten av en riksnorm .................................... 29

En ny socialtjänstlag ................................................................................................... 33 Bakgrund ........................................................................................................................ 33 Bidragsbestämmelserna i 2002 års socialtjänstlag ............................................................... 35

En internationell utblick ............................................................................................ 37 Sammanfattning ......................................................................................................... 39

KAPITEL 3 .................................................................................. 41 SOCIALBIDRAGSTAGANDE OCH HANDLÄGGNING – TIDIGARE FORSKNING ..... 41

Inledning .................................................................................................................... 41 Det svenska bidragstagandet – en tillbakablick .......................................................... 41

Det moderna socialbidragstagandet – socialbidrag till och med 1980-talet ......................... 41 Krisåren och dess följder – socialbidrag under 1990- och 2000-talet .................................. 42

Socialbidragstagandets orsaker ................................................................................... 44 Strukturella faktorer ......................................................................................................... 44

Socialbidrag och arbetslöshet ..................................................................................................... 44 Socialbidrag och demografi ....................................................................................................... 45

Individuella faktorer ........................................................................................................ 46 Psykosociala hinder – missbruksproblem och psykisk ohälsa ..................................................... 47 Fysiska hinder ............................................................................................................................ 48

Socialtjänstens arbete med socialbidrag ...................................................................... 48 Organisering av bidragsarbetet ......................................................................................... 48

Mottagning ............................................................................................................................... 50 Socialbidragshandläggarna ............................................................................................... 51 Socialbidragshandläggning och arbetsmetoder .................................................................... 53 Arbetslinjen och socialbidragstagarna ................................................................................ 54

Socialbidragshandläggning – verksamhet med variationsutrymme ........................... 55 Sammanfattning ......................................................................................................... 61


KAPITEL 4.................................................................................. 63 ORGANISATIONER OCH HANDLÄGGARE – TEORETISKA UTGÅNGSPUNKTER .... 63

Inledning .................................................................................................................... 63 Den formella organisationen ...................................................................................... 64

Individen i formella organisationer ...................................................................................65 Gräsrotsbyråkratierna .......................................................................................................66

Gräsrotsbyråkratiska teknologier ................................................................................................ 68 Organisatorisk likriktning, institutioner och regler .................................................. 70

Institutionell isomorfism ...................................................................................................71 Tre olika typer av regler ....................................................................................................72

Direktiv ..................................................................................................................................... 72 Standarder ................................................................................................................................. 74 Normer ...................................................................................................................................... 75

Handläggarna – professionalisering och diskretion ................................................... 76 Professionaliseringsprocessen ..............................................................................................77 Gräsrotsbyråkrater och diskretion ......................................................................................79

Sammanfattning ......................................................................................................... 82 KAPITEL 5.................................................................................. 85 METOD ...................................................................................... 85

Inledning .................................................................................................................... 85 Material ...................................................................................................................... 85 Tillvägagångssätt ......................................................................................................... 86

Urval ...............................................................................................................................86 Datainsamling .................................................................................................................87

Huvudenkäten ........................................................................................................................... 88 Kommunformuläret .................................................................................................................. 89 Vinjettmetoden och vinjetterna ................................................................................................. 89

Bortfall ............................................................................................................................91 Databearbetning ..............................................................................................................93

Metoddiskussion ......................................................................................................... 95 Representativitet ...............................................................................................................95 Relevans och tillförlitlighet ................................................................................................97

KAPITEL 6................................................................................ 101 UNDERSÖKNINGSKOMMUNERNA ..................................................... 101

Inledning ................................................................................................................... 101 Kommunerna ............................................................................................................ 101

Kommunal struktur och socialbidragsnivåer .................................................................... 101 Socialbidragsutvecklingen över tid .................................................................................. 104

Socialbidragsenheterna .............................................................................................. 107 Organisation ................................................................................................................. 107 Personalresurser ............................................................................................................. 110 Intern verksamhet, delegation och normer ....................................................................... 112

Sammanfattning ........................................................................................................ 115 KAPITEL 7................................................................................ 119 SOCIALBIDRAGSHANDLÄGGARNA .................................................... 119

Inledning ................................................................................................................... 119 Handläggargruppen ................................................................................................... 119

Kön, ålder, födelseland och utbildning ............................................................................ 119 Arbete ........................................................................................................................... 121

Uppfattningar om bidragen, bidragssystemet och klienterna ................................... 128 Sammanfattning ........................................................................................................ 137


KAPITEL 8 ................................................................................ 139 VINJETTERNA ............................................................................ 139

Inledning ................................................................................................................... 139 Vinjettpresentation .................................................................................................... 140 Beslut och belopp ...................................................................................................... 141

Introduktion .................................................................................................................. 141 Bifallsbeslut – villkor och alternativa beslut ..................................................................... 148 Avslagsbeslut – skäl och alternativa beslut ........................................................................ 156

Sammanfattande diskussion ....................................................................................... 160 KAPITEL 9 ................................................................................ 167 SOCIALBIDRAGSBEDÖMNINGARNA – BESLUT MED VARIATIONSUTRYMME ... 167

Inledning ................................................................................................................... 167 Bifall eller avslag – olika faktorers betydelse för bidragsbedömningen .................... 170 Varierande summor – olika faktorers betydelse för beviljade belopp ...................... 189 Sammanfattande diskussion ....................................................................................... 200

KAPITEL 10 .............................................................................. 205 AVSLUTANDE DISKUSSION ............................................................ 205

Inledning ................................................................................................................... 205 Bedömningar med variation – en sammanfattning av studiens resultat .................... 206 Effekter av regler och diskretion – sammanfattande analys ..................................... 207 Vägar till ökad likriktning? ....................................................................................... 212

SUMMARY ................................................................................. 217 REFERENSER.......................................................................... 225 BILAGA 1 ............................................................................... 243 BILAGA 2 ............................................................................... 255 BILAGA 3 ............................................................................... 261 BILAGA 4 ............................................................................... 275

Förord

Förord Förord till avhandlingar brukar huvudsakligen utgöras av uppräkningar av personer som på olika sätt bidragit till arbetets färdigställande. Jag har inte för avsikt att avvika från denna norm. Mitt första, största och varmaste tack riktas till min handledare, Åke Bergmark. Åke har med enastående noggrannhet och outsinlig energi bistått mig i mitt skri-vande av såväl C-uppsats som avhandling. Med tiden har Åke också kommit att bli en nära vän. För detta är jag lika tacksam som för den goda handledning jag fått. Till kategorin vänner hänför jag också min kollega Stefan Wiklund. Utöver god vänskap har Stefan bidragit med intresserad och initierad läsning av mitt manus. Ett innerligt tack för det.

Särskilda tack riktas också till Tommy Lundström och Stig ”Loffe” Elofsson. Tommy har fyllt en viktig funktion för avhandlingens teo-retiska avsnitt, medan ”Loffe”, liksom Ingemar ”Pingo” Kåreholt, bi-stått med statistisk vägledning. Bland övriga kollegor som på olika sätt fyllt en funktion under mitt avhandlingsskrivande märks Marta Szebehely, Patrik Karlsson, Evy Gunnarsson, Renate Minas, Lisa Skogens, Ninive von Greiff, Sara Högdin och Michael Tärnfalk. Jag vill också rikta ett kollektivt tack till såväl samtliga forskande kollegor på plan 7, som till den doktorandgrupp som varit verksam samtidigt som jag. Mina varmaste tack riktas också till Ingrid Tinglöf, Lotten Cederholm Riese samt Aino Ljunglöf, vilka alla bidragit till att få verk-samheten som doktorand att fungera rent praktiskt. Ett varmt tack också till Ann Palm, som dels uppmuntrade mig att söka mig till forskarutbildningen, dels möjliggjorde projektet rent ekonomiskt.

Utanför institutionen vill jag först och främst tacka Eva Franzén, som i rollen som slutkommentator kastade ljus över saker i min text som kunde förbättras. Tack också till Mikael Håkansson och Johan Samuelsson, som båda alltid varit öppna för samtal kring såväl forsk-ningens vedermödor som den inbördes hierarkin mellan bröderna Angus och Malcolm Young. Jag vill också nämna Lemmy, Hank III och Jim Beam, som alla fyllt en rekreerande funktion under mina år som doktorand.

Slutligen vill jag tacka min familj, Anneli och Frank, som bara ge-nom att vara dem jag älskar fått mig att må bra och troligen göra ett bättre arbete. En särskild tanke riktas också till Mini, som oavsett tid på dygnet alltid fanns där.

Årsta den 21 februari 2007 Hugo Stranz

Introduktion

11

KAPITEL 1

Introduktion

Inledning och problemställning Socialbidraget beskrivs ofta som samhällets yttersta skyddsnät. Denna sista ekonomiska utväg har sedan lång tid tillbaka berört en betydande del – mellan fyra och fem procent – av den vuxna befolkningen i Sverige. I samband med krisperioder har andelen bidragstagare dock varit betydligt högre. Socialbidragsverksamheten är en kommunal ange-lägenhet och såväl kostnader som andel bidragshushåll varierar på-tagligt mellan olika delar av landet. De för landet sammantagna social-bidragskostnaderna – inklusive omkostnader för handläggning, admi-nistration och utredning – svarar idag för över en tredjedel av de kom-munala utgifterna för socialtjänstens individ- och familjeomsorg (IFO) (Socialstyrelsen 2006).1 Följdriktigt engagerar socialbidragsarbetet också många tjänstemän. Det gäller i första hand den stora grupp social-arbetare som har till sin huvudsakliga arbetsuppgift att just handlägga socialbidrag, men ekonomiska problem tenderar att vara av betydelse även inom ramen för andra typer av socialt arbete.

Den vetenskapliga forskningen om socialbidrag har en relativt lång tradition i Sverige och har till väsentliga delar kretsat kring social-bidragstagandets omfattning och kostnader, beskrivningar av särdrag och individuella problem inom bidragstagarpopulationen, samt struk-turella faktorers inverkan på bidragstagandet. På senare år har viss uppmärksamhet även riktats mot betydelsen av organiseringen av socialbidragsarbetet, samt de konsekvenser olika arbetssätt och insatser kan ha för bidragstagarna. Själva handläggningen av socialbidrag kan på det hela taget dock betraktas som ett relativt outforskat område. Det gäller särskilt socialbidragshandläggarnas funktion och betydelse i för-hållande till vilket bistånd som förmedlas till klienterna.

1 Inklusive så kallad introduktionsersättning till flyktingar (Socialstyrelsen, 2006).

Kapitel 1

12

Möjligheterna att erhålla socialbidrag är avhängiga en rad sam-verkande förhållanden. Bland dessa kan tre övergripande faktorer utpe-kas som särskilt viktiga – 1) den rättsliga regleringen av socialbidragen, 2) de olika regelverk som kompletterar den aktuella lagstiftningen och 3) enskilda kommuners och socialbidragshandläggares tolkningar av lagstiftningen och de kompletterande regelverken. Att peka ut en av dessa övergripande faktorer som reellt sett mer betydelsefull än övriga är inte helt självklart. Rätten till socialbidrag avgörs under influens från samtliga förhållanden, och den betydelse en enskild faktor kan tillmätas är sannolikt avhängig vilket perspektiv som anläggs. Den sammantagna effekten av flera olika – mer eller mindre tydliga – regelverk och ett i många avseenden långtgående individuellt tolkningsutrymme av de-samma, är dock oberoende av huvudsakligt fokus: rätten till social-bidrag avgörs med ett omfattande utrymme för bedömningsskillnader.

Den rättsliga regleringen av socialbidraget sker sedan 1980-talets början via socialtjänstlagen. Socialtjänstlagen är emellertid utformad på ett sådant sätt att en stor del av de praktiska möjligheterna för enskilda personer att erhålla socialbidrag sammanhänger med förhållanden som inte är direkt reglerade i lagtexten. Lagtextens avsaknad av detaljer när det gäller rätten till socialbidrag, är främst ett resultat av att den är ut-formad som en ramlag. Till ramlagarnas karakteristika hör just att de i allmänhet saknar mer exakta angivelser av enskilda personers rättig-heter. Lagarna omfattar istället beskrivningar, oftast övergripande så-dana, av mål som skall uppnås i förhållande till medborgarna. Social-bidragsbestämmelserna är visserligen något mer uttömmande än vissa andra föreskrifter i socialtjänstlagen, men på det hela taget kan de ses som relativt motsägelsefulla; i lagstiftningen understryks å ena sidan att enskilda personer har rätt till ekonomiskt stöd i vissa situationer, å andra sidan är beskrivningarna av dessa situationer ytterst vag. Av lagen framgår vidare att det ekonomiska stödet skall tillförsäkra en acceptabel levnadsnivå, samtidigt som de preciserade angivelserna för vad en sådan levnadsnivå innebär är förhållandevis knapphändig. På denna punkt skall dock understrykas att 1998 års införande av den så kallade riks-normen, som är en för landet enhetlig schablonberäkning av ett antal vanliga hushållsutgifter, inneburit ett markant förtydligande. Då riks-normen inte omfattar samtliga utgifter som kan vara aktuella, råder likväl en fortsatt oklarhet kring vad en bidragssökande är berättigad till.

Den rättsliga regleringen av socialbidraget är inte enbart knuten till den faktiska lagtexten – via förarbeten och rättspraxis tillhandahålls hänvisningar om hur lagtexten skall tillämpas. Även dessa regleringar

Introduktion

13

är dock av så pass flexibel karaktär att de bara i viss mån tydliggör bi-dragstagarnas mer precisa rättigheter.

De olika regelverk som kompletterar socialtjänstlagen kan vara både nationellt och lokalt framtagna. Till de nationella regelverken kan bland annat Socialstyrelsens allmänna råd för handläggning av socialbidrag räknas. Då det är upp till varje kommun att själv fatta beslut om – och i så fall i vilken utsträckning – en nationell regel skall tillämpas eller inte, funge-rar dessa regler i första hand som rekommendationer vid utformningen av lokala regler. De kompletterande reglerna, såväl de nationella som de lokala, formuleras primärt med utgångspunkt i de föreskrifter som har en högre status – lagstiftningen, lagförarbeten, rättspraxis, etcetera. Den inbördes hierarkin mellan de kompletterande reglerna indikerar att de som tas fram på lokal nivå kan förväntas vara av större betydelse än de nationellt framtagna.

Syftet med de lokala regelverken är inte bara att precisera de före-skrifter som anges i socialtjänstlagen; deras viktigaste funktion är att ange de generella förutsättningarna för socialbidraget i just den aktuella kommunen. De lokala reglerna kan omfatta en rad bestämmelser som berör klienterna på en mer principiell nivå – olika socialarbetar-gruppers delegation, handläggningstider, arbetsmetoder, med mera. Till de för bidragstagarna viktigaste föreskrifterna hör emellertid angivelser för nivån på de delar av socialbidraget som inte är rättsligt reglerat via riksnormen. Reglernas mer exakta betydelse för det praktiska arbetet med klienterna är dock svår att bestämma. Det kan primärt hänföras till utformningen av socialtjänstlagen – enligt lagstiftarna skall inte varje enskild situation som förekommer i det löpande klientarbetet kunna mötas av en förutbestämd regel. Problembilden hos de bidrags-sökande bedöms kunna vara så komplex och mångfacetterad att ett visst mått av flexibilitet krävs för att socialbidragshandläggarna skall kunna utföra sitt arbete.

Att enskilda kommuners och socialbidragshandläggares tolkningar av lagstiftningen och de kompletterande regelverken kan tillmätas vikt i förhållande till det bi-stånd som förmedlas till klienterna, bottnar i det faktum att varje bi-dragsutbetalning skall föregås av en individuell behovsbedömning. Detta betyder att de bidragssökandes rätt till socialbidrag skall prövas från fall till fall, vilket i sin tur innebär att bedömningarna kan variera såväl mellan olika kommuner som mellan olika handläggare. När det gäller utrymmet för kommunala bedömningsvariationer kan de i första hand härledas till den lokala friheten att utforma kompletterande regel-verk. Den bidragssökande som anses berättigad till socialbidrag i en

Kapitel 1

14

kommun kan följaktligen inte per automatik räkna med att samma bestämmelser gäller i grannkommunen. I de fall där själva rätten till bidrag överensstämmer från en kommun till en annan, föreligger inga givna direktiv för att den summa som kan komma att betalas ut är lika stor i de olika kommunerna. Det innebär att den individuella behovs-bedömningen inte är nationellt neutral.

Utrymmet för bedömningsskillnader på handläggarnivå är dels ett resultat av att varje bidragssökande skall bedömas individuellt, dels en följd av att detaljeringsgraden i de olika regelverken är förhållandevis knapp. På samma sätt som kommunen tolkar lagstiftningen, lagfö-rarbeten, rättspraxis och i vissa fall även kompletterande nationella regler vid utformningen av de lokala regelverken, förväntas de enskilda bidragshandläggarna göra detsamma. På handläggarnivå tillkommer dessutom tolkningen av de lokala reglerna. Risken för de bidrags-sökande är därmed inte bara att rätten till socialbidrag tolkas olika från kommun till kommun – den socialbidragsansökan som beviljas av en handläggare kan mycket väl avslås av dennes kollega.

Som förmån betraktad erbjuder socialbidraget en generellt sett låg grad av förutsebarhet för de bidragssökande, vilket bland annat kan betraktas som problematiskt ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Social-bidraget kan följaktligen inte med säkerhet fastslås som en medborger-lig rättighet (jmf Johansson 2001).

Frågan om variationer i socialbidragsbeslut har studerats tidigare. Detta har bland annat skett via så kallade vinjettstudier – undersök-ningar där socialbidragshandläggare uppmanas ta ställning till en fiktiv beskrivning av en bidragssökande och dennes problem, för att mot bakgrund av den framlagda informationen avgöra om det föreligger rätt till socialbidrag och i så fall till hur stort belopp. Merparten av vinjettstudierna är dock relativt gamla – den senaste svenska studien med mer övergripande ambitioner att mäta variationer genomfördes för omkring tio år sedan (Holmberg 1996). Av de aktuella vinjettstudierna framgår först och främst att det kommunala handlingsutrymmet är av viss betydelse för enskilda sökandes utsikter att erhålla socialbidrag. Vissa undersökningar indikerar exempelvis både högre bifallsbenägenhet och mer generösa bidragsutbetalningar i mindre jämfört med större kommuner (Hydén, Kyhle Westermark & Stenberg 1995). Variationer har också påvisats när det gäller storleksmässigt jämförbara kommuner, samt mellan stadsdelar i en och samma kommun (Gustafsson, Hydén & Salonen 1990; Holmberg 1996). Mer generösa kommunala normer har också visat sig samvariera med mer generösa bidragsbeslut (Hydén m fl 1995).

Introduktion

15

Inom ramen för den kommunala självbestämmanderätten föreligger inte bara möjligheter att utforma särskilda regelverk – även social-bidragsverksamheternas organisation kan anpassas utifrån de lokala förutsättningarna. Verksamheternas specialiseringsgrad och omfatt-ningen av bidragshandläggarnas delegation är exempel på förhållanden som uppmärksammats i tidigare studier. Resultaten indikerar att en mer långtgående specialisering medför hårdare prövningar, medan om-fattande delegation sammanfaller med en ökad bifallsbenägenhet (se t ex Gustafsson m fl 1990; Holmberg 1996; Hydén 1996; Hydén m fl 1995; Terum 1986, 1997, 2002). Betydelsen av organisatoriska faktorer i rela-tion till enskilda bidragsbeslut – både vad gäller om en ansökan beviljas eller inte samt, i aktuella fall, hur stort belopp som betalas ut – har dock bara diskuterats relativt översiktligt i äldre undersökningar.

Som framgått är graden av handlingsutrymme inte bara omfattande på kommunal nivå – i allmänhet förfogar även enskilda socialbidrags-handläggare över en långtgående diskretion. Därmed kan även indivi-duella egenskaper hos handläggarna vara av betydelse för socialbidrags-prövningen. Det gäller dels faktorer av bakgrundskaraktär, som ålder och kön, dels förhållanden som har att göra med handläggarnas profes-sionalism. Till de professionellt relaterade förutsättningar som visats vara av betydelse i tidigare studier kan exempelvis yrkeserfarenhet och utbildningsnivå räknas (se t ex Hydén m fl 1995). Av vissa studier framgår också att handläggarnas uppfattningar om socialbidrag och bidragstagare kan påverka utfallet i en ansökan (Gustafsson m fl 1990; Hydén 1990; Hydén m fl 1995; Mosesson 1993; Terum 1986, 1997, 2002).

Variationer i beslut om socialbidrag utgör således inte en forsk-ningsmässigt helt obruten terräng. Det finns dock flera skäl att åter-aktualisera frågan. För det första har ämnet främst behandlats deskriptivt i merparten av de tidigare studierna. Med undantag för den studie som genomfördes av Hydén m fl (1995) för omkring tio år sedan, har olika faktorers samverkande betydelse för bidragsbesluten således inte givits någon direkt uppmärksamhet. För det andra är betydelsen av social-bidragshandläggarnas individuella diskretion i relation till besluten inte närmare analyserad sedan tidigare. Det är följaktligen också oklart i vilken utsträckning tjänstemännens handlingsfrihet påverkas av exempel-vis varierande organisatoriska, professionella och individuella förut-sättningar. För det tredje finns det flera aspekter som knyter an till för-ändringar över tid som gör att ämnet bör uppmärksammas på nytt. Först och främst har de övergripande förutsättningarna för socialbidrags-handläggning förändrats i flera avseenden. Exempelvis har lagstiftningen

Kapitel 1

16

på området reformerats löpande. Till de mer avgörande ändringarna hör införandet av riksnormen, vilket, med hänsyn till intentionerna med denna lagändring, borde ha fått konsekvenser för graden av variation i besluten. Det finns också anledning att vänta sig att de organisatoriska förutsättningarna för handläggningen förändrats över tid. Den rådande specialiseringstrenden inom IFO har beskrivits som en av de mer avgörande förändringarna inom socialtjänsten på senare år. Graden av specialisering har dessutom varit särskilt påtaglig när det gäller socialbidragsverksamheterna (Bergmark & Lundström 1998, 2005). Möjligen indikerar detta hårdare prövningar. Olika organi-satoriska faktorers betydelse för bidragsbedömningar har dessutom bara berörts marginellt i tidigare studier. Även förändringar i de indivi-duella förutsättningarna, exempelvis i form av en generellt ökande pro-fessionalisering bland socialarbetare (se t ex Dellgran & Höjer 2000), kan medföra ändringar när det gäller bedömningarna.

Syfte och frågeställningar Det övergripande syftet med föreliggande studie är att beskriva och analysera variationer i de beslut om socialbidrag som fattas vid kom-munernas socialtjänst. Med variationer avses dels skillnader i beviljande respektive avslag av biståndsansökningar, dels eventuella olikheter i bidragsbeloppens storlek i de fall en ansökan beviljas.

I studien riktas huvudsakligt fokus mot vilken vikt rörliga faktorer av organisatorisk och individuell karaktär kan tillmätas för bidrags-besluten. Särskilt intresse ägnas handläggarnas professionella handlings-frihet i relation till de organisatoriska förutsättningarna. Viss uppmärk-samhet riktas också mot vilken vikt grundläggande strukturella för-hållanden av mer varaktig karaktär kan ha.

Variationerna studeras primärt med utgångspunkt i tvärsnittsdata. Ett delsyfte med studien är emellertid att undersöka eventuella skillna-der i bidragsbedömningarna som kan noteras över en tidsperiod om knappt tio år. Detta görs med stöd av ett äldre och på centrala punkter liknande datamaterial och med avsikten att relatera jämförelserna mel-lan de båda datamaterialen till förändringar i regelverken. Studien baseras på den övergripande frågeställningen: vilken grad av variation förekommer i beslut om socialbidrag, samt hur kan dessa va-riationer förklaras?

Introduktion

17

Följande, mer precisa, frågeställningar behandlas: • Vilka samband kan iakttas mellan organisatoriska faktorer (grad av

specialisering, lokala socialbidragsnormer, etcetera) och 1) be-viljande respektive avslag på biståndsansökningar, samt 2) nivåerna på de bidrag som beviljas?

• Vilka samband föreligger mellan socialbidragshandläggarnas indivi-duella egenskaper i form av bakgrundskarakteristika (ålder, kön, et-cetera), professionella särdrag (utbildningsnivå, yrkeserfarenhet, et-cetera) samt uppfattningar om socialbidragen/klienterna och 1) be-viljande respektive avslag på biståndsansökan, samt 2) nivåerna på de bidrag som beviljas?

• Vilka samband kan iakttas mellan kommunala förutsättningar av grundläggande strukturell karaktär (kommuntyper, socioeko-nomiska förhållanden, etcetera) och 1) beviljande respektive avslag på biståndsansökningar, samt 2) nivåerna på de bidrag som beviljas?

• Går det att över tid notera några förändringar i socialbidrags-bedömningarna som kan knytas till förändringar i 1) lagstiftning och praxis, samt 2) socialarbetargruppens individuella särdrag, ex-empelvis vad gäller professionalism och uppfattningar om social-bidragen/klienterna?

Begreppet socialbidrag I studien behandlas beslut om det ekonomiska stöd som socialtjänsten kan betala ut till människor som inte kan försörja sig på annat sätt. För att definiera det ekonomiska stödet används i det närmaste uteslutande begreppet socialbidrag. Termen socialbidrag introducerades i samband med socialtjänstlagens tillkomst vid 1970-talets slut. I såväl lagstift-ningen som i socialtjänstens praktiska arbete med försörjningsproblem, har begreppet sedermera ersatts av termen ekonomiskt bistånd. Det nya begreppet har emellertid inte fått något större genomslag i forsk-ningen kring försörjningsproblem, där socialbidrag alltjämnt används.

Begreppet försörjningsstöd används inte synonymt med social-bidrag/ekonomiskt bistånd. Med försörjningsstöd avses den del av socialbidragen som regleras i riksnormen.

Kapitel 1

18

Disposition Avhandlingen omfattar totalt tio kapitel. I det första har det aktuella problemområdet, samt studiens syfte och frågeställningar presenterats. Därefter följer tre kapitel som behandlar avhandlingens bakgrund och teoretiska utgångspunkter; i Kapitel 2 introduceras socialbidrags-systemet översiktligt och socialtjänstlagen och dess bidragsbestämmel-ser mer ingående. Tidigare forskning om socialbidragstagande och socialtjänstens arbete med socialbidragen presenteras i Kapitel 3. I det fjärde kapitlet redogörs för de organisations- och professionsteoretiska premisser som det empiriska materialet relateras till.

I de sex resterande kapitlen behandlas studiens empiri. Det femte kapitlet ägnas åt metod och tillvägagångssätt. Undersöknings-kommunerna introduceras i Kapitel 6. Det sjunde kapitlet omfattar en presentation av studiens population – socialbidragshandläggarna. I Ka-pitel 8 och 9 fokuseras de socialbidragsfall som förekomsten av varia-tioner studeras mot bakgrund av.2 Studien avslutas med en samman-fattande analys och diskussion.

Liksom de enkäter som använts i studien, är delar av resultaten för-lagda i bilaga. Detta gäller särskilt detaljerade metodologiska redogörel-ser, samt vissa kompletterande tabeller och figurer.

2 Socialbidragsfallen utgörs av så kallade vinjetter som bedömts av socialbidragshand-

läggare (för vidare information, se Kapitel 5).

Socialbidragssystemet och socialtjänstlagen

19

KAPITEL 2


Inledning Esping-Andersens (1990) välfärdsstatstypologi är en av de mer inflytelserika klassificeringarna av den industrialiserade världens väl-färdsmodeller. Han beskriver tre system – en socialdemokratisk, en liberal och en konservativ/korporativ välfärdsmodell. Modellerna är idealtypiska och långtgående generaliseringar mellan länder bör göras med försiktighet (se t ex Boje 1996). Sverige och de övriga nordiska länderna är representanter för den socialdemokratiska modellen, som har visat sig fungera som en effektiv barriär mot fattigdom (Esping-Andersen 2002). De nordiska länderna är sedan lång tid tillbaka de län-der i Europa som uppvisar den lägsta graden av fattigdom och ojämlik-het (Halleröd 1999). Till modellens mer kännetecknande drag hör det betydande offentliga ansvaret för både enskilda individer och familjer, samt betoningen av aktivering. Aktiveringsprincipen – många gånger kallad arbetslinjen – tar sig bland annat uttryck i en omfattande aktiv arbetsmarknadspolitik och bygger på tanken att passivt utbetalade bi-drag endast skall ges i undantagsfall (Björklund, Edebalk, Ohlsson & Söderström 1998).

Den nordiska modellen omfattar bland annat ett obligatoriskt social-försäkringssystem. Ersättningar från socialförsäkringarna är schematiskt uppbyggda och relaterade till individens tidigare insatser på arbets-marknaden (Elmér, Blomberg, Harrysson & Petersson 1998; Olsson 1993). Socialförsäkringsförmåner kan betraktas som inarbetade rättig-heter och allmänhetens förtroende för systemet är genomgående högt (Svallfors 1996). Till de centrala inslagen i välfärdsmodellen hör också generella bidrag i form av barnbidrag och folkpensioner, samt behovs-prövade stödformer som socialbidrag (Elmér m fl 1998; Olsson 1993).

I föreliggande kapitel skall ramarna och de primära förutsättning-arna för socialbidragstagandet presenteras. Det introducerande avsnittet

Kapitel 2

20

följs av en översiktlig introduktion till det svenska socialbidrags-systemet. Därefter följer två avsnitt där socialtjänstlagen presenteras. I det första fokuseras 1980 års ursprungliga socialtjänstlag och det andra koncentreras kring 2001 års i flera stycken nya lagstiftning. Därefter följer en internationell utblick, där det svenska socialbidragssystemet sätts i relation till villkoren för socialbidrag i andra länder. Kapitlet avslutas med en kortare sammanfattning.

Det svenska socialbidragssystemet I såväl socialtjänstlagens förarbeten (se t ex SOU 1999:97; prop 2000/01:80) som i en stor del av den forskning som berör försörjnings-problem klargörs socialbidragens roll som samhällets yttersta skydds-nät. Socialbidraget skiljer sig från socialförsäkringssystemet främst i det avseendet att det inte är schematiskt uppbyggt (Edebalk, Ståhlberg & Wadensjö 1998; Elmér m fl 1998). Därmed föreligger det exempelvis inga fastställda kvalifikationskrav. Vidare föregås varje utbetalning av en individuell behovsprövning (se t ex Byberg 2002; Salonen 1994). Bidragets träffsäkerhet är därför hög, samtidigt som den selektiva pro-cessen kan ha en stigmatiserande effekt på bidragstagarna (se t ex Edebalk m fl 1998; Gustafsson 2002; Salonen 1994).

Grunderna till dagens socialbidragssystem lades under mitten av 1700-talet. Stödformerna förändrades löpande under 1800-talet och mynnade så småningom ut i 1871 års restriktiva och i stora drag god-tyckliga fattigvårdsförordning. Fattigvårdskongressen 1906 utgjorde dock en grund för en mer mångfacetterad syn på försörjningsproblema-tiken och diskussionerna vid denna ledde så småningom fram till 1918 års mer liberala fattigvårdslag (Holgersson 1998; Johansson 2001; Lindeberg 1983; Lundström 1986; Rauhut 2002; Wallentin 1987; Åström 2000).

I och med 1956 års socialhjälpslag övergavs begreppet fattigvård. Trots att socialhjälpslagen var en omarbetning av den äldre lagstift-ningen, medförde den flera förändringar (Johansson 2001). Johansson menar att den främsta orsaken bakom reformen var den stora utbygg-naden av det generella välfärdssystemet, vilket således kom att avspeglas i försörjningsstödslagstiftningen. Socialhjälpslagen medförde bland an-nat ökade rättigheter för den enskilde i förhållande till kommunen (Fahlberg & Magnusson 1997; Åström 2000). Det tydligaste exemplet på de ökade rättigheterna var att den för kommunen tidigare frivilliga


21

delen av det ekonomiska stödet upphörde till förmån för ett mer gene-röst och obligatoriskt bistånd (Holgersson 1998; Johansson 2001; Lundström 1986).

Socialvården och socialtjänstlagen

Bakgrund

Rätten till socialbidrag regleras i socialtjänstlagen (2001:453). Det for-mella ansvaret för socialbidragsbedömningarna har de folkvalda politi-kerna, som i sin tur delegerar ansvaret till socialtjänsten och dess tjänstemän (Norström & Thunved 2002). Frågan om hur bistånd till försörjning skall betraktas är visserligen något som skiljt sig åt under historiens gång, men lagstiftningen är ändå att betrakta som en rättig-hetslag. Medborgarna kan därför kräva att staten bistår dem i sociala nödsituationer (se t ex Hollander 1995). Som kommer att framgå i det följande gäller detta främst den formella rätten. Den materiella rätten – handfasta beskrivningar av exempelvis exakt vilken bidragssumma en individ har rätt till – är något mindre välartikulerad i socialtjänstlagen (Svensson 2000). Det kan till viss del förklaras av att det är en ramlag, präglad mer av mål- än normrationalitet (Esping 1994; Hollander 1995; Svensson 2000). Lagstiftningstekniken hade börjat växa fram under 1960-talet och var mycket vanlig vid tiden för stiftandet av socialtjänst-lagen (Hollander 1995; Pettersson 1986). Ramlagsprincipen utmärker även andra välfärdslagar, exempelvis hälso- och sjukvårdslagen, och anses väl passad för att nå välfärdsmål (prop 2000/01:80). En avsikt med ramlagstiftningarna är att tillvarata den kompetens de förtroendevalda kommunpolitikerna och de anställda tjänstemännen förfogar över. På samma sätt som detta skänker beslutsfattarna frihet att identifiera unika alternativ för varje enskild individ, ställer det också höga krav på kom-petens och ansvarstagande (Svensson 2000). När det kommer till social-bidragen fastställs det materiella innehållet i flera led, där lagstiftningen utgör den övergripande nivån och bidragshandläggaren sista instans.

Till skillnad från normrationalitetsprincipen, som bygger på att ärenden som liknar varandra skall behandlas lika, bereder målrationali-teten möjlighet att göra en individuell bedömning av varje enskilt fall. Fördelarna med situationsspecifika bedömningar är flera, inte minst inom socialvården. Människors många gånger komplexa problembild medför svårigheter att likna ett fall vid ett annat. Den mest över-

Kapitel 2

22

hängande risken med en målrationell lagstiftning är emellertid att rätts-säkerheten blir satt på undantag (Svensson 2000).

En av de mer centrala faktorerna för graden av rättssäkerhet är indi-videns möjligheter att överklaga fattade beslut (Hollander 1995; Johansson 2001). Merparten av de beslut som socialnämnden fattar i socialbidragsärenden är möjliga att överklaga via förvaltningsbesvär enligt förvaltningslagen (1986:223). I samband med förvaltningsbesvär kan domstolen häva socialnämndens beslut och ersätta det med ett an-nat. Domstolsbesluten ligger många gånger till grund för praxis vid förvaltningarna (Hellner & Malmqvist 1999).

Socialtjänstlagen – helhetssyn och generaliststrävanden

I samband med den ursprungliga socialtjänstlagens (1980:620) ikraft-trädande 1982, skedde en markant förändring av såväl hanteringen av försörjningsfrågor som av socialtjänsten i stort. Till skillnad från tidi-gare omfattade socialtjänstlagen samtliga områden som socialtjänstens individ- och familjeomsorg (IFO) arbetar med – missbruksproblem, barn-/familje-/ungdomsproblem samt försörjningsproblem (prop 1979/80:1). Socialtjänstlagen kompletterades med två stycken tvångs-lagstiftningar, den ena inriktad på insatser till barn och ungdomar (LVU 1980:621), medan den andra fokuserade vuxna missbrukare (LVM 1981:1243). Socialtjänstlagen ersatte därmed 1957 års social-hjälpslag, barnavårdslagen från 1961 och 1955 års nykterhetsvårdslag. Ekonomiska problem kom också att likställas med övriga psykosociala problem (Pettersson 1986; prop 1979/80:1). Liksom fallet var med 1957 års socialhjälpslag, då den enskildes rättigheter i förhållande till kom-munen utökades, innebar socialtjänstlagens ikraftträdande en ytterli-gare betoning på individens rättigheter i samband med försörjnings-problem (prop 1979/80:1).

Samordningen av omsorgen om människor med olika former av so-ciala problem ansågs främja en helhetssyn kring individer och familjer. Avsikten med helhetssynen var att lämna det symptomtänkande som präglat de tidigare vård- och socialhjälpslagarna (Pettersson 1986). Ge-nom att uppmärksamma enskilda ärenden ur alla tänkbara aspekter, kunde varje person mötas av socialtjänstens samlade resurser (prop 1979/80:1; SOU 1974:39; SOU 1977:40).

Trots att helhetssynen blev ett positivt laddat och frekvent använt begrepp i den samtida omsorgsdebatten, visade det sig inte vara helt oproblematiskt (Pettersson 1986). Förväntningarna på vad en praktisk


23

tillämpning av helhetssynen skulle generera var högt ställda. Bristen på egentligt innehåll i begreppet blev ett avgörande problem (Bergmark 1998). Socialarbetarna uppfattade helhetssynen snarare som en upp-maning till ytterligare klientkontroll, framför att de skulle använda sig av socialtjänstens samlade resurser (Puide 1985).

Helhetssynens centrala position påverkade också utformningen av socialtjänstens organisation. I Socialutredningens slutbetänkande (SOU 1977:40) framhölls att organisationerna, liksom lagstiftningen, inte längre skulle byggas upp enligt en symptomprincip. Detta fick konse-kvenser på både nämnd- och socialarbetarnivå. För att möjliggöra ett ökat resursutnyttjande skulle den nyinrättade socialnämnden, som er-satte de tidigare problemanknutna nämnderna, ansvara för hela IFO-området. Vidare skulle socialtjänstens organisation byggas upp enligt en integrerad princip. På socialarbetarnivå ”innebar detta den största yrkes-rollsförändringen någonsin” (Pettersson 1986, sid 223). Istället för att som tidigare vara specialiserade på exempelvis missbruks- eller försörjningsproblematik, förväntades socialarbetarna fungera som generalister och arbeta med alla typer av sociala problem (SOU 1977:40).

Både helhetssyns- och generalistprincipen härstammar ur en före-ställning om att socialarbetare besitter en bred kompetens, som gör det möjligt för dem att identifiera och arbeta med olika typer av sociala problem (Byberg 2002). Den integrerade organisationsform som växte fram ur denna föreställning och ambition började dock redan under 1980-talets slut utsättas för viss kritik (Eriksson & Karlsson 1989). Ett möjligt skäl till det kan ha varit att synen på helhetsbegreppet vidgats. Bergmark (1998) påpekar att på samma sätt som begreppet implicerar en förväntan på att socialarbetarna skall förfoga över kunskaper om olika typer av sociala problem, kan det också komma till uttryck genom samarbete med kollegor eller instanser som besitter bättre kunskaper.

Under 1990-talet fick dock specialiserade organisationsformer allt-mer utrymme. Idag bedrivs merparten av socialtjänstens arbete i de flesta kommuner inom ramen för organisationer som specialiserat sig mot avgränsade klientgrupper, exempelvis socialbidragstagare (Bergmark & Lundström 2005).

Ramlagskonstruktionen

Socialtjänstlagens ramlagsprincip fick direkta återverkningar på hur rätten till socialbidrag kom att formuleras i lagtexten:

Kapitel 2

24

Den enskilde har rätt till bistånd av socialnämnden för sin för-sörjning och sin livsföring i övrigt, om hans behov inte kan till-godoses på annat sätt.

Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig lev-nadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser att leva ett självständigt liv (SoL 1980:620 §6).

Inför socialtjänstlagens ikraftträdande uttryckte flera remissinstanser oro över att rätten till bistånd inte omgärdades av tydligare direktiv. Bland annat befarades att tillämpningen av bidragsbestämmelserna inte bara skulle variera mellan landets kommuner, utan också mellan en-skilda handläggare. Lagstiftaren menade å sin sida att det förelåg flera skäl mot att precisera och inskränka rätten till socialbidrag till givna situationer. Visserligen presenterades vissa riktlinjer för hur bidrags-bedömningarna borde göras, men det slutgiltiga beslutet åvilade varje enskild kommun (prop 1979/80:1) och i förlängningen varje enskild bidragshandläggare.

Under åren som följde efter lagens ikraftträdande rådde oklarheter kring på vilken nivå socialbidraget kunde anses tillförsäkra en skälig levnadsnivå. Lagstiftningens ikraftträdande medförde likväl en genom-gående förstärkning av individens rättigheter. Samtliga beslut enligt sjätte paragrafen var därför möjliga att överklaga via förvaltningsbesvär. Därmed fick domstolen en central roll i avgörandet av vad som var att betrakta som en skälig levnadsnivå. Den långtgående överklagnings-rätten föranledde kritik från kommunalt håll, bland annat då det ansågs medföra inskränkningar i det kommunala självstyret (Johansson 2001). Domarna pekade dock bara ut enskilda fall och den första, mer rikstäckande vägvisningen kom till stånd 1985, då Socialstyrelsen för första gången publicerade allmänna råd om socialbidrag (Social-styrelsen, 1985).

SOFT-förslaget

På en punkt skiljde sig Socialutredningens slutbetänkande Socialtjänst och socialförsäkringstillägg (SOU 1977:40) markant från det slutgiltiga lagför-slaget. I slutbetänkandet föreslogs att delar av socialbidragshandlägg-ningen skulle skiljas från det övriga sociala arbetet och istället omfattas av en lag om socialförsäkringstillägg (SOFT). Genom en statlig finansi-ering skulle SOFT fungera som en vidgad ekonomisk grundtrygghet. Administrationen av tillägget skulle skötas av försäkringskassorna.


25

Bakom förslaget fanns ambitioner på både makro- och mikronivå. Ett statligt finansierat stöd skulle för det första tillförsäkra en enhetlig nivå över riket, vilket skulle generera en kostnadsutjämning mellan kom-munerna. För det andra skulle särskiljandet av bidragen underlätta kli-enternas ansökningsförfarande och socialsekreterarnas arbetsbörda. Ytterligare en avsikt var att minimera de ekonomiska frågornas centrala position i mötet mellan handläggare och klienter som inte uteslutande hade just ekonomiska problem. På så vis förväntades övriga problem och behandling kunna fokuseras (SOU 1977:40). Genom att formalisera förfarandet med socialbidragsansökningar antogs dessutom besökstillfällenas stigmatiserande effekt kunna minskas (Bergmark 1987; Jonasson & Månsson 1981).

Ambitionen med SOFT-förslaget var också, trots att bedömningen även fortsättningsvis avsågs vara individuell, att göra granskningen av enskilda personer mindre ingående. SOFT-ersättningen skulle dessutom vara skattepliktig och därmed pensionsgrundande (SOU 1977:40). Socialutredningen identifierade fem grupper som skulle kunna bli före-mål för SOFT:

1. Personer med för låg eller ingen ersättning på grund av sjuk-skrivning, arbetsskada eller föräldraledighet.

2. Arbetslösa personer med för låg eller ingen arbetslöshetsersättning.

3. Pensionärer med för låg pension eller sjukbidrag.

4. Personer som söker förskott på sociala förmåner, till exempel studiemedel, pension eller sjukpenning.

5. Förvärvsarbetande med för låga inkomster, etcetera.

SOFT kom aldrig att genomföras i enlighet med Socialutredningens förslag. En i stora drag modifierad version av förslaget prövades dock i ett urval av landets kommuner (prop 1979/80:1). Den mest avgörande skillnaden mellan SOFT-förlaget och försöket var att verksamheten bibehölls vid socialtjänsten. Kopplingen till socialtjänstens övriga funk-tioner blev därför tydligare än vad Socialutredningen avsett. Handlägg-ningen blev också avsevärt mer detaljerad än vad som varit den ur-sprungliga avsikten (Bergmark 1987). Uppföljningar av SOFT-försöket visade på blandade resultat. Till de positiva effekterna hörde att tids-användningen bland socialsekreterarna förändrades (Jonasson & Månsson 1981) och att klienterna uppfattade handläggningsformen som mindre stigmatiserande än traditionell bidragshandläggning (Sunesson

Kapitel 2

26

1979). Bland klienter som var aktuella för andra insatser än enbart eko-nomiska uttrycktes dock missnöje med förändringarna (Bergmark 1987).

Ett starkt vägande skäl till att SOFT-förslaget inte vann gehör var frågan om att överföra finansieringen från kommunerna till staten, vilket antogs vara en alltför omfattande process (Socialstyrelsen 1988). Det fanns också en rädsla för att en minskning av bidragssystemets stigmatiserande effekter kunde öka sökbenägenheten, varpå mål-gruppens omfattning riskerade att öka. Förslaget kritiserades också för att gå stick i stäv med tanken om helhetssyn, vilket riskerade att be-gränsa möjligheterna för individer med försörjningsproblem att få hjälp med andra typer av problem (Jonasson & Månsson 1981).

Trots att resultaten av SOFT-försöket var blandade, har det kommit att spela en relativt central roll i socialbidragshandläggningen. SOFT-förslaget ligger till grund för merparten av de lokala varianter av för-enklad socialbidragshandläggning – ofta kallad just SOFT eller EGT (ekonomisk grundtrygghet) – som finns vid landets socialkontor. Bergmark och Lundström (1998, 2005) har i två av varandra oberoende studier visat att omkring två tredjedelar av landets kommuner till-handahåller någon form av förenklad socialbidragshandläggning. I en-lighet med SOFT-förslaget möjliggör handläggningsformen för enskilda tjänstemän att hantera relativt stora ärendemängder.

1998 års revidering

I samband med socialtjänstlagens ikraftträdande fastslog riksdagen att den skulle bli föremål för löpande utvärderingar (prop 1979/80:1). Lag-stiftningen kom därmed att revideras vid ett flertal tillfällen under 1980- och 1990-talen. Den mest omfattande förändringen initierades 1991, då Socialtjänstkommittén påbörjade det arbete som mynnade ut i huvudbetänkandet Ny socialtjänstlag (SOU 1994:139). Betänkandet låg i sin tur till grund för propositionen Ändring i socialtjänstlagen (prop 1996/97:124) och 1998 års reviderade lag.

När Socialtjänstkommitténs arbete påbörjades var rätten till social-bidrag en av de frågor som gavs högsta prioritet (prop 1996/97:124). Kommitténs arbete genererade också ett särskilt delbetänkande (SOU 1993:30), där det bland annat eftersöktes en rad förtydliganden kring biståndsbestämmelserna. En central fråga rörde nivån på socialbidraget. Socialstyrelsens allmänna råd på området var endast vägledande och många kommuner hade valt att tillämpa en socialbidragsnorm som avvek från den rekommenderade. Med anledning av avvikelserna


27

mellan landets kommuner föreslog Socialtjänstkommittén att en en-hetlig, schabloniserad riksnorm borde gälla (SOU 1993:30).

Regeringens proposition (prop 1996/97:124) stämde i stora drag överens med huvudbetänkandet. Visserligen kom inte kommitténs för-slag om en kapitelindelad lag till stånd, men både förslaget om att in-föra ett generellt barnperspektiv i portalparagrafen och den föreslagna enhetliga socialbidragsnormen genomfördes. I en mindre uppföljning av den reviderade lagstiftningen konstaterade Socialstyrelsen (2000a) att barnperspektivet, som en direkt följd av lagändringen, förstärkts i flera kommuner. Socialstyrelsen har även senare följt upp arbetet med barn-perspektivet i ärenden som gäller socialbidrag, bland annat i syfte att förtydliga och underlätta begreppets innebörd för handläggarna (Social-styrelsen 2003a).

Förtydligandena kring rätten till socialbidrag kom till uttryck redan i den inledande biståndsparagrafen, där det gjordes en åtskillnad mellan försörjningsstöd och annat bistånd:

Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt (annat bistånd) på de villkor som anges i 6b-6f § § (SoL 1980:620 §6).

I de följande paragraferna redogjordes något mer preciserat vad försörj-ningsstödet omfattade och vilka krav socialtjänsten kunde ställa på bi-dragstagarna. I paragraf 6b definierades försörjningsstödets innehåll i två led. Det första omfattade personliga utgifter av mer konstant karak-tär och det andra klargjorde att försörjningsstödet också skulle täcka kostnader av mer individuell, situationsspecifik eller tillfällig typ. Kostnaderna skulle för båda formerna av försörjningsstöd kunna be-dömas som skäliga. Vad som var att betrakta som skäliga kostnader för försörjningsbördor i det första ledet fastställdes i och med införandet av riksnormen. I övrigt var skälighetsbegreppet något som även fortsätt-ningsvis skulle föregås av en individuell bedömning. Regeringen under-strök dock att ”utgångspunkten vid den bedömningen bör vara vad en låginkomsttagare normalt har möjlighet att kosta på sig” (prop 1996/97:124, sid 169). För kommunerna genererade hänvisningen till låginkomsttagare samma osäkerhet kring den egentliga innebörden som begreppet skälig levnadsnivå (Socialstyrelsen 2000a). En följd av hän-visningen till låginkomsttagare kunde exempelvis vara att bidragstagare

Kapitel 2

28

uppmanades att byta ett alltför kostsamt boende mot ett billigare (prop 1996/97:124).

Kraven på bidragstagarna ökade inte bara via de direkta social-bidragsbestämmelserna, vilka exempelvis kunde påverka individens boendesituation. I de nya detaljregler som angavs i paragraf 6c, identifi-erades också särskilda grupper av individer som skulle bli föremål för utvidgade insatser. Särskild uppmärksamhet riktades mot ungdomar under 25 år, på vilka särskilda aktiveringskrav ställdes. I lagen klar-gjordes att kommunen hade rätt att vägra eller reducera socialbidraget för den som inte följde särskilda aktiveringsanvisningar (prop 1996/97:124). Kraven på ungdomar syftade enligt lagstiftaren till att stärka gruppens position på arbetsmarknaden. Denna ansågs extra bräcklig för de grupper som ännu kanske aldrig givits några möjligheter till lönearbete (prop 1996/97:124). Vissa forskare menar dock att lag-ändringen kan ha fått motsatt effekt. Genom att särskilt uppmärksamma förhållandet mellan en särskild grupp av individer och sysselsättning, gjordes detta snarare till ett socialt än ett arbetsmarknadsrelaterat problem (Johansson 2000).

Trots vissa förändringar bibehölls således merparten av ramlags-konceptet även i den reviderade socialtjänstlagen. I den kompletterande paragraf 6g kom det kommunala och individuella handlingsutrymmet som tydligast till uttryck:

Socialnämnden får ge bistånd i annan form än eller utöver vad som följer av 6 b och 6 f § §, om det finns skäl för det. Lag (1997:313) (SoL 1980:620 §6g).

Regeringen gav inga konkreta beskrivningar av vad biståndet enligt paragraf 6g skulle omfatta. I propositionen (prop 1996/97:124) angavs endast att bestämmelsen skulle kunna fungera som ett komplement för att tillförsäkra en skälig levnadsnivå. De individuella bedömningarna visade sig dock bli betydelsefulla. Socialstyrelsen (2000a) klargjorde i en mindre studie att drygt 80 procent av kommunernas socialbidragskost-nader 1999 avsåg utbetalningar inom riksnormen eller individuellt be-dömda boendekostnader. De resterande socialbidragsutbetalningarna kunde härledas till övriga individuella bedömningar enligt paragraferna 6b och 6g.

Graden av rättssäkerhet förändrades också i samband med 1998 års revidering. Införandet av riksnormen innebar å ena sidan en viss glid-ning från mål- till normrationalitetsprincipen, vilket kan ses som en förstärkning av rättssäkerheten. Å andra sidan skedde en markant för-


29

sämring av individens möjligheter att överklaga socialnämndens beslut via förvaltningsbesvär. Från att tidigare ha omfattat alla typer av bi-ståndsbeslut, uteslöts nu de beslut som föll inom ramen för paragraf 6g, exempelvis tandvårds-, semester- och psykoterapikostnader (prop 1996/97:124). Beslut enligt paragraf 6g kunde nu endast laglighets-prövas enligt kommunallagen.

Byberg (2002) menar att den ökade graden av detaljstyrning som 1998 års revidering innebar, kan ses som en effekt av två olika faktorer. För det första ökade möjligheterna att nå en över landet mer enhetlig tillämpning av regelverket. För det andra förväntades detaljstyrningen generera minskade bidragskostnader. Införandet av riksnormen innebar att många kommuner kunde legitimera att de frångick en tidigare, högre socialbidragsnorm. I Socialstyrelsens ovan refererade studie märks en minskning av bidragskostnaderna per hushåll med omkring tolv procent mellan 1997 och 1999. Huvuddelen av minskningen kunde härledas till ett generellt minskat socialbidragsbehov (Socialstyrelsen 2000a), men möjligen gav lagförarbeten och liknande kommunerna vissa indikationer om de ändringar som snart skulle komma till stånd. Vissa justeringar nedåt kunde därför göras i förväg.

Variationer i socialbidragsnormen och framväxten av en riksnorm

Frågan om vilka kostnader socialbidraget skall omfatta har inte varit helt tydlig genom åren. Många gånger har tydliga direktiv eftersökts, inte bara med anledning av de rättssäkerhetsaspekter som nämnts. Se-lektiva system som exempelvis socialbidragen möts av en större skepsis än de generella bidragssystemen (se t ex Svallfors 1996) – inte främst när det gäller dess existens, utan mer beträffande vem som skall vara be-rättigad och i så fall till hur stor ersättning (Terum 1995). Den allmänna åsikten har många gånger varit att ersättningsnivåerna är för höga och kvalifikationskraven för låga (Starrin, Kalander Blomkvist & Janson 2003; Svallfors 1995, 1996). Trots att flera undersökningar visar att ar-betsmoralen bland socialbidragstagare i allmänhet påminner om den övriga befolkningens (Bergmark 1991; Isaksson & Svedberg 1987), före-ligger det en generell uppfattning om att bidragsfusket är utbrett och att människor av olika skäl väljer bidragstagande framför lönearbete (Bergmark 1996). Vissa studier pekar istället mot att underutnyttjande av socialbidrag är mer vanligt förekommande än överutnyttjande (se t ex Gustafsson 1987, 2002; van Oorschot 1995; SOU 1999:46).

Kapitel 2

30

Också en del av den mediala debatten i samband med 1990-talets höga socialbidragsnivåer handlade om att socialbidragsnormen möjligen var för hög (se t ex Borgenhammar & Fallberg 1994; Jonasson 1996a). Trots att Socialdepartementet (2004), utifrån ett visst antal fastställda kriterier, fann situationer då effekterna att gå från socialbidragstagande till arbete kunde vara låga, har nivån på socialbidragsnormerna inte påvisats inverka på de kommunala bidragskostnaderna (Bergmark & Sandgren 1998). Formellt får socialbidragsnormen primärt betraktas som ett medel för att klargöra klienternas materiella rättigheter. Infor-mellt kan den eventuellt också anses utgöra ett medel för besparingar i den kommunala budgeten.

I propositionen (prop 1979/80:1) som föregick den ursprungliga socialtjänstlagen poängterades att en rad till synes motstridiga faktorer skulle tillmätas vikt då bidragets omfattning skulle fastställas. Lag-stiftaren underströk bland annat att lokala förhållanden skulle spela in i samband med fastställandet av socialbidragets nivå. Regionala skillnader i boendekostnader och matpriser – som i realiteten varierade mer inom än mellan regioner/kommuner (Socialstyrelsen 1995a) – skulle därmed ges betydelse. En stor del av ramarna för socialbidragen skulle också bestämmas av förvaltningsdomstolarna, vilket medförde flera prejudi-cerande domar från Regeringsrätten. I propositionen uppdrogs också Socialstyrelsen och Svenska kommunförbundet att löpande arbeta fram riktlinjer för socialbidragshandläggningen (prop 1979/80:1).

Som framgått presenterades Socialstyrelsens allmänna råd första gången 1985. Råden omfattade bland annat en socialbidragsnorm. Normen inkluderade utgifter för bland annat mat, kläder, telefon, dags-tidning, hemförsäkring, kostnader för renhållning och personlig hy-gien, och uppgick för ensamstående personer till 115 procent av bas-beloppet (Socialstyrelsen, 1985). Socialbidragsnormen var dock bara vägledande – de givna förutsättningarna fick inhämtas från förvalt-ningsdomstolarna och de knapphändiga förtydligandena i lagens för-arbeten (Johansson 2001).

Regeringsrätten fastslog i två domar 1993 att Socialstyrelsens bi-dragsnorm borde ligga till grund för kommunernas bidragsbeslut. Un-der tidsperioden tillämpade dock många kommuner en lägre norm än den av Socialstyrelsen rekommenderade. Detta var inte minst påtagligt i Stockholms län, där kommunerna genomgående använde en lägre norm (Länsstyrelsen 1993). Genom en dom i Regeringsrätten 1994 möj-liggjordes användandet av en så kallad ”Tingsrydsnorm”, som innebar att kostnader för möbler, husgeråd samt läkar- och tandvårdskostnader


31

uteslöts ur det schabloniserade totalbeloppet (Johansson 2001; Social-styrelsen 1995b). Domen medförde allmänna inskränkningar i den ge-nerella normen och det kommunala handlingsutrymmet ökade (Holmberg 1997; Johansson 2001). ”Tingsrydsnormen” kom att använ-das i allt fler kommuner och vid halvårsskiftet 1996 tillämpades Social-styrelsens norm fullt ut i mindre än hälften av landets kommuner. Socialstyrelsen valde då att justera den vägledande bidragsnormen i en-lighet med ”Tingsrydsnormen” (Socialstyrelsen 2000a).

Den särskilda socialbidragsnormen innebar dock inte att de prak-tiska konsekvenserna för individen gjordes fullt förutsägbara. Vägen från gällande rätt till ett faktiskt bidragsbeslut är en kedja, där lagstift-ningen och riksnormen bara utgör två led. Till processen skall också bildandet av rättspraxis, som baseras på Regeringsrättens beslut, föras. Vidare tillkommer också Socialstyrelsens allmänna råd och normkon-struktion, som bygger på Regeringsrättens domar och myndighetens eget arbete. De enskilda kommunerna skall också fatta principiella poli-tiska beslut om formell beslutanderätt och kommunjusterade/-specifika normer för det bistånd som faller utanför riksnormen. De principiella besluten bildar i sin tur grund för socialtjänstorganisationerna att fatta beslut om hur normen skall tillämpas, vilka arbetsmetoder som bör an-vändas samt vilka överväganden som skall göras vid bidragsbeslut. Social-bidragshandläggarna utgör den avslutande – och för individen kanske viktigaste – myndighetsinstansen. Det är handläggaren som skall omsätta samtliga regler och direktiv i praktisk handling.

1998 års revidering av socialtjänstlagen, inte minst av dess bidrags-bestämmelser, innebar inte bara en ökad återhållsamhet i förhållande till klienterna. I vissa avseenden kan revideringen också ses som en in-skränkning av tjänstemännens handlingsfrihet. Till skillnad från tidi-gare, då socialbidragsnormen endast varit vägledande, skulle den nu antagna riksnormen fungera som en garanterat lägsta socialbidragsnivå:

Försörjningsstöd lämnas för skäliga kostnader för

1. livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, förbrukningsvaror, hälsa och hygien samt dagstidning, telefon och TV-avgift,

2. boende, hushållsel, arbetsresor, hemförsäkring, läkarvård, akut tandvård, glasögon samt medlemskap i fackförening och arbets-löshetskassa.

Skäliga kostnader enligt första stycket 1 skall i enlighet med vad regeringen närmare föreskriver beräknas enligt en för hela riket

Kapitel 2

32

gällande norm (riksnorm) på grundval av officiella prisundersökningar rörande olika hushållstypers baskonsumtion. Om det i ett enskilt fall finns särskilda skäl, skall socialnämnden dock beräkna dessa kostnader till en högre nivå. Nämnden får också i ett enskilt fall beräkna kostnaderna till en lägre nivå, om det finns särskilda skäl för detta. Lag (1997:313) (SoL 1980:620 § 6b).

Riksnormen är alltså en schablonberäkning av ett antal vanliga hus-hållsutgifter, vilka angavs under första punkten, paragraf 6b i social-tjänstlagen. Beräkningen av riksnormen baserades på Konsument-verkets metoder för budgetberäkningar. På det hela taget innebar detta att de schabloniserade kostnaderna beräknades till en lägre nivå än vad fallet tidigare varit. Riksnormen fastställdes av regeringen och skulle löpande räknas upp mot Konsumentverkets senaste prisnivåundersök-ningar (prop 1996/97:124). Av lagtexten ovan framgår att det färre an-tal poster som fastslagits i och med ”Tingsrydsnormen”, bibehölls i riksnormen (jmf prop 1996/97:124). För socialbidrag som föll utanför riksnormens ram, bland annat för sådana ändamål som beskrevs i andra punkten, paragraf 6b, var det även fortsättningsvis upp till varje enskild kommun att – under förutsättning att bidraget garanterade den enskilde en skälig levnadsnivå – fatta beslut om godtagbara kostnader (Johansson 2001; prop 1996/97:124).

I lagen fastställdes också att socialnämnden, om särskilda skäl före-låg, hade rätt att fatta beslut om bidrag som både under- och översteg riksnormens belopp. Som framgått konstaterade Socialstyrelsen (2000a) i en uppföljning av konsekvenserna av socialtjänstlagens revidering att – vid tidpunkten för utvärderingen – den genomsnittliga utgiftsnivån för socialbidragen sjunkit markant. Förändringen tillskrevs inte enbart införandet av riksnormen, men i en något äldre utvärdering fann Socialstyrelsen (1999a) att många kommuner, via riksnormen, givits möjlighet att justera sin bidragsnorm nedåt. Riksnormen fick därmed karaktären av att vara absolut snarare än den lägsta tänkbara bidrags-nivån (Byberg 2002).

Till de mer påtagliga problemen med de nya bidragsbestämmelserna hörde att enbart akut tandvård betraktades som nödvändig för tillför-säkrandet av en skälig levnadsnivå. Frågan om icke-akut tandvård kom att bli omdiskuterad i landets kommuner (Bergmark 2000a). Tand-vårdsinsatser på ett tidigt stadium har inte bara positiva effekter för klienterna – genom att förebygga mer allvarliga tandvårdsproblem minskar möjligen risken för stora, kostsamma och akuta ingrepp se-nare. Med facit i hand visade sig dock möjligheterna att göra be-


33

sparingar genom att bara tillmötesgå ansökningar som avsåg akut tand-vård vinna över de eventuella fördelar tandvård på ett tidigare stadium kan innebära. Mellan åren 1995 och 1999, med andra ord från det att ”Tingsrydsnormen” kom att användas i de breda kommunlagren till att riksnormen infördes, halverades kommunernas utgifter för tandvård och läkarvård/medicin (Socialstyrelsen 2000a).

Riksnormen kan alltså, trots stärkandet av de materiella rättig-heterna, inte betraktas som något uteslutande positivt för klienterna. Normen kom i stora drag att tolkas som given, inte som en minimum-angivelse, och en stor del av socialbidragen rymdes inte inom dess ram. Den slutgiltiga nivån på bidragssumman skulle även fortsättningsvis bedömas av socialarbetarna i varje enskilt fall (Svensson 2000). Riks-normen medförde heller inte någon ökad nationell likriktning i nivå-erna på de bidragsbelopp som betalades ut (Bergmark 2001).

En ny socialtjänstlag

Bakgrund

2002 trädde en ny socialtjänstlag ikraft. Liksom inför 1998 års revide-ring av socialtjänstlagen, bestod en del av det förberedande utrednings-arbetet i att särskilt se över socialbidragsfrågorna (prop 2000/01:80). Med anledning av den förändrade strukturen kring bidragstagandet under 1990-talet, presenterade Socialtjänstutredningen ett särskilt delbe-tänkande (SOU 1999:46). Det primära syftet med betänkandet var att kasta ljus över de förändringar som skett inom socialbidragsområdet under såväl det gångna decenniet, som under hela den period som gått sedan den ursprungliga socialtjänstlagen trädde ikraft. Delbetänkandet fokuserade utvecklingen under 1990-talets sju första år och särskild uppmärksamhet riktades mot det långvariga bidragstagandet och sam-banden mellan statliga respektive kommunala kostnader för trygghets- och socialbidragssystemen. Socialtjänstutredningen gav också en allmän beskrivning av inkomst- och socialbidragsutvecklingen under den aktu-ella tidsperioden. Delbetänkandet resulterade bland annat i ett förslag om att kommunerna skulle administrera en statligt finansierad intro-duktionsersättning till flyktingar. Flyktinggruppen skulle på så vis inte vara aktuell för socialbidrag. Detta bedömdes särskilt kunna påverka det långvariga bidragstagandet (SOU 1999:46).

Kapitel 2

34

1990-talets, och i viss mån också 1980-talets, förändrade förutsätt-ningar för både socialvården i stort och hanteringen av socialbidrag utgjorde den röda tråden i Socialtjänstutredningens slutbetänkande Socialtjänst i utveckling (SOU 1999:97). Den överskuggande slutsatsen var att principen för helhetssynen förändrats påtagligt. Konstaterandet kan antas ha bottnat i framför allt två trender – dels den under 1990-talet ökande decentraliseringen (Bergmark 2001), dels den redan under 1980- och 1990-talet ökade specialiseringen inom IFO (Bergmark & Lundström 2005; Eriksson & Karlsson 1989).

De sammantagna effekterna av 1990-talets socialbidragsexpansion och det faktum att socialtjänstlagen ansågs i behov av en modernise-ring, föranledde ett helt nytt lagförslag från Socialtjänstutredningen. I slutbetänkandet underströks att socialtjänstlagen även fortsättningsvis borde vara utformad efter ramlagstiftningsprincipen, men att vissa för-tydliganden borde göras (SOU 1999:97). Bibehållandet av ramlags-principen återkom också i lagstiftarens slutgiltiga lagförslag (prop 2000/01:80).

Arbetet med den nya socialtjänstlagen föranledde dessutom att två tidigare bordlagda frågor återaktualiserades. Som framgått av tidigare avsnitt föreslog Socialtjänstkommittén, vars slutbetänkande Ny social-tjänstlag (SOU 1994:139) låg bakom 1998 års reviderade lagstiftning, att socialtjänstlagen skulle delas in i olika kapitel. Detta kom dock aldrig till stånd och berördes inte heller i Socialtjänstutredningens slut-betänkande (SOU 1999:97). Idén återupptogs dock av lagstiftaren, som menade att lagen skulle bli mer överskådlig via en kapitelindelning. En kapitelindelning skulle förenkla särskiljandet av bestämmelser som re-glerar kommunens skyldigheter, individens rättigheter och bestämmel-ser av ren målsättningskaraktär från varandra. Dagens socialtjänstlag är därför inte bara språkligt moderniserad, utan också indelad i 16 kapitel (prop 2000/01:80).

Den andra fråga som återaktualiserades i samband med den nya socialtjänstlagen var om socialbidragen rättsligt skulle separeras från den övriga socialvården eller inte. Socialtjänstutredningen konstaterade att målgruppen för socialbidragen i stor utsträckning förändrats i sam-band med 1990-talets lågkonjunktur. Denna del av bidragstagarpopula-tionen antogs inte ha samma behov av råd och stöd som den tidigare dominerande målgruppen. Vidare hävdades att utvecklingen indikerade ”att fler människor än för 10-15 år sedan kommer att vara i behov av socialbidrag, inte bara som tillfälligt och yttersta skyddsnät utan för mer varaktiga behov” (SOU 1999:97, sid 222).


35

Genom att stifta en särskild socialbidragslag, och på så vis formellt skilja bidragen från socialtjänstens övriga arbete, menade kommittén att flera fördelar skulle kunna uppnås. Först och främst skiljer sig bestäm-melserna kring socialbidragen, som med tiden fått en alltmer materiell prägel, markant från socialtjänstlagens i övrigt målpräglade struktur. Graden av detaljreglering ämnades öka ytterligare i den särskilda lag-stiftningen. Med tanke på förändringarna i socialbidragens målgrupp menade kommittén också att det var angeläget att minska bidrags-tagandets stigmatiserande effekter. Att finna ett alternativt försörjnings-system antogs dock bli alltför kostsamt (SOU 1999:97).

I slutbetänkandet underströks vidare att helhetssynen inte skulle bli satt på undantag genom ett lagtekniskt separerande av socialbidragen. Till skillnad från SOFT-förslaget innebar förslaget om en särskild socialbidragslag att bidragen även fortsättningsvis skulle handläggas av socialtjänsten. För att understryka socialbidragens fortsatt starka posi-tion i socialvården, anförde Socialtjänstutredningen att kommunerna redan idag ofta bedrev arbetet med bidragshandläggningen vid särskilda enheter. Ytterligare ett argument var att tvångslagstiftningarna, LVU och LVM, var separerade från socialtjänstlagen utan att helhetssynen för den skull minskade (SOU 1999:97).

Förslaget om en särskild socialbidragslag godtogs inte av lagstiftaren. Risken att lagen skulle bli alltför detaljerad, och därmed inte kunna svara mot de löpande förändringar som omgärdar enskilda individers socialbidragsbehov, antogs bli alltför överhängande. Socialtjänst-kommitténs önskemål om tydligare distinktioner mellan mål- och de-taljregleringar ansågs tillgodosedda då lagen delades in i kapitel (prop 2000/01:80).

Bidragsbestämmelserna i 2002 års socialtjänstlag

Förutsättningarna för individens rätt till socialbidrag anges i dagens socialtjänstlag i ett eget, fjärde kapitel. Kapitlet omfattar sex paragrafer. Genomgående för 2002 års lagstiftning är att den enskildes rätt till socialbidrag i princip återgått till de bestämmelser som gällde före 1998 års revidering. Rätten till bidrag har med andra ord stärkts (prop 2000/01:80). Förändringen kommer till uttryck redan i fjärde kapitlets inledande paragraf:

Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem till-godosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och sin livsföring i övrigt.

Kapitel 2

36

Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv (SoL kap 4, § 1).

I stora drag överensstämmer ovanstående paragraf med de bestämmel-ser som angavs i den äldre lagstiftningens paragraf 6. Två skillnader föreligger dock – för det första är paragrafen en sammanslagning av två paragrafer i den äldre lagstiftningen, där det andra stycket utgjorde pa-ragraf 6a. För det andra märks inga begränsningar vad gäller det som kallas ”livsföring i övrigt”, vilket tidigare preciserades i en egen paragraf och definierades som ”annat bistånd”. Annat bistånd kunde i 1998 års reviderade lagstiftning endast utgå till äldre och funktionshindrade, men inför den nya lagen ansågs det orimligt att ge en lägre grad av rättstrygghet till människor som var i behov av andra typer av insatser (prop 2000/01:80).

Frågan om rätten till tandvård ägnades särskild uppmärksamhet i propositionen. 1998 års inskränkningar i rätten till tandvård riskerade att i förlängningen generera ökade tandvårdskostnader, eftersom in-greppen blev akuta först då de var omfattande. Försörjningsstödet skulle därför omfatta även icke-akut tandvård efter att en individuell prövning gjorts. Individens ökade rättigheter tydliggjordes ytterligare genom införandet av fjärde kapitlets paragraf 2. Här anges att om skäl finns, får socialnämnden ge bistånd utöver vad som anges i den in-ledande paragrafen (prop 2000/01:80).

Motsvarigheten till den äldre lagstiftningens paragraf 6b, där ra-marna för försörjningsstödet presenterades, återfinns i den nya social-tjänstlagens paragraf 3, fjärde kapitlet. Huvuddragen i de båda para-graferna är desamma och riksnormens status som markör för vilka schablonbelopp bidraget skall omfatta är därmed oförändrad. Precise-ringarna kring läkarvård, akut tandvård och glasögon har dock ute-slutits ur uppräkningen av de poster som inte schablonberäknas: ”för-sörjningsstödet kan härigenom renodlas till regelbundet återkommande kostnader” (prop 2000/01:80, sid 165). 2005 var det schabloniserade beloppet för ensamstående personer 3360 kronor. Begreppet skäliga kostnader återkommer från den äldre lagstiftningen i samma paragraf. I propositionen anges återigen att detta skall motsvara vad en låg-inkomsttagare på orten kan anses ha råd med.

Vidare kan kommunen även fortsättningsvis ställa särskilda krav på exempelvis yngre bidragstagare. De särskilda bestämmelserna riktade till ungdomar har dock kommit att användas i relativt liten utsträck-ning. Socialstyrelsen (2005a) konstaterar i en uppföljning av tillämp-


37

ningen av de särskilda bestämmelserna riktade till unga, att flera till-frågade kommuner hänvisar till att bestämmelserna inte utgör ett nöd-vändigt komplement till övriga paragrafer. Bestämmelserna i kapitlets inledande paragraf anses ofta tillräcklig för att ställa krav även på ung-domar. Ytterligare ett tänkbart skäl till den oväntat låga användningen av bestämmelserna är att en stor del av ungdomsgruppen inte står till arbetsmarknadens förfogande (Socialstyrelsen 2005a).

Det mest utmärkande draget i den nya socialtjänstlagen är dock att rätten till socialbidrag stärkts. I jämförelse med 1998 års reviderade lagstiftning har den enskildes möjligheter att överklaga socialnämndens beslut ökat markant. Överklagningsrätten överensstämmer idag på det hela taget med de regler som gällde före 1998, vilket innebär att även det bistånd som avser den enskildes livsföring i övrigt möjligt att över-klaga via förvaltningsbesvär (prop 2000/01:80).

En internationell utblick Ramarna för socialbidragssystemet varierar mellan olika länder. Det gäller också mellan länder som faller inom ramen för samma välfärds-modell (Bradshaw & Terum 1997; Gough 2001; Gough, Eardley, Bradshaw, Ditch & Whiteford 1997; Hölsch & Kraus 2006). Utifrån kriterier som omfattning, grad av generositet, inklusion/exklusion, etcetera, identifierar Gough m fl (1997) sammanlagt åtta olika social-bidragssystem. Engelskspråkiga länder som Storbritannien, USA, Australien och Nya Zeeland förenas i välfärdspolitiska satsningar på selektiva framför generella bidrag. Det innebär att socialbidrags-systemen är utformade för att också täcka delar av det skydd som i ex-empelvis Sverige ingår i socialförsäkringarna. I de två sistnämnda län-derna svarar socialbidragskostnaderna för över 90 procent av de totala sociala utgifterna. Även på andra punkter märks skillnader mellan län-derna – bland annat är generositetsnivåerna och graden av inklusion lägre i USA än i Storbritannien och Australien. Socialbidragshandlägg-ningen i USA är också decentraliserad, varför förutsättningarna och ersättningsnivåerna kan variera mellan olika delstater (Gough 2001; Gough m fl 1997).

Länder i södra Europa, exempelvis Grekland, Portugal och i viss ut-sträckning Italien, utmärks av en mer långtgående exklusion samt låga ersättningsnivåer. Många gånger styrs generositeten i socialbidrags-systemen av en i förväg fastställd budget. I de sydeuropeiska länderna

Kapitel 2

38

förekommer också stora regionala variationer. Det av tradition rika Norditalien har exempelvis ett något mer frikostigt system än det fatti-gare Syditalien. Vidare märks en relativt hög grad av diskretion på handläggarnivå (Gough 2001; Gough m fl 1997; Gustafsson 2000; Sarcareno m fl 2002).

Tyskland och Frankrike faller inom ramen för samma socialbidrags-system när det gäller förhållanden som rör graden av inklusion/ex-klusion. Länderna förenas också av relativt generösa ersättningsnivåer (Gough 2001; Gough m fl 1997). I avseenden som gäller förekomst av bortre parentes – en särskild tidsgräns för hur länge en person tillåts uppbära socialbidrag – och möjligheter till regionalt inflytande och variation märks dock avvikelser. I det tyska systemet föreligger ingen bortre parentes, något som förekommer i Frankrike. Graden av regionalt inflytande över socialbidragen är dessutom lägre i Frankrike än i Tyskland (Hölsch & Kraus 2006).

De nordiska socialbidragssystemen överensstämmer förhållandevis väl med varandra och socialbidragen har en relativt perifer betydelse. De nordiska länderna förenas också av betoningen på individuella be-hovsbedömningar och kravet på deltagande i åtgärder. Med undantag för Danmark medger de nordiska bidragssystemen också en hög grad av bedömningsvariationer (Bradshaw & Terum 1997). Då ytterligare ett antal särdrag studeras framgår att Norge avviker något från de övriga. Enligt Gough m fl (1997) överensstämmer socialbidragssystemet i Norge mer med förhållandena i länder som Österrike och Schweiz, medan de övriga nordiska länderna faller inom ramen för en annan grupp. Tillsammans med Nederländerna utmärks de svenska, danska och finska socialbidragssystemen av att de berör fler människor än i exempelvis Tyskland och Frankrike, samtidigt som de inte når samma betydelse som i Storbritannien och USA. Länderna präglas också av en snarlik behovsbedömning och i sammanhanget generösa ersättnings-nivåer. Norges bidragssystem berör en något mindre del av populatio-nen och ersättningsnivåerna är något lägre (Bradshaw & Terum 1997; Gough 2001; Gough m fl 1997; Hölsch & Kraus 2006). Det norska sy-stemet präglas också av en hög grad av decentralisering, vilket bland annat märks i en betydande regional frihet att normera socialbidrags-nivåerna (Gough m fl 1997; Terum 2002). Regional variation föreligger visserligen också i Sverige och Finland (Hölsch & Kraus 2006), men i mindre omfattning än i Norge.


39

Sammanfattning Rätten till socialbidrag regleras i socialtjänstlagen. Lagstiftningen trädde i sin ursprungliga form ikraft 1982. Socialtjänstlagen ersatte därmed de tidigare socialvårdslagarna och ekonomiska problem som berättigade till socialbidrag kom att jämställas med övriga sociala problem. Trots löpande revideringar har lagstiftningens övergripande karaktär som ramlag bibehållits genom åren. Till skillnad från traditionella lagar präglas ramlagarna av målrationalitet, vilket innebär att tolkningen av lagstiftningen i hög grad är avhängig tillämparen. En överhängande risk med ett sådant system är att rättssäkerheten blir satt på undantag, något som till viss del motverkas av att den enskilde har möjligheter att över-klaga myndighetens beslut till högre instans. Tillsammans med den del av bidragsbestämmelserna som präglas av en något högre grad av styr-ning – socialbidragsnormen – är just möjligheten att överklaga social-nämndens beslut det som varierat mest över tid. Under 1980- och större delen av 1990-talet var överklagningsmöjligheterna relativt goda. Rätten begränsades markant i samband med 1998 års större revidering av lag-stiftningen. I samband med revideringen infördes också den så kallade riksnormen, som var en för landet enhetlig socialbidragsnorm avseende ett antal schablonberäknade poster. Riksnormen var snarlik den norm som redan användes av många kommuner, och som var lägre än den av Socialstyrelsen rekommenderade.

Nästa större förändring av bidragsbestämmelserna ägde rum 2002, då en ny socialtjänstlag trädde ikraft. Den nya lagen baseras huvudsak-ligen på den ursprungliga. Utöver att den är kapitelindelad och språk-ligt moderniserad, är dock den vidare rätten att överklaga socialnämn-dens beslut återinförd. Riksnormen kvarstår emellertid i samma form som i samband med 1998 års revidering.

I ett internationellt perspektiv kan det svenska socialbidrags-systemet, liksom de övriga nordiska ländernas, betraktas som generöst. Det har en förhållandevis marginell betydelse och präglas av relativt höga ersättningsnivåer. Till särdragen hör också de långtgående inslagen av individuella behovsbedömningar och de långtgående kraven på deltagande i åtgärder. De nordiska bidragssystemen, i synnerhet det norska, utmärks också av decentralisering. Som en följd av det märks vissa regionala variationer i bidragsbestämmelserna och bidragsnormerna.

Socialbidragstagande och handläggning — tidigare forskning

41

KAPITEL 3

Socialbidragstagande och handläggning – tidigare forskning

Inledning Av föregående kapitel framgick att de grundläggande förutsättningarna för socialbidragstagande varierat över tid. Variationerna har haft åter-verkningar på såväl bidragsnivåer som synen på vilka personer som är berättigade till och i behov av socialbidrag under olika perioder. Före-liggande kapitel inleds med en kortfattad tillbakablick på omfattningen av, och strukturen på, socialbidragstagandet under senare decennier. Trots att bidragstagandet i allt väsentligt styrs av lagstiftningen, spelar också en rad andra betingelser in. På den inledande genomgången följer ett avsnitt som beskriver orsaker bakom socialbidragstagande. Fokus riktas dels mot strukturella faktorer som demografi och arbetslöshet, dels mot individuella faktorer som psykosociala och fysiska problem. I det därpå följande avsnittet beskrivs betydelsen av organisatoriska och handläggarrelaterade faktorer, liksom användningen av olika arbets-metoder och inflytandet av den så kallade arbetslinjen. Därefter upp-märksammas de bedömningsvariationer som förekommer i social-bidragshandläggningen. Kapitlet avslutas med en kortare sammanfattning.

Det svenska bidragstagandet – en tillbakablick

Det moderna socialbidragstagandet – socialbidrag till och med 1980-talet

Sedan mitten av 1960-talet har det svenska socialbidragstagandet i hög grad varit konjunkturellt bundet (Rauhut 2002; Salonen 2000a). I anslutning till lågkonjunkturen vid 1970-talets inledning uppbar omkring sju procent av befolkningen socialbidrag. Under den resterande delen av decenniet

Kapitel 3

42

– då konjunkturen åter vänt uppåt – skedde en följdriktig avmattning i bidragstagandet (Gustafsson 1984; Halleröd 1991; Rauhut 2002).

I samband med 1980-talet trädde landet åter in i en lågkonjunktur, och antalet bidragshushåll ökade något (Salonen 2000a). Ökningen blev än mer påtaglig i samband med socialtjänstlagens ikraftträdande. Under 1982 ökade andelen socialbidragstagare med omkring en procentenhet, från fyra till fem procent. Det ökande socialbidragstagandet avspeglades också i kostnaderna, som över en treårsperiod ökade med närmare 50 procent (Halleröd 1991). Trenden bröts först strax efter decenniets mitt, då såväl kostnader som andel socialbidragstagare sjönk. Nivåerna föll dock aldrig tillbaka till dem som gällde vid 1980-talets inledning. Kostnadsminskningen motsvarade inte heller minskningen i andelen bidragstagare.

Konjunktursvängningarna lämnade avtryck i grupper som fick svå-rare att etablera sig på arbetsmarknaden. I samband med det ökande bidragstagandet under 1980-talet var invandrare och ungdomar särskilt utmärkande. Gruppen utomnordiska invandrare och flyktingar/asyl-sökande utgjorde ensam en stor del av förklaringen bakom ökningen (Franzén 2002; Halleröd 1991; Salonen 2000a).

Utöver den konjunkturellt anknutna arbetslösheten kan ungdoms- och invandrargruppens utsatthet också hänföras till socialförsäkrings-systemets struktur. Höga kvalifikationskrav stängde ute ickeetablerade grupper från ersättning, alternativt medgavs endast låga ersättnings-belopp (Salonen 2000b; Swärd 2000).

Krisåren och dess följder – socialbidrag under 1990- och 2000-talet

Ökningen under 1980-talet var bara en föraning av vad som skulle följa under nästa decennium. 1990-talet präglades av kraftig lågkonjunktur, vilket fick direkta effekter på socialbidragstagandet. Decenniet med-förde substantiellt ökade bidragskostnader, andel berörda hushåll och förlängda bidragstider (SOU 1999:46; SOU 2001:79). Utvecklingen avseende kostnader och hushåll återspeglas i Figur 3.1. Bidragsnivåerna nådde sin kulmen 1997, då antalet hushåll ökat med omkring 40 pro-cent sedan decenniets inledning. Kostnaderna hade under samma period mer än fördubblats i fasta priser och den genomsnittliga bidragstiden låg på drygt sex månader (se Figur F1, Bilaga 3).

Från och med 1998 noteras ett successivt minskat socialbidrags-tagande i såväl antal hushåll som kostnader. I figuren märks dock en


43

viss kostnadsökning under slutet av perioden. Sammantaget blev effek-terna av 1990-talskrisen mer långtgående än i samband med tidigare toppnoteringar. Antalet bidragshushåll ett par år in på 2000-talet är visserligen lägre än i början av 1990-talet, men trots dagens hög-konjunktur kvarstår höga socialbidragskostnader. De genomsnittliga bidragstiderna är dessutom närmare en månad längre än i samband med 1990-talets inledning (se Figur F1, Bilaga 3).

Figur 3.1. Socialbidragsnivåer i riket mätt i antal hushåll med social-bidrag och kostnader (fasta priser, 2004 års penningvärde) 1990-2004. Indexerade förändringar (1990=100).

Egna beräkningar baserade på: SCB 2006; Socialstyrelsen, 2000/2005. Även under 1990-talet var invandrare och ungdomar, tillsammans med ensamstående mödrar, överrepresenterade bland socialbidragstagarna (Franzén 2002; Salonen 2000b; Wennberg 2004). Det var också i de här grupperna det långvariga bidragstagandet ökade mest under det föregående decenniet (Bergmark & Bäckman 2004; Socialstyrelsen 1999b).3 Grup-perna har fortsatt vara särskilt utsatta även under 2000-talet. Det främsta skälet bakom ungdomsgruppens höga bidragstagande var även fortsätt-ningsvis problemen att komma in på arbetsmarknaden (Swärd 2000).

Av föregående kapitel framgick också att 1990-talet medförde för-ändringar i lagstiftningen, bland annat i den meningen att kraven på 3 Långvarigt socialbidragstagande har i de flesta beräkningar i Sverige likställts med

10-12 månader under ett kalenderår (Socialstyrelsen, 1999b).

50

75

100

125

150

175

200

225

250

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Hushåll Kostnader

Kapitel 3

44

vissa klientgrupper ökade. För ungdomsgruppen gällde det främst olika aktiveringskrav, som syftade till att stärka dess position på arbets-marknaden. Personer som inte följde kommunens aktiverings-anvisningar kunde förvägras socialbidrag helt eller till viss del (prop 1996/97:124). Ungdomsgruppen hade dock redan påverkats av den all-mänt ökade restriktivitet som rådde under 1990-talet. Bland inskränk-ningarna från socialtjänstens håll märktes exempelvis en ökad återhåll-samhet i att bevilja ungdomar bistånd som gjorde det möjligt för dem att flytta hemifrån (Byberg 1998). Efter 1997 är dock ungdomarna en grupp som tydligt minskat sitt bidragstagande, vilket tyder på att de dragit fördel av det förbättrade konjunkturläget (Bergmark 2000a; Bergmark & Bäckman 2004). Under senare år märks dock en viss ök-ning i gruppens bidragstagande (Socialstyrelsen 2005b).

Socialbidragstagandets orsaker

Strukturella faktorer

Strukturella faktorer, exempelvis demografiska och sysselsättnings-relaterade villkor, är av avgörande betydelse för socialbidragstagandets omfattning. Strukturella villkor kan sammantaget förklara en stor del av socialbidragens kostnadsvariationer, inte bara över tid utan också mellan olika kommuner (Bergmark & Sandgren 1998; Byberg 2002; Schwartz & Puide 1993; Socialstyrelsen 2003b; Tengvald 1976). Socialbidrag och arbetslöshet Arbetslöshet och socialbidragstagande uppvisar sedan lång tid tillbaka genomgående starka samband. Det gäller både på individnivå, där ar-betslösheten är en av de vanligaste direkta orsakerna till behovet av socialbidrag, inte sällan kombinerat med andra sociala eller hälsorelate-rade problem (se t ex Bergmark 1991; Inghe 1960; Isaksson & Svedberg 1987; Nybom m fl 2005; Stranz 2002; Tengvald 1976) och på aggregerad nivå (se t ex Bergmark & Bäckman 2004; Franzén 2002; Giertz 2004; Gustafsson 1983; Korpi 1971; Stenberg 1998).

Ett genomgående drag i den forskning som behandlar förhållandet mellan arbetslöshet och socialbidragstagande är att sambandet beskrivs som komplext (Byberg 2002; Giertz 2004). Detta framkommer bland annat då variationer studeras på kommunal nivå. I ett antal studier av kommunala variationer har konstaterats att sambandet mellan arbets-


45

löshet och socialbidragstagande primärt går via ej ersatt arbetslöshet. Den totala arbetslösheten uppvisar i regel ett nollsamband, eller till och med ett negativt samband, med bidragstagande (Aguilar & Gustafsson 1989, 1992; Bergmark & Sandgren 1998; Byberg 1998, 2002; Schwartz & Puide 1993). Förklaringen är att regioner med en av tradition högre andel arbetslösa också har en högre andel arbetslöshetsförsäkrade per-soner. Här brukar särskilt de så kallade skogslänen i Värmland och Norrland pekas ut (Byberg 2002). Det faktum att bidragskostnaderna är högre i storstäder – Stockholm, Göteborg och Malmö – än övriga kommuner är dock inte uteslutande ett resultat av en högre andel icke-försäkrade arbetslösa. Flera studier visar att storstäder faller ut mot högre bidragskostnader även med kontroll för bland annat andel icke-försäkrade arbetslösa (Aguilar & Gustafsson 1992; Bergmark & Sandgren 1998; Byberg 2002).

Socialbidrag och demografi Till de mer inflytelserika demografiska villkoren hör andelen ensam-stående personer i befolkningen (Aguilar & Gustafsson 1992; Byberg 1998, 2002). I synnerhet andel ensamstående kvinnor med hemma-varande barn och andel ensamboende män under 40 år uppvisar en stark samvariation med socialbidragstagande (Byberg 1998, 2002; Bergmark & Sandgren 1998; Gustafsson 1983;4 Halleröd 1991; Inghe 1960; Korpi 1971; Nybom m fl 2005; Puide 1985; Salonen 1994; Schwartz & Puide 1993; Wennberg 2004). Båda grupperna har varit överrepresenterade bland socialbidragstagarna under lång tid (Inghe 1960; Korpi 1971). Under 1990-talet var det långvariga socialbidrags-tagandet – minst tio månaders bidragstagande under ett år – fem gånger vanligare bland ensamstående mödrar än bland ensamstående fäder (Socialstyrelsen 1999b). Det finns också studier som visar att ensam-stående kvinnor med barn är överrepresenterade bland hushåll som lever med skulder de inte kan betala (Dellgran 2000; Gähler 2001; Trygged 2003).

Historiskt är det bland de ensamstående männen som arbetslöshet varit den mest framträdande orsaken till socialbidragstagande (Gustafsson 1983; Inghe 1960). Ensamstående män tenderar också att ha en högre grad av sociala problem, främst missbruksrelaterade, än kvinnor

4 Gustafsson (1983) separerar inte ensamstående mödrar och fäder från varandra. Av

tradition är dock kvinnor i avsevärt högre grad än män ensamma vårdnadshavare.

Kapitel 3

46

(Bergmark 1991; Isaksson & Svedberg 1987; Jonasson 1996b; Social-styrelsen 1999b; Stranz 2002).

Invandrare har i allmänhet betydligt svårare att etablera sig på arbetsmarknaden än infödda svenskar (SOU 2001:79). Gruppens fram-trädande position bland socialbidragstagarna blev som mest utmärkande under 1980-talets senare del (Ekberg & Gustafsson 1995; Halleröd 1991). Bidragstagarna utgjordes till över 40 procent av utrikes födda (Socialstyrelsen 2005a) och generellt är bidragstagande omkring fyra gånger högre bland invandrare än bland svenskfödda (Franzén 1997). Vidare uppvisar invandrargruppen avsevärt längre bidragsperioder än den svenskfödda (Socialstyrelsen 1999b). Invandrarna är dessutom i stor utsträckning bosatta i de tre storstäderna eller i närliggande kommuner (Franzén 1997), vilket i sig ökar risken för bidragstagande. Av tidigare studier framgår att andelen invandrare/utrikes födda utgör en starkt predicerande faktor för nivån på enskilda kommuners socialbidrags-kostnader (Bergmark & Sandgren 1998; Byberg 1998, 2002).

Det mer omfattande bidragstagandet är koncentrerat till utom-nordiska invandrare i allmänhet och flyktingar i synnerhet (Franzén 2002; Salonen 1994). Bidragstagandet tenderar dock att minska i takt med vistelsetiden i landet och efter omkring 15 års vistelse i landet upphör överrisken för bidragstagande bland invandrarna (Franzén 1997).

Individuella faktorer

Socialbidragstagarpopulationen präglas bland annat av svagare arbets-marknadsförankring, sämre ekonomi och lägre utbildningsnivåer än andra samhällsgrupper. Vidare är dödligheten högre och ju längre tid socialbidraget löper över, desto mer markant blir bidragstagarnas ut-satthet (Andrén & Gustafsson 2004; Socialstyrelsen 1999b). Gruppens utsatta position understryks ytterligare då övriga individrelaterade or-saker studeras. Splittrade familjeförhållanden, liksom psykosociala och fysiska problem av olika slag, är exempelvis betydligt vanligare bland personer som uppbär socialbidrag (Gunnarsson 1993; Korpi 1971; Puide 1985).

Förekomsten av olika typer av individuella problem varierar dock många gånger mellan olika undersökningar. Det kan vara ett resultat av längden på den tidsram som urvalet i de respektive studierna omfattar. Kortare urvalsperioder tenderar att medföra stora andelar långvariga socialbidragstagare, medan andelen klienter som uppbär socialbidrag kortvarigt blir större i studier som spänner över en längre tidsram


47

(Dahl & Lorentzen 2003; Lorentzen 2006). Därmed redovisar studier som spänner över kortare urvalsperioder också högre andelar klienter med sociala problem eller andra former av resursbrist.

Psykosociala hinder – missbruksproblem och psykisk ohälsa Att missbruksproblem kan vara en bidragande faktor bakom social-bidragstagande är sedan länge känt. Inghe beskrev redan 1960 sam-bandet mellan missbruksproblem och socialbidragstagande som ”alltför välkänt för att behöva någon längre kommentar” (Inghe 1960, sid 434). Trots att sambandet är klarlagt, saknas entydiga uppgifter om hur fre-kvent förekommande missbruksproblem är bland bidragstagare. Det är vidare oklart hur sambanden skall tolkas. På samma sätt som miss-bruksproblem kan öka behovet av socialbidrag, kan socialbidrags-tagande möjligen också öka missbruket. Risken för förekomst av miss-bruksproblem ökar i takt med bidragstagandets varaktighet (Social-styrelsen 1999b).

Andelen klienter med missbruksproblem varierar mellan olika stu-dier. I enlighet med vad som anfördes ovan, kan detta delvis förklaras av att olika urvalsförfaranden ligger till grund för undersökningarna. I något fall har missbruksproblem noterats hos mer än hälften av bi-dragstagarna (Isaksson & Svedberg 1987), medan andelen personer med missbruksproblem uppgår till någonstans mellan 20 och 35 procent i andra studier (Bergmark 1991; Jonasson 1996b; Jonasson & Libietis 1987; Pettersson 1986; Puide 1985; Stranz 2002). Inom vissa under-grupper bland socialbidragstagarna kan dock missbruksproblemen för-väntas vara större. Bland annat märks en högre grad av missbruk bland ensamstående män (Bergmark 1991; Inghe 1960; Isaksson & Svedberg 1987; Jonasson 1996b). Jonasson betonar också att narkotikarelaterat socialbidragsbehov är vanligare bland yngre personer.

Missbruket är ofta kombinerat med psykisk ohälsa (Socialstyrelsen 1999b). Andelen klienter med psykiska problem har visats vara ungefär lika stor som den med missbruksproblem (Bergmark 1991; Isaksson & Svedberg 1987; Jonasson 1996b; Pettersson 1986; Socialstyrelsen 1999b; Stranz 2002). Satt i relation till Inghes (1960) äldre studie tyder mycket på att den psykiska ohälsans betydelse för socialbidragstagandet ökat över tid. I senare studier har lättare psykiska besvär identifierats hos mer än hälften av bidragstagarna (Forsberg 1998). Vidare varierar den psykiska ohälsan också mellan olika grupper. I vissa studier framgår att kvinnor mår sämre än män (Jonasson 1996b; Nybom m fl 2005), me-dan den manliga populationen dominerar i andra fall (Inghe 1960;

Kapitel 3

48

Stranz 2002). Klart tycks dock vara att psykisk ohälsa är särskilt vanligt bland personer som uppbär socialbidrag långvarigt (Socialstyrelsen 1999b) och att den är något högre bland invandrare (Nybom m fl 2005).

Fysiska hinder Även betydelsen av fysiska hinder har varierat över tid. I äldre studier tillmäts fysisk ohälsa en stor betydelse (Inghe 1960; Korpi 1971). I Inghes material från 1950-talet uppvisar omkring 90 procent av bi-dragstagarna någon form av somatiska problem. Studier gjorda därefter beskriver en fysisk ohälsa bland bidragstagarna som varierar mellan 20 och 30 procent (Bergmark 1991; Isaksson & Svedberg 1987; Nybom m fl 2005; Puide 1985; Stranz 2002). I de fall där den fysiska hälsan sätts i relation till befolkningen i dess helhet, framgår också att ohälsan är högre bland socialbidragstagare.

Närmare 40 procent av de personer som uppger att de lider av nå-gon form av arbetshandikapp uppbär socialbidrag någon gång under ett år (Socialstyrelsen 1999b). Idag utgörs över tio procent av social-bidragshushållen av fall där minst en person är sjuk och saknar ersätt-ning från sjukförsäkringen (Jonasson 2004). Långvariga sjukdomar är något vanligare bland kvinnliga och, som väntat, bland äldre bidrags-tagare (Nybom m fl 2005). Gunnarsson (1993) noterar i en studie av socialbidragstagande bland ensamstående kvinnor, relativt omfattande fysiska hinder bland samtliga äldre respondenter.

En viss överrepresentation av klienter med fysiska hinder före-kommer också bland invandrare, som överlag skattar den egna hälsan som sämre än svenskfödda (Franzén 2002; Nybom m fl 2005). Också långvariga bidragstagare uppvisar en högre grad av fysisk ohälsa än öv-riga bidragstagare (Socialstyrelsen 1999b). I Jonassons (1996b) studie av långvariga bidragstagare noterades självskattad ohälsa hos närmare två tredjedelar av populationen.

Socialtjänstens arbete med socialbidrag

Organisering av bidragsarbetet

Av Kapitel 2 framgick att arbetet inom socialtjänstens individ- och familjeomsorg (IFO) gått från att bedrivas integrerat mot en ökad grad av specialisering. Den ökande specialiseringen har beskrivits som en av de viktigare och mest markanta förändringarna för socialbidragsarbetet


49

på senare år (Bergmark 2000b). Idag bedrivs merparten av verksam-heten primärt inom ramen för organisationer som inrättat special-funktioner för socialbidragshandläggning, barn-/familje-/ungdomsvård samt vård av vuxna missbrukare. Specialiseringstrenden har varit sär-skilt påtaglig för socialbidragshandläggningen. Vid 1990-talets slut be-drevs handläggningen av socialbidrag avskild från socialtjänstens övriga verksamhet i närmare nio fall av tio. Utmärkande för det fåtal kom-muner som fortfarande arbetar efter en integrerad princip är att de ten-derar att vara mindre än övriga (Bergmark & Lundström 1998, 2005; Socialstyrelsen 1989; Westlund 1991).

Till utvecklingen mot en ökande specialisering kan förekomsten av förenklad socialbidragshandläggning räknas (Hydén 1990; Westlund 1991). Som framgått bottnar handläggningsformen i det SOFT-förslag som presenterades i det slutbetänkande (SOU 1977:40) som föregick den ursprungliga socialtjänstlagen. Den förenklade handläggningen har vunnit terräng i samband 1990-talets krisår, vilket eventuellt kan för-klaras av tidsbrist bland tjänstemännen (Byberg 2002).

Specialiseringen behöver inte stanna vid ett särskiljande av social-bidragshandläggningen från övrig IFO-verksamhet och en eventuell intern uppdelning mellan ordinarie och förenklad handläggning. I många kommuner är handläggarna också specialiserade, formellt eller informellt, mot särskilda klientgrupper (se t ex Bergmark & Lundström 2005; Brunsson, Eliasson, Lindkvist, Persson & Mirkovic 2005; Byberg 2002; Nybom m fl 2005). Med en formell specialisering avses att nå-gon/några handläggare utgör en särskild grupp som företrädelsevis ar-betar med exempelvis arbetslösa ungdomar. Med en informell speciali-sering menas att enskilda handläggare betraktas som särskilt kompe-tenta i förhållande till en viss klientkategori, varpå de primärt tilldelas ärenden med sådana förtecken.

Blom (2004) har hävdat att den ökande specialiseringen inverkar menligt på kvaliteten i det sociala arbetet. Många klienter har en sam-mansatt problematik som kräver att socialarbetaren har en generalist-funktion. Resonemangen baseras dock på en fallstudie i en kommun och några mer långtgående slutsatser kan inte dras. Det finns heller ingenting som tyder på att samarbetet inom socialtjänsten skulle för-sämras av en ökad specialisering (Boklund 1994). Av andra studier framgår att specialisering samvarierar med lägre kommunala bidrags-kostnader (Byberg 1998, 2002; Minas 2005). Vissa resultat implicerar dock att förekomst av förenklad handläggning sammanfaller med högre bidragskostnader (Minas 2005).

Kapitel 3

50

Mottagning Den inledande kontakten med socialtjänsten och dess socialbidrags-verksamhet sker oftast per telefon (Minas 2005). En väl fungerande telefonmottagning höjer organisationens effektivitet och kan, har det hävdats, öka bidragets tillgänglighet (Westlund 1991). Telefonmottag-ningen beskrivs också ofta som socialtjänstens dörrvakt (Cedersund 1992; Mosesson & Jönsson 1998), då dess övergripande uppgift är att separera bidragsberättigade från icke berättigade (Billquist 1999; Minas & Stenberg 2000). Resultat pekar mot att någonstans mellan 30 och 50 procent av de bidragssökande på ett eller annat sätt sorteras bort efter den första telefonkontakten. En stor del av variationerna kan knytas till hur verksamheten organiserats. Till mottagningsverksamhetens övriga centrala uppgifter hör att kategorisera klienten samt att hänvisa henne till rätt enhet och handläggare (Cedersund 1992; Minas & Stenberg 2000; Mosesson & Jönsson 1998).

En organiserad mottagning av nya socialbidragssökanden är något som också ökat över tid. Vid 1980-talets slut fanns det särskilda mot-tagningsfunktioner i omkring en fjärdedel av landets kommuner (Eriksson & Karlsson 1989). Bland Stockholms stadsdelar förekom funktionen i drygt hälften av fallen (Hydén 1990). Idag förekommer särskilda mottagningsfunktioner vid omkring 60 procent av landets socialkontor (Minas 2005).

Organiseringen av mottagningsverksamheten varierar mellan olika socialkontor. Tre övergripande verksamhetstyper går att identifiera: specialiserade mottagningsgrupper, integrerad mottagning och mottag-ningsfunktion. De specialiserade grupperna arbetar uteslutande med mottagning av nya ärenden, på samma sätt som exempelvis en vuxen-grupp uteslutande arbetar med vuxna missbrukare. En integrerad mot-tagningsverksamhet är inte förlagd till någon speciell grupp, utan mot-tagningen av nya ärenden delas mellan samtliga tjänstemän och är en del av deras ordinarie arbetsuppgifter. Med mottagningsfunktion avses en verksamhet där någon eller några handläggare vid socialbidragsen-heten har som huvudsaklig arbetsuppgift att ta emot nya ärenden (Minas 2005).

Den övergripande organisatoriska strukturen lämnar också ut-rymme för variation. De specialiserade mottagningsgrupperna kan ex-empelvis vara integrerade i socialbidragsverksamheten och uteslutande arbeta med mottagning av nya socialbidragsärenden. Arbetsuppgifterna kan också vara mer långtgående och omfatta exempelvis tillfälliga


51

bidragsutbetalningar. Därtill kan gruppen fungera som mottagare av samtliga ärenden som rör IFO (Bergmark & Lundström 2005; Minas 2005; se även Brunsson m fl 2005; Nybom m fl 2005). Analyser av spe-cialiserade mottagningsgrupper pekar också mot att graden av profes-sionalism, främst vad gäller arbetsuppgifternas omfattning och kvalifi-kation, är något högre än i verksamheter som organiserat mottagningen enligt någon av de övriga modeller som beskrevs ovan. Det finns också en tendens till hårdare bedömningar av nya bidragssökanden vid de specialiserade mottagningsgrupperna än bland övriga. Förekomst av särskilda mottagningsgrupper uppvisar också samband med lägre bi-dragskostnader (Minas 2005).

Socialbidragshandläggarna

Professionsbegreppet är mångtydigt och ges olika innebörd beroende på vilket teoretiskt perspektiv som utgör övergripande raster (Dellgran & Höjer 2000, 2005). Inom den organisationsteoretiska implemente-ringsforskningen beskrivs socialarbetarkåren ofta som en semi-professionell yrkesgrupp, som i avgörande utsträckning har till uppgift att omsätta byråkratiska regler i praktisk handling. De semiprofessio-nella grupperna skiljer sig från de professionella, bland annat genom att graden av individuell handlingsfrihet är lägre (Hasenfeld 1983, 1992; Johansson 1992; Lipsky 1980). Socialarbetarkåren har sedan länge strävat mot en ökad grad av professionalism (Dellgran & Höjer 2000, 2005), vilket bland annat är ett resultat av kårens ursprung i frivillig-sektorn (Payne 1996). Bland de förhållanden som framhålls som profes-sionsstärkande märks utöver antal yrkesverksamma år och akademisk grundutbildning, också olika former av vidareutbildning, forsknings-orientering och grad av tillfredställelse med yrket (Byberg & Lindquist 2003; Dellgran & Höjer 2003, 2005).

Professionsutvecklingen bland socialarbetare är i sin tur sned – vissa grupper uppvisar en hög grad av professionalism och andra betydligt lägre. Socialbidragshandläggarna är den grupp som genomgående upp-visar den lägsta graden av professionalism (Dellgran & Höjer 2003, 2005). Andelen bidragshandläggare med socionom-/akademisk examen är markant lägre än bland övriga socialarbetare. Utmärkande för per-sonal som arbetar med socialbidrag är också kortare erfarenhet av yrket, avsaknad av vidareutbildning och en låg grad av forskningsorientering (Bergmark & Lundström 2000; Dellgran & Höjer 2003, 2005). Bidragshandläggare uttrycker dessutom en lägre tillfredställelse med

Kapitel 3

52

graden av individuell handlingsfrihet – som uppfattas som mer begränsat än bland övriga yrkesgrupper – och skattar sin status i förhållande till sina kollegor lägre än övriga (Dellgran & Höjer 2003, 2005).

Socialbidragshandläggarnas kortare yrkeserfarenhet kan möjligen förklaras av en högre personalomsättning. Av Bergmark och Lundströms (2004) studie i 100 svenska kommuner framgår att drygt 15 procent av den personal som arbetade med handläggning av socialbidrag anställts under det senaste året. I samma studie visades att personalresurserna minskat något för socialbidragsområdet och att det genomsnittliga antalet tjänstemän per tusen invånare uppgick till 0,33. Motsvarande siffra bland socialsekreterare som arbetar med barn och ungdomar var närmare dubbelt så högt. De minskade personalresurserna kan till viss del förklaras av minskad efterfrågan, men även varierande prioriteringar av olika klientgrupper kan antas spela viss roll (Bergmark 1995; Bergmark & Lundström 2004). Personalresursernas betydelse för bidragstagandet är inte helt klarlagt. Det finns vissa indikationer på att tilltagna personalresurser samvarierar med högre bidragskostnader (Byberg 2002), men det är också tänkbart att knappa resurser inverkar negativt på kvaliteten för klienterna.

Förklaringen bakom den lägre utbildningsnivån bland social-bidragshandläggare står möjligen att finna i bidragsenheternas organisa-toriska förutsättningar. Som framgått förekommer någon form av för-enklad socialbidragshandläggning (SOFT) i omkring två tredjedelar av landets kommuner. SOFT-handläggare saknar oftast akademisk utbild-ning (Byberg 1998, 2002). Andelen SOFT-handläggare i personal-grupperna varierar från kommun till kommun, och följaktligen också mellan olika studier. I något fall uppgår andelen SOFT-handläggare i undersökningspopulationen till närmare 30 procent (Hydén m fl 1995), att jämföras med drygt 10 procent i andra studier (Byberg 2002).

Bidragshandläggarnas missnöje med den självskattade handlings-friheten bjuder in till flera tolkningar. I egenskap av semiprofessionella yrkesutövare medges socialarbetare en lägre grad av handlingsfrihet än mer renodlat professionella yrkesgrupper (Hasenfeld 1983; Johansson 1992; Lipsky 1980). Av Kapitel 2 framgick dock att diskretionen i många fall trots allt är långtgående. Till viss del kan handlingsfriheten begränsas av organisationen, som kan upprätta särskilda regler för hur de delar av bidragshandläggningen som inte är konkretiserade i lagstift-ningen skall utföras. Dellgran och Höjers (2003, 2005) resultat indikerar möjligen att socialbidragsverksamhet bjuder in till ett kraftigare regel-skapande än exempelvis verksamhet som gäller barn och ungdomar.


53

Bidragshandläggarnas lägre grad av tillfredsställelse med handlingsfrihe-ten kan också vara ett resultat av hur frågan studerats. Av Bybergs (2002) studie framgår att tjänstemän som arbetar i organisationer med en högre grad av regelstyrning trivs bättre med sina arbetsuppgifter än andra.

Socialbidragshandläggning och arbetsmetoder

Socialbidragshandläggare tenderar att i något högre grad än andra skatta yrkeserfarenheter – egna eller förvärvade av kollegor – som den främsta kunskapskällan i det dagliga klientarbetet. Trots detta har olika arbets-metoder och modeller för bidragshandläggning en lång tradition. Det gemensamma syftet med huvuddelen av alla arbetsmetoder är att bistå klienterna att komma ut i egen försörjning. Syftet med metoderna är dock flerdimensionellt – bland förväntningarna märks också att de skall bidra till att hålla bidragskostnaderna nere. Gränsdragningen mellan en metod och exempelvis en organisationsform är dock oklar. På samma sätt som särskilda arbetssätt riktade mot klart avgränsade klientgrupper är exempel på arbetsmetoder, kan socialarbetare uppfatta en mindre specialisering av organisationen som en arbetsmodell (Bergmark & Lundström 1998, 2000). Ytterligare ett övergripande problem i för-hållande till flertalet metoder är att effekterna av dem sällan utvärderas (Bergmark 2000c; Dellgran & Höjer 1996).

Till de metoder som har organisatoriska förtecken kan de nämnda modellerna för förenklad handläggning och mottagning av nya bidrags-ärenden räknas (Bergmark 2000b; jmf även Minas 2005; Steen & Kronberg 2001). En viss grad av specialisering avser bland annat att tydliggöra ansvarsfördelningen i organisationen, vilket syftar till att öka kvaliteten i klientarbetet (Bergmark 2000b). Som framgått har också den ökade graden av specialisering inom IFO medfört att många bi-dragsenheter har handläggare som arbetar mot företrädelsevis nå-gon/några avgränsade klientgrupper. De avgränsade klientgrupperna möts i sin tur av särskilda insatser. Merparten av insatserna fokuserar på olika klientgruppers arbetslöshetsproblematik (Bergmark & Lundström 1998, 2005).

Arbetsmetoder i dess egentliga mening är mindre vanligt i social-bidragshandläggningen än inom övriga IFO-områden. Samtalsrelaterat motivationsarbete förekommer dock i hög grad och nämns också i fall då framgångsrikt klientarbete uppmärksammas (se t ex Bergmark & Lundström 1998, 2005; Brunsson m fl 2005; Forsberg 2004). Till de allmänna dragen bland de samtalsinriktade metoderna i socialbidrags-

Kapitel 3

54

handläggningen hör inslag av krav och kontroll (Cedersund 1992; Kullberg 1994). Krav och kontroll är något som – beroende på hur de är utformade – kan uppfattas som kränkande bland klienter (se t ex Forsberg 1998; Jonasson 1996b; Kronberg 2001).

Den så kallade Uppsalamodellen (Rönnlund 1992) är en av de mer uppmärksammade arbetsmetoderna inom området. Trots att modellen givits stort utrymme i diskussionen kring hur socialbidrag bör hand-läggas, är dess reella utbredning relativt marginell. Andelen kommuner som tillämpar Uppsalametodiken fullt ut är liten, samtidigt som inslag från den har förekommit i hög grad (Bergmark & Lundström 1998). Grunden i modellen är att socialtjänstens uppgift, utöver att utbetala socialbidrag, är att identifiera klientens egna resurser och klargöra att ansvaret för den egna försörjningen åvilar den enskilde. Det senare stäl-ler långtgående krav på aktivt arbetssökande. Arbetsmetoden medför täta besök och kontrollen av klienten och hennes arbetssökande är om-fattande (Rönnlund 1992). Effekterna av metoden är dock oklara. Det finns exempelvis inga tendenser till att bidragstagare som handlagts enligt Uppsalamodellen skulle ha lättare att erhålla arbete på den öppna arbetsmarknaden. Ingenting tyder heller på att modellen skulle med-föra minskade bidragskostnader för kommunerna eller att klienterna skulle erhålla lägre bidragsbelopp (Milton & Bergström 1998).

Arbetslinjen och socialbidragstagarna

I Kapitel 2 konstaterades att den svenska socialpolitiken bygger på en långtgående aktiveringsprincip (Esping-Andersen 1990, 2002) och att passivt utbetalade bidrag endast skall förekomma i undantagsfall. Akti-veringsprincipen syftar bland annat till att minska riskerna för margi-nalisering bland personer som inte arbetar (Salonen 1994). Grunden i arbetslinjen är därför att bistånd till arbetslösa så långt möjligt skall åtföljas av eller villkoras med någon form av arbetsstimulerande utbild-ning, praktikplats eller liknande (Björklund m fl 1998).

Många arbetsmetoders, däribland Uppsalamodellen, betoning av ak-tivt arbetssökande ger bevisligen arbetslinjen en avgörande roll i det kommunala socialbidragsarbetet (Milton & Bergström 1998). Vid 1900-talets mitt betraktades arbetslöshet som ett strukturellt problem. Ar-betslinjen tog sig främst uttryck på så sätt att staten försökte stimulera sysselsättningen och parera de individuella konsekvenserna av arbets-löshet (Milton 2006).


55

Under 1980-talet, i samband med socialtjänstlagens ikraftträdande, individualiserades arbetslinjen något. Socialbidragstagare förväntades dock inte acceptera andra anställningar och villkor än personer som uppbar arbetslöshetsersättning (Johansson 2001). 1990-talskrisen med-förde en ökad betoning av och förändrad syn på arbetslinjen. Motsva-rande trend märktes i större delen av västvärlden (Giertz 2004; Hjertner Thorén 2005; Johansson 2001). Bland annat skärptes lagstift-ningen i förhållande till arbetslösa socialbidragstagare. Krav och kontrollmöjligheterna ökade och i 1998 års reviderade socialtjänstlag skrevs exempelvis särskilda bestämmelser kring arbetskrav i förhållande till vissa klientgrupper in (för vidare diskussion, se Kapitel 2).

Avsaknaden av systematiska utvärderingar av socialtjänstens arbets-metoder gäller i allmänhet även insatser som knyter an till arbetslinjen (Milton 1996; Salonen & Ulmestig 2004). Av amerikanska studier av arbetsmarknadsprogramseffekter i förhållande till socialbidragstagare visas en rad positiva utfall (Giertz 2000). De få svenska utvärderingar av arbetsmarknadsprogram som finns indikerar istället att program-effekterna är synnerligen marginella. Bidragskostnaderna påverkas yt-terst lite och sannolikheten att lämna socialbidragstagandet ökar inte nämnvärt (se t ex Giertz 2004; Hjertner Thorén 2005; Karlsson & Jegermalm 1996). Bristen på effekter har även noterats avseende natio-nella arbetsmarknadsinsatser utan anknytning till socialtjänsten (Larsson 2002). Salonen och Ulmestig (2004) skattar det totala antalet kommunala aktiveringsprogram för socialbidragstagare till omkring 800 stycken. Ungefär 12 000 personer uppskattas löpande delta i de olika programmen.

Socialbidragshandläggning – verksamhet med variationsutrymme

Grundstrukturen i det förlopp som föregår ett beslut om socialbidrag är likartat oavsett organisationsform. Processen är relativt omfattande och syftar primärt till att göra enskilda individers problem organisato-riskt hanterbara (Cedersund 1992; Kullberg 1994). Som framgått inleds merparten av alla socialbidragsärenden via en telefonkontakt, där po-tentiellt berättigade bidragstagare separeras från icke berättigade (Cedersund 1992; Mosesson & Jönsson 1998; Minas 2005; Steen & Kronberg 2001). Synen på vem som är berättigad och vem som inte är det kan variera mellan olika socialkontor. Bidragssökande som bedöms

Kapitel 3

56

vara berättigade bokas i de allra flesta fall in för ett personligt besök hos en handläggare. Besöket kretsar till väsentliga delar kring den för-tryckta blankett klienten tillskickas i samband med telefonkontakten. I övrigt kan formerna för besöket variera – i händelse av att verksam-heten arbetar efter någon särskild metod påverkas besöket rimligen även av detta.

Samtalet mellan handläggare och klient är i viss utsträckning en balansakt där tjänstemannen å ena sidan skall tillgodose organisationens krav och å andra sidan värna om klientens integritet. En grundläggande uppgift i arbetet är att applicera lagstiftningen på ett så korrekt sätt som möjligt, vilket gör att samtalet många gånger fungerar kontrollerande (Cedersund 1992; Hydén 1991; Kullberg 1994). Av den tidigare genom-gången har framgått att uppenbart kontrollerande inslag är något klien-ter kan uppfatta som negativt (se t ex Forsberg 1998; Kronberg 2001). Det kan dock inte uteslutas att avslagsbeslut förstärker en eventuell negativ uppfattning.

I en studie av Starrin m fl (2003) framgår också att närmare hälften av de studerade bidragstagarna känt skam i samband med sitt besök på socialkontoret. Skamkänslorna är inte knutna till beslutets karaktär, utan primärt till det faktum att klienterna tvingats söka socialbidrag. Möjligen kan bidragshandläggarens bemötande (jmf t ex Forsberg 1998) spela viss roll för graden av skamkänslor, men egna införlivade attity-der och normer kan också vara betydelsefulla (Jönsson & Starrin 1999).

I samband med själva bidragsbeslutet är det upp till handläggaren att avgöra om klienten är trovärdig och har handlat på ett godtagbart sätt för att på så vis berättigas till socialbidrag (Hydén 1991; Kullberg 1994). Generositeten i bidragssystemet tenderar att vara cykliskt bunden (Halleröd 1991; Salonen 2000a; Åström 2000), vilket gör att grunderna för sådana ställningstaganden varierar över tid. Av Kullbergs (1994) resultat framgår vidare att klienter som uppfattas som om de själva för-satt sig i en ekonomiskt svår situation löper större risk att få sin bi-dragsansökan avslagen än andra. Identifierandet av skäl som tyder på att situationen är självförvållad är dock inte statiskt mellan olika bi-dragssökande. Faktorer som gäller klientens ålder, kön och hur den egna situationen presenteras spelar också roll för bidragshandläggarens bedömning. I en vinjettstudie5 av Kullberg (2005) framgår också att

5 Vinjettmetoden innebär att respondenterna uppmanas fatta beslut i ett eller flera

fiktiva typfall. Vinjetterna utgör ofta en del av en större enkät (för vidare diskus-sion, se Kapitel 5).


57

föräldraskap kan föranleda variationer i bemötandet. Resultaten pekar bland annat mot att ensamstående fäder bedöms hårdare än ensam-stående mödrar. Vidare hålls fäderna i högre grad själva ansvariga för den ekonomiskt utsatta situationen.

Möjligheterna att erhålla socialbidrag påverkas inte bara av klienter-nas individspecifika förutsättningar i kombination med organisatoriska och strukturella villkor. Som framgått medger socialtjänstlagen också en relativt långtgående individuell handlingsfrihet för socialbidrags-handläggarna. Formellt sett beskars handlingsfriheten något i samband med att den nya socialtjänstlagen trädde i kraft vid 2000-talets inled-ning. I jämförelse med de bestämmelser som gällde vid 1990-talets slut är graden av detaljstyrning av socialbidragsarbetet, liksom klienternas möjligheter att överklaga fattade beslut, något högre. Därmed inte sagt att dagens bestämmelser präglas av konkreta angivelser om vem som i vilka situationer är berättigad till socialbidrag och i sådana fall till exakt hur stort belopp. Den individuella handlingsfriheten är fortsatt om-fattande, vilket gör att även olika typer av personliga egenskaper hos tjänstemännen kan vara betydelsefulla.

Av flera svenska och norska vinjettstudier (Gustafsson m fl 1990; Hanssen 1998; Holmberg 1996; Hydén 1990, 1996; Hydén m fl 1995; Mosesson 1993; Terum 1986, 1997, 2002) framgår att bidragsbesluten skiftar markant mellan både handläggare och kommuner trots att grundförutsättningarna är desamma. Av vinjettstudier på andra om-råden framgår att bedömningsvariationer inte är något exklusivt för-behållet socialbidragshandläggningen, utan också gäller socialtjänstens barn- och ungdomsvård (se t ex Östberg, Wåhlander & Milton 2000) och missbrukarvård (se t ex Blomqvist & Wallander 2004; Borgny 2000; Ekendahl 1999; Skogens 2005).

Variationerna på socialbidragsområdet gäller inte heller bara om an-sökan beviljas eller avslås. Även besluten om socialbidragsbeloppens nivåer är i mångt och mycket avhängigt den kommun och den hand-läggare som den biståndssökande kommer i kontakt med (Gustafsson m fl 1990; Hanssen 1998; Holmberg 1996; Hydén 1990, 1996; Hydén m fl 1995; Mosesson 1993; Terum 1986, 1997, 2002). I flera av de svenska studierna berörs också eventuella krav/villkor som är kopplade till bidragsbesluten. Helt i linje med aktiveringsprincipens och arbets-linjens centrala roll i den svenska socialpolitiken, är kraven till stor del inriktade mot att klienterna aktivt skall söka arbete, alternativt att de skall medverka i insatser eller vidta åtgärder för att på sikt kunna bli arbetssökande (Gustafsson m fl 1990; Holmberg 1996; Hydén 1990;

Kapitel 3

58

Hydén m fl 1995; Mosesson 1993). Andelen villkorade beslut varierar något mellan studierna. Gustafsson m fl beskriver en viss regional spridning, såväl avseende andelen villkorade beslut som vilken typ av krav handläggarna ställer på klienterna. När det gäller olika former av krav märks en tendens att handläggare i områden med en något mindre generös hållning i högre grad kräver att klienterna aktivt skall söka arbete. Det sammantagna intrycket av studierna är att det inte före-ligger några tidsmässiga variationer, exempelvis i den bemärkelsen att respondenterna i de nyare undersökningarna skulle vara mer benägna att villkora beslut än övriga. Flera av undersökningarna visar också att väntetiderna varierar påtagligt, framför allt mellan olika socialkontor men också mellan handläggare. I de nämnda studierna märks genom-snittligt uppskattade väntetider om 8-12 dagar, men i vissa fall angavs väntetider upp till 45 arbetsdagar (Gustafsson m fl 1990; Hydén 1990; Hydén m fl 1995; Mosesson 1993).

Bland strukturella/organisatoriska faktorer som framstått som betydelsefulla i vinjettstudierna märks först och främst kommuntyp. Sannolikheten att en ansökan beviljas är större i kommuner med god ekonomi (Terum 1986), även om tendensen inte är genomgående (Hydén 1996). Vidare är mindre kommuner mer generösa än större, både vad gäller bifalls-/avslagsfrekvens och beviljade bidragssummor (Hydén m fl 1995). Med tanke på att socialtjänstens arbete i högre grad bedrivs integrerat i mindre kommuner (Bergmark & Lundström 2005), kan det också föreligga en tendens till större restriktivitet i specialise-rade organisationer. Detta bekräftas indirekt av Hydén m fl (1995), som trots att både bidragstagandet och bidragskostnaderna tenderar att vara högre i större kommuner, noterar särskild återhållsamhet i stor-städerna. Förklaringen kan möjligen också hänföras till Bybergs (2002) diskussion om att kommuner med högre bidragskostnader arbetar under kraftigare sparbeting, varpå restriktiviteten i vinjettbedömningarna ökar.

Terum (1986) finner också en något högre generositet i socialistiskt styrda kommuner, vilka också påvisats ha högre bidragskostnader än kommuner med borgerlig majoritet (Bergmark & Sandgren 1998). I en artikel av Hydén (1996), som följer upp resultaten av två tidigare vinjettstudier, hävdas att policyn för socialbidragshandläggningen många gånger varierar med den politiska majoriteten. Policyvariatio-nerna har i sin tur effekter på mötet mellan socialbidragshandläggare och klienter (Hydén 2000), vilket gör att exempelvis fokus på krav- och kontrollaspekter kan skifta med den politiska majoriteten. Till politisk majoritet och policyskiftningar kan också förvaltningens och enskilda


59

tjänstemäns delegationsrätt knytas. Socialarbetare tenderar att ha en mer generös hållning än de folkvalda politikerna (Terum 1986). Där-med föreligger en risk att ärenden som bedöms på socialnämndsnivå prövas hårdare. Möjligen relaterar socialnämnden också ansökningarna till kommunens totala ekonomiska budget (Hydén 1996). Trots att mellankommunala bedömningsskillnader bara till viss del förklaras av varierande delegationsrätt (Terum 1986), finns visst fog för antagandet att en långtgående delegation medför ökad generositet.

Till de strukturella/organisatoriska faktorer som är mest centrala för bedömningsvariationerna hör olikheter i den lokala socialbidrags-normen (Gustafsson m fl 1990; Holmberg 1996; Hydén 1996; Hydén m fl 1995; Terum 1986, 1997, 2002). Vid tidpunkten för de aktuella stu-dierna var, som framgått av tidigare kapitel, enskilda kommuners möj-ligheter att fatta beslut om nivån på socialbidragen relativt stora. Denna möjlighet begränsades i samband med att den schablonberäknade riks-normen infördes 1998. Sedan dess märks lokala normvariationer främst vad gäller det bistånd som faller utanför riksnormens ram. Trots att enskilda kommuners bidragskostnader inte påverkas av skiftningar i de lokala normerna (Bergmark & Sandgren 1998; Byberg 2002) är sam-banden mellan vinjettbesluten och de lokala normerna tydliga i flera av studierna. Ju högre normbelopp och ju fler poster denna omfattade, desto större sannolikhet att en bidragsansökan beviljades och att det belopp som betalades ut blev högre. Två av de norska studierna (Terum 1997, 2002) avviker dock från mönstret, möjligen till viss del beroende på den något mer långtgående individuella handlingsfrihet som utmär-ker det norska bidragssystemet (se Kapitel 2). Terum understryker att bristen på koppling mellan lokala normer och de faktiska besluten också kan vara ett resultat av att mängden information är relativt knapphändig i vinjettstudier. I ett faktiskt socialbidragsärende ökar informationsmängden och handläggarna ges tillgång till ytterligare uppgifter att knyta till de lokala principerna. När det gäller de svenska studierna bör också tilläggas att normvariationerna, och därmed effek-terna av lokala normer, sannolikt minskat sedan införandet av riks-normen 1998.

Andra betydelsefulla faktorer är både organisatoriskt och individu-ellt anknutna. Handläggarnas olika typer av tjänster etablerar samband i en av studierna, i bemärkelsen att SOFT-handläggare är mer generösa än andra (Hydén m fl 1995). Både Hydén m fl och Gustafsson m fl (1990) märker också att högre ärendebelastning medför ökad generosi-tet. Ärendebelastning samvarierar i sin tur med vilken typ av tjänst

Kapitel 3

60

handläggaren har – SOFT-handläggare ansvarar formellt eller infor-mellt för betydligt större ärendemängd än socialsekreterare och hand-läggare i chefsposition (Hydén 1990; Hydén m fl 1995). Om tjänste-typerna betraktas ur ett mer individuellt perspektiv, kan variationerna också ses som ett resultat av olika utbildningsnivåer. Socialsekreterare är oftast socionomutbildade, medan SOFT-handläggare många gånger saknar högre utbildning (Byberg 1998, 2002). Som framgick tidigare är vidareutbildningsnivån visserligen lägre bland socialbidragshandläggare än i andra socialarbetargrupper (Bergmark & Lundström 2000; Dellgran & Höjer 2003, 2005), men mycket tyder på att den ökat något över tid (Gustafsson m fl 1990; Hydén m fl 1995). Hydén m fl fann också vissa samband mellan vidareutbildning och generositet.

Ytterligare två individuellt relaterade variabler som visat sig vara av betydelse för bidragsbedömningarna är tjänstemännens ålder och yrkes-erfarenhet. Sambanden är dock inte entydiga – i relation till vissa vin-jetter ökar generositeten i takt med handläggarnas ålder, medan äldre handläggare är mer återhållsamma i förhållande till andra vinjetter. Detsamma gäller antal års erfarenhet av yrket (Gustafsson m fl 1990; Hydén m fl 1995; Mosesson 1993; Terum 1986). Särskilt nämnvärda är dock de resultat som indikerar att bifallsbenägenheten ökar om den bidragssökande ligger handläggaren nära i ålder (Hydén m fl 1995).

Resultaten av Kullbergs (2005) vinjettstudie pekar också mot att tjänstemännens personliga uppfattningar kan spela roll för bedöm-ningen av enskilda ärenden. Betydelsen av uppfattningar och värde-ringar diskuteras även i flera av de övriga studierna (Gustafsson m fl 1990; Hydén 1996; Hydén m fl 1995; Mosesson 1993). Empiriskt stude-ras dock sambanden mellan handläggarnas uppfattningar och besluten bara av Hydén m fl. Vissa samband är något oväntade, exempelvis märks i flera fall en något högre bifallsbenägenhet bland handläggare som anser att olika former av bidragsfusk är vanligt förekommande. Mer väntat är att handläggare som själva säger sig vara villiga att söka socialbidrag beviljar högre bidragssummor.

Vinjettstudierna ger vissa antydningar om att bedömningarna för-ändrats över tid – handläggarna är mer avslagsbenägna i de senare än i de äldre studierna. I Terums studie från 1986 presenteras två vinjetter, som beskriver samma bidragssökande – en ensamstående mamma med två barn – vid två olika tillfällen. Samtliga norska socialkontor bifaller ansökan vid det första tillfället, medan en fjärdedel avslår den då hon vid det andra tillfället återkommer som bidragssökande. Samma vinjet-ter användes också helt eller delvis i flera av de övriga studierna


61

(Gustafsson m fl 1990; Holmberg 1996; Hydén 1996; Hydén m fl 1995; Mosesson 1993; Terum 1997, 2002) och bedömningarna liknar i många avseenden de som presenterades av Terum. Ett genomgående intryck i de senare studierna (Holmberg 1996, Hydén m fl 1995; Terum 1997, 2002) är dock att avslagsfrekvensen ökat påtagligt redan i samband med det första söktillfället, vilket indikerar att bedömningarna hårdnat över tid. Mycket tyder också på att osäkerheten kring beloppsnivåerna för-ändrats. Beloppsvariationerna i samma vinjett är betydligt större mellan enskilda handläggare i de nyare än i de äldre studierna (jmf Hydén m fl 1995; Terum 1986, 1997, 2002).

Sammanfattning Det konjunkturella läget i landet har varit av stor betydelse för det mo-derna socialbidragstagandet. 1990-talskrisen medförde kraftigt ökade socialbidragskostnader, en ökad andel bidragshushåll och förlängda bidragstider. Utvecklingen klingade av först i slutet av decenniet och sedan 1998 märks ett successivt minskat socialbidragstagande.

Socialbidragstagandet betingas av både strukturella och individuella villkor. Bland de strukturella omständigheterna märks exempelvis ar-betslöshet och demografiska faktorer. Invandrare och ungdomar tillhör de mest välrepresenterade grupperna. Gruppernas utsatthet blev särskilt tydlig i samband med 1990-talskrisen. Psykosociala problem och fysiska hinder tillhör de mer betydelsefulla individuella faktorerna.

Handläggningen av socialbidragen sker vid socialtjänsten, varför också organiseringen av arbetet kan vara av betydelse för bidragstagan-det. Av kapitlet framgår att merparten av landets kommuner bedriver socialtjänstens arbete specialiserat, vilket medför att bidragshand-läggningen är separerad från annan verksamhet inom IFO. Vid de spe-cialiserade enheterna förekommer ofta en ytterligare indelning – vanligt är exempelvis att mottagningen av nya socialbidragsärenden skiljs från den övriga handläggningen. På socialarbetarnivå kan inslag i de speciali-serade organisationsformerna också uppfattas som arbetsmetoder. Det gäller bland annat förekomsten av förenklad socialbidragshandläggning och ekonomisk rådgivning. Antalet uttalade arbetsmetoder är annars betydligt färre på socialbidragsområdet än inom övriga IFO. Det ge-mensamma syftet med de metoder som finns, är primärt att stimulera klienterna att komma ut i egen försörjning. Metoderna har många

Kapitel 3

62

gånger inslag av krav och kontroll. Uppsalamodellen tillhör de mer välkända arbetsmetoderna.

Bidragshandläggare uppvisar en lägre grad av professionalism än andra socialarbetargrupper, en lägre grund- och vidareutbildningsnivå, kortare yrkeserfarenhet och mindre omfattande forskningsorientering än andra socialarbetare. Trots ett missnöje med den individuella hand-lingsfriheten framgår dock att bidragshandläggarna har relativt långt-gående inflytande över bidragsbesluten. Mötet mellan socialsekreterare och klient är visserligen i allt väsentligt en byråkratisk process, men tidigare studier tyder på att moraliska och individuella aspekter har betydelse för handläggarens bedömning. Variationer i bidrags-bedömningar har också diskuterats i flera vinjettstudier. Resultaten indikerar att både strukturella/organisatoriska villkor och individ-specifika karakteristika hos bidragshandläggarna är betydelsefulla för bidragsbedömningarna. Det gäller både frågan om en ansökan avslås eller beviljas, och i så fall med hur stort belopp. Vilka faktorer som är av betydelse för bedömningarna varierar dock mellan studierna.

Organisationer och handläggare — teoretiska utgångspunkter

63

KAPITEL 4

Organisationer och handläggare – teoretiska utgångspunkter

Inledning Av de föregående kapitlen har framgått att socialbidragstagandet styrs av flera samverkande förhållanden. Det är bland annat knutet till efter-frågan, vilken bestäms av komplexa samband mellan varierande struk-turella förutsättningar och olika typer av individuella problem. Bidrags-tagandet påverkas också av det formella utbudet av ekonomiskt stöd. Till de mer centrala medlen för att reglera utbudet hör de formella regelverk, främst socialtjänstlagen, som styr socialbidragsarbetet.

Lagstiftningen och därtill hörande regelverk medger dock ett omfat-tande handlingsutrymme för enskilda kommuner, samt en långtgående handlingsfrihet för de tjänstemän som är anställda vid förvaltningen. Därmed påverkas människors möjligheter att erhålla socialbidrag även av organisatoriska förutsättningar och individuella egenskaper hos handläggarna. Föreliggande kapitel syftar till att ge ytterligare teoretiskt underlag till hur betydelsen av organisationen, dess formella och in-formella regelverk samt de anställda socialbidragshandläggarna, kan beskrivas och förstås. Kapitlet är indelat i fyra avsnitt; inledningsvis introduceras ett antal organisationsteoretiska begrepp.6 Avsikten med 6 Organisationsteoretisk forskning har sitt ursprung i 1900-talets inledning, med Max

Weber och Frederick Taylor som de mer centrala företrädarna (Abrahamsson & Andersen 1998; Ahrne & Hedström 1999; Johansson 1997, 2002). Den långa forsk-ningstraditionen har utvecklat flera teoribildningar. Det har genererat såväl ett komplext organisationsbegrepp som en mångfacetterad vetenskaplig diskussion (Abrahamsson & Andersen 19980; Ahrne 1991; Ahrne & Hedström 1999). Här görs dock inga anspråk på att fördjupa diskussionen kring någon särskild teori-bildning. Trots att många av de begrepp som används kan hänföras till den nyinsti-tutionella organisationsteorin, som i sig är ett flerdimensionellt fält (Blom & Grape 2006; Johansson 2002), är grunden för begreppsurvalet främst pragmatiskt. Därmed diskuteras också begrepp som förekommer inom andra organisationsteoretiska inriktningar.

Kapitel 4

64

detta är att positionera socialtjänsten och socialbidragsenheterna i för-hållande till andra organisationer. Här läggs särskild tonvikt vid så kal-lade gräsrotsbyråkratiska organisationer och olika former av arbetssätt vid dessa. I det därpå följande avsnittet diskuteras organisatorisk lik-riktning, betydelsen av institutioner och förekomsten av regler i social-tjänsten och vid socialbidragsenheterna. Därefter fokuseras de anställda vid så kallade gräsrotsbyråkratier. Särskilt intresse riktas mot före-komsten av diskretion i det löpande klientarbetet, samt diskretionens anknytning till socialarbetaryrket som profession. Kapitlet avslutas med en sammanfattning.

Den formella organisationen Organisationer är på olika sätt betydelsefulla för såväl enskilda per-soners vardagsliv som för upprätthållande och vidareutvecklande av samhällets struktur. Organisationsbegreppet är därför mycket brett, men avser vanligtvis olika typer av formella sammanslutningar. De formella sammanslutningarna omfattar ett givet antal agerande per-soner som förenas i en strävan att nå gemensamma mål (se t ex Abrahamsson 1992; Abrahamsson & Andersen 1998; Ahrne 1994, 1999a; Blau & Scott 2003). Formell organisering gör det möjligt för gruppen att uppträda som en kraftfull aktör (Blau & Scott 2003; Scott 2003).

På en övergripande nivå rör sig de formella organisationerna inom olika samhälleliga sektorer (Scott & Meyer 1992) eller organisatoriska fält (DiMaggio & Powell 1983). De organisatoriska fälten omfattar flera typer av formella organisationer som till sina grundläggande drag kan knytas till samma del av samhället. Den huvudsakliga indelningen görs i institutionella eller tekniska fält, där de senare omfattar exempelvis varuproducerande företag. Institutionella organisationer utmärks istäl-let av en tjänsteproduktion vars kvantitet och kvalitet är svår att mäta. Verksamheter där vård-, omsorgs- och undervisningsarbete bedrivs är exempel på institutionella organisationer (DiMaggio & Powell 1983; Johansson 2002, 2006; Meyer & Rowan 1977; Scott & Meyer 1992). Socialtjänstens socialbidragsenheter kan, med hänsyn tagen till det givna antalet anställda tjänstemän, dess formella regelverk, samt dess i förväg uppsatta mål och tydliga gränser gentemot omvärlden, definieras som formella organisationer (se t ex Ahrne 1999b; Lipsky 1980; Prottas 1979; Sahlin-Andersson 1994; Scott 2003). Tillhandahållandet av vård-liknande tjänster framför faktiska produkter gör det också möjligt att


65

hänföra bidragsenheterna till ett institutionellt fält. Det institutionella fältets särskilda betingelser beskrivs närmare i kommande avsnitt.

Individen i formella organisationer

Utöver det faktum att de formella organisationerna inkluderar ett givet antal aktörer, identifierar Ahrne (1990, 1994) fyra samverkande för-hållanden som ligger till grund för möjligheten att fungera som en kraftfull aktör; tillhörighet, resurser, kontroll och utbytbarhet. Till-hörigheten i många formella organisationer bygger på ett samspel mel-lan frivillighet och uppfyllande av grundläggande kriterier. Anställning vid en socialbidragsenhet är frivillig i den meningen att medlemskap kan sökas och avslutas. Lika grundläggande är dock att organisationen söker medlemmar och att den sökande är kvalificerad för arbetsuppgifterna.

Organisationstillhörighet ger tillgång till organisationens resurser. Resurstillgången varierar många gånger mellan medlemmarna, men också mellan närliggande verksamheter. Tillhörighet genererar därmed en varierande grad av status, vilket påverkar relationerna såväl inom som mellan olika organisationer (Ahrne 1990, 1994; Johansson 1997). Socialbidragshandläggare, som arbetar med en verksamhet vars kostnad många gånger är ifrågasatt, tenderar att skatta statusen på det egna ar-betet lägre än exempelvis handläggare som arbetar med barn- och ung-domsproblematik (Dellgran & Höjer 2003, 2005; se även Kapitel 3).

Att beredas tillgång till en organisations resurser är det i allmänhet starkaste incitamentet för människor att söka tillhörighet. Resurserna sammanfattas huvudsakligen i det maktförhållande som förmågan att handla som en kraftfull aktör medger (Ahrne 1990, 1994; Johansson 1997; jmf även Abrahamsson & Andersen 1998; Blau & Scott 2003; Scott 2003). Därmed bestäms omfattningen av resurserna i hög grad av dem som tillhör organisationen – stora verksamheter med kvalificerad personal är mer resursstarka än mindre organisationer med ickekvalifi-cerad arbetskraft. Även här märks differenser inom IFO, där social-bidragsverksamheterna präglas av mindre personalstyrkor och lägre ut-bildningsnivåer än exempelvis barn-/ungdoms-/familjevården (Bergmark & Lundström 2004; se även Kapitel 3).

Organisationstillhörighet medför också kontroll. Kontroll utövas i stor utsträckning av organisationsledningen, som exempelvis kan öka tillsynen genom att begränsa medlemmarnas individuella handlingsfrihet (Ahrne 1990, 1994; Johansson 1997). Medel för detta utgörs bland annat av alla de olika regler och formaliserade rutiner som organisationen har

Kapitel 4

66

tillgång till (Ahrne 1990, 1994; Johansson 2002, 2006; Lipsky 1980). Då grunden för bibehållandet av organisationens resurser är att alla med-lemmar fullgör sina åtaganden, fyller även medlemmar med jämbördig status en central kontrollfunktion (Ahrne 1990, 1994; Johansson 1997).

Kontrollmöjligheterna reduceras markant om medlemmarnas unika egenskaper ges värde i organisationen. Medlemmar vars individuella kvaliteter tillmäts vikt är svåra att ersätta, varpå de måste tillhanda-hållas en mer långtgående handlingsfrihet (Ahrne 1990, 1994; Johansson 1997). Den hierarkiska ordningen i en formell organisation kan därför aldrig vara individanknuten. Organisationens regelverk av-gör vilka egenskaper som är relevanta och vilken position en medlem kan ges (Blau 1993). Även den medlemsrelaterade formen av kontroll kan dock begränsa utbytbarheten. Kontroll som inte sker ovanifrån kan generera informella strukturer, där medlemmarna skapar nya reg-ler, normer och värderingar som avviker från organisationens formella mål. Individerna i de informella strukturerna kan få unika positioner som försvårar ersättandet av dem (Ahrne 1990, 1994; Blau & Scott 2003; Johansson 1997; Scott 2003).

Gräsrotsbyråkratierna

För att ytterligare organisatoriskt positionera socialtjänstverksam-heterna, kan de inrangeras i samma grupp av organisationer som exem-pelvis skolan, polisen och domstolsväsendet (Hasenfeld 1983; Johansson 1992; Lipsky 1980; Prottas 1979; jmf även Handler 1992). Samlings-namnet för denna typ av organisationer varierar, men till de vanligare definitionerna hör Lipskys (1980) ”street-level bureaucracies”.7 Termen ”gräsrotsbyråkrati” är ett försök till svensk översättning av begreppet (Johansson 1992).

Det gräsrotsbyråkratiska begreppet är en förlängning av byråkrati-begreppet, vars ursprungsbetydelse är ”tjänstemannastyre”. En byrå-krati är inte nödvändigtvis synonym med en viss typ av organisation – ”snarare är det fråga om en sammanfattande benämning på ett antal variabler, vilkas ”värden” […] alla mäter någon aspekt av ‘byråkrati’” (Johansson 1992, sid 35). Till de kännetecknande dragen för byråkrati-erna hör att de inte bedriver någon materiell produktion. De kan därför i

7 Bland övriga begrepp som omfattar socialtjänsten som organisation märks ”human

service organizations” (Hasenfeld 1983, 1992) och ”public service bureaucracies (Prottas 1979).


67

högre grad härledas till det institutionella framför det tekniska fältet. I varuproducerande organisationer kan dock vissa delar av verksamheten vara byråkratisk, exempelvis i det administrativa ledet (Johansson 1992; se även Forssell 1994). Med viss variation utmärks de byråkratiska organisationerna också av en hierarkisk, specialiserad struktur. Speciali-seringen gäller både inom organisationen – medlemmarnas arbetsupp-gifter är klart avgränsade från varandra – och i relation till omvärlden – de byråkratiska organisationernas ansvarsområden är exklusiva och någon överlappning mellan olika organisationer förekommer inte. Ar-betsuppgifterna vid byråkratierna utmärks primärt av att formella regler tillämpas på faktiska ärenden (Johansson 1992).8

Gräsrotsbyråkratierna har inslag av samtliga ovan nämnda kriterier. I socialtjänstens fall bedrivs ingen materiell produktion och verksam-heten är tydligt hierarkiskt uppbyggd. Liksom övriga byråkratier är gräsrotsbyråkratierna också specialiserade och ansvarar för någon form av service. Socialtjänsten utgör den enda organisationen i en kommun som har möjlighet att handlägga socialbidrag. Unikt för gräsrotsbyrå-kratierna är dock att den specificerade servicen utgår direkt till männi-skor. Servicen omgärdas också av formella regler som tillämpas i rela-tion till de människor som uppsöker verksamheten (Hasenfeld 1983, 1992; Johansson 1992; Lipsky 1980). Gräsrotsbyråkratiernas formella regelverk är ofta omfattande och komplicerat. I vissa fall strider det också mot organisationens målsättningar (Lipsky 1980; Prottas 1979).

Till gräsrotsbyråkratiernas mest utpräglade drag hör också att de an-ställda fungerar som verksamheternas arbetsredskap och att de som efterfrågar organisationens tjänster utgör verksamhetens arbetsmaterial. Vid socialtjänstens socialbidragsenheter är det socialarbetare som i egenskap av arbetsredskap omsätter socialtjänstlagens formaliserade bidragsbestämmelser i relation till arbetsmaterialet – klienterna. Vidare kännetecknas gräsrotsbyråkratierna av att de anställda utför sitt arbete med en relativt långtgående individuell handlingsfrihet (Evans & Harris 2004; Hasenfeld 1983, 1992; Johansson 1992; Lipsky 1980; Prottas 1979; Schierenbeck 2003).

8 Byråkratibegreppet är mycket mångfacetterat och bjuder in till en rad definitioner.

Då det huvudsakliga syftet med föreliggande kapitel är att presentera en teoretisk ram för tolkning av avhandlingens empiriska material, förs inga mer ingående resonemang kring byråkratibegreppet (för ytterligare diskussion, se t ex Abrahamsson 1989; Albrow 1972; Johansson 1992).

Kapitel 4

68

Gräsrotsbyråkratiernas behov av formaliserade regler är i stor ut-sträckning ett resultat av organisationernas masshantering av ärenden. Formella regler är svåra att praktisera i relation till unika individer, som många gånger avviker från den ram reglerna omfattar. För att möj-liggöra hantering och kontroll av råmaterialet – de personer som upp-söker organisationen – måste materialet förenklas. Utifrån vissa givna egenskaper standardiseras och kategoriseras råmaterialet därför till kli-enter. Den gräsrotsbyråkratiska klientkonstruktionen är en social före-teelse (Johansson 1992; Lipsky 1980; jmf även Bleiklie 1997), och kan därför liknas vid den process som medger organisationstillhörighet för de anställda (jmf Ahrne 1990, 1994).

Klientkonstruktionen utförs av organisationens anställda, med stöd i organisationens regelverk. De anställda bearbetar materialet ur två aspekter. Initialt sker en standardisering där mängden individspecifika variabler reduceras till att omfatta det minimum organisationen be-höver för att kunna handlägga individen som ett ärende. För många gräsrotsbyråkratier medför standardiseringsprocessen således att klien-terna reduceras till sina problem. Vidare skall individen kategoriseras, vilket möjliggör en matchning mot organisationens inre gränser (Johansson 1992; Lipsky 1980).

Vid socialtjänsten utförs både standardiseringen och kategorise-ringen i flera led. Ett grundläggande ansvar för bearbetningen av rå-materialet har de tjänstemän som arbetar i en mottagande funktion. Här görs exempelvis en bedömning av om individen sökt sig till rätt organisation, eller huruvida problembilden inte stämmer överens med verksamhetens ansvarsområde. I händelse av att den sökande bedöms som hemmahörande inom socialtjänsten skall hon eventuellt matchas till olika enheter inom IFO. Väl där kan den sökande hänvisas till en viss handläggare, som i sin tur fördjupar standardiseringen. Klient-konstruktionen präglas alltså av individuella, handläggarrelaterade be-dömningar och är därför inte fullt ut automatiserad. Då gräsrots-byråkratierna medger en långtgående handlingsfrihet för de anställda föreligger det möjligheter för dem att frångå de formella reglerna för vad som utgör en klient (Johansson 1992; Lipsky 1980; Prottas 1979). Gränsdragningarna i processen kan därmed bli relativt godtyckliga.

Gräsrotsbyråkratiska teknologier Enligt Hasenfeld (1983, 1992) arbetar gräsrotsbyråkratierna med ut-gångspunkt i tre idealtypiska teknologier/förhållningssätt; people-pro-cessing, people-sustaining och people-changing. Teknologierna inbegriper


69

dels organisationernas målsättningar, dels de arbetssätt som används för att nå målsättningarna. People-processing syftar främst till att på basis av organisationens formella regelverk, kategorisera och diagnostisera rå-materialet efter vissa givna ramar. Människor som uppsöker verksam-heten kan då hänvisas till andra organisationer, alternativt tillskrivas de egenskaper som gör dem till klienter i den aktuella organisationen.

Med people-sustaining avser Hasenfeld teknologier som syftar till att vidmakthålla klienternas nuvarande välfärd och status. Gräsrotsbyrå-kratier som fungerar people-sustaining har därmed inga ambitioner att förändra de människor som kommer i kontakt med verksamheten. Teknologin utmärker exempelvis arbetet inom äldre- och handikapp-omsorgen, men i vissa avseenden också verksamheter som har till sin uppgift att parera inkomstbortfall – exempelvis arbetslöshets- och försäkringskassan.

Teknologier som är people-changing strävar i varierande utsträck-ning efter att förändra klienternas karaktär. På så vis avses den berörda gruppens välfärd kunna ökas. People-changing kan vara av en återupp-byggande eller förbättrande karaktär. Psykoterapi och olika former av medicinsk behandling av sjukdomar är exempel på när teknologin fun-gerar återuppbyggande. I samband med exempelvis undervisnings- eller sjukdomsförebyggande verksamhet utmärks arbetet av en förbättrande ambition (Hasenfeld 1983, 1992).

Socialtjänstens arbete med socialbidrag präglas i skiftande grad av alla de tre idealtypiska teknologier Hasenfeld beskriver. Inslag av people-processing förekommer exempelvis i anslutning till de mot-tagande funktionerna, där den grundläggande klientkonstruktionen äger rum. I samband med insamlandet av information om personen och hennes problem, kan de mottagande tjänstemännen också ställa en preliminär diagnos. Diagnosen ligger till grund för vilken specialist – enhet, handläggare, etcetera – vid socialkontoret som personen remitteras vidare till. Då det också hör till socialbidragsverksamheternas uppgifter att granska klienternas möjligheter till annan försörjning, exempelvis via socialförsäkringssystemet, märks inslag av teknologin även bland ordinarie bidragshandläggare.

Till socialbidragsverksamheternas fundamentala funktioner hör att tillförsäkra klienterna en skälig levnadsnivå. I relation till vissa klient-grupper, som kortvarigt bidragsbehövande, personer med otillräckliga arbetsinkomster, är detta ofta den enda uppgiften. Därmed fungerar socialbidragsarbetet också people-sustaining i vissa avseenden. Möjligen varierar teknologins inflytande med de tidsmässiga förändringarna i

Kapitel 4

70

bidragstagarpopulationens struktur. Under vissa perioder är andelen bidragstagare med få psykosociala problem större, vilket kan ge social-bidragsarbetet en tydligare prägel av people-sustaining. Generellt kan teknologin dock förväntas ha större inflytande över SOFT-handlägga-res än övriga handläggares arbetsuppgifter.

I socialbidragsarbetet förekommer också vissa inslag av people-changing. Som framgått av tidigare kapitel är det gemensamma syftet med merparten av socialbidragsverksamheternas arbetsmetoder att bistå klienterna att komma ut i egen försörjning (Bergmark & Lundström 1998). De arbetsstimulerande åtgärderna utförs oftast utanför social-bidragsenheterna, men det övergripande besluts- och uppföljnings-ansvar som åvilar bidragshandläggarna ger arbetet en karaktär av people-changing. Vidare har arbete som är people-changing av tradition betydligt högre status bland socialarbetare än verksamhet som fungerar people-processing (Prottas 1979). Möjligen kan även andra arbets-former, exempelvis det samtalsinriktade motivationsarbete som många gånger bedrivs vid socialbidragsverksamheterna (Bergmark & Lundström 1998), tillskrivas en funktion som people-changing.

Organisatorisk likriktning, institutioner och regler

Ramarna för verksamheten vid gräsrotsbyråkratierna bestäms dock inte bara av de formella reglernas relation till organisatoriskt handlings-utrymme och individuell handlingsfrihet. Tillkommer gör också en rad mer informella och i vissa fall socialt präglade regler – exempelvis olika typer av standarder och normer som i stor utsträckning är värderings- och kunskapsbaserade. Regelapparaten kan i dess helhet betecknas som institutioner (DiMaggio & Powell 1983; Meyer & Rowan 1977). Med institutioner avses därmed alla de regulativa, normativa och kognitiva företeelser som ger stabilitet och mening till olika sociala aktiviteter, i det här fallet organisationer (Johansson 2002; Scott 1995). För politiskt styrda organisationer som socialtjänsten spelar institutionerna en sådan avgörande roll att verksamheterna som sådana kan beskrivas som insti-tutioner (Brunsson & Olsen 1993; Forssell 1994).


71

Institutionell isomorfism

Enskilda formella organisationers institutionella betingelser skiljer sig i många avseenden från varandra. Till exempel gäller de formella ra-marna för socialtjänstens socialbidragshandläggning i första hand just här och i mindre grad för exempelvis utbildnings- eller polisväsendet. Med utgångspunkt i indelningen av formella organisationer i olika fält kan dock hävdas att institutionella organisationer tenderar att likna varandra alltmer. Den organisatoriska likriktningen – så kallad institu-tionell isomorfism – är en avspegling av omgivningens krav och för-väntningar på olika organisationer. Genom att öka likriktningen ges organisationen en ökad legitimitet och ökade resurser, vilket fungerar som en garant för fortlevnad (DiMaggio & Powell 1983; Meyer & Rowan 1977; se även Johansson 2002, 2006).

DiMaggio och Powell (1983) identifierar tre olika former av iso-morfism; tvingande (”coercive”), imiterande (”mimetic”) och normativ. Många gånger fungerar de olika formerna av likriktning överlappande. Med tvingande isomorfism avses de anpassningskrav som starkare or-ganisationer, exempelvis en stat som utfärdar lagar, ställer på svagare verksamheter (DiMaggio & Powell 1983; Johansson 2002, 2006). Lag-stiftning medför en hög grad av likriktning inom det organisatoriska fält, eller del av fält, där den är applicerbar (Meyer & Rowan 1977). Imiterande isomorfism är främst ett resultat av osäkerhet, där fram-gångsrika organisationer efterliknas av mindre framgångsrika. Här märks också en likriktning över gränserna mellan olika organisatoriska fält – fält som präglas av otydliga mål tenderar att imitera lyckade mo-deller i andra fält. Normativ isomorfism genereras av professionalise-ring. Människor likriktas via sina gemensamma utbildningar och kommer därmed också att likrikta de organisationer de tillhör (DiMaggio & Powell 1983; Johansson 2002, 2006).

Den institutionella isomorfismen har en påtaglig inverkan på för-ändringar i de regler som styr verksamheten vid gräsrotsbyråkratierna. Med tanke på att en stor del av socialtjänstens verksamhet baseras på lagstiftning och diverse instruktioner från mer kraftfulla organisatio-ner, är inslagen av tvingande isomorfism stor. Vidare kan välfärdssek-torns, däribland socialtjänstens, anammande av ”New Public Manage-ment”-modellen (NPM) ses som ett exempel på imiterande isomorfism. Genom att efterlikna framgångsrika företags marknadsmodeller kan möjligen en ökad legitimitet uppnås (jmf Forssell 1994). I takt med det sociala arbetets professionalisering – från frivilligarbete via universitets-

Kapitel 4

72

utbildning till socionomauktorisation (Wingfors 2004; jmf även Payne 1996) – har sannolikt även den normativa likriktningen av organisatio-nerna ökat.

Tre olika typer av regler

Även bland de regulativt, normativt och kognitivt präglade institutio-ner som styr organisationerna märks en överlappning (Johansson 2002; Scott 1995). Institutioner som är uppenbart regulativa i den meningen att de klargör vad som får och inte får göras samt vilka påföljder som överträdelser mot bestämmelserna medför, har också normativa och kognitiva inslag. En stor del av lagstiftningen är exempel på det. Det gäller exempelvis förbudet mot att döda, där de normativa processerna möjligen väger tyngre än de kognitiva. Att avstå från att döda är främst ett resultat av en djupt rotad vetskap om att det är fel. Handlingen är i mindre grad avhängig tankeprocesser som innefattar de samhälleliga sanktioner som omgärdar brottet, det faktum att offrets anhöriga ut-sätts för lidande, etcetera. Bestämmelsen om högertrafik präglas troli-gen i högre grad av kognitiva processer – medborgarna väljer att hålla till höger då de är medvetna om att detta utgör en kollektiv överens-kommelse, att trafiksituationen skulle bli ohållbar om bestämmelsen inte efterföljdes, etcetera (jmf Johansson 2002).

Som framgått utgör institutionerna organisationens regelverk, vilket kan separeras i en formell och en informell del. Även här är gränserna flytande – de formella reglerna påverkar strukturen på de informella reglerna. Den formella delen av regelverket kan dels hänföras till regu-lativt präglade institutioner i form av direktiv, dels till något mindre uppenbart regulativa institutioner i form av standarder. Den informella delen av regelverket kan kallas normer (Ahrne & Brunsson 2004; Brunsson 1998a; Brunsson & Jacobsson 1998; Johansson 2002, 2006).

Direktiv Med direktiv avses regler som är tydligt artikulerade, tvingande och många gånger nedskrivna. Lagstiftning tillhör de tydligare exemplen på direktiv (Ahrne & Brunsson 2004; Brunsson 1998a; Brunsson & Jacobsson 1998; Johansson 2002, 2006). I socialtjänstens fall är därför socialtjänstlagen det mest framträdande direktivet. Här klargörs grun-derna för socialbidragshandläggningen och en stor del av socialtjänstens beslut kan överklagas hos förvaltningsdomstolarna. Verksamheter som åsidosätter bestämmelserna kan därmed också bli föremål för sanktioner


73

(för vidare diskussion, se Kapitel 2). Socialtjänstlagen är en ramlag, vilket innebär att handlingsalternativen för att nå olika mål i hög grad överlåts till kommunpolitiker och tjänstemän (se Kapitel 2). Som direk-tiv betraktade är ramlagarna något mindre välartikulerade än lagar som är normrationella.

Det går dock att se en ökande grad av likriktning även när det gäller direktiv som styr socialbidragsverksamheten. Socialtjänstlagen har vis-serligen bibehållit sin ramlagskaraktär över tid, men de löpande revide-ringarna har medfört att andelen explicita bestämmelser ökat. Ett tyd-ligt exempel på detta är införandet av riksnormen 1998. Riksnormen anger inte bara omfattningen av huvuddelen av socialbidraget, utan klargör också att detta skall gälla för hela riket. Avvikelser från riks-normen kan bli föremål för juridisk prövning. Tvärtemot vad benäm-ningen indikerar skall riksnormen alltså inte betraktas som en norm, utan som ett direktiv.

Lagstiftning och de statligt utformade skrivelser som hör till lagen är dock inte de enda formerna av direktiv. Även organisationsledningar utformar bestämmelser som har status som direktiv. Till skillnad från de statliga direktiven, som exempelvis kan gälla för samtliga landets socialkontor, gäller inomorganisatoriskt framtagna direktiv bara för den aktuella verksamheten (Ahrne & Brunsson 2004; Brunsson 1998a; Brunsson & Jacobsson 1998). Lokalt utformade direktiv utgör ett av fundamenten i uppbyggnaden av formella organisationer. Direktiv som kommer från organisationsledningen ger bland annat möjlighet att fast-ställa den hierarkiska ordningen i verksamheten, att formellt sett öka eller beskära individuell handlingsfrihet, med mera (Ahrne & Brunsson 2004). Även lokala direktiv är därför ett centralt medel för att garantera organisationens fortlevnad.

Lokalt framtagna direktiv är vanligt förekommande vid social-bidragsenheterna. Som regler betraktade är de lokala direktiven i första hand ett resultat av det handlingsutrymme som socialtjänstlagen med-ger enskilda kommuner och organisationer. En betydande del av de lokala direktiv som berör socialbidragshanteringen gäller ekonomiska frågor. Det kan exempelvis handla om regleringar av nivån på det eko-nomiska beslutsutrymme som SOFT-handläggare respektive social-sekreterare tillhandahålls, övergripande styrning av den del av social-bidragen som faller utanför riksnormens ram, och så vidare. I vissa fall kan direktiven vara ett resultat av samverkande nationella och lokala faktorer. Det gäller bland annat bestämmelser om godtagbara boende-kostnader för socialbidragstagare. Enligt de nationella direktiven skall

Kapitel 4

74

boendekostnaderna vara anpassade efter vad en låginkomsttagare på orten har råd med. Beslut om vad som är en lokalt godtagbar boende-kostnad fattas i ett andra led av respektive organisation.

Standarder Standarder skiljer sig från direktiv då de baseras på frivillighet och att avvikelse från dem därför inte genererar några sanktioner (Brunsson 1998a; Brunsson & Jacobsson 1998; Johansson 2002, 2006). De regula-tiva inslagen i standarder är följaktligen marginella. Standarder kan exempelvis gälla hur olika produkter, tjänster och handlingar definieras – vad en telefon är, hur avtal skall slutas, hur undervisning av barn bör gå till, etcetera (Brunsson & Jacobsson 1998). Innebörden av standarder är därmed vidare än definitionen av direktiv (Johansson 2002) och som institutioner betraktade är de mer kognitivt präglade. I vissa fall kan standarder dock övergå i direktiv. Införlivandet av det så kallade barn-perspektivet – som är hämtat ur FN:s barnkonvention – i socialtjänst-lagen är ett exempel på det.

Till de för socialtjänsten och socialbidragsverksamheterna mest in-flytelserika nationella standardiseringsorganen hör Socialstyrelsen. Socialstyrelsens allmänna råd för handläggning av socialbidrag, som introducerades första gången 1985 (Socialstyrelsen 1985), är exempel på en standard. Här presenterades bland annat en vägledande social-bidragsnorm. De allmänna råden har därefter publicerats löpande, även efter inkorporerandet av riksnormen i lagstiftningen, och utkom senast 2003 (Socialstyrelsen 2003d). Råden omfattar dels rekommendationer om hur riksnormen bör tillämpas, dels råd avseende handläggningen av den del av socialbidragen som faller utanför normen.

Socialstyrelsen är också en central aktör i de senare årens diskussion om en evidensbasering av det sociala arbetet och dess metoder. Frågan drivs också på en internationell nivå. Arbetet med evidensbasering har ännu inte kommit så långt att det utmynnat i några standarder som är allmänt accepterade. Mycket tyder dock på att detta är en av målsätt-ningarna med verksamheten (för diskussion om evidensbasering i so-cialt arbete, se t ex Varg 2003). På sikt kan möjligen också olika typer av standardiserade bedömningsmetoder för klienter komma att spela en mer betydande roll i socialtjänstens arbete. Under förutsättning att sådana metoder blir allmänt godtagna, kan de tänkas gå från att vara enbart standardiserade till att bli standarder. Till de idag mer välkända standardiserade metoderna hör ASI (Addiction Severity Index), som används för att bedöma alkohol- och narkotikamissbruk. ASI, liksom


75

andra bedömningsmetoder, kan möjligen öka likriktningen i bedöm-ningar av klienter och deras problem (Nyström, Sallmén & Öberg 2005).

På det hela taget har utbredningen av standarder och standardisering blivit alltmer påtaglig i dagens globala samhälle (Brunsson & Jacobsson 1998). Den ökande standardiseringen ligger till grund för en växande likriktning, varför standardisering kan betraktas som en ny, fjärde form av isomorfism (Brunsson 1998b; Johansson 2002). Graden av likrikt-ning som olika standarder medför är bland annat avhängig standardens struktur, den implementeringsprocess som omgärdar en organisations införlivande av standarder, mottagarna av standarderna, etcetera. Ex-empelvis bjuder abstrakta standarder in till varierande tolkningar. Lik-riktningen i vad olika organisationer eller organisationsmedlemmar säger att de gör kan vara stor, medan det reella innehållet i handling-arna kan variera. Standarder fungerar många gånger också mer likrik-tande i decentraliserade miljöer, där det finns fler aktörer som identifie-rar sig med varandra och tolkar reglerna. Decentraliserade kommunala organisationer tenderar till exempel att vara mer likriktade än statliga, centraliserade myndigheter (Brunsson 1998b).

Normer Till skillnad från direktiv och standarder är normer varken nedteck-nade eller knutna till någon upphovsman. Normer är på ett naturligt sätt införlivade i det mänskliga handlandet och betraktas ofta som självklara för dem som är en del av samma kultur (Brunsson & Jacobsson 1998; Johansson 2002). Med kulturellt relaterade normer avses inte enbart kännetecken som gäller för länder, regioner, religio-ner, etcetera. Det gäller i hög grad också implicita föreställningar som förenar samhällsklasser, yrkesgrupper, med mera. Över tid kan direktiv också få en normerande funktion. Delar av bestämmelserna i social-tjänstlagen, exempelvis de som på olika sätt fastställer att socialbidraget är samhällets yttersta skyddsnät, är tänkbara exempel på det. Bidrags-tagare som inte anstränger sig maximalt för att bli självförsörjande tenderar att bedömas hårdare än andra (se t ex Hydén m fl 1995; Kullberg 1994, 2005; se även Kapitel 3).

Som framgått medför professionalisering en ökad grad av normativ likriktning. Gemensamma grund- och vidareutbildningar genererar uppslutning kring en mer eller mindre enhetlig normapparat (DiMaggio & Powell 1983; Johansson 2002, 2006). Som institutioner betraktade präglas normerna därmed i någon mån också av kognitiva processer. Professionaliseringen gör att de berörda aktörerna inte kan

Kapitel 4

76

tänka sig att handla eller agera på annat sätt än enligt normerna. Troli-gen avviker exempelvis socialarbetares normativa förhållningssätt gent-emot socialt utsatta personer från andra yrkesgruppers.

Handläggarna – professionalisering och diskretion

I tidigare kapitel har klargjorts att bedömningsvariationerna i samma socialbidragsärende kan vara påfallande. Till viss del kan skillnaderna möjligen knytas till det faktum att socialtjänsten är en decentraliserad verksamhet. Socialtjänsten utformas av varje enskild kommun och den statliga kontrollen är förhållandevis låg. På lokal nivå kan social-tjänstens struktur därför variera markant. Sedan tidigare har också framgått att verksamheten bedrivs i specialiserad form i de flesta kom-muner, även om integrerade lösningar förekommer. I större kommuner märks många gånger också en lokal decentralisering. Det kan exempel-vis innebära att kommunen tillhandahåller flera fullvärdiga social-kontor i olika stadsdelar eller att olika delar av IFO förläggs till olika kommundelar. Decentralisering är som enskild faktor dock ingen indi-kator på minskad organisatorisk och bedömningsrelaterad likriktning. Vissa typer av regler tenderar till och med att fungera mer likriktande i decentraliserade än centraliserade miljöer (Brunsson 1998b).

Höggradig decentralisering i kombination med ett abstrakt och di-versifierat regelverk kan dock utgöra grogrund för variationer. Decent-ralisering skapar förutsättningar för informella strukturer, inom vilka individuell diskretion vid utförandet av arbetsuppgifter har en naturlig plats (Handler 1992). Långtgående diskretion kan bland annat påverka implementeringen av regler i en organisation. Regelförankring är en tidsödande process och kan, oavsett diskretionsnivå bland dem som ansvarar för implementeringen, generera avsteg från nödvändiga prin-ciper hos reglerna (Brunsson 1998b; jmf även Broadkin 1997; Rothstein 1994). Ju högre grad av diskretion, desto större sannolikhet att reglerna förankras på ett sätt som inte stämmer överens med regelskaparnas intentioner.

Tidigare i avhandlingen har framgått att socialtjänstens övergripande regelverk dels är relativt splittrat, dels förhållandevis otydligt. De rikstäckande direktiven inskränker sig till socialtjänstlagen, som med undantag för riksnormen är påtagligt öppen för lokala och individuella tolkningar. Trots förekomsten av lokala regler, tar organisationerna i


77

sig bara ett begränsat praktiskt ansvar för den verksamhet som bedrivs i förhållande till klienter. Som kommer att framgå i det följande åläggs det reella ansvaret för de effekter klientarbetet har, istället dem som arbetar vid organisationerna – i det här fallet socialbidragshandläggarna (Bleiklie 1997; Broadkin 1997; Lipsky 1980; Prottas 1979).

Professionaliseringsprocessen

På en övergripande nivå kan professionalisering förstås som den process där en organiserad yrkesgrupp monopoliserar teoretisk kunskap för att därigenom hävda sin särställning i relation till samhället, staten och andra yrkesgrupper (Friedson 1994; Svensson 1998). De professionella grupperna understryker sin exklusivitet genom att hänföra sin kun-skapsbas till objektiva och universellt giltiga forskningsresultat (Larson 1977). Framhållandet av den unika och komplexa kompetensen är nöd-vändig för bibehållandet av den exklusiva rätten att utföra de särskilda arbetsuppgifterna. Professionell auktoritet medför också kontroll över den professionsspecifika utbildningen samt över den forskning och utvärdering som är knuten till verksamheten (Friedson 1994; se även Hasenfeld 1983). Bland centrala medel för upprätthållande av den pro-fessionella makten märks exempelvis lagstiftning som klargör den ex-klusiva rätten att utföra vissa arbetsuppgifter, samt förekomsten av särskilda examensbevis och yrkeslegitimationer. Yrkeslegitimering före-kommer i stor utsträckning inom den vårdgivande sektorn. Utpräglat professionella yrkesutövare, som läkare och psykologer, är emellertid inte de enda grupper som är legitimerade – även barnmorskor, sjuk-sköterskor, etcetera kan erhålla yrkeslegitimationer (Wingfors 2004).

I egenskap av yrkesgruppsorganisatör kan också fackföreningsrörel-sen spela en viktig roll i professionaliseringsprocessen. Facklig verk-samhet syftar många gånger till att hävda vissa yrkesgruppers monopol på arbetsmarknaden. Ytterligare ett fall där fackföreningsrörelsen tar en aktiv del i professionaliseringsprocessen, är då frågan om legitimering eller auktorisation drivs. Akademikerförbundet SSR:s långvariga arbete för en statlig legitimering, och sedermera auktorisation, av socionomer är ett av flera sådana exempel (Svensson 1998; Wingfors 2004). På en övergripande nivå är självcentrerade önskemål om ökad status och makt således två centrala drivkrafter bakom professionaliserings-strävanden (för vidare diskussion, se t ex Dellgran & Höjer 2000; Hasenfeld 1983; Wingfors 2004). Då professionalisering också bygger på understrykande av ett samhälleligt ansvarstagande är processen dock

Kapitel 4

78

inte genomgående präglad av egenintresse. En stor del av det professio-nella agerandet kan också härledas till yrkesutövarnas önskemål om att tillhandahålla relevanta tjänster och insatser till klienterna (Larson 1977; Svensson 1998).

Professionalisering är också en individuell process. Den normativa likriktning som initieras via exempelvis gemensamma grundutbild-ningar (DiMaggio & Powell 1983; Johansson 2002, 2006) utgör en så-dan individuell grund för professionalisering. Via praktiskt yrkes-utövande förstärks och fördjupas den professionella kunskapen ytter-ligare (Svensson 1998). Professionalismen ökar således i takt med yrkes-erfarenheten. Bland erfarenhetsrelaterade professionaliseringsfaktorer märks bland annat olika former av vidareutbildning, kollegial handled-ning och specialisering mot avgränsade arbetsuppgifter (Dellgran & Höjer 2000). Yrkesutövande sker därför inte enligt en statisk norm-apparat som förvärvas under grundutbildningen – normerna förändras löpande över tid. Trots i grunden gemensamma normer kan också skillnader inom yrkesgrupper uppstå. Av tidigare avsnitt har exempel-vis framgått att det inom formella organisationer kan bildas informella strukturer. De informella strukturerna är ofta värderingsbaserade och inom dem kan nya normer bildas. Dessa normer kan avvika från dem som gäller för organisationen och yrkesgruppen i stort (Blau & Scott 2003; Scott 2003).

Parallellt med professionaliseringsprocessen kan också förekomsten av deprofessionalisering nämnas. Deprofessionalisering är ett resultat av kontrollförlust. Förlusten av professionell kontroll kan dels ske i för-hållande till staten – som till exempel kan frånta en viss yrkesgrupp dess monopol på vissa arbetsuppgifter – dels i relation till klienter. Förekoms-ten av, och statligt sanktionerat inflytande för, så kallade patient- eller brukarorganisationer utgör exempel på det sistnämnda (Friedson 1994; se även Svensson 1998). Deprofessionaliseringen är särskilt märkbar inom vårdsektorn. Politiska förslag som gäller hemvård av anhöriga, vårdnads-bidrag avseende egna barn, etcetera, kan betraktas som exempel på fall där yrkesrelaterad kunskap underordnas andra prioriteringar. Den typen av propåer kan eventuellt underminera professionaliseringsmöjligheterna hos berörda yrkesutövare (jmf Svensson 1998).

I den anglosaxiska professionsforskningen diskuteras också en av-professionalisering som är särskilt förbehållen yrkesgrupper som är verksamma i större byråkratiska organisationer (Svensson 1998). Den ökande specialiseringen av de byråkratiska organisationerna gör att efterfrågan på specialiserad personal ökar. Då organisationerna befinner


79

sig i ständig utveckling minskar dock relevansen av viss specialiserad kunskap. Det ställer krav på kontinuerlig vidareutbildning av arbets-kraften, vilket på det hela taget leder till en mer ledningskontrollerad och mindre professionell verksamhet (Larson 1977). I Sverige är emel-lertid professionella yrkesutövare av tradition välrepresenterade inom byråkratiska och offentliga organisationer. Graden av professionalism mäts då möjligen bättre genom att de anställdas positioner och relatio-ner till överordnade studeras (Svensson 1998).

Gräsrotsbyråkrater och diskretion

I jämförelse med renodlat professionella yrkesgrupper som läkare och psykologer, märks en något lägre grad av professionalism bland social-arbetare. Professionalismen bland gräsrotsbyråkrater begränsas bland annat av att de saknar ett unikt formellt och professionellt ansvars-område. Det faktum att de är verksamma inom byråkratiska organisa-tioner utgör ytterligare en hindrande faktor (Friedson 1994; Svensson, 1998). Socialarbetare och andra gräsrotsbyråkrater brukar definieras som semiprofessionella yrkesgrupper (se t ex Evans & Harris 2004; Hasenfeld 1983, 1992; Johansson 1992; Lipsky 1980; Schierenbeck 2003). Professionalism är också nära förbunden med graden av diskre-tion i yrkesutövandet. Med diskretion avses det utrymme för individu-ella val som återfinns inom ramen för ett regelverk.9

Gräsrotsbyråkrater bedriver således sitt arbete med en diskretions-grad som kan jämföras med i övrigt mer professionella yrkesgruppers. Diskretionens omfattning hänger av förklarliga skäl bara i viss ut-sträckning samman med gräsrotsbyråkraternas formella befogenheter. Av särskild vikt är också de informella förutsättningar som gräsrots-byråkratiernas regelverk medför. Trots att regelverken i huvudsak är offentliga, är de på det hela taget omfattande, komplicerade och fyllda av oklarheter. Då merparten av de oklarheter som föreligger i regel-verken bara i begränsad utsträckning utreds på en politisk nivå, är det upp till gräsrotsbyråkraterna att tolka och omsätta bestämmelserna i praktisk handling (Bleiklie 1997; Hasenfeld 1983, 1992, Prottas 1979). Systemets struktur gör att de personer som kommer i kontakt med en gräsrotsbyråkrati måste förlita sig på tjänstemännens besked och in-struktioner, vilka följaktligen är ett resultat av tjänstemännens personliga

9 I det följande kommer begreppet handlingsfrihet att användas synonymt med

diskretion.

Kapitel 4

80

tolkningar av de formella ramarna (Broadkin 1997; Hasenfeld 1983, 1992; Prottas 1979). Organisationens anställda ges därmed en roll som policyförmedlare i förhållande till dem som efterfrågar organisationens tjänster (Bleiklie 1997; Lipsky 1980). Policyansvaret är så pass omfat-tande att tjänstemännen genom sitt agerande avgör den offentliga poli-tikens slutgiltiga utformning (Lipsky 1980).

Gräsrotsbyråkraternas unika kunskaper om, och makt över, regel-verket möjliggör inte bara en distansering från det – de kan också göra mer eller mindre medvetna urval bland olika bestämmelser. Urvalet baseras i stor utsträckning på ambitionen att minska den egna arbets-belastningen. Den information som förmedlas till klienterna tenderar därför att vara begränsad (Handler 1992; Lipsky 1980; Prottas 1979; Winter 2001; jmf även Broadkin 1997). Då gräsrotsbyråkraterna bara i viss utsträckning agerar som ett kollektiv, föreligger även en risk att informationsförmedlingen varierar från tjänsteman till tjänsteman. Inom ramen för handläggarnas handlingsfrihet kommer regeltolk-ningen, policyskapandet och i förlängningen även olika typer av beslut, därför i första hand att präglas av personliga värderingar (Winter 2001). Omfattningen av den individuella regeltolkningen sträcker sig så långt att gräsrotsbyråkraterna ofta fattar ett informellt beslut redan i sam-band med det första mötet med klienten (Lipsky 1980). Den långt-gående diskretionen i förhållande till formella beslutsfattare, regler och klienter innebär att gräsrotsbyråkraten utgör ”ett obyråkratiskt ele-ment i den byråkratiska strukturen” (Johansson 1992, sid 52). Tjänste-männens relativt omfattande makt i relation till klienterna leder således till ett ojämlikt förhållande (Handler 1992).

Fler och mer detaljerade regler är inte nödvändigtvis ett incitament för ökad likriktning. Som framgått är det inte givet att implemente-ringen av regler i höggradigt styrda organisationer genererar lägre varia-tioner än i decentraliserade och mer diskretionstillåtande verksamheter (Brunsson 1998b). Försök att minska graden av diskretion hos en allt-mer professionell yrkesgrupp, exempelvis genom en utbyggnad av före-liggande regelverk, kan paradoxalt nog föranleda ett ökat utrymme för individuella tolkningar (Evans & Harris 2004).

Gräsrotsbyråkratiskt arbete medför dock inte någon helt oinskränkt handlingsfrihet. Diskretionen begränsas bland annat av den dubbelhet som präglar gräsrotsbyråkraternas uppdrag; socialarbetaren skall å ena sidan företräda klienten i en advokatliknande funktion, å andra sidan utgöra representant för organisationen. Det senare innebär bland annat att anpassa insatser och åtgärder efter i förväg fastställda och många


81

gånger strama budgetar (Hasenfeld 1983, 1992; Lipsky 1980). De offent-liga budgetarna tenderar dock att vara något mer flexibla än vad gräs-rotsbyråkratierna vill ge sken av. Att tvinga de anställda att anpassa klientinsatserna efter en fixerad ekonomisk ram utgör dock ett centralt styrmedel i förhållande till personalen; dels bibehålls kontrollen över deras arbete, dels betonas deras funktion som organisationsföreträdare framför klientrepresentanter (Bleiklie 1997; Lipsky 1980). De ekono-miska överväganden som gräsrotsbyråkraterna löpande tvingas göra, har också direkta effekter för klienterna. En öppen kartläggning av problem hos klienterna kan leda till uppmärksammande av behov det inte finns ekonomiskt utrymme för. Tjänstemännen tvingas därför att, i egenskap av organisationsföreträdare, identifiera de problem som är budgetmässigt acceptabla och som passar in i redan existerande åtgärds-program (Broadkin 1997).

Den dubbla rollen som klient- och organisationsföreträdare kan leda till att gräsrotsbyråkraterna distanseras i förhållande till det klient-relaterade arbetet (Lipsky 1980). Förekomsten av distans mellan hand-läggare och klienter är till viss del avhängig det faktum att det gräsrots-byråkratiska arbetet bygger på det resurscentrerade och organisations-stärkande förhållningssätt som antyddes ovan. Gräsrotsbyråkraternas finansiella hänsynstaganden förstärker dessutom det asymmetriska maktförhållande som i övrigt märks i förhållande till klienterna.

Ännu en distanserande faktor har att göra med att gräsrots-byråkratisk verksamhet sammantaget också präglas av en klient- fram-för människofokusering. I tidigare avsnitt har klargjorts att konstruk-tionen av klienter fyller en central funktion i gräsrotsbyråkratiernas arbete. Den kan bland annat utgöra en förutsättning för klassificering, där människors egna förmågor och behov kartläggs (Bleiklie 1997). Många gånger skapar klientkonstruktion dock en situation där indivi-den reduceras till sina problem (Johansson 1992; Lipsky 1980).

Ett centralt syfte med klientkonstruktionen är att rusta organisatio-nen för masshantering och klientgenomströmning. Masshanteringen av ärenden försätter gräsrotsbyråkraten i en situation där ett åtgärdat ärende ständigt ersätts av ett nytt. Något utrymme att följa upp resulta-tet av en insats i ett handlagt ärende finns sällan. De bristande möjlig-heterna att själv avgöra i vilken takt arbetet skall bedrivas kan dessutom medföra att många beslut och insatser forceras fram. Klient-genomströmningen genererar också kontakt med många olika klienter och – klientkonstruktionen till trots – varierande problem. Bristen på utrymme att fördjupa sig i varje enskilt fall, samt kontakten med klienter

Kapitel 4

82

som saknar förutsättningar för förändring, kan även det verka di-stanserande (Lipsky 1980). Den reella arbetsbelastningen har dock vi-sats vara av mindre betydelse än den självupplevda. Tjänstemän som uppfattar att klientgenomströmningen är omfattande löper en större risk att distanseras än övriga. Detsamma gäller gräsrotsbyråkrater som anser att det regelverk de har att förhålla sig till inte fyller en viktig funktion. Handläggarna påtar sig då många gånger själva mer aktivt rollen som policyskapare, varpå variationerna i förhållande till klien-terna tenderar att öka (Winter 2001). I enlighet med den diskussion som fördes kring regler i form av normer, är den sammantagna effekten av en omfattande diskretion och en hög arbetsbelastning – faktisk eller självupplevd – att klientarbetet tenderar att få en moraliserande karak-tär. De klienter som följer anvisade insatser och rekommendationer betraktas som mer värda av stöd än andra. De som inte visar sig för-tjänta möts av mer långtgående sanktioner (Broadkin 1997; Handler 1992; Hasenfeld 2000).

Verksamhet i organisationer som fungerar people-processing och/eller people-sustaining tenderar följdriktigt att fungera mer distan-serande än andra. Risken för distansering kan därför å ena sidan väntas minska i takt med en ökande professionaliseringsgrad – och därmed ökat utrymme för people-changing i arbetet (jmf Hasenfeld 1983, 1992). En grund för fortsatt professionalisering är å andra sidan att distansen till klienterna upprätthålls. Som framgått kan återförande av makt till klienter innebära en risk för avprofessionalisering (Friedson 1994; Svensson 1998).

Sammanfattning Sammanfattningsvis kan konstateras att socialtjänsten och social-bidragsenheterna är exempel på formella organisationer. De formella organisationerna utgörs av dess medlemmar och till grund för organi-sationen ligger fyra förhållanden – tillhörighet, resurser, kontroll och utbytbarhet. Interaktionen mellan förhållandena gör det möjligt för medlemmarna att agera som en kraftfull aktör. Socialtjänsten skiljer sig också från många andra formella organisationer, bland annat ur den aspekten att verksamheten bygger på en tjänsteproduktion vars om-fattning och effekter är svåra att mäta. Med hänsyn tagen till det, kan socialtjänsten som organisation hänföras till ett institutionellt fält.


83

Det institutionella fältet är heterogent och socialtjänsten tillhör en grupp av organisationer som kan kallas gräsrotsbyråkratier. Liksom andra institutionella organisationer utmärks gräsrotsbyråkratierna av att de inte bedriver någon materiell produktion. Till särdragen hör också att både arbetsredskapen och arbetsmaterialet representeras av människor. Arbetet vid gräsrotsbyråkratier bedrivs med utgångspunkt i tre idealtypiska teknologier; people-processing, people-sustaining och people-changing. Teknologierna överlappar många gånger varandra och i socialbidragsverksamheten märks inslag av samtliga.

Gräsrotsbyråkratierna är uppbyggda kring institutioner – formella och informella regler som bygger på regulativa, normativa och kogni-tiva aktiviteter. Det är institutionerna som ger den organisatoriska verksamheten struktur och mening. Institutionerna likriktar organisa-tionerna, varför det institutionella fältet beskrivs som präglat av iso-morfism. Isomorfismen kan vara av tvingande, imiterande eller norma-tiv karaktär. Tvingande isomorfism bygger på starkare organisationers maktutövning gentemot svagare. Staten kan exempelvis tvinga kom-munen till underkastelse via lagstiftning. Imiterande isomorfism gene-reras av osäkerhet – mindre framgångsrika organisationer försöker efterlikna mer framgångsrika organisationer. Inspiration kan även häm-tas från andra organisatoriska fält. Professionalisering ligger till grund för normativ likriktning. Gemensamma utbildningar medför likartade värderingar och synsätt, vilket avspeglas i organisationens struktur.

Även bland institutionerna märks tre övergripande typer av styr-nings- eller regleringsformer; direktiv, standarder och normer. Direktiv omfattar alla former av tvingande regler, exempelvis lagar. En stor del av direktiven är dock lokalt framtagna och är unika för varje enskild organisation. Standarder omfattar artikulerade regler som är frivilliga. Som exempel på standarder inom socialtjänsten kan Socialstyrelsens allmänna råd för socialbidragshandläggning nämnas. Olika standardise-rade bedömningsinstrument kan möjligen också utgöra exempel på standarder. Normer är i hög grad kulturellt anknutna. Ur ett organisa-toriskt hänseende kan en stor del av normapparaten knytas till en ökande professionalisering.

Professionalisering innebär att en avgränsad yrkesgrupp monopoli-serar teoretisk kunskap för att på så vis kunna hävda sin position i rela-tion till övriga samhället. Professionalism medför makt och status, men också ansvar för de särskilda arbetsuppgifterna. Graden av professionell status kan i stor utsträckning mätas via nivån på yrkesutövarnas indivi-duella handlingsfrihet. En särskilt omfattande grad av diskretion märks

Kapitel 4

84

exempelvis bland läkare och psykologer. Diskretionsnivån är emellertid långtgående även bland socialarbetare och andra gräsrotsbyråkrater, vars professionella status i övrigt är lägre än de ovan nämnda yrkes-gruppernas.

Diskretionen bland gräsrotsbyråkrater har långtgående effekter för de personer som efterfrågar organisationens tjänster. Tjänstemännen väljer bland annat själva vilken information de skall förmedla till klien-terna. De får därmed en roll som policyskapare. Vidare styrs gräsrots-byråkraternas bemötande av klienter i stor utsträckning av personliga värderingar samt av en ambition att minska den egna arbetsbördan. Detta tenderar att ge arbetet en moraliserande prägel. De moraliska antagandena förstärks av att tjänstemännen i mångt och mycket är budgetstyrda, vilket i sig utgör ett av organisationens medel för diskretionskontroll. I förlängningen påverkar samtliga dessa diskretions-relaterade faktorer – policyskapande, personliga värderingar, strävan efter att minska den egna arbetsbördan, finansiella hänsynstaganden, med mera – de beslut tjänstemännen fattar i förhållande till klienterna.

Metod

85

KAPITEL 5

Metod

Inledning I föreliggande kapitel skall studiens metod och material presenteras. Särskilt utförliga delar av metodredogörelsen återfinns i Bilaga 4. Inled-ningsvis görs en översiktlig presentation av materialet. Detta följs av ett avsnitt med en mer detaljerad genomgång av det tillvägagångssätt som använts i studien. I avsnittet redogörs för urval, datainsamling, bortfall och databearbetning. När det gäller datainsamlingen fokuseras framför allt den enkät som ligger till huvudsaklig grund för studien. Enkäten omfattar sex stycken vinjetter – fiktiva typfall – varför vinjettmetoden ägnas särskild uppmärksamhet.

Då ett delmål i avhandlingen är att visa på eventuella förändringar i socialbidragsbedömningar över tid, jämförs delar av undersökningens resultat med materialet från en vinjettstudie som genomförts av Cent-rum för utvärdering av socialt arbete (CUS) (Hydén m fl 1995). All-männa iakttagelser vad gäller de båda studiernas material och tillväga-gångssätt görs löpande i kapitlet. Materialens statistiska jämförbarhet diskuteras i den metoddiskussion som avslutar kapitlet.

Material Studien är av tvärsnittskaraktär och datainsamlingen genomfördes un-der hösten 2003 och våren 2004 i elva kommuner i den norra delen av Stockholms län. Totalt 121 socialbidragshandläggare har besvarat den enkät (se Bilaga 1) som merparten av databearbetningarna baseras på. Materialet omfattar även elva stycken kommunformulär (se Bilaga 2), vilka fyllts i under hösten 2004 av personer i chefsbefattning – enhets-/sektionschefer alternativt 1:e socialsekreterare – vid respektive kommuns socialbidragsenhet. I delar av undersökningen används också sekundärdata från den ovan nämnda CUS-studien. CUS-materialet om-fattar totalt 211 respondenter från elva kommuner spridda över riket.

Kapitel 5

86

Det totala externbortfallet i studien uppgår till mindre än tio pro-cent, vilket är omkring en procentenhet lägre än vad som noterades i CUS-studien. Även internbortfallet är genomgående lågt.

Tillvägagångssätt

Urval

Åtta av de totalt elva undersökningskommunerna har kommit att om-fattas i urvalet via den FoU-enhet som finansierat delar av avhandlings-projektet. Då grunden för urvalet således i huvudsak är finansiärsstyrt, kan det i första hand beskrivas som pragmatiskt.10 Dessa åtta kommu-ner är samtliga belägna i den norra delen av Stockholms län. I syfte att ringa in en särskild del av länet – vilket ökar möjligheterna till jäm-förelser och generaliseringar inom det avgränsade området – komplet-terades urvalet med ytterligare ett antal kommuner i den norra delen av regionen. I en mer strikt metodologisk mening kan urvalet därmed till viss del också beskrivas som strategiskt (se t ex Bryman & Cramer 2002; Frankfort-Nachmias & Nachmias 1996).

Även CUS-studien baseras på ett urval av elva kommuner. Då den primära ambitionen med CUS-studien var att erhålla riksrepresentativa uppgifter om socialbidragsbedömningar, är dessa kommuner dock spridda över landet. Kommunerna i CUS-materialet uppvisar också större skillnader vad gäller befolkningstäthet än vad som är fallet i denna undersökning.

Den norra delen av Stockholms län omfattar totalt 15 kommuner och av dem inkluderas alltså omkring 75 procent i den föreliggande studien. Kommunerna liknar varandra i relativt hög grad när det gäller flera centrala strukturella aspekter – demografi, arbetsmarknadsmässiga förutsättningar, skattekraft, etcetera. I andra avseenden, inte minst vad gäller socialbidragsnivåer, märks mer tydliga skillnader. Kommunur-valet erbjuder dessutom en god spridning avseende olika organisations-typer. Här märks exempelvis differenser avseende personalresurser, personalgruppernas struktur, specialiseringsgrad, delegationsrätt och så vidare (se Kapitel 6).

10 Delvis finansiärsstyrda urval är inte något unikt för den föreliggande studien, utan

förekommer även i andra undersökningar (se t ex Johansson 2001).

Metod

87

Studiens population utgörs av samtliga handläggare som någon gång under ett verksamhetsår handlägger socialbidragsansökningar i de elva aktuella kommunerna. Någon hänsyn till klientkontakternas frekvens eller omfattning har inte tagits. Det innebär att socialsekreterare, SOFT-handläggare samt handläggare i chefs- eller samordnande befatt-ning – exempelvis enhets-/sektionschefer och 1:e socialsekreterare – omfattas, medan receptions- och administrativ personal inte gör det. Antalet respondenter uppdelat på kommun och typ av tjänst redovisas i Tabell 5.1.

Tabell 5.1. Respondenter uppdelat på typ av tjänst och kommun. Antal.

Kommun Enhetschef/1:e socialsekreterare

Socialsekreterare SOFT/ assistenter

Total

Stor 1 2 6 4 12 Stor 2 1 7 2 10 Stor 3 3 18 3 24 Stor 4 2 9 4 15 Stor 5 2 6 3 11 Mellan 1 1 5 - 6 Mellan 2 - 9 2 11 Mellan 3 1 9 - 10 Mellan 4 2 7 2 11 Liten 1 1 4 3 8 Liten 2 - 3 - 3 Total 15 83 23 121

Datainsamling

Studien förankrades i två övergripande led; inledningsvis kontaktades respektive kommuns socialchef per brev med allmän information om studiens syfte och upplägg, vilket följdes av ett telefonsamtal med mer detaljerade upplysningar. Socialcheferna gav i samtliga fall studien sitt godkännande och hänvisade vidare till ansvariga chefer vid social-bidragsenheterna. I ett andra led etablerades en telefonkontakt med enhets-/sektionscheferna. Kontakten omfattade dels motsvarande in-formation som mottagits av socialcheferna, dels avtalades tidpunkter för datainsamling.

Insamlingen av huvudenkäten genomfördes under hösten 2003 samt våren 2004, och skedde enligt ett upplägg som tidigare användes i CUS-studien. Vid de avtalade tidpunkterna för datainsamling besöktes de

Kapitel 5

88

olika socialbidragsenheterna, där samtliga berörda handläggare samlades i en gemensam lokal. Handläggarna informerades om studiens syfte och upplägg, samt erhöll instruktioner om hur ifyllnaden av enkäterna skulle ske. Med stöd av socialbidragsnormen, lokala riktlinjer, mini-räknare, med mera, besvarades enkäterna därefter individuellt. Till-vägagångssättet bidrog inte bara till att minska bortfallet – genom att processen för ifyllnaden av enkäten övervakades stärktes också tillför-litligheten i materialet (jmf Stolte 1994). I syfte att ytterligare begränsa bortfallet gjordes därefter postutskick samt, i aktuella fall, ett på-minnelseutskick till de handläggare som inte närvarat vid datainsam-lingstillfället.

Efter avslutad insamling av samtliga huvudenkäter postades kom-munformuläret under hösten 2004 till de elva enhets-/sektionscheferna. De erbjöds möjlighet till telefon-/e-postkontakt vid eventuella frågor. I vissa fall bifogade enhets-/sektionscheferna utdrag ur kommunens dele-gationsordning, organisationsskisser, etcetera. I de fall sådana doku-ment inte bifogades, erhölls beskrivningar direkt via formuläret.

Huvudenkäten Huvudenkäten (se Bilaga 1) är till största delen en replik på den enkät som användes av CUS.11 Snarlika enkäter har även använts i andra vinjettstudier (se t ex Gustafsson m fl 1990; Mosesson 1993). Formulä-ret utgörs av fem avsnitt och totalt 68 frågor. Den första delen syftar till att inhämta bakgrundsdata samt uppgifter om handläggarnas profes-sion och yrkesutövande. Den andra, något kortare delen, avser hand-läggningens omfattning under föregående månad. Då datainsamlingen löpte över flera månader varierar den månad respondenterna uppmanas förhålla sig till från kommun till kommun. I den tredje delen följer sex stycken vinjetter som respondenterna ombeds bedöma (vinjetterna och vinjettmetoden diskuteras i kommande avsnitt). Den fjärde delen om-fattar ett antal situationer/orsaker till socialbidragstagande som kan förekomma bland klienter. Respondenterna uppmanas här att gradera hur vanligt förekommande de aktuella situationerna är. I den femte och avslutande delen presenteras ett antal påståenden om olika klient-

11 Fråga 12 (se Bilaga 1) är tillagd. En fråga som riktades till handläggare som inte

arbetade med handläggning av socialbidrag är utesluten. Vissa frågor har också ute-slutits/tillkommit i enkätens två avslutande delar. Detta är ett resultat av för-ändringar i bidragstagarpopulationens struktur och ändringar i socialbidrags-systemets regelverk.

Metod

89

gruppers sökbenägenhet, möjligheter till kontroll i socialbidragsarbetet, med mera. I syfte att studera uppfattningar om socialbidrag och social-bidragstagare ombeds respondenterna ta ställning till i vilken utsträck-ning de instämmer i påståendet eller inte.

Skalorna i de två avslutande delarna är fyrgradiga och avviker där-med från CUS-studiens femgradiga. CUS-studien omfattade ett svars-alternativ som möjliggjorde för respondenterna att inte ta en klar ställ-ning. Detta alternativ har uteslutits i den föreliggande undersökningen. Trots att skaländringarna har vissa implikationer för jämförbarheten mellan studierna, bedömdes fördelarna med tydliga ställningstaganden överväga denna eventuella nackdel.

Kommunformuläret Med hjälp av kommunformuläret (se Bilaga 2) inhämtades uppgifter om socialbidragsenheternas organisation och allmänna handläggningsrutiner. Formuläret är indelat i fyra avsnitt, där det första fokuserar organiseringen av socialbidragsarbetet och verksamhetens personal-resurser. Via det andra avsnittet samlas information om delegations- och beslutsordning in. I det tredje avsnittet behandlas förekomsten av lokala normer och riktlinjer, formerna för delgivning av beslut, med mera. I enkätens avslutande del efterfrågas förekomsten av, och formerna för, särskilda klientrelaterade arbetsformer vid socialbidragsenheterna.

Vinjettmetoden och vinjetterna Med en vinjett avses en kortfattad, vanligen skriftlig, beskrivning av en person eller situation. Beskrivningen skall vara konkret och informa-tionen av sådan karaktär att respondenterna uppfattar den som tro-värdig. Då beslut i allmänhet fattas mot bakgrund av relativt få uppgifter, begränsas framställningen till de mest centrala karakteristika (se t ex Alexander & Becker 1978; Jergeby 1999; Stolte 1994). Vinjettmetoden används i såväl kvantitativ som kvalitativ forskning, men även i rent utbildande syften (jmf Socialstyrelsen 2003a). Till en av metodens mer uppenbara fördelar hör att samtliga respondenter tillhandahålls identisk information. Därmed möjliggörs jämförelser mellan såväl enskilda som grupper av respondenter (Jergeby 1999; Soydan & Ståhl 1994). I samband med kvantitativa studier görs bedömningen normalt genom att respondenten ombeds ta ställning till ett antal frågor, med fasta svars-alternativ eller av öppen karaktär, som följer på vinjetterna. Möjligen är en högre grad av fasta svarsalternativ att föredra, eftersom öppna frågor minskar jämförbarheten mellan bedömningarna (Jergeby 1999).

Kapitel 5

90

Vinjettbedömningar bygger på en fiktiv prövning, varför situationen kan uppfattas som konstruerad (Hydén m fl 1995). Detta medför begränsningar i metodens tillämpbarhet. Det gäller till exempel för studier där känsloupplevelser skall mätas – en fiktiv situation kan omöj-ligen ersätta en verklig, positivt eller negativt laddad, erfarenhet (Jergeby 1999).

Trots att vinjettmetoden är väl använd, i synnerhet i den anglo-saxiska forskningen, är den sparsamt beskriven i metodlitteraturen. Information om metoden får huvudsakligen sökas i vetenskapliga artik-lar där metoden tillämpas. Jergebys relativt omfattande beskrivning av metoden och dess användning utgör en av få svenska presentationer. Då metoden ofta fungerar som en kombination av experiment och attityd-mätning, vilket kan paketeras i en traditionell enkät, är den särskilt välrepresenterad inom samhällsvetenskaplig forskning (Jergeby 1999). Internationellt märks framför allt studier inom sociologi (se t ex Alves & Rossi 1978; Finch & Mason 1991; Rooks, Raub, Selten & Tazelaar 2000), kriminologi (se t ex Bell & Forde 1999) och psykologi (se t ex French, Sutton, Marteau & Kinmonth 2004; Sleed, Durrheim, Kriel, Solomon & Baxter 2002). Bland svenska forskare har metoden också använts i komparativa studier av olika länders sociala arbete (se t ex Brunnberg 2000; Nybom 2005; Soydan & Ståhl 1994). I övrigt är dess representation inom den internationella socialtjänstrelaterade forsk-ningen begränsad (Jergeby 1999).

I Sverige, men också i Norge, har vinjettmetoden använts för att illustrera bedömningsvariationer inom socialtjänstens individ- och familjeomsorg (IFO). Skillnader har illustrerats såväl avseende IFO:s barn- och ungdomsvård (se t ex Östberg, Wåhlander & Milton 2000), som beträffande vården av vuxna missbrukare (se t ex Blomqvist & Wallander 2004; Borgny 2000; Ekendahl 1999; Skogens 2005). Särskilt väl utnyttjad är metoden dock i studier som avser socialbidrags-handläggning (se t ex Gustafsson m fl 1990; Hanssen 1998; Holmberg 1996; Hydén 1990, 1996; Hydén m fl 1995; Mosesson 1993; Terum 1986, 1997, 2002). Socialbidragsstudierna omfattar upp till sex stycken olika vinjetter (Hydén m fl 1995) och likheter i vinjetterna märks stu-dierna emellan. Det gäller särskilt en vinjett – en beskrivning av en yngre ensamstående, bidragssökande tvåbarnsmor – som med vissa mindre variationer återkommer i merparten av de refererade studierna. Ursprungsversionen av vinjetten är idag omkring 20 år gammal och användes första gången i Terums (1986) granskning av socialbidrags-bedömningar vid 22 norska socialkontor.

Metod

91

Föreliggande studie omfattar sex stycken vinjetter (se Bilaga 1). De tre inledande vinjetterna är hämtade från CUS-studien. Vinjetterna har justerats i två avseenden; dels har aktuella belopp – hyror, inkomster, etcetera – räknats upp mot konsumentprisindex (se p 1, Bilaga 4), dels har texten och därmed vissa aktuella belopp – barnomsorgsavgifter, kostnader för SL-resor, barnbidrag – justerats mot de regelverk som gällde i samband med påbörjandet av datainsamlingen. De tre av-slutande vinjetterna är nya och konstruerades tillsammans med tre socialsekreterare under våren 2003.

Att endast tre vinjetter överensstämmer mellan de båda studierna beror på hänsynstaganden till förändringar i bidragstagarpopulationens struktur. Under den tid som gått mellan de båda mättillfällena har po-pulationens sammansättning förändrats i flera avseenden. I syfte att inkludera situationer/klienttyper som är vanligt förekommande idag, krävdes därför att ett antal vinjetter lades till. Att endast lägga till vin-jetter bedömdes dock vara att ålägga respondenterna en alltför om-fattande arbetsbörda. Av praktiska skäl ersattes därför tre vinjetter som illustrerar situationer som är mindre vanliga idag. Bedömningen av vilka vinjetter som skulle uteslutas togs i samråd med de socialsekrete-rare som bistod i utformningen av nya vinjetter.

Samtliga vinjetter omfattar en kortare beskrivning av en fiktiv kli-ent, en ungefärlig angivelse om hur mycket socialbidrag hon/han sö-ker, samt vilka utgifter och eventuella nettoinkomster hon/han har. På varje vinjett följer fyra frågor med fasta svarsalternativ, av öppen karak-tär eller en kombination av dessa. För det första ombeds responden-terna ta ställning till om klienten skall beviljas socialbidrag eller inte, samt vilken socialbidragssumma som är aktuell i de fall ansökan bevil-jas. De tillfrågas vidare om det finns några förutsättningar, exempelvis i form av krav knutna till ett beviljande eller skäl bakom ett avslag, kopplade till beslutet. Därpå följer en fråga om vilken grad av delega-tion som krävs för att få fatta ett beslut i den aktuella vinjetten. Den fjärde och avslutande följdfrågan ger respondenterna möjlighet att ange eventuella alternativa beslut (se Bilaga 1).

Bortfall

Det totala externbortfallet i studien uppgår till 9,7 procent, vilket är lägre än vad som i allmänhet kan förväntas vid enkätstudier (jmf Frankfort-Nachmias & Nachmias 1996). Som framgår av Tabell 5.2 är bortfallet dock något ojämnt fördelat mellan kommunerna.

Kapitel 5

92

Tabell 5.2. Svarsfrekvens och bortfall efter kommun. Antal och procent.

Kommun Population, antal Erhållna svar, antal Bortfall, procent

Stor 1 14 12 14,3 Stor 2 11 10 9,1 Stor 3 26 24 7,7 Stor 4 17 15 11,8 Stor 5 13 11 15,4 Mellan 1 6 6 - Mellan 2 12 11 8,4 Mellan 3 11 10 9,1 Mellan 4 12 11 8,4 Liten 1 8 8 - Liten 2 4 3 25Total 134 121 9,7

Det generellt sett låga bortfallet kan relateras till det tillvägagångssätt som användes i samband med datainsamlingen. Genom att grundligt förankra studien på ledningsnivå och förlägga datainsamlingen till en given tidpunkt i respektive kommun, minimerades de tilltänkta re-spondenternas möjligheter att avstå från/glömma bort att besvara en-käten.

I andra vinjettstudier där motsvarande strategi använts märks ett högre externbortfall (se t ex Blomqvist & Wallander 2004; Gustafsson m fl 1990; Hydén m fl 1995). Det lägre bortfallet i den föreliggande studien är troligen ett resultat av de postutskick som gjordes till hand-läggare som var frånvarande i samband med det avtalade datainsam-lingstillfället. Någon sådan kompletterande insamling skedde inte i de refererade studierna. Kompletteringen av data kan ha viss betydelse för materialets tillförlitlighet (för vidare diskussion, se kapitlets avslutande metoddiskussion).

Generellt föreligger även ett lågt internbortfall. Med undantag för enkätens avslutande del, där bortfallet uppgår till som högst sex pro-cent, samt frågan om uppskattade väntetider för nya bidragssökanden (se fråga 14, Bilaga 1), där bortfallet är strax över tio procent, före-kommer bara enstaka bortfall. Även vad gäller vinjetterna märks en hög svarsfrekvens. I vinjett 3 saknas ett svar och i vinjett 4 och 6 note-ras tre bortfall vardera.

Metod

93

Databearbetning

Materialet har uteslutande behandlats kvantitativt. All databearbetning har gjorts i SPSS (Statistical Package for Social Sciences) version 13.

Samtliga analyser tar sin utgångspunkt i studiens övergripande syfte och frågeställningar – att studera variationer i bedömningar av social-bidragsansökningar samt differenser i bidragsbeloppens storlek. Be-arbetningen omfattar såväl bivariata sambandsanalyser som multipla regressionsanalyser, men även rena frekvensredovisningar förekommer. Det senare särskilt i samband med att undersökningsgruppen presen-teras (Kapitel 7), samt i anslutning till redovisningen av de öppna frå-gor, exempelvis avseende krav som är förbundna med ett visst beslut, som följer på vinjetterna (Kapitel 8).12 Vidare har också en faktoranalys av de påståenden som avser mäta handläggarnas uppfattningar om socialbidrag och socialbidragstagare13 genomförts (Kapitel 7).

På bivariat nivå används korstabeller, medelvärdesanalyser samt lin-jära och logistiska korrelationer. Avsikten med de bivariata analyserna är bland annat att redogöra för bedömningsskillnader i vinjetterna mel-lan det föreliggande materialet och CUS-materialet.14 Då endast tre av vinjetterna överensstämmer mellan materialen, begränsas jämförelserna till dem. Redogörelsen för bedömningarna i övriga vinjetter görs via medelvärdes- och frekvensredovisningar (Kapitel 8).15 Med stöd av olika bivariata analyser identifieras också fyra block av oberoende variabler som kan vara av betydelse för bidragsbesluten16 i undersöknings-gruppen; organisatoriska faktorer, bakgrundskarakteristika, professio-nella förutsättningar samt uppfattningar (Kapitel 9).

12 För vidare diskussion om bearbetningen av de öppna frågorna, se p 2, Bilaga 4 samt

den avslutande metoddiskussionen i det föreliggande kapitlet. 13 Uppfattningarna studeras via totalt 14 påståenden i huvudenkätens avslutande del

(se frågorna 55-68, Bilaga 1). 14 I enlighet med den tidigare diskussionen har de bidragssummor som CUS-gruppen

beviljat räknats upp mot konsumentprisindex (se p 1, Bilaga 4). 15 I samband med analyserna av utbetalade bidragsbelopp har sammanlagt fem så

kallade outliers, tre från det föreliggande materialet och två ur CUS-materialet, uteslutits ur beräkningarna. I det föreliggande materialet gäller det ett fall vardera i vinjett 1, 4 och 6. I CUS-materialet gäller det ett fall vardera i vinjett 1 och 2 (se även Kapitel 8 och 9).

16 Även i de föreliggande bivariata analyserna har tre aktuella outliers (se fotnot ovan) uteslutits ur beräkningarna.

Kapitel 5

94

I syfte att studera vilka faktorer som påverkar besluten i vinjetterna (Kapitel 9) har två typer av multipla analyser använts – logistisk respek-tive linjär regressionsanalys.17 Logistiska regressionsanalyser ställer krav på en dikotom utfallsvariabel, varför tekniken användes för att studera vilka faktorer som påverkar bifallsfrekvensen i vinjetterna.18 De obero-ende variablerna hämtades ur de block av faktorer som nämndes ovan. Analyserna gjordes enligt ett tvåstegsförfarande – i en första modell kontrolleras för en strukturell variabel och ett antal organisationsvariabler, i en andra dessutom för uppfattningar samt bakgrunds- och professions-faktorer. Regressionsanalyserna gör det därmed också möjligt att studera vilken sammantagen effekt tillförandet av olika variabelsamman-sättningar får för bifallsgraden (jmf t ex Tabachnick & Fidell 2001).

Nivån på de beviljade bidragssummorna analyserades med hjälp av linjära regressionsanalyser, vilket är en lämplig teknik då utfallsvariabeln är kontinuerlig. Även de linjära regressionsanalyserna gjordes enligt ett tvåstegsförfarande. I den första modellen kontrolleras för ett antal organisationsvariabler samt två strukturella kontrollvariabler och i den andra för professionsfaktorer och uppfattningar.19

Vid bearbetning av mindre datamaterial, vilket det föreliggande kan betraktas som, krävs att den beroende variabeln är någorlunda väl normalfördelad för att kunna analyseras via linjära regressionsanalyser (se t ex Manly 1986; Pallant 2005; Tabachnick & Fidell 2001).20 Om ut-fallsvariabeln är snedfördelad kan enskilda observationer komma att få en orimlig inverkan på utfallet av analyserna, varpå stabiliteten i resul-taten minskar. I det föreliggande materialet utmärks de utbetalade be-loppen i flertalet av vinjetterna av en stor spridning och för att möjlig-göra bearbetningar via linjära regressionsanalyser normaliserades värdena.

Variabler med en entydigt positiv eller negativ snedfördelning kan normaliseras på flera olika sätt. Till de vanligare metoderna hör att

17 Den teoretiska uppbyggnaden av regressionsmodellerna, exempelvis vad gäller valet

av oberoende variabler, beskrivs mer ingående i anslutning till redovisningen i Kapitel 9.

18 Då i det närmaste samtliga handläggare beviljade socialbidrag i vinjett 1 och 4 utgick de ur de logistiska regressionsanalyserna.

19 I de linjära regressionsanalyserna utgick vinjett 2 och 3, där andelen bifall var mycket lågt.

20 Gränsen för vad som är att betrakta som små respektive stora datamaterial är inte absolut. I viss metodlitteratur anges 100 observationer som ett tänkbart gränsvärde (Tabachnick & Fidell 2001).

Metod

95

logaritmera eller att dra kvadratroten ur variabelvärdena (Tabachnick & Fidell 2001). Då fördelningen i materialet överlag var påtaligt ut-dragen/toppig, begränsades dock normaliseringsalternativen. Beloppen normaliserades därför enligt den niogradiga så kallade stanineskalan, som används frekvent inom framförallt psykologin (se t ex Cook & Rieser 2005; Jansen & Stoop 2001; Rau 2004).

En tänkbar nackdel med normaliseringen är att precisionen i analy-serna minskar. Då resultaten redovisas via standardiserade betakoeffici-enter, som inte anger hur stort värde en oberoende variabel kan till-mätas exakt i kronor, är detta dock av mindre betydelse. Normalise-ringen gjorde det dessutom möjligt att låta de outliers som uteslutits ur de bivariata analyserna, ingå i de linjära regressionsanalyserna (för ytterligare beskrivning av normaliseringsprocessen, se p 4 Bilaga 4).

Med hänvisning till att materialet omfattar relativt få observationer, vilket innebär att dess så kallade ”statistiska power” är låg, används förhållandevis generösa signifikansnivåer. Som högst accepteras sam-band på tioprocentsnivå. I merparten av analyserna redovisas dock de exakta signifikansvärdena, varför läsaren själv har möjlighet att avgöra sambandens tillförlitlighet.

Metoddiskussion

Representativitet

Resultaten som presenteras är representativa för populationen social-bidragshandläggare i den norra delen av Stockholms län. Som framgått omfattar regionen totalt 15 kommuner, varav 11 – knappt 75 procent – ingår i urvalet för undersökningen. Mot bakgrund av de strukturella och organisatoriska förutsättningar som finns representerade i ma-terialet finns det ingen anledning att anta att de fyra resterande kom-munerna avviker på något mer avgörande sätt. Generaliserbarheten gäller för den tidsperiod, hösten 2003 samt våren och hösten 2004, då data samlades in.

Möjligheterna till ytterligare generaliseringar begränsas ur framför allt två övergripande omständigheter. För det första återfinns den teo-retiska populationen inom ett klart avgränsat område. Detta gör, till-sammans med det faktum att antalet studerade kommuner är relativt få, att materialet inte kan sägas ha någon riksrepresentativitet. Att ur-valet dessutom begränsas till kommuner i Stockholmsregionen, vars

Kapitel 5

96

strukturella betingelser avviker från övriga riket, får ytterligare konsekvenser för generaliserbarheten. De strukturella villkoren kan bland annat få följder för bedömningarna i vinjetterna. Stockholms-regionen kännetecknas exempelvis av ett större arbetsutbud än övriga riket, vilket möjligen kan generera mer omfattande arbetskrav på de bidragssökande. Regionen präglas också av ett generellt högre konsu-mentprisläge, vilket eventuellt kan medföra att de bidragssummor som beviljas är något högre.

De strukturella förutsättningarna i urvalskommunerna begränsar generaliserbarheten inte bara i förhållande till riket och övriga stor-stadsregioner, utan också inom Stockholms län. De socioekonomiska villkoren – exempelvis mätt i genomsnittlig skattekraft och andel ut-rikes födda – är mer gynnsamma i den norra än i den södra delen av länet.21 Som framgått av tidigare kapitel påverkar dessa faktorer inte bara socialbidragsnivåerna, utan kan också potentiellt inverka på be-dömningarna i enskilda ärenden.

Den andra begränsningen har att göra med studiens tvärsnitts-karaktär. Tvärsnittsstudier är bland de vanligast förekommande inom samhällsvetenskaperna. Designen medför en rad fördelar – inte minst forskningsekonomiska (Frankfort-Nachmias & Nachmias 1996) – men också begränsningar vad gäller generaliseringar över tid. Därav begrän-sas resultatens representativitet till att gälla för den tidsperiod då data samlades in. Av diskussionerna i tidigare kapitel har framgått att såväl socialbidragstagandet som förutsättningarna för arbete med social-bidragshandläggning förändras kontinuerligt. Villkoren för handlägg-ningen är bland annat avhängig organiseringen av socialbidragsarbetet. Under senare år har exempelvis inslagen av olika typer av specialisering samt betydelsen av mottagningsfunktioner, ökat. Det finns inte något som tyder på att denna utveckling skulle ha avtagit sedan tidpunkten för datainsamlingen. De organisatoriska förutsättningarna i undersök-ningskommunerna behöver således inte vara exakt desamma nu som då.

Även socialtjänstens juridiska ramverk är av avgörande betydelse för socialbidragshandläggningen. Socialtjänstlagen har inte förändrats i något centralt avseende under den period som gått sedan materialet

21 Den genomsnittliga skattekraften i de 15 kommunerna i den norra delen av

Stockholms län uppgår till 179 077 kronor per invånare och år. I de tio kommuner som återfinns i den södra delen av länet är summan 157 298 kronor per invånare och år. När det gäller andelen utrikes födda uppgår andelarna till knappt 16 procent respektive drygt 20 procent (SCB 2006).

Metod

97

inhämtades – enskilda kommuner och handläggare förfogar fortfarande över en långtgående handlingsfrihet i samband med bedömningen av socialbidragsärenden. Delar av de föreliggande resultaten kan därmed sägas vara giltiga utöver den population de formellt kan generaliseras till. Det gäller särskilt de mer deskriptiva avsnitten i Kapitel 9, där bland annat kommunalt och organisatoriskt relaterade differenser i vinjettbedömningarna diskuteras. Motsvarande bedömningsmönster kan möjligen återfinnas i storleksmässigt liknande kommuner i landets övriga storstadsregioner. Det är också rimligt att anta att snarlika orga-nisatoriska lösningar – med reservation för att organiseringen av social-bidragsarbetet är under löpande utveckling – som presenteras i den föreliggande studien återfinns i andra kommuner av motsvarande stor-lek. Även effekterna av bidragsarbetets organisering kan därmed väntas ha en något mer långtgående giltighet. Den mer exakta betydelse en-skilda faktorer tillmäts i resultatredovisningen, skall av anförda skäl dock betraktas med försiktighet.

Relevans och tillförlitlighet

Som framgått är huvudenkäten, med undantag för några mindre änd-ringar, en replik på den enkät som användes av CUS. Liknande formu-lär har även använts i andra vinjettstudier (se t ex Blomqvist & Wallander 2004; Gustafsson m fl 1990; Mosesson 1993). Instrumentet är till största delen således sedan tidigare väl beprövat och dess validitet kan betraktas som relativt god. I enlighet med vad som tidigare beskri-vits, gäller detsamma för kommunformuläret. Även det har förankrats i studiens syfte samt i tidigare forskning (jmf även Frankfort-Nachmias & Nachmias 1996).

Två förhållanden som kan ha konsekvenser för validiteten i huvud-enkäten skall emellertid uppmärksammas; för det första avviker skal-indelningen i enkätens två avslutande delar från den som användes av CUS. Som anförts i tidigare avsnitt medför förändringen att responden-terna i den föreliggande studien måste ta en något tydligare ställning till de presenterade påståendena. Den förändrade mättekniken minskar möjligheterna till direkta jämförelser mellan materialen – istället gene-reras resultat som kompletterar CUS-studiens. När det gäller enkätens femte och avslutande del, som syftar till att mäta handläggarnas upp-fattningar om socialbidrag och socialbidragstagare (se Bilaga 1), finns dessutom en viss tillförlitlighetsproblematik orsakad av social önsk-värdhet i svaren (Björkman 1979). Det är möjligt att handläggarna,

Kapitel 5

98

medvetet eller inte, utger sig för att vara mer positivt inställda till bi-dragstagare och bidragstagares rättigheter än de egentligen är.

För det andra skall själva vinjettmetoden samt de vinjetter som an-vänds i studien kommenteras. Validiteten grundläggs i samband med själva vinjettkonstruktionen. Fallbeskrivningar som respondenterna uppfattar som trovärdiga ökar sannolikheten att bedömningarna görs på likartad grund. Eventuella bedömningsvariationer kan därav främst ses som ett resultat av respondenternas varierande förutsättningar. Vin-jetternas trovärdighet kan ökas genom att experter – exempelvis social-sekreterare vid sammansättning av ”socialbidragsfall” – konsulteras i samband med vinjettkonstruktionen. Likaså kan äldre, redan beprö-vade, vinjetter återanvändas. Metoden kan i allmänhet också förväntas erbjuda en god reliabilitet. Då respondenterna ställs inför en identisk kontext tillhandahåller metoden implicit en kontroll av slumpmässiga fel (Jergeby 1999; jmf även Frankfort-Nachmias & Nachmias 1996).

Trots att båda de ovanstående valideringsformerna har använts, sak-nas viss relevant information i en av de nyframtagna vinjetterna, vinjett 4. Vinjetten beskriver en man som bland annat söker socialbidrag för tillfälligt umgänge med sina två barn (se Bilaga 1). Redogörelsen inne-håller emellertid inga uppgifter om barnens ålder, vilket får konsekven-ser för nivån på den bidragssumma som kan beviljas. I flera fall har respondenterna angivit att de skulle bevilja mannen socialbidrag för umgänge med barnen, men att den bristfälliga informationen inte möj-liggör för dem att ange något belopp. I andra fall har respondenterna beviljat ett schablonbelopp baserat på självskattningar av barnens ålder. En möjlig väg för hantering av bristerna i vinjett 4 hade varit att ute-sluta den helt ur studien. Då vinjetten omfattar information som är unik i förhållande till övriga vinjetter – det är exempelvis det enda fall där den bidragssökande är utförsäkrad hos Försäkringskassan – fanns dock goda skäl att bibehålla den i studien. Problemet har hanterats ge-nom att samtliga bidragssummor som avsett umgänge med barnen ute-slutits ur analyserna. Det ger visserligen en ofullständig bild av de fak-tiskt beviljade summorna, samtidigt som materialet kunnat hållas intakt.

Ytterligare en reflektion vad gäller resultatens giltighet kan göras be-träffande den allmänna jämförbarheten mellan CUS-studien och det föreliggande materialet. Skillnaderna mäts framför allt via statistiska jämförelser av vinjettbedömningarna (Kapitel 8). Som framgått baseras materialen på två olika typer av urval – CUS-studien på ett riks-representativt sådant, medan det föreliggande materialet samlats in i en avgränsad region. De statistiska jämförelserna måste av denna anledning

Metod

99

göras med försiktighet. Skillnaderna är dock i flera fall så pass bety-dande att de sannolikt inte enbart låter sig förklaras av skilda urval.

En stor del av tillförlitligheten i en studie kan knytas till de externa omständigheter som omgärdar datainsamlingen. Reliabiliteten kan bland annat ökas genom att ordentligt med tid avsätts för besvarandet av enkäten. Att respondenterna erbjuds grundlig information om hur ett formulär skall fyllas i är också av betydelse (Frankfort-Nachmias & Nachmias 1996). Vikten av ett standardiserat datainsamlingsförfarande har understrukits särskilt i samband med vinjettstudier. Tillförlitlig-heten i mätningar via vinjetter ökas exempelvis genom att responden-terna ges möjlighet att ta ställning till vinjetterna enskilt och i en lugn miljö (Stolte 1994). Ur dessa aspekter får kvaliteten på materialet be-dömas vara tillfredsställande.

Som framgått gjordes postutskick av enkäter till de handläggare som inte närvarade vid det ordinarie datainsamlingstillfället. Denna strategi har vissa nackdelar. Först och främst förelåg ingen möjlighet att över-vaka ifyllandet av postenkäterna. Vikten av att formulären besvarades individuellt underströks visserligen i postutskicken, men handläggarna hade trots det möjlighet att diskutera vinjettbedömningarna med sina kollegor. Då postenkätsvaren studerades kunde dock inga uppenbara sådana effekter noteras. Vidare föreligger en risk att bortfallet är mer selekterat än vad fallet varit utan påminnelseutskick – möjligen valde handläggare med högre grad av forskningsskepsis bort att besvara for-muläret. Mest troligt är dock att tidsaspekten varit avgörande. De hand-läggare som besvarade enkäten i samband med det särskilda datainsam-lingstillfället hade sitt deltagande sanktionerat från organisations-ledningen, medan de handläggare som mottog enkäten per post förvän-tades avsätta ordinarie arbetstid för medverkan.

När det gäller data som samlades in via kommunformuläret märks vissa kommunala variationer i detaljeringsgraden på de lämnade svaren. Det gäller framför allt frågan om delegationsordning (se fråga 13, Bilaga 2), där den inbördes ansvarsfördelningen bland handläggarna inte är grundligt beskriven i samtliga fall. Samtliga enhets-/sektionschefer har dock lämnat utförlig information om hur stora belopp olika yrkes-grupper är bemyndigade att betala ut. Differenserna i svaren kan ha konsekvenser för uppgifternas sammantagna tillförlitlighet. Problemet hade möjligen kunnat kringgås genom att ytterligare material, exem-pelvis olika typer av lokala dokument, inhämtats. Av praktiska skäl förelåg dock ingen sådan möjlighet. För att kompensera de eventuella bristerna har kategoriseringen av delegationsomfattningen och den

Kapitel 5

100

inbördes differentieringsgraden – avståndet i handlingsfrihet mellan olika yrkesgrupper – gjorts med utgångspunkt i nivån på de belopp handläggarna har rätt att betala ut.

Resultatens tillförlitlighet är också avhängig kodningen och be-arbetningen av data. Inmatningen av data i SPSS har gjorts av mig per-sonligen. I syfte att minska eventuella inmatningsfel upprepades hela kodningsprocessen vid två olika tillfällen. En särskilt känslig del av databearbetningen gäller de öppna frågor som följer på vinjetterna (se Bilaga 1). De öppna frågorna har kategoriserats i två övergripande led. I det första ledet noterades samtliga svar och påtagligt likartade svar räk-nades samman. Svaren delades därefter in i övergripande kategorier, vilka i ett andra led reducerades utifrån respektive temas minsta gemen-samma nämnare (för vidare diskussion, se p 2, Bilaga 4).

Undersökningskommunerna

101

KAPITEL 6


Inledning I föreliggande kapitel skall de elva kommuner som är föremål för stu-dien presenteras. De är, som redan framgått, samtliga belägna i den norra delen av Stockholms län. Kapitlet är indelat i två övergripande avsnitt. I det första görs en generell presentation av kommunerna. Tonvikten ligger dels vid bakgrundsfakta av demografisk och socio-ekonomisk karaktär, dels introduceras kommunspecifika förhållanden som socialbidragsnivåer och bidragsutveckling över tid. I det andra av-snittet presenteras socialbidragsenheternas organisation. Här fokuseras inledningsvis enheternas övergripande organisatoriska uppbyggnad och personalresurserna i respektive kommun. Därefter följer en redogörelse för ett antal faktorer som är av betydelse för den interna verksamheten vid socialbidragsenheterna, bland annat graden av delegation och före-komsten av lokala och kompletterande socialbidragsnormer. Kapitlet avslutas med en kortare sammanfattning.

Kommunerna

Kommunal struktur och socialbidragsnivåer

Nio av de elva undersökningskommunerna är vad Svenska Kommun- och Landstingsförbundet definierar som förortskommuner.22 För att möjliggöra generella kommunjämförelser har de delats in i tre olika grupper, baserat på antalet invånare. Den större gruppen omfattar fem kommuner som har ett invånarantal mellan knappt 55 000 och drygt 60 000 personer. I den mellanstora gruppen återfinns fyra kommuner

22 De två resterande kommunerna placeras inom kategorin pendlingskommun

respektive övrig kommun, >25 000 invånare.

Kapitel 6

102

där invånarantalet ligger mellan 34 000 och 42 000 personer. Den av-slutande gruppen består av två betydligt mindre kommuner med ett invånarantal om drygt 20 000 personer (se Tabell T1, Bilaga 3).

En övervägande del av kommunerna har en högre andel utrikes födda invånare än riksgenomsnittet på drygt tolv procent (SCB 2005). I fem av dem uppgår andelen utrikes födda till omkring en femtedel av den totala befolkningen. Spridningen kommunerna emellan är dess-utom relativt stor – i två fall är andelen utrikes födda personer mindre än tio procent (se Tabell T1, Bilaga 3). Den öppna arbetslösheten ligger mellan knappa två och fyra procent, vilket ger en arbetslöshet som i flertalet fall är lägre än riksnivån. Kommunernas genomsnittliga skatte-kraft uppgår till drygt 175 000 kronor per invånare. Det är påtagligt högre än riksgenomsnittet på knappt 145 000 kronor. Flera av kom-munerna tillhör en grupp av kommuner som uppvisar den högsta skattekraften i landet. Endast en kommun har en lägre skattekraft än riksgenomsnittet (SCB 2005). I sex av kommunerna rådde vid under-sökningens genomförande borgerlig majoritet och i de resterande fem socialistisk (se Tabell T1, Bilaga 3).


103

Tabell 6.1. Andel socialbidragstagare, antal bidragshushåll och ut-betalda bidragssummor per handläggare och genomsnittlig bidrags-summa per hushåll. Uppgifterna avser 2004.

Kommun Bidragstagare, %

Bidragshushåll/ handläggare1

Bidragssumma/ handl., tkr1

Bidragssumma/ hushåll, kr

Stor 1 3,2 66,4 1 736 26 167 Stor 2 3 108,5 3 682 33 918 Stor 3 4,2 87,8 2 747 31 301 Stor 4 1,9 50 1 952 36 481 Stor 5 2,6 52,9 1 928 39 087 Mellan 1 1,5 60,9 2 193 36 048 Mellan 2 3,8 49 2 007 40 988 Mellan 3 4,3 91,8 3 170 34 534 Mellan 4 5,5 96,8 2 827 29 213 Liten 1 5,7 83,1 2 250 27 069 Liten 2 2,3 56,4 2 028 35 957 Median 3,2 66,4 2 193 34 534

1 Antal socialbidragshushåll/handläggare är ungefärlig och har erhållits genom att det totala antalet socialbidragshushåll avseende 2004 dividerats med antalet heltidsanställda socialbidragshandläggare (kategorin ”annat” exkluderad)/kommun. 2 Utbetald bidragssumma/handläggare är ungefärlig och har erhållits genom att kom-munens totala socialbidragskostnader avseende 2004 dividerats med antalet heltids-anställda socialbidragshandläggare (kategorin ”annat” exkluderad)/kommun. Källa: Socialstyrelsen 2005b. Av Tabell 6.1 framgår att andelen socialbidragstagare varierar från om-kring dryga en till knappa sex procent av samtliga invånare. Median-värdet i undersökningskommunerna uppgår till drygt tre procent, vilket är omkring en procentenhet lägre än riksgenomsnittet. Social-bidragshandläggarnas arbetsbelastning, mätt i antal bidragshushåll per handläggare och år, varierar mycket mellan kommunerna. Den högsta siffran noteras i Storkommun 1,23 vars genomsnittliga ärendeantal per handläggare är mer än dubbelt så högt som i Storkommun 4, som upp-visar den lägsta ärendebelastningen per handläggare. De genomsnittliga bidragsbeloppen varierar mellan drygt 25 000 och omkring 40 000 kro-nor per hushåll och år. Differensen mellan de kommuner som redo-visar de lägsta respektive högsta socialbidragstagarandelarna, Mellan-

23 Undersökningskommunerna kallas i den fortsatta framställningen för Storkommun

1-5, Mellankommun 1-4 samt Litenkommun 1-2.

Kapitel 6

104

kommun 1 respektive Litenkommun 1, är påtaglig. Den förra betalar ut omkring 10 000 kronor mer per hushåll och år i jämförelse med den senare. Även spridningen vad gäller utbetalda bidragsbelopp per hand-läggare och år är förhållandevis stor. De största skillnaderna, närmare två miljoner kronor, noteras mellan Storkommun 1 och 2.

Socialbidragsutvecklingen över tid

Som framgått ökade andelen personer som någon gång under ett år uppburit socialbidrag löpande under större delen av 1990-talet. Den kraftiga ökningen avspeglades också i bidragskostnaderna och i de genomsnittliga bidragstiderna. Från och med 1998 vände dock trenden nedåt och en minskning i alla avseenden kunde noteras under 2000-talets första år. Bidragskostnaderna är idag påtagligt lägre än under kris-åren, men återfinns trots det på en betydligt högre nivå än 1990. Det enda undantaget från den generella minskningen märks i de genom-snittliga bidragstiderna, som knappast minskat något sedan 1998.

I Figur 6.1 redovisas utvecklingen vad gäller antalet socialbidrags-hushåll i Storkommun 1-5 mellan åren 1999 och 2004. Bilden stämmer i allt väsentligt överens med utvecklingen på riksnivå. I Storkommun 2 närapå halverades antalet socialbidragshushåll mellan 1999 och 2002 medan minskningen i de övriga kommunerna rörde sig mellan omkring 30 och 40 procentenheter. Påfallande enhetlig är också den utplaning som sker mellan åren 2002 och 2003.


105

Figur 6.1. Antal hushåll med socialbidrag 1999-2004. Stora kommuner. Indexerade förändringar (1999=100).

Egna beräkningar baserade på: Socialstyrelsen 2000b, 2001, 2002, 2003c, 2004, 2005b. Tendensen efter trendbrottet mellan åren 2002 och 2003 innebär dock att de stora undersökningskommunerna i avgörande delar kommer att skilja sig från utvecklingen på riksnivå. I riket fortsatte utplaningen avseende antal bidragshushåll, medan det av Figur 6.1 framgår att an-talet bidragshushåll ökade i samtliga av de stora undersöknings-kommunerna.

I Figur 6.2 visas att tendensen i de mellanstora och små kommu-nerna inte är riktigt lika enhetlig som för de stora. De generellt sett lägsta nivåerna nås 2002. I övrigt märks en mängd skilda förlopp med kraftiga nedgångar för mellankommunerna och mer moderata minsk-ningar för småkommunerna. Litenkommun 1 uppnår till och med en högre nivå vid mätperiodens slut än vid dess inledning.

50

60

70

80

90

100

1999 2000 2001 2002 2003 2004

Stor 1 Stor 2 Stor 3 Stor 4 Stor 5

Kapitel 6

106

Figur 6.2. Antal hushåll med socialbidrag 1999-2004. Mellanstora och små kommuner. Indexerade förändringar (1999=100).

Egna beräkningar baserade på: Socialstyrelsen 2000b, 2001, 2002, 2003c, 2004, 2005b.

De sjunkande bidragsnivåer som karakteriserade en stor del av mät-perioden avspeglas också i undersökningskommunernas socialbidrags-kostnader. I de stora kommunerna minskade bidragskostnaderna med mellan 35 och 50 procent under de fem inledande åren, 1999-2003. Kostnaderna minskade kraftigt även i flertalet av de mellanstora och små kommunerna. Mellan åren 2003 och 2004 ökade dock bidrags-kostnaderna i en stor del av undersökningskommunerna. I de flesta fall var stegringen mer påtaglig än den ökning om fem procentenheter som skedde på riksnivå (se Figur F2-F3, Bilaga 3). De genomsnittliga bidragstiderna per hushåll och år var i samband med undersöknings-perioden överlag något lägre i undersökningskommunerna än i riket som helhet. Till viss del förklaras detta möjligen av kommunernas geo-grafiska läge. Närheten till Stockholm innebär en större tillgång till arbetstillfällen, såväl av permanent som av mer tillfällig karaktär, än i många andra delar av landet. In- och utflödet i bidragssystemet blir därmed högre i Stockholmsregionen.

50

60

70

80

90

100

110

120

1999 2000 2001 2002 2003 2004

Mellan 1 Mellan 2 Mellan 3 Mellan 4

Liten 1 Liten 2


107

Socialbidragsenheterna

Organisation

Genomgående för merparten av landets socialkontor är att de bedriver individ- och familjeomsorgen (IFO) i form av specialiserade verksam-heter. Som framgått kännetecknas de fåtal kommuner som bibehåller en integrerad organisation av att vara påtagligt mindre än övriga. Samt-liga undersökningskommuner bedriver arbetet inom IFO specialiserat, vilket innebär att socialbidragshandläggningen är avskiljd från övriga verksamhetsområden.

Av Tabell 6.2 framgår att två typer av specialiserade organisationer är aktuella – en så kallad funktionsmodell, samt beställar-utförarmodell. Med funktionsmodell avses en uppdelning mellan olika klientgrupper eller problemområden, exempelvis skiljs arbetet med socialbidrags-tagare organisatoriskt från social barnavård och arbete med missbruk. I de två undersökningskommuner där socialtjänstens arbete bedrivs en-ligt en beställar-utförarmodell är arbetet uppdelat mellan två över-gripande enheter, varav den ena svarar för själva beslutsfattandet och den andra för verkställigheten av de beslutade insatserna. I social-bidragsverksamhetens fall innebär detta att den beslutande enheten dels gör socialbidragsbedömningar, dels fattar beslut om vilka insatser som skall riktas till klienterna. Iscensättandet av själva insatserna förläggs därefter till den utförande enheten.

Av tabellen framgår också att socialtjänstens verksamhet i en av kommunerna, Mellankommun 4, är organiserad enligt en kombination av de två övergripande modellerna. Individ- och familjeomsorgen är i sin helhet organiserad enligt en funktionsmodell med en socialbidrags-enhet, en missbruksenhet, en enhet för barnavård, etcetera. Bidrags-handläggningen faller i sin tur inom ramen för en beställar-utförar-modell, där socialbidragsenheten svarar för fattandet av beslut, vilka sedan omsätts i praktisk handling vid andra enheter inom den kommu-nala förvaltningen. Socialbidragsverksamheten är i denna kommun, till skillnad från de övriga undersökningskommunerna, inte heller förlagd under socialnämndens ansvar utan under arbetsmarknads- och utbild-ningsnämndens.

Kapitel 6

108

Tabell 6.2. Organisation. Övergripande organisatorisk modell, specialiseringsgrad vid socialbidragsverksamheten, mottagnings-funktion samt budget- och skuldrådgivning.

Kommun Organisatorisk modell

Specialise-ringsgrad

Mottagnings-funktion

Rådgivning

Stor 1 Funktion Högre Intern funktion

Intern specialist

Stor 2 Funktion Lägre Intern

grupp Intern specialist

Stor 3 Best./utf. Lägre Allmän

grupp Extern specialist

Stor 4 Funktion Högre Intern

funktion Intern specialist

Stor 5 Funktion Högre Intern

grupp Extern specialist

Mellan 1 Funktion Lägre Integr.

funk. Extern specialist

Mellan 2 Funktion Lägre Intern


Mellan 3 Funktion Lägre Intern

funktion Intern specialist

Mellan 4 Funktion/

best./utf. 1 Högre Intern

funktion Integr. int./ extern spec.

Liten 1 Funktion Lägre Allmän


Liten 2 Best./utf. Lägre Intern

grupp Integrerat internt

1 Individ- och familjeomsorgen är strukturerad enligt en funktionsmodell, socialbidrags-verksamheten enligt en beställar-utförarmodell. I tabellens andra kolumn görs en åtskillnad mellan socialbidrags-enheternas interna specialiseringsgrad. Majoriteten av kommunerna faller inom ramen för en lägre specialiseringsgrad, vilket med vissa obetydliga variationer innebär att samtliga socialbidragshandläggare arbetar med alla typer av bidragstagare. Med en högre specialiseringsgrad


109

avses att socialbidragsenheten delats in i flera formella eller informella delverksamheter, inom vilka fokus riktas mot avgränsade klient-grupper. Värt att notera är att det inte i någon av de kommunerna före-kommer några formella grupper för förenklad, så kallad SOFT- eller EGT-, handläggning. Det utesluter dock inte att de SOFT-handläggare som finns anställda i kommunerna kan utgöra informella grupper.

Funktionen för mottagningen av nya socialbidragsärenden är betyd-ligt mer varierad än specialiseringsformerna. Formerna för social-tjänstens mottagningsfunktioner är ett relativt outforskat område och definitionerna kan därför variera mellan olika studier (se t ex Bergmark & Lundström 2005; Minas 2005). Bergmark och Lundström skiljer för det första specialiserade mottagningsverksamheter från integrerade. De specialiserade verksamheterna bedriver arbetet enligt två huvud-modeller, där den första enbart tar emot ärenden som rör socialbidrag och den andra tar emot alla typer av ärenden. De integrerade funktio-nerna står för mottagning där samtliga handläggare turas om att ta emot nya klienter respektive mottagning som utförs av samtliga hand-läggare vid vissa tider. Någonstans mittemellan de specialiserade och de integrerade lösningarna återfinns också en funktion som innebär att någon eller några handläggare vid enheten har som en begränsad del av sina arbetsuppgifter att ta emot nya socialbidragsansökningar.

Av Tabell 6.2 framgår att specialiserad mottagning i form av en in-tern eller allmän grupp förekommer i sex av kommunerna. I de fyra kommuner där gruppen är förlagd internt vid socialbidragsenheten tas enbart ärenden som avser försörjningsproblem emot. Handläggarna – i något fall utgörs gruppen av endast en person – i den interna gruppen kan också ansvara för handläggning av ärenden som förväntas bli kort-variga. I de två fall där den specialiserade mottagningen sker i en allmän grupp tar handläggarna även emot andra typer av ärenden. Mottagning i integrerad form förekommer endast i en kommun. I de fyra resterande kommunerna märks vad som här kallas intern funktion, vilket innebär att någon eller några handläggare vid enheten har som en begränsad del av sina arbetsuppgifter att ta emot nya socialbidragsansökningar.

I Tabell 6.2 visas vidare att det i sex av kommunerna finns en sär-skild budgetrådgivare, i det här fallet definierat som en intern specialist, anställd vid socialbidragsenheten. I fyra av kommunerna återfinns råd-givningsexpertisen utanför socialtjänsten. I en av dessa kommuner kompletteras den externa rådgivningen med vissa grundläggande kun-skaper i ekonomisk rådgivning bland socialbidragshandläggarna. I den

Kapitel 6

110

sista kommunen, Litenkommun 2, förekommer ekonomisk rådgivning endast integrerat med socialbidragshandläggarnas övriga arbete.

Personalresurser

Bland de mer uppenbara svårigheterna som föreligger då resurstill-gången inom olika välfärdstjänsteområden skall beskrivas är att fast-ställa antalet anställda vid olika förvaltningar. En av förklaringarna bakom detta är att organisationsformerna förändras löpande (SOU 2001:79). Ytterligare en faktor som kan antas spela en viss roll är att det inte finns något utarbetat system för statistikföring kring personal-resurser. Detta kan få till följd att exempelvis vakanta tjänster inte be-traktas separat i förhållande till det totala antalet tjänster, att recep-tionspersonal definieras som handläggare, etcetera.

Den statistiska osäkerheten till trots, kan konstateras att kommu-nala variationer i personalresurserna är avhängigt flera faktorer. Som framgått av tidigare kapitel kan medborgarnas efterfrågan och behov förutsättas vara en av de mer avgörande. Detta samvarierar i sin tur med demografiska och socioekonomiska faktorer. Socialtjänstens priori-teringar av olika klientgrupper, och därmed verksamheter, är ytterligare en faktor som bör spela en viss roll. Prioriteringarna kan i sin tur också knytas till skillnader i organiseringen av socialtjänstens arbete (Bergmark & Lundström 2004). Ökade personalresurser genererar dock inte med nödvändighet lägre socialbidragskostnader (se t ex Byberg 2002).

T

abel

l 6.3

. Per

sona

lres

urse

r.1 T

jäns

teka

tego

rier

och

ant

al h

andl

ägga

re p

er tu

sen

invå

nare

. Upp

gift

erna

avs

er 2

004.

Kom

mun

E

nhet

sche

fer/

1:e

soci

alse

kret

erar

e So

cial

sekr

eter

are

SOF

T/a

ssis

ten-

ter

Ann

at

Tot

alt a

ntal

he

ltids

tjäns

ter

Han

dläg

gare

per

tu

sen

invå

nare

2

Stor

12

8,50

3,50

620

0,26

Stor

21

7,50

2,50

617

0,18

Stor

33

111

,50

4-

16,5

00,

27St

or 4

29

41

160,

25St

or 5

49

3,25

0,50

16,7

50,

27M

ella

n 1

15

--

60,

14M

ella

n 2

210

4,50

218

,50

0,49

Mel

lan

3 1

8,60

0,50

111

,10

0,27

Mel

lan

4 1

8,75

22

13,7

50,

32Li

ten

1 2

33

-8

0,38

Lite

n 2

14

--

50,

21T

otal

18

84,8

527

,25

18,5

014

8,60

0,28

1 Upp

gift

erna

i d

en f

örel

igga

nde

tabe

llen

avvi

ker

från

red

ovis

ning

en ö

ver

anta

let

resp

onde

nter

i K

apite

l 5.

Utö

ver

att

det

i fö

relig

gand

e ta

bell

även

tas

hän

syn

till

vaka

nta

tjäns

ter,

sär

redo

visa

s in

te d

eltid

sans

tälln

inga

r i

någo

t av

fal

len.

I v

issa

fall

har

orga

nisa

tori

ska

förä

ndri

ngar

mel

lan

mät

tillfä

llen

ocks

å m

edfö

rt ä

ndri

ngar

i pe

rson

alst

yrko

rna.

2 I

ber

äkni

ngar

na h

ar k

ateg

orin

”an

nat”

, so

m i

viss

a fa

ll om

fatt

ar r

ecep

tioni

ster

, fly

ktin

gsek

rete

rare

, et

cete

ra,

utes

lutit

s. In

våna

re a

vser

ant

al

31/1

2 20

05 (S

CB

2005

). 3 H

andl

ägga

re so

m ä

r ve

rksa

mm

a vi

d m

otta

gnin

gsgr

uppe

n, so

m ä

r en

allm

än fu

nktio

n, ä

r ex

klud

erad

e ur

red

ovisn

inge

n.

111


Kapitel 6

112

Av Tabell 6.3 framgår att det genomsnittliga antalet handläggare per tusen invånare uppgår till knappt 0,3. Det är något lägre än vad som noterats i andra studier (Bergmark & Lundström 2004). Spridningen mellan kommunerna är dock relativt påtaglig. Den högsta personal-tätheten, närmare 0,5 handläggare per tusen invånare, finns i Mellan-kommun 2 och den lägsta, 0,14, i Mellankommun 1.

Majoriteten av handläggarna, knappt 60 procent, arbetar som social-sekreterare och andelen SOFT-handläggare uppgår till strax under 20 procent. Handläggare i chefsbefattning utgör drygt tio procent av un-dersökningsgruppen. I de flesta kommunerna arbetar endast en person i chefsbefattning, i flera fall dock med assistans av en 1:e socialsekreterare eller motsvarande.

Personalomsättningen inom såväl socialtjänstens individ- och familjeomsorg i dess helhet, som vid socialbidragsverksamheterna har i flera studier beskrivits som förhållandevis hög (se t ex Bergmark & Lundström 2004; Byberg 2002). Satt i relation till andra socialarbetar-grupper har socialbidragshandläggare dessutom i genomsnitt färre antal års erfarenhet av socialt arbete (Dellgran & Höjer 2003, 2005), vilket kan tas som ytterligare en intäkt för ett högt in- och utflöde av personal. Det övergripande intrycket av personalomsättningen i undersöknings-kommunerna under den aktuella perioden är dock att den varit relativt modest. Med undantag av ett par kommuner, där omsättningen var något högre, avslutades maximalt två anställningar per kommun under undersökningsperioden och i samtliga fall kompletterades personal-gruppen via nyanställningar. Nyanställningarna föregicks dock i de flesta fallen av en vakansperiod av okänd längd (se Tabell T2, Bilaga 3).

Intern verksamhet, delegation och normer

I enlighet med vad som tidigare behandlats, är möjligheterna för en-skilda kommuner att själva utforma innehållet i socialtjänstens verk-samhet förhållandevis stora. Det gäller även omfattningen av den dele-gation socialnämnden tilldelar tjänstemännen. Av Tabell 6.4 framgår att tre nivåer på formell delegation kan identifieras i undersökningskom-munerna. Indelningen baseras primärt på information som inhämtats via frågan ”Hur ser delegationsordningen ut vid försörjningsstödssek-tionen?” (se Fråga 13, Bilaga 2). I vissa fall har kompletterande informa-tion också hämtats direkt ur kommunernas delegationsförteckningar. I samband med kategoriseringen av det material som avser formella dele-gationsnivåer har hänsyn tagits till omfattningen av varje enskild


113

yrkesgrupps handlingsfrihet. Graden av handlingsfrihet har i första hand bestämts av nivån på det ekonomiska beslutsutrymme den enskilde handläggaren har, men även vilka typer av ansökningar eller delar av ansökningar de individuellt förväntas fatta beslut om har beaktats.

I tabellens andra kolumn redovisas differentieringsgrad, som är ett mått på inomkommunala skillnader i delegationsrätt mellan olika yrkesgrupper. I någon mån är differentieringsgraden en indikator på hur centralstyrd socialbidragsenheten är, samt vilken enskild grad av diskretion som märks hos de olika yrkesgrupperna. Med en hög grad av differentiering menas exempelvis att socialsekreterarnas handlingsfrihet är relativt begränsad i förhållande till den frihet enhetschefer eller 1:e socialsekreterare förfogar över. Detta kan gälla såväl ekonomiskt be-slutsutrymme som vilken typ av ärenden handläggaren har rätt att fatta beslut i. Det kan också innebära att socialsekreterare och handläggare i chefsbefattning har en relativt långtgående handlingsfrihet, medan SOFT-handläggare mer eller mindre saknar eget beslutsutrymme. En låg differentieringsgrad antyder på motsatt sätt små skillnader mellan de olika yrkesgruppernas handlingsfrihet. I dessa fall har exempelvis SOFT-handläggare ett beslutsutrymme som inte är markant lägre än det socialsekreterarna har. Även differentieringsgraden har bestämts med utgångspunkt i den ovan nämnda frågan.

Tabell 6.4. Delegation. Omfattning och differentieringsgrad.

Kommun Formell delegation Differentieringsgrad

Stor 1 Begränsad HögStor 2 Långtgående LågStor 3 Mellan LågStor 4 Långtgående HögStor 5 Mellan LågMellan 1 Mellan HögMellan 2 Mellan LågMellan 3 Begränsad HögMellan 4 Långtgående HögLiten 1 Långtgående HögLiten 2 Långtgående Låg

Av Tabell 6.4 framgår att den formella delegationen kan beskrivas som långtgående i fem av kommunerna. Det innebär att socialbidragshand-läggarna – i synnerhet socialsekreterarna – har en jämförelsevis större handlingsfrihet än vad fallet är i övriga kommuner. Utöver att de har

Kapitel 6

114

delegerats en beslutanderätt upp till fastställda normbelopp och de be-loppsnivåer som fastställts i de kommunala riktlinjerna, har de i flera fall också ett övrigt ekonomiskt beslutsutrymme som kan sträcka sig långt utanför de formella ramarna. I några fall finns särskilda belopps-nivåer angivna för speciella typer av utgifter, exempelvis tandvård och olika typer av boenden. I ett par av kommunerna med en långtgående delegation har också SOFT-handläggarna ett visst beslutsutrymme som inte behöver sanktioneras hos socialsekreterare eller handläggare i chefsbefattning.

De kommuner som har en begränsad grad av formell delegation ut-märks av att socialsekreterarnas handlingsfrihet är avsevärt mycket lägre än i övriga kommuner. I båda de aktuella fallen är detta begränsat till att omfatta beslut enligt riksnorm och lokala riktlinjer. Inga beslut delegeras heller till SOFT-handläggare. I de fyra resterande kommu-nerna, vars formella delegationsomfattning återfinns på en mellannivå, har socialsekreterarna delegation upp till normbelopp och enligt lokala riktlinjer, samt ett visst utrymme däröver. I något fall har SOFT-hand-läggarna också en viss delegation. Då graden av differentiering mellan yrkesgrupperna studeras, kan för det första konstateras att fördelningen mellan kommunerna är relativt jämn. Den är för det andra inte heller av-hängig den formella delegationsomfattningen – en generellt sett hög grad av delegation behöver inte omfatta samtliga yrkesgrupper och vice versa.

Ännu en tänkbar indikator på delegationsomfattning – dock inte in-vägd i skattningen i Tabell 6.4 – är vem som ansvarar för att skriva socialtjänstens yttranden i samband med att en socialbidragsansökan överklagas till socialnämnden. I samtliga kommuner utom en, där an-svaret faller på enhetschefen eller en 1:e socialsekreterare, ombesörjs detta av den handläggare som gjort utredningen. I många fall skrivs yttrandet i samråd med enhetschefen eller en 1:e socialsekreterare och det är i huvudsak i de kommuner som har en hög delegationsnivå som den utredningsansvarige handläggaren själv svarar för hela yttrandet (se Tabell T3, Bilaga 3).

Sex kommuner har också kompletterat det formella regelverket med olika former av ytterligare riktlinjer eller socialbidragsnormer. I samt-liga fall baseras det kompletterande regelverket på Socialstyrelsens rikt-linjer, och i fyra av de aktuella kommunerna är riktlinjerna i sin tur särskilt anpassade för lokala förhållanden. De fem resterande kommu-nerna har ingen form av kompletterande regelverk. Prejudicerande domar från Regeringsrätten utgör ytterligare ett styrmedel i social-bidragshandläggningen. I sex av undersökningskommunerna förekommer


115

systematisk återföring av Regeringsrättens domar. I övriga fall är det oklart om, och i så fall hur, handläggarna tar del av domarna (se Tabell T3, Bilaga 3).

Sammanfattning Väsentliga delar av resultaten sammanfattas i Tablå 6.1, där det bland annat framgår att antalet invånare i kommunerna rör sig mellan unge-fär 20 000 och 65 000. Den genomsnittliga skattekraften är, med undan-tag för en kommun, genomgående högre än riksgenomsnittet som åter-finns runt 145 000 kronor. Andelen socialbidragstagare varierar från ungefär en till sex procent av befolkningen och andelen utrikes födda invånare är i de flesta fall högre än riksgenomsnittet.

Samtliga kommuner har specialiserade organisationer och flertalet arbetar enligt en funktionsmodell. I de resterande fallen är organisa-tionen uppbyggd enligt någon form av beställar-utförarmodell. Av tablån framgår vidare att den interna specialiseringsgraden är något högre i de stora kommunerna. Mottagningen av nya bidragsärenden har i flertalet kommuner förlagts internt vid socialbidragsenheten. Det genomsnittliga antalet handläggare varierar markant mellan kommu-nerna, liksom omfattningen av delegation. Det föreligger inga uppen-bara samband mellan graden av delegation och övriga faktorer som uppmärksammats i kapitlet.

Tab

lå 6

.1. U

nder

sökn

ings

kom

mun

erna

– ö

verg

ripa

nde

sam

man

stäl

lnin

g.

A

ntal

invå

nare

1 Sk

atte

kraf

t2

Bid

rags

taga

re, p

roce

nt3

Utr

ikes

född

a, p

roce

nt 1

Stor

kom

mun

1

54 5

9613

978

13,

28,

5St

orko

mm

un 2

60

575

178

329

321

Stor

kom

mun

3

61 7

4317

213

94,

219

,5St

orko

mm

un 4

60

594

209

649

1,9

13,5

Stor

kom

mun

5

59 3

5518

806

72,

616

Mel

lank

omm

un 1

41

892

223

825

1,5

13M

ella

nkom

mun

2

34 0

1617

214

53,

820

,5M

ella

nkom

mun

3

37 6

2416

419

14,

321

Mel

lank

omm

un 4

36

711

156

190

5,5

19,5

Lit

enko

mm

un 1

21

327

154

365

5,7

18L

iten

kom

mun

2

24 0

1017

453

72,

38,

51 S

CB

2005

2 K

omm

unen

s ska

tteu

nder

lag

i SEK

per

invå

nare

(SC

B 20

06)

3 Soc

ialst

yrel

sen

2005

b.

116

Kapitel 6

Tab

lå 6

.1 (

fort

s.).

Und

ersö

knin

gsko

mm

uner

na –

öve

rgri

pand

e sa

mm

anst

älln

ing.

O

rg. m

odel

l Sp

ec.g

rad

Mot

tagn

ing

Ant

. han

dl./

10

00/i

nvån

are

Del

egat

ions

omf.

Dif

f.gra

d

Stor

kom

mun

1

Funk

tion

Hög

Inte

rn fu

nktio

n0,

26Be

grän

sad

Hög

Stor

kom

mun

2

Funk

tion

Låg

Inte

rn g

rupp

0,19

Lång

tgåe

nde

Låg

Stor

kom

mun

3

Best

älla

r/ut

föra

r.Lå

gA

llmän

gru

pp0,

27M

ella

nLå

gSt

orko

mm

un 4

Fu

nktio

nH

ögIn

tern

funk

tion

0,25

Lång

tgåe

nde

Hög

Stor

kom

mun

5

Funk

tion

Hög

Inte

rn g

rupp

0,28

Mel

lan

Låg

Mel

lank

omm

un 1

Fu

nktio

nLå

gIn

tegr

. fun

ktio

n0,

14M

ella

nH

ögM

ella

nkom

mun

2

Funk

tion

Låg

Inte

rn g

rupp

0,49

Mel

lan

Låg

Mel

lank

omm

un 3

Fu

nktio

nLå

gIn

tern

funk

tion

0,27

Begr

änsa

dH

ögM

ella

nkom

mun

4

Funk

tion/

best

älla

r/ut

föra

r.

Hög

Inte

rn fu

nktio

n0,

33Lå

ngtg

åend

eH

ög

Lit

enko

mm

un 1

Fu

nktio

nLå

gA

llmän

gru

pp0,

38Lå

ngtg

åend

eH

ögL

iten

kom

mun

2

Best

älla

r/ut

föra

r.Lå

gIn

tern

gru

pp0,

22Lå

ngtg

åend

eLå

g

117



119

KAPITEL 7


Inledning I föreliggande kapitel riktas fokus mot de särdrag som föreligger bland dem som är verksamma inom organisationerna, det vill säga social-bidragshandläggarna. Kapitlet är indelat i två övergripande avsnitt. I det första presenteras handläggargruppen, bland annat utifrån grund-läggande karakteristika som kön, ålder och utbildningsnivåer. I samma avsnitt beskrivs en rad villkor för handläggarnas arbete, exempelvis erfarenhet av yrket, ärendebelastning och andel avslagna bidrags-ansökningar per månad. I det andra avsnittet presenteras och analyseras handläggarnas uppfattningar om ett antal påståenden om socialbidragen och handläggningen av dem. Här görs också vissa mer detaljerade jäm-förelser mellan undersökningsgruppen och den population som ingick i CUS-studien Att besluta om socialbidrag – en studie i 11 kommuner (Hydén m fl 1995). Skälet till att återkoppla resultat till CUS-studien kan primärt hänföras till den del av avhandlingens syfte som tar sikte på för-ändringar över tid. Liksom tidigare anförts föreligger det dock skillna-der i urvalsförfarandet till de båda studierna. Jämförelserna bör därför betraktas med viss försiktighet (för vidare information, se Kapitel 5). Kapitlet avslutas med en sammanfattning av de redovisade resultaten.

Handläggargruppen

Kön, ålder, födelseland och utbildning

Professionellt socialt arbete i allmänhet, och arbete med socialbidrag i synnerhet, är traditionellt sett påtagligt kvinnodominerade yrkesfält. Under över ett decennium har andelen manliga socialbidragshand-läggare varit relativt oförändrad, mellan 10 och 15 procent (se t ex Bergmark & Lundström 2000; Byberg 1998, 2002; Gustafsson m fl

Kapitel 7

120

1990; Hydén m fl 1995). Av Tabell 7.1 framgår att könsfördelningen i undersökningsgruppen inte avviker på något märkbart sätt.

Tabell 7.1. Kön och födelseland. Procent.

Procent Antal

Kön Kvinna 90 109Man 10 12 121Födelseland Sverige 81 98Utanför Sverige 19 23 121

Andelen utrikes födda handläggare i undersökningsgruppen, omkring 20 procent, stämmer i stora drag överens med de siffror som gäller för befolkningen i undersökningskommunerna (se Tabell T1, Bilaga 3). Det är i huvudsak de manliga socialbidragshandläggarna som är födda utanför Sverige – drygt 40 procent mot omkring 15 procent av kvinnorna.

Satt i relation till andra studier som tar hänsyn till handläggares ålder, kan konstateras att medelåldern i den föreliggande undersöknings-gruppen är hög (jmf t ex Gustafsson m fl 1990; Byberg 1998, 2002; Bergmark & Lundström 2000). Nära halva gruppen är 50 år eller äldre, och bland dem har 15 procent fyllt 60 år.24

Som framgått kan grundutbildningsnivå betraktas som en indikator på kompetens och professionalism (jmf Byberg & Lindquist 2003; Dellgran & Höjer 2000, 2003, 2005). Av Tabell 7.2 framgår att omkring tre fjärdedelar av socialbidragshandläggarna är socionomutbildade. Då andra former av akademisk utbildning beaktas, uppgår den totala andelen högskole- och universitetsutbildade handläggare till över 80 procent. Huruvida detta är att betrakta som en hög eller låg utbildningsnivå är svårt att ge ett entydigt svar på. I vissa studier har snarlika nivåer noterats (se Bergmark & Lundström 2000), och i andra lägre (se t ex Byberg 1998; Hydén m fl 1995).

24 Medelåldern bland handläggarna uppgår till 46,63 år.


121

Tabell 7.2. Grundutbildning, utbildning i socialbidragshandläggning och vidareutbildning i socialt arbete. Procent.

Procent Antal

Grundutbildning socionom 74 89 annan universitetsutbildning 7 8 gymnasium el motsv. 17 21 annan 2 2 120 Utbildning i socialbidragsarbete ja 41 48 nej 59 69 117 Vidareutbildning i socialt arbete ja 28 34 nej 72 87 121

Av Tabell 7.2 framgår vidare att omkring 40 procent av handläggarna har någon form av vidareutbildning i socialbidragsarbete. Detta kan i jämförelse med andra studier betraktas som en relativt låg andel (se t ex Bergmark & Lundström 1998, 2000; Hydén m fl 1995). Endast ett fåtal namnger konkreta utbildningsformer. Bland dessa märks framför allt kurser i systemteori och lösningsfokuserat arbetssätt, vilket inte är några specifika metoder inriktade på socialbidragshandläggning. En övervägande del av den vidareutbildade gruppen har erhållit utbild-ningar som inte preciseras närmare, till exempel genom den egna för-valtningens, Svenska Kommunförbundets eller Socialstyrelsens försorg (se Tabell T4, Bilaga 3). Som framgår av tabellen är även andelen hand-läggare som har någon annan form av vidareutbildning i socialt arbete, exempelvis magister- eller terapeututbildning, låg. Drygt 70 procent av undersökningsgruppen anger att de inte kompletterat sina kunskaper i socialt arbete med någon allmän utbildning utöver grundutbildningen.

Arbete

I föregående kapitel visades att personalresurserna, och i vissa avseen-den även mottagningsformerna, varierar påtagligt mellan undersök-ningskommunerna. Något som förenar kommunerna är dock att social-bidragsarbetet i samtliga fall är specialiserat, vilket innebär att det är organisatoriskt avskiljt från individ- och familjeomsorgens (IFO) övriga

Kapitel 7

122

verksamhet. Ytterligare en likhet mellan kommunerna är att det finns en särskild struktur för mottagningen av nya socialbidragsärenden. Mottagningens organisatoriska placering och de berörda handläggarnas funktion varierar visserligen, men den har i samtliga fall en tydlig an-knytning till socialbidragsenheten.

I Tabell 7.3 framkommer att drygt 15 procent av handläggarna ar-betar i en mottagande funktion, här benämnd mottagningsgrupp. An-delen handläggare som är verksamma i en ekonomigrupp, där den lö-pande handläggningen sker, uppgår till närmare 85 procent. Det är en ökning med drygt 25 procentenheter i jämförelse med den vinjettstudie som genomfördes av CUS, vilket möjligen är en effekt av att graden av specialisering ökat något över tid.25 I CUS-studien var omkring en fjärdedel av respondenterna verksamma vid någon annan enhet eller grupp, exempelvis en behandlande sådan.

Tabell 7.3. Arbetsgrupp, typ av tjänst och arbetstid. Procent.

Procent Antal

Arbetsgrupp ekonomigrupp 84 101mottagningsgrupp 16 20 121Typ av tjänst enhetschef/1:e soc.sekr. 12 15socialsekreterare 691 83SOFT-handläggare 19 23 121 Arbetstid – omfattning heltid 81 98deltid 19 23 121

1 Den skillnad om tolv procentenheter som föreligger mellan det föregående och detta kapitel är dels ett resultat av bortfall, dels ett resultat av att frågor ställts på olika sätt (för vidare information, se Kapitel 5). Av Tabell 7.3 framgår vidare att omkring 20 procent av populationen arbetar som SOFT-handläggare. Detta innebär att arbete med förenklad socialbidragshandläggning – trots att några särskilda arbetsgrupper för

25 I det föreliggande kapitlet används mottagningsgrupp respektive ekonomigrupp för

att beskriva handläggarnas arbetsuppgifter. Någon hänsyn till den organisatoriska indelning av mottagningsfunktioner som beskrevs i Kapitel 6 tas inte.


123

detta inte finns – de facto förekommer i undersökningskommunerna. Arbetet bedrivs istället integrerat med det arbete som utförs av social-sekreterare.

Bland andra Byberg (1998, 2002) har konstaterat att SOFT-hand-läggare sällan eller aldrig är socionom- eller universitetsutbildade. An-delen handläggare med högre utbildning ökar därmed i takt med en minskad andel SOFT-handläggare. Motsvarande tendens märks i det föreliggande materialet – i det närmaste samtliga handläggare som ar-betar som SOFT-handläggare saknar socionom- eller motsvarande uni-versitetsutbildning. Bland socialsekreterare och handläggare i chefs-position uppgår andelen respondenter med högre utbildning till nära 100 procent.

Kapitel 7

124

Tabell 7.4. Arbete – omfattning och erfarenhet. Procent och medel-värden.

Procent Antal

Socialbidragsarbete – omfattning

-24 % 6 725-74 % 32 3675- % 62 70 113 Medelvärde 73,53 Standardavvikelse 28,69 År med arbetsuppgifter i kommunen

-1 17 212-4 36 445-9 20 2410-19 20 2420- 7 8 121 Medelvärde 6,87 Standardavvikelse 6,84 År med socialbidrags-arbete

-1 11 132-4 28 335-9 23 2810-19 19 2320- 18 22 119 Medelvärde 9,76 Standardavvikelse 8,78 År i socialt arbete

-1 8 102-4 20 245-9 19 2310-19 22 2620- 30 36 119 Medelvärde 13,25 Standardavvikelse 10,65


125

Av Tabell 7.4 framgår att majoriteten av socialbidragshandläggarna ägnar minst 75 procent av sin arbetstid åt socialbidragshandläggning. Denna nivå ligger i linje med skattningar som redovisats i andra studier (se t ex Jonasson & Månsson 1981; Westlund 1991). Föga överraskande samvarierar andelen tid som ägnas åt socialbidragshandläggning i rela-tivt hög grad med vilken typ av tjänst handläggaren har. Handläggare i chefsbefattning, som oftast har en rad administrativa arbetsuppgifter i sin tjänst, ägnar avsevärt mycket mindre tid åt renodlad bidrags-handläggning än socialsekreterare och SOFT-handläggare. SOFT-hand-läggarna uppskattar i sin tur andelen tid som ägnas åt bidragshandlägg-ning lägre än socialsekreterarna. Detta skulle kunna indikera att den förenklade handläggningen inte har en renodlat administrativ funktion i relation till okomplicerade socialbidragsärenden, utan att det före-kommer mer behandlande arbetsuppgifter även för SOFT-handläggare (se Tabell T5, Bilaga 3). En möjlig invändning mot denna tolkning kan dock vara att den ställda frågan lämnar ett visst utrymme för respon-denterna att själva definiera dess innebörd – vissa handläggare kan ex-empelvis ha redogjort för hur stor del av arbetstiden som ägnas åt normberäkning eller liknande.26

Tabell 7.4 visar också att handläggarna generellt sett haft samma arbetsuppgifter i sina respektive kommuner relativt länge. Medelvärdet uppgår till nästan 7 år, men drygt 25 procent av gruppen anger att arbetsplatsen och arbetsuppgifterna varit desamma i 15 år eller mer. Detta är betydligt högre siffror än vad som noterats i tidigare studier (se t ex Gustafsson m fl 1990; Hydén m fl 1995). Att stabiliteten i under-sökningskommunernas personalgrupper kan betraktas som hög, understryks också av det faktum att antalet år som ägnats åt såväl socialbidragsarbete som socialt arbete i allmänhet, huvudsakligen varit förlagt till de kommuner de nu arbetar i. Handläggarna har i genomsnitt arbetat omkring tio år med handläggning av socialbidrag, och av dessa har således närmare sju varit förlagda i den nuvarande kommunen.

Av tabellen framgår vidare att undersökningsgruppen utgörs av per-soner som inte bara har mycket omfattande erfarenheter av just social-bidragshandläggning, utan även av socialt arbete i allmänhet. Den i genomsnitt 13-åriga erfarenheten av socialt arbete kan betraktas som lång i relation till flera andra studier (se t ex Bergmark & Lundström 2000; Dellgran & Höjer 2000, 2003, 2005; Hydén m fl 1995). Detta 26 Frågan som ställdes var ”Hur stor andel [läs: i procent] av Ditt arbete avser arbete

med socialbidrag?” (se fråga 10, Bilaga 1).

Kapitel 7

126

sammanhänger givetvis med undersökningsgruppens jämförelsevis höga medelålder. Fördelningen mellan de olika åldersgrupperna och erfaren-het följer ett logiskt mönster, där det framför allt är bland de äldre handläggarna den längsta erfarenheten av såväl socialbidragsarbete som socialt arbete framträder.

Tabell 7.5. Antal behandlade ansökningar per månad. Medelvärden.

Medelvärde Standardavvikelse Antal

Ansökningar/mån enhetschef/1:e socialsekreterare 17,80 26,92 15 socialsekreterare 34,32 17,30 81 SOFT-handläggare 57,83 45,10 23 samtliga 36,78 28,36 119

Av Tabell 7.5 framgår att ärendebelastning uppvisar ett starkt samband med handläggarnas typ av tjänst. Ärendebelastningen bland SOFT-handläggarna är påtagligt högre än hos övriga handläggare, men det märks stora differenser även mellan socialsekreterare och handläggare i chefsbefattning. Vidare tyder mycket på att ärendebelastningen mins-kat kraftigt över tid. Idag fattar varje enskild handläggare i genomsnitt beslut i ungefär 37 ärenden per månad, att jämföras med omkring 90 ärenden per handläggare och månad i den studie som genomfördes av CUS vid 1990-talets mitt. Den minskade ärendebelastningen gäller för samtliga handläggargrupper.

En förklaring till förändringarna i handläggarnas ärendebelastning kan vara skillnaderna i efterfrågan och socialbidragsbehov. Som fram-gått av tidigare kapitel tenderar bemanningen inom socialtjänsten att vara knuten till efterfrågan – i samband med ökade behov ökar per-sonalstyrkorna och vice versa (Bergmark & Lundström 2004). Rimligt-vis var dock 1990-talets efterfrågetopp så omfattande att några propor-tionerliga nyanställningar omöjligen kunde genomföras. Det är också tänkbart att en stor del av de klienter som var aktuella under denna period var mindre problembelastade än dagens grupper. Skillnaderna mellan de två mättillfällena, exempelvis vad gäller socialbidragsnivåerna, är visserligen omfattande, men inte till en sådan grad att de kan förklara en mer än halverad ärendebelastning.


127

Den genomsnittliga tiden en ny bidragssökande uppskattas behöva vänta innan hon eller han får träffa en handläggare ligger på knappt elva dagar. Av Tabell 7.6 framgår dock att närmare hälften av hand-läggarna uppskattar väntetiden till två veckor eller mer. I enlighet med resultat som redovisats i andra studier, kan emellertid konstateras att det är svårt att få någon överblick över hur långa väntetiderna är i reali-teten. Skattningarna varierar inte bara mycket mellan olika kommuner, utan också mellan enskilda handläggare i samma kommun (se t ex Byberg 2002; Gustafsson m fl 1990; Hydén m fl 1995). Vad gäller det förstnämnda finns det en tydlig tendens till att, något enskilt fall un-dantaget, väntetiderna är avsevärt längre i kommuner med ett större antal invånare. Det är också i huvudsak i dessa kommuner de största skillnaderna mellan varje enskild handläggares uppfattning återfinns (se Tabell T6, Bilaga 3). Byberg (2002) visar också på längre väntetider i kommuner som har höga socialbidragskostnader. Något motsvarande mönster föreligger dock inte här.

Tabell 7.6. Väntetider och avslag. Procent och medelvärden.

Procent Antal

Väntetid, antal dagar -6 19 20 7-13 35 38 14- 46 49

Medelvärde 10,84 Standardavvikelse 5,18

Hela avslag, antal/månad -9 61 69 10-19 19 22 20-29 9 10 30- 11 12 113 Medelvärde 3,22 Standardavvikelse 3,89

Samtliga avslag, antal/månad -9 35 39 10-19 22 25 20-29 20 23 30- 23 26

Medelvärde 6,45 Standardavvikelse 6,93

Kapitel 7

128

I Tabell 7.6 visas vidare att handläggarna i genomsnitt avslår drygt tre socialbidragsansökningar i sin helhet per månad. Andelen avslag sam-varierar med socialbidragshandläggarnas olika typer av tjänster, i den meningen att socialsekreterarna är betydligt mer avslagsbenägna än övriga. Socialsekreterarna avslår i genomsnitt omkring 4 ansökningar per månad, mot drygt 1,5 bland såväl handläggare i chefsbefattning som bland SOFT-handläggare.27 Förklaringen till SOFT-handläggarnas högre bifallsbenägenhet står rimligtvis att finna i att de i hög grad till-delas ärenden där rätten till bidrag är förhållandevis uppenbar. Ytter-ligare en tänkbar förklaring till den lägre graden av avslag bland SOFT-handläggarna, är att de formella besluten i de aktuella ärendena många gånger fattas av socialsekreterare. Den till synes högre bifallsbenägen-heten bland handläggarna i chefsbefattning kan hänföras till yrkes-gruppens sparsamma ärendebelastning – som framgått handlägger socialsekreterarna omkring dubbelt så många ansökningar per månad som handläggarna i chefsbefattning.

Då både helt och delvis avslagna socialbidragsansökningar studeras sammantaget, framgår att ungefär lika många ansökningar avslås delvis som i sin helhet. Av Tabell 7.6 framgår att handläggarna i genomsnitt avslår ungefär 6,5 ansökningar per månad. Det är en betydligt lägre andel än vad som exempelvis uppmättes i den vinjettstudie som genom-fördes av Gustafsson m fl (1990). Här noterades en sammantagen av-slagsandel om ungefär tio procent.

Uppfattningar om bidragen, bidragssystemet och klienterna

I samband med 1990-talets höga socialbidragsnivåer kretsade såväl den mediala debatten som allmänhetens uppfattningar i stor utsträckning kring frågan om ersättningsnivåerna var för höga och kvalifikations-kraven för låga (Starrin m fl 2003; Svallfors 1995, 1996). Bland de omständigheter som betraktas som mest problematiska vad gäller social-bidragens och bidragstagarnas legitimitet märks bland annat uppfattningen att bidragsfusket skulle vara utbrett, att socialtjänstens krav på motprestationer är alltför små, att ersättningsnivåerna är för höga och att människor därför väljer bidrag framför arbete. Bergmark (1996) menar att kritiken kan sammanfattas i två huvudfåror – en 27 p<.001 (Kruskall-Wallis Test).


129

strukturell, som slår an på regelrätta systemfel och en individuell, som omfattar de faktorer som har att göra med människors bristande moral. Studier på området indikerar dock att arbetsmoralen bland social-bidragstagare är i nivå med den övriga befolkningens (Bergmark 1991; Isaksson & Svedberg 1987).

Det kan antas att de personer som arbetar med handläggning av socialbidrag har något annorlunda uppfattningar om såväl bidrags-systemet som de bidragssökande, än vad fallet är i den allmänna opini-onen. De är inte bara betydligt mer införstådda i bidragssystemets be-gränsningar och möjligheter, utan har också konkreta erfarenheter av vilka typer av klienter och problem som är vanligt förekommande. Rimligtvis har handläggarna i regel också sökt sig till yrket då de anser att verksamheten till sitt innehåll stämmer överens med deras person-liga värderingar. Detta innebär inte nödvändigtvis att de har ett liberalt förhållningssätt till socialbidragstagande och bidragstagare, men det är inte heller troligt att de betraktar det som någonting icke önskvärt.

Tab

ell

7.7.

P

åstå

ende

n (”

tar

helt

avst

ånd”

=1,

”i

nstä

mm

er

helt

”=4)

. M

edel

värd

en

sam

t an

del

”ins

täm

mer

he

lt”/

”ins

täm

mer

del

vis”

. n=

114-

120.

Pås

tåen

de

Med

elvä

rde

Stan

dard

avvi

kels

e In

stäm

mer

he

lt/de

lvis

, %

Mån

ga p

ar m

ed b

arn

som

enl

igt n

orm

en o

ch r

iktli

njer

na ä

r be

rätt

igad

e til

l so

cial

bidr

ag sö

ker

inte

2,

440,

8449

,6

Mån

ga en

sam

ståen

de k

vinno

r uta

n ba

rnso

m e

nlig

t nor

men

och

rik

tlinj

erna

är

berä

ttig

ade

till s

ocia

lbid

rag

söke

r in

te

2,43

0,74

49,1

Mån

ga en

sam

ståen

de m

än m

ed b

arn

som

enl

igt n

orm

en o

ch r

iktli

njer

na ä

r be

rätt

i-ga

de ti

ll so

cial

bidr

ag sö

ker

inte

2,

420,

7644

,4

De

kom

mun

spec

ifika

bes

täm

mel

sern

a om

niv

ån fö

r so

cial

bidr

ag n

är d

et

gälle

r en

sam

ståen

de u

tan

barn

är

för

låg

2,19

1,01

38,2

De

kom

mun

spec

ifika

bes

täm

mel

sern

a om

niv

ån fö

r so

cial

bidr

ag n

är d

et

gälle

r en

sam

ståen

de m

ed b

arn

är fö

r lå

g 2,

670,

9459

,3

De

kom

mun

spec

ifika

bes

täm

mel

sern

a om

niv

ån fö

r so

cial

bidr

ag n

är d

et

gälle

r pa

r med

min

st fyr

a ba

rn ä

r fö

r lå

g 2,

200,

9736

Nor

mer

och

rik

tlinj

er ti

lläm

pas p

å sa

mm

a sä

tt in

om o

lika

arbe

tsgr

uppe

r oc

h se

ktio

ner

vid

mitt

soci

alko

ntor

2,

730,

8366

,1

130

Kapitel 7

131

Tab

ell

7.7.

(fo

rts.

) P

åstå

ende

n (”

tar

helt

avst

ånd”

=1,

”in

stäm

mer

hel

t”=

4).

Med

elvä

rden

sam

t an

del

”ins

täm

mer

he

lt”/

”ins

täm

mer

del

vis”

. n=

114-

120.

Pås

tåen

de

Med

elvä

rde

Stan

dard

avvi

kels

e In

stäm

mer

he

lt/de

lvis

, %

Soci

altjä

nste

n bo

rde

få h

a st

örre

möj

lighe

ter

att k

ontr

olle

ra u

ppgi

fter

läm

-na

de a

v kl

ient

erna

2,

611,

1157

,2

Soci

altjä

nste

n bo

rde

få h

a st

örre

möj

lighe

t att

stäl

la v

illko

r om

beh

andl

ing

av

miss

bruk

s- oc

h/el

ler

psyk

iska

prob

lem

vid

ans

ökan

om

soci

albi

drag

2,

620,

9555

,9

Soci

altjä

nste

n bo

rde

få h

a st

örre

möj

lighe

ter

att s

tälla

vill

kor

om k

rav

på

arbe

tssö

kand

e vi

d an

söka

n om

soci

albi

drag

2,

641,

0255

,9

Det

är

vanl

igt a

tt b

istån

dssö

kand

e få

r so

cial

bidr

ag p

.g.a

. att

de

läm

nat o

full-

stän

diga

elle

r or

iktig

a up

pgift

er

1,95

0,80

25,9

Det

är

vanl

igt a

tt b

istån

dssö

kand

e få

r so

cial

bidr

ag fa

st d

e eg

entli

gen

skul

le

kunn

a kl

ara

sig p

å eg

na in

kom

ster

elle

r be

spar

inga

r 1,

470,

686,

8

Det

finn

s klie

ntgr

uppe

r so

m ä

r fo

rmel

lt be

rätt

igad

eat

t upp

bära

soci

albi

drag

tr

ots a

tt d

e in

te b

orde

var

a de

t 2,

131,

0440

,3

Jag

skul

le sö

ka so

cial

bidr

ag o

m ja

g vi

sste

att

jag

var

berä

ttig

ad e

nlig

t nor

men

oc

h ri

ktlin

jern

a 2,

531,

1153

,4


Kapitel 7

132

I Tabell 7.7 visas för det första att påståenden som tar sikte på att berät-tigade inte söker hjälp inte får något uttalat stöd. En knapp majoritet av respondenterna tar helt eller delvis avstånd från påståenden om att par med barn, ensamstående kvinnor samt ensamstående män med barn inte söker socialbidrag. Respondenterna ser heller inte någon betydande skillnad mellan olika gruppers benägenhet att avstå från att söka.

Då uppfattningarna om nivån på kommunens socialbidragsnormer studeras, framgår att merparten av handläggarna tar helt eller delvis avstånd från att denna skulle vara för låg i relation till ensamstående personer utan barn samt par med fler än tre barn. En övervägande del av undersökningsgruppen anser dock, helt eller till viss del, att det föreligger en otillräcklighet i förhållande till ensamstående klienter med barn.

En majoritet av handläggarna ger också uttryck för en önskan om att i högre grad kunna ställa krav på och kontrollera klienterna. Önske-målen om ökade krav- och kontrollmöjligheter gäller såväl i för-hållande till de uppgifter klienterna inkommer med, som beträffande de krav socialtjänsten kan ställa på bidragssökande. I tabellen visas vidare att överutnyttjande av socialbidrag inte är något handläggarna anser förekommer i speciellt hög grad. Uppfattningarna studeras här med utgångspunkt i påståenden om att det skulle vara vanligt att klienterna inkommer med oriktiga uppgifter, att de skulle erhålla socialbidrag trots att de har andra försörjningsmöjligheter samt att det är fel klient-grupper som är berättigade till socialbidrag. Särskilt starkt avstånd – knappt sju procent instämmer helt eller delvis – tar handläggarna till påståendet om att klienter mottar socialbidrag trots att de har möjlig-heter att försörja sig på annat sätt.

Även i de två resterande påståendena, som dels gäller om normer och riktlinjer tillämpas lika vid det egna socialkontoret, dels huruvida handläggaren själv skulle vara villig att söka socialbidrag om hon eller han visste sig vara berättigad, märks en hög grad av enighet i undersök-ningsgruppen. Drygt 65 procent av handläggarna sätter stor tilltro till det egna socialkontorets förmåga att på ett rättssäkert sätt betala ut socialbidrag. Vidare uppger en majoritet av handläggarna att de är vil-liga att själva söka bidrag.

Då uppfattningarna kring lokala normer bland handläggarna i det föreliggande materialet relateras till den population som omfattades i CUS-studien, finns indikationer på att det beloppsanknutna regelverket eventuellt skärpts över tid. Det gäller särskilt i förhållande till ensam-


133

stående män med barn, där andelen handläggare i CUS-gruppen som instämde i påståendet var i klar minoritet (se Tabell T7, Bilaga 3).28

Tendenser till att regelverket möjligen stramats åt, märks också då de båda handläggargruppernas uppfattningar om krav- och kontroll-möjligheter jämförs. Visserligen uppger en majoritet av handläggarna i undersökningsgruppen att de önskar ökade krav- och kontrollmöjlighe-ter, men de andelar som återfinns i CUS-gruppen ligger betydligt högre (se Tabell T7, Bilaga 3). Uppstramningen av regelverken kan emellertid också väntas ha positiva effekter för rättssäkerheten. Andelen hand-läggare i CUS-gruppen som ansåg att normer och riktlinjer tillämpades på samma sätt vid det egna socialkontoret var, till skillnad från vad fallet är i det föreliggande materialet, i klar minoritet. Vidare uppgav en ytterst begränsad del av CUS-gruppen att de själva skulle kunna tänka sig att söka socialbidrag (se Tabell T7, Bilaga 3).

Uppfattningarna om vissa generositetsbrister å ena sidan och hög rättsäkerhet å den andra, är troligtvis mer knutna till det kommunala regelverket än den individuella handlingsfriheten. Kommunala riktlin-jer som är tydliga, väldefinierade och innehåller begränsade ekono-miska ramar innebär inskränkningar i handlingsfriheten, vilket i sin tur kan generera uppfattningar om en bristande generositet. Samtidigt möj-liggör riktlinjerna en ökad likriktning i beslutsfattandet (Brunsson 1998b), vilket ökar graden av rättsäkerhet.

Frågan om för- respektive nackdelar med en hög grad av individuell diskretion är mycket komplex. Undersökningsgruppens uppfattningar kring möjligheter att ställa krav på klienter sänder, om inte direkta indikationer på önskemål om ökad handlingsfrihet, så åtminstone vissa antydningar om att handläggarna önskar ökade möjligheter att kunna påverka rådande regelverk.

I syfte att gruppera handläggarnas uppfattningar utifrån under-liggande dimensioner har en faktoranalys genomförts. Faktoranalysen kan också ses som en förberedelse inför kommande multipla analyser.

28 Som framgått användes en annan skala för mätning av uppfattningar i CUS-studien.

Därav skall jämförelserna mellan materialen ses som relativa (se även Kapitel 5).

Tab

ell

7.8.

K

ateg

oris

erin

g av

ha

ndlä

ggar

nas

uppf

attn

inga

r. Fa

ktor

anal

ys,

rote

rad

fakt

orm

atri

s (P

rinc

ipal

-ko

mpo

nent

anal

ys, V

arim

ax m

ed K

aise

r N

orm

aliz

atio

n).

Pås

tåen

de

Fak

tor

1 F

akto

r 2

Fak

tor

3 F

akto

r 4

Fak

tor

5

Mån

ga p

ar m

ed b

arn

som

enl

igt n

orm

en o

ch r

iktli

njer

na ä

r be

rätt

igad

e til

l so

cial

bidr

ag sö

ker

inte

.0

4 .7

8 .0

1-.1

4-.2

5

Mån

ga en

sam

ståen

de k

vinno

r uta

n ba

rnso

m e

nlig

t nor

men

och

rik

tlinj

erna

är

berä

ttig

ade

till s

ocia

lbid

rag

söke

r in

te

-.07

.86

.06

-.04

-.02

Mån

ga en

sam

ståen

de m

än m

ed b

arn

som

enl

igt n

orm

en o

ch r

iktli

njer

na ä

r be

rät-

tigad

e til

l soc

ialb

idra

g sö

ker

inte

-.0

4 .8

8 .1

2.1

6.1

0

De

kom

mun

spec

ifika

bes

täm

mel

sern

a om

niv

ån fö

r so

cial

bidr

ag n

är d

et

gälle

r en

sam

ståen

de u

tan

barn

är

för

låg

.18

.03

.78

.12

.04

De

kom

mun

spec

ifika

bes

täm

mel

sern

a om

niv

ån fö

r so

cial

bidr

ag n

är d

et

gälle

r en

sam

ståen

de m

ed b

arn

är fö

r lå

g .0

3 .0

8.9

2 .0

3.0

2

De

kom

mun

spec

ifika

bes

täm

mel

sern

a om

niv

ån fö

r so

cial

bidr

ag n

är d

et

gälle

r pa

r med

min

st fyr

a ba

rn ä

r fö

r lå

g .0

0 .0

7.8

7 -.0

7-.0

1

Nor

mer

och

rik

tlinj

er ti

lläm

pas p

å sa

mm

a sä

tt in

om o

lika

arbe

tsgr

uppe

r oc

h se

ktio

ner

vid

mitt

soci

alko

ntor

.0

6 .1

2.0

3-.0

1.8

5

Kapitel 7

134

135

Tab

ell

7.8.

(fo

rts.

) K

ateg

oris

erin

g av

han

dläg

garn

as u

ppfa

ttni

ngar

. Fa

ktor

anal

ys,

rote

rad

fakt

orm

atri

s (P

rinc

ipal

-ko

mpo

nent

anal

ys, V

arim

ax m

ed K

aise

r N

orm

aliz

atio

n).

Pås

tåen

de

Fak

tor

1 F

akto

r 2

Fak

tor

3 F

akto

r 4

Fak

tor

5

Soci

altjä

nste

n bo

rde

få h

a st

örre

möj

lighe

ter

att k

ontr

olle

ra u

ppgi

fter

läm

-na

de a

v kl

ient

erna

.8

5 -.0

4.0

3.2

1.1

0

So

cial

tjäns

ten

bord

e få

ha

stör

re m

öjlig

het a

tt st

älla

vill

kor

om b

ehan

dlin

g av

miss

bruk

s- oc

h/el

ler

psyk

iska

prob

lem

vid

ans

ökan

om

soci

albi

drag

.8

8 -.0

1.0

8-.0

1.0

9

So

cial

tjäns

ten

bord

e få

ha

stör

re m

öjlig

hete

r at

t stä

lla v

illko

r om

kra

v på

ar

bets

söka

nde

vid

ansö

kan

om so

cial

bidr

ag

.86

-.04

.09

.22

.04

D

et ä

r va

nlig

t att

bist

ånds

söka

nde

får

soci

albi

drag

p.g

.a. a

tt d

e lä

mna

t ofu

ll-st

ändi

ga e

ller

orik

tiga

uppg

ifter

.1

8 .0

7-.0

5.8

2 -.0

5

Det

är

vanl

igt a

tt b

istån

dssö

kand

e få

r so

cial

bidr

ag fa

st d

e eg

entli

gen

skul

le

kunn

a kl

ara

sig p

å eg

na in

kom

ster

elle

r be

spar

inga

r .0

8 -.0

3.0

5.8

6 -.0

8

Det

finn

s klie

ntgr

uppe

r so

m ä

r fo

rmel

lt be

rätt

igad

e at

t upp

bära

soci

albi

drag

tr

ots a

tt d

e in

te b

orde

var

a de

t .2

7 -.1

0.1

4.4

4 .3

2

Jag

skul

le sö

ka so

cial

bidr

ag o

m ja

g vi

sste

att

jag

var

berä

ttig

ad e

nlig

t nor

-m

en o

ch r

iktli

njer

na

.10

-.34

-.01

-.07

.63

And

el fö

rkla

rad

vari

ans

22,3

1 18

,31

13,4

19,

687,

92E

igen

valu

es

3,12

2,

561,

881,

361,

11


Kapitel 7

136

Påståendena faller ut i fem olika grupper.29 Faktor 1 omfattar de variab-ler som indikerar önskemål om ökade möjligheter att ställa krav på och kontrollera klienterna. Krav- och kontrollaspekter kan fylla flera funk-tioner i socialbidragsarbetet. Att öka graden av kontroll kan för det första ha en moralisk karaktär, som knyter an till arbetslinjen och framhållandet av socialbidragen som samhällets yttersta skyddsnät. Arbetslinjen bygger på antagandet att passivt utbetalade bidrag skall förekomma i så liten utsträckning som möjligt och att biståndet bör villkoras med krav på någon form av motprestation (Björklund m fl 1998; Giertz 2004). Möjligheten att ställa krav kan också ha en rent besparande funktion. Det är tänkbart att socialbidragskostnaderna kan begränsas om klienterna avkrävs ytterligare uppgifter. Kompletterande uppgifter kan exempelvis innefatta information om dolda tillgångar eller liknande, vilket gör att klienten i slutändan inte är berättigad till bidrag. Kravet på aktivt arbetssökande är också centralt inom den så kallade Uppsalamodellen (Rönnlund 1992). Önskemålen om ökade krav- och kontrollmöjligheter kan därför också vara ett uttryck för efterfrågan på konkreta arbetsmetoder som bistår klienterna att komma ut i egen försörjning.

Den andra faktorn samlar de tre påståenden som pekar ut särskilda klientgruppers tendens att underutnyttja bidragssystemet. Faktor 3 omfattar i sin tur de variabler som fokuserar bristande generositet i socialbidragsnormerna. Det sammantagna intrycket av de olika variab-lernas laddning i Faktor 2 och 3, är att ensamstående personer med barn är en klientgrupp handläggarna på olika sätt betraktar som särskilt utsatt. Detta är delvis i linje med tidigare forskning, som framhåller ensamstående kvinnor med barn som en ekonomiskt särskilt utsatt grupp (Gähler 2001; Socialstyrelsen 1999b; SOU 2000:40; Wennberg 2004). Ensamstående fäder tenderar å andra sidan att bedömas hårdare än ensamstående mödrar (Kullberg 2005).

Den fjärde faktorn inbegriper de påståenden som trycker på före-komsten av fusk och överutnyttjande av bidragssystemet. Av Tabell 7.8 framgår dock att laddningen för formellt sanktionerat överutnyttjande i form av att fel klientgrupper är bidragsberättigade, är avsevärt lägre än den som gäller direkt bidragsfusk. Faktor 5 omfattar två variabler, varav den ena tar sikte på handläggarnas uppfattning om rättssäker-

29 I syfte att studera stabiliteten i faktorerna har de reliabilitetstestats med hjälp av

Cronbachs Alpha, som i merparten av fallen är god eller acceptabel (Faktor 1=0.86, Faktor 2=0.81, Faktor 3=0.82, Faktor 4=0.56, Faktor 5=0.36).


137

heten vid det egna socialkontoret och den andra på handläggarnas egen sökbenägenhet. Tillsammans kan de två påståendena anses markera graden av förtroende för socialbidragssystemet, men noterbart här är att faktorerna har en förhållandevis låg konsistens (se fotnot 29).

Sammanfattning Av resultaten framgår att den genomsnittliga socialbidragshandläggaren är en svenskfödd, universitetsutbildad kvinna, som är strax under 50 år. Vad gäller den mycket sneda könsfördelningen – 90 procent kvinnor – stämmer denna väl överens med iakttagelser i tidigare studier. Andelen utrikes födda handläggare uppgår till närmare 20 procent, vilket kan anses vara relativt högt. Detsamma gäller undersökningsgruppens medelålder, som också den är jämförelsevis hög. Över 80 procent av handläggarna är i dagsläget universitetsutbildade och bland dem har de flesta en socionomexamen. Handläggarna kan också beskrivas som mycket erfarna. De har i genomsnitt arbetat omkring tio år med social-bidragshandläggning, varav sju i den kommun de nu arbetar. Om hän-syn tas till andra typer av socialt arbete uppgår den genomsnittliga erfa-renheten till drygt 13 år.

Knappt 70 procent av undersökningsgruppen är socialsekreterare. Den resterande delen arbetar med förenklad handläggning eller i en chefsposition. Andelen handläggare som arbetar i en mottagande funk-tion ligger strax över 15 procent. Den genomsnittliga väntetiden upp-skattas till knappt elva dagar, men närmare hälften av handläggarna anger en genomsnittlig väntetid på två veckor eller mer. Väntetiderna är inte knutna till ärendebelastning.

Även handläggarnas uppfattningar om bidragssystemet och bi-dragstagarna har behandlats i kapitlet. Det har bland annat konstaterats att det föreligger önskemål om ökade krav- och kontrollmöjligheter i förhållande till klienterna, att respondenterna anser att det förekommer ett visst underutnyttjande och i betydligt mindre utsträckning ett över-utnyttjande, av socialbidragen. De i allmänhet största generositets-bristerna anses föreligga i relation till ensamstående med barn.

I kapitlet har också vissa jämförelser med den undersökningsgrupp som ingick i CUS-studien gjorts. Bland de mer iögonfallande skillna-derna undersökningstillfällena emellan, är att uppfattningarna om socialbidragstagare och socialbidragssystemet förändrats i flera avseen-den. Skillnaderna är som mest märkbara vad gäller påståenden som

Kapitel 7

138

avser ökade möjligheter att ställa krav på och kontrollera klienterna, samt de påståenden som tar sikte på graden av rättssäkerhet vid det egna socialkontoret. Den föreliggande undersökningsgruppen ger uttryck för en lägre grad av önskemål om ökade krav- och kontrollmöjligheter. Vidare betraktas den egna verksamheten som mer rättssäker än vad fallet var i CUS-gruppen.

Vinjetterna

139

KAPITEL 8

Vinjetterna

Inledning Det övergripande syftet med föreliggande kapitel är att presentera re-sultaten av bedömningarna i vinjetterna översiktligt, inklusive de varia-tioner som förekommer. Kapitlet är indelat i tre övergripande avsnitt. I det första görs en kortare genomgång av de vinjetter som används i studien. Därpå följer kapitlets huvuddel, som initialt fokuserar andelen bifalls- och avslagsbeslut samt de genomsnittligt beviljade bidrags-summorna. I avsnittets andra del uppmärksammas bifallsbesluten – vilka villkor som finns för att socialbidrag skall beviljas och vilka möj-ligheter handläggarna ser att fatta andra beslut än de som tagits. Det tredje och avslutande avsnittet är upplagt i enlighet med det föregående, med den skillnaden att avslagsbesluten är i centrum. Kapitlet avslutas med en sammanfattande diskussion.

Ytterligare en avsikt med kapitlet är att studera om, och i så fall på vilket sätt, förändringarna i regelverk eller annat medfört nya förut-sättningar vid bedömningen av rätten till socialbidrag. För att granska detta görs direkta återkopplingar till den omkring tio år gamla CUS-studien Att besluta om socialbidrag – en studie i 11 kommuner (Hydén m fl 1995). Resultaten från denna jämförs systematiskt med det aktuella ma-terialet. Vidare görs vissa preliminära tolkningar av de skillnader som kan iakttas. I enlighet med vad som anfördes i Kapitel 5 skall resultaten av jämförelserna tolkas med viss försiktighet.

Kapitel 8

140

Vinjettpresentation Materialet omfattar sex vinjetter, varav de tre inledande är identiska med tre av de fall som användes i CUS-studien.30 Vinjetterna kan sammanfattas enligt följande (de fullständiga vinjetterna återfinns i Bilaga 1):

Vinjett 1: 27-årig, nyligen separerad tvåbarnsmor. Saknar under-hållsstöd och är hemma med det yngsta, fyra månader gamla barnet. Ansöker om kompletterande försörjningsstöd samt hyra. Beräkning enligt riksnorm och eventuella kompletteringar ger en ansökan om 3050 kronor.

Vinjett 2: samma person som ovan. Kvinnan arbetar nu, sju måna-der senare, deltid, men saknar fortfarande underhållsstöd. Ansöker om kompletterande försörjningsstöd, hyra, samt SL-resor. Beräkning enligt riksnorm och eventuella kompletteringar ger en ansökan om 785 kronor.

Vinjett 3: ensamstående 22-årig man. Nyligen hemkommen från en längre utlandssemester, inför vilken han sade upp sig från sitt arbete. Är anmäld som arbetssökande vid arbetsförmedlingen. Ansöker om för-sörjningsstöd samt hyra. Beräkning enligt riksnorm och eventuella kompletteringar ger en ansökan om 7270 kronor.

Vinjett 4: ensamstående 35-årig man som är utländsk medborgare. Sjukskriven under det gångna året, väntar på återbesökstid hos läkare då hans senaste sjukskrivningsperiod nyligen är avslutad. Ansöker om försörjningsstöd, hyra, SL-resor, samt bistånd för umgänge med sina två barn. Beräkning enligt riksnorm och eventuella kompletteringar ger en ansökan om 7570 kronor.31

Vinjett 5: ensamstående 22-årig man. Uppburit försörjningsstöd un-der ett par månader, är inneboende hos en kamrat och anmäld som arbetssökande vid arbetsförmedlingen. Misstänkta missbruksproblem, väntar på möte med öppenvården. Ansöker om försörjningsstöd, hy-resdel och SL-resor. Beräkning enligt riksnorm och eventuella komplet-teringar ger en ansökan om 5820 kronor.

Vinjett 6: 18-årig kvinna, bosatt med sin ensamstående mor. Nyligen avbrutna gymnasiestudier, anmäld som arbetssökande vid arbetsför-

30 Vinjetterna har justerats i två avseenden – dels har de aktuella beloppen räknats upp

mot konsumentprisindex, dels har text och vissa belopp (barnomsorgsavgifter, SL-resekostnader, etcetera) anpassats till de regelverk som var aktuella under 2003 (för ytterligare information, se Kapitel 5 samt p 1 Bilaga 4).

31 I enlighet med vad som framgick av Kapitel 5 har eventuella bidragssummor som avser umgänge med barnen uteslutits ur beräkningarna.

Vinjetterna

141

medlingen. Uppger själv att hon söker arbete i butik. Ansöker om för-sörjningsstöd, hyresdel, SL-resor och extra bistånd till klädinköp. Be-räkning enligt riksnorm och eventuella kompletteringar ger en ansökan om 6020 kronor.

Beslut och belopp

Introduktion

I Tabell 8.1 redovisas dels andelen handläggare i undersöknings- respek-tive CUS-gruppen som helt eller delvis beviljar socialbidrag, dels de genomsnittligt beviljade bidragsbeloppen i respektive grupp.32 Beräkningarna av genomsnittsbeloppen är baserade på de fall där social-bidrag beviljats helt eller till viss del. Summorna i de vinjetter där ande-len bifall är lågt kan därmed vara snarlika de beloppsnivåer som noteras i vinjetter där bifallsgraden är hög.

32 Tre outliers avseende beviljade bidragsbelopp har uteslutits ur vinjett 1, 4 och 6, en

observation per vinjett. Även i CUS-materialet har tre beloppsrelaterade outliers uteslutits – två observationer i vinjett 1 och en i vinjett 2. Detta gäller genomgående för redovisningarna i det föreliggande kapitlet.

Tab

ell 8

.1. B

ifal

l och

bel

opp,

vin

jett

1-3

. Pro

cent

och

med

elvä

rden

. Jäm

före

lse

med

CU

S-st

udie

n.1

Vin

jett

1

Vin

jett

2

Vin

jett

3

U-g

r C

US-

gr

U-g

r C

US-

gr

U-g

r C

US-

gr

Bif

all

an

del

9598

14

5913

42p2

.220

<

.001

<.0

01n

115

204

17

123

1686

Tot

albe

lopp

3

med

elvä

rde

2649

4151

943

3003

3889

6766

min

439

325

140

144

1073

455

max

5840

8724

3611

75

1572

2086

67st

anda

rdav

vike

lse

866

1110

830

1523

2330

2081

C.V

.432

,69

26,7

488

,02

50,7

259

,91

30,7

6p5

.002

<

.001

<.0

01n

1146

2026

17

1227

1686

1 De

redo

visa

de si

ffror

na fö

r C

US-

grup

pen

har

räkn

ats u

pp m

ot k

onsu

men

tpri

sinde

x (s

e p

1, B

ilaga

4).

2 Sa

mba

nden

är

test

ade

med

Fish

er’s

Exa

ct T

est.

3 Be

räkn

inga

rna

är b

aser

ade

på b

ifalls

beslu

t.

4 V

aria

tions

koef

ficie

nt. A

nger

stan

dard

avvi

kels

ens s

torl

ek i

förh

ålla

nde

till m

edel

värd

et, u

ttry

ckt i

pro

cent

. 5 Sa

mba

nden

är

test

ade

med

t-te

st.

6 Ett

fall

där

en h

andl

ägga

re i

unde

rsök

ning

sgru

ppen

bev

iljat

en

sum

ma

om 1

0 26

6 kr

onor

har

ute

slutit

s ur

ber

äkni

ngar

na. D

etsa

mm

a gä

ller

två

fall

i CU

S-gr

uppe

n, d

är b

elop

pen

12 1

46 r

espe

ktiv

e 15

154

kro

nor

bevi

ljats

. 7 E

tt fa

ll dä

r en

han

dläg

gare

bev

iljat

en

sum

ma

om 1

3 29

8 kr

onor

har

ute

slutit

s ur

berä

knin

garn

a.

142

Kapitel 8

Tab

ell 8

.1. (

fort

s.)

Bif

all o

ch b

elop

p, v

inje

tt 4

-6.1

Pro

cent

och

med

elvä

rden

.

Vin

jett

4

Vin

jett

5

Vin

jett

6

U-g

r U

-gr

U-g

r

Bif

all

ande

l92

6073

Tot

albe

lopp

2 m

edel

värd

e 69

0539

9937

05m

in15

4075

017

20m

ax91

5663

7058

70st

anda

rdav

vike

lse

1301

1694

1040

n 10

7373

854

1 Vin

jett

4, 5

och

6 ä

r ny

skap

ade

och

anvä

ndes

ej i

CU

S-st

udie

n.

2 Be

räkn

inga

rna

är b

aser

ade

på b

ifalls

beslu

t.

3 Et

t fal

l där

en

hand

lägg

are

bevi

ljat e

n su

mm

a om

354

kro

nor

har

utes

lutit

s ur

berä

knin

garn

a.

4 Et

t fal

l där

en

hand

lägg

are

bevi

ljat e

n su

mm

a om

500

kro

nor

har

utes

lutit

s ur

berä

knin

garn

a.

143

Vinjetterna

Kapitel 8

144

Av Tabell 8.1 framgår att i stort sett samtliga handläggare i undersök-ningsgruppen bifaller, helt eller delvis, ansökan i vinjett 1 och 4, medan förhållandet är i det närmaste det motsatta i vinjett 2 och 3. I de två avslutande vinjetterna går meningarna i undersökningsgruppen i högre grad isär och andelen bifall rör sig omkring 60 och 70 procent. De ge-nomsnittliga bidragsbeloppen pendlar mellan 1000 och 7000 kronor. Av spridningsmåtten framgår dock att beloppsnivåerna varierar mycket mellan handläggarna.

Med undantag av andelen bifall i vinjett 1 är variationerna mellan de båda undersökningsgrupperna betydande. Detta gäller såväl graden av bifall som bidragssummor och skillnaderna indikerar hårdare prövningar av bidragsansökningar samt kraftigt minskad generositet över tid. Bifalls-graden i CUS-gruppen är upp till fyra gånger högre än i undersöknings-gruppen och de genomsnittliga beloppen är mellan två och tre gånger så stora. Trots att de båda populationernas respektive särdrag kan ha be-tydelse för bedömningsskillnaderna, är skillnaderna i bedömning och generositet mellan undersökningsmaterialen så pass påtaglig att urvals-variationer och liknande sannolikt inte är avgörande för utfallet i sig.

Ytterligare underlag för att variationerna är ett resultat av reella för-ändringar över tid, erhålls om hänsyn tas till andra vinjettstudier som genomfördes vid ungefär samma tidpunkt som CUS-studien. Ett scena-rio liknande det som beskrivs i vinjett 2 har bland annat använts i en studie i Hallands och Bohus län (Holmberg 1996). Här märks till och med en bifallsfrekvens som överstiger den som noteras för CUS-grup-pen. Vinjett 1 och 2 har också använts i en mindre studie i Helsingborg (Mosesson 1993), där utfallet skiljer sig något från både CUS-studien och det aktuella materialet. I vinjett 1 är beviljandegraden lägre, medan andelen bifall i vinjett 2 återfinns på en nivå mellan de här redovisade materialen.33

Till de mer konkreta förklaringarna bakom differenserna mellan de här båda föreliggande undersökningsgrupperna, hör förändringar i re-gelverken. Som framgått sedan tidigare har det under den period som gått mellan de två mättillfällena bland annat genomförts en rad föränd-ringar i socialtjänstlagen, varav vissa medfört avsteg från dess tidigare uttalade målrationella ramlagsprincip. Viktig i sammanhanget är 1998 års införande av den schablonberäknade riksnormen, som bland annat syftade till att möjliggöra mer likriktade socialbidragsbedömningar. För 33 Notera att Mosessons population är relativt liten (n=22). Några mer exakta

jämförelser kan därmed inte göras.

Vinjetterna

145

många kommuner innebar emellertid införandet av den nya normen att en lokal, och i vissa avseenden möjligen mer generös socialbidrags-norm, övergavs till förmån för den mer återhållsamma riksnormen (Svensson 2000).

En majoritet av undersökningskommunerna har dessutom komplet-terat det formella regelverket med olika former av lokala riktlinjer, vilka även de förändras över tid. Som framgått av tidigare kapitel base-rade exempelvis flertalet kommuner de lokala regelverken på Social-styrelsens rekommendationer, vilka följer utvecklingen i lagstiftningen. Lokala regelverk är inte bara en grund för bedömningsskillnader mel-lan olika kommuner – de kan också utgöra ett incitament för en praxis som avviker från såväl nationella som lokala regler. Möjligen indikerar resultaten förekomsten av en generellt förändrad praxis bland social-bidragshandläggare; formellt berättigade klientgrupper som i allmänhet bedömdes på ett visst sätt för tio år sedan behöver inte överlag få samma bemötande idag.

Huruvida likriktningen i bedömningarna i generell mening ökat är inte klarlagt, men av andra studier framgår att det fortfarande föreligger stora möjligheter till variation i samband med beslutsfattandet (se t ex Byberg 2002). Att den individuella handlingsfriheten fortfarande är markant styrks också i Tabell 8.1. Variationskoefficienterna, som anger de respektive materialens relativa spridning i förhållande till medel-värdet, indikerar till och med en ökad variation i de belopp som bevil-jas i undersökningsgruppen.34 Även den inbördes spridningen i avslags- och bifallsbeslut är relativt hög i undersökningsgruppen.

Vidare har de konjunkturbetingade förutsättningarna för social-bidragstagandet förändrats påtagligt under den tioårsperiod som gått mellan mättillfällena. Som framgått av tidigare kapitel var arbetslös-hetsnivåerna mycket höga i samband med CUS-studiens genomförande och en stor del av det då omfattande socialbidragstagandet hade sitt ursprung i 1990-talets massarbetslöshet. En konjunkturbunden efter-frågeminskning genererar i sin tur ett lägre söktryck vid socialkonto-ren. Detta beror inte enbart på att färre individer kvalificerar sig för bidragstagande. En rimlig tanke är att även legitimiteten i bidrags-sökandet tenderar att vara konjunkturbetingad. I tider av omfattande socialbidragstagande sjunker andelen bidragstagare med sociala pro-blem, medan andelen med renodlade försörjningssvårigheter ökar. Därmed ökar också, både ur individens och ur förvaltningens perspektiv, 34 För vidare diskussion om variationskoefficienter, se t ex Bergmark 2001.

Kapitel 8

146

legitimiteten i själva söksituationen. Ur ett individperspektiv kan legitimitetsfrågan dessutom härledas till bidragstagandets stigmatise-rande effekter, som har beskrivits i flera studier (se t ex Hultgren & Norinder 1991; Jonasson & Månsson 1981; Starrin m fl 2003; Sunesson 1979; jmf även Lødemel 1997; SOU 1999:97). Mycket tyder på att graden av stigma samvarierar med socialbidragsnivåerna, varpå sökvilligheten minskar i samband med att bidragsnivåerna är lägre (Gustafsson 2002).

Med 1990-talets ekonomiska kris följde också en kraftigt försämrad kommunal ekonomi. Såväl skatteinkomster som statsbidrag minskade under 1990-talet, vilket kom att påverka de ekonomiska ramarna även under 2000-talets inledning (Svenska kommunförbundet 2002). Från och med 2005 bedöms dock den ekonomiska utvecklingen inom kom-munerna ljusna något (Sveriges kommuner och landsting 2004). Den försämrade kommunala ekonomin påverkade rimligtvis socialtjänstens budgetramar, varpå restriktiviteten i bidragsbedömningarna kan för-väntas ha ökat något mellan mättillfällena. Förändringar i konjunktur, kommunal ekonomi och söktryck kan också tänkas ha en mer direkt påverkan på handläggarna och deras arbetssituation. Som framgick av Kapitel 7 var ärendebelastningen mer än dubbelt så stor i CUS-gruppen som i undersökningsgruppen. Det är tänkbart att handläggarnas arbets-tid i samband med ett högre söktryck inte räcker till för detaljgransk-ning av varje enskild ansökan, vilket skulle kunna innebära att både beviljandegrad och bidragsbelopp ökar.

147

Tab

ell 8

.2. B

eslu

tand

erät

t, vi

njet

t 1-6

. Pro

cent

. Jäm

före

lse

med

CU

S-st

udie

n.

V

inje

tt 1

V

inje

tt 2

V

inje

tt 3

V

inje

tt 4

V

inje

tt 5

V

inje

tt 6

U

-gr

CU

S U

-gr

CU

S U

-gr

CU

S U

-gr

U-g

r U

-gr

SO

FT-h

andl

ägga

re

4439

3023

23

1732

2725

Soci

alse

kret

erar

e 56

5368

6876

72

6873

74C

hef/

1:e

soci

alse

kret

erar

e-

42

41

6-

-1

Ann

an

-4

-5

- 5

--

-

p1.0

14.0

25

.004

n

121

208

121

206

121

206

120

121

120

1 Sam

band

en ä

r te

stad

e m

ed χ

2 .

Vinjetterna

147

Kapitel 8

148

I Tabell 8.2 visas handläggarnas svar på frågan om vem som i realiteten har befogenhet att fatta det beslut som tagits i de respektive vinjet-terna.35 Av tabellen framgår för det första att graden av beslutanderätt över tid tycks ha ökat för framför allt SOFT-handläggare. Det ökade individuella beslutsutrymmet kan ses som en allmän förändring i gra-den av delegation. I båda materialen återfinns den högsta graden av de-legation i vinjett 1, medan vinjett 3 har den lägsta. Vad som för det andra skall framhållas är den splittring som föreligger både mellan och inom grupperna. Då tabellen speglar handläggarnas uppfattningar kring vem som har rätt att fatta ett visst beslut, tyder mycket på en vid båda mättillfällena hög osäkerhet kring graden av formell delegation. Ande-len handläggare som anser att ett visst beslut kan fattas på social-sekreterarnivå är i allt väsentligt oförändrat, medan andelen beslut som anses behöva föras upp på enhetschefs- eller 1:e socialsekreterarnivå generellt är något lägre i undersökningsgruppen. SOFT-handläggarnas ansvar har i sin tur ökat i ungefär samma utsträckning som enhets-chefernas och 1:e socialsekreterarnas minskat. Skillnaderna är inte på något sätt dramatiska, men gott och väl signifikanta.

Bifallsbeslut – villkor och alternativa beslut

Alla individers skyldighet att själva så långt möjligt ta ansvar för sin egen försörjning, i första hand via lönearbete, är ett artikulerat krav både inom socialförsäkrings- och socialbidragssystemet. Kravet på mot-prestationer från individer som vänder sig till de olika skyddsnäten är även det något som av tradition betonas. En stor del av motprestatio-nerna faller inom ramen för arbetslinjen, som kortfattat kan beskrivas som ett framhållande av aktiva framför passiva arbetsmarknadsåtgärder – kontant ekonomiskt stöd skall föregås av bistånd med krav på mot-prestation (se t ex Björklund m fl 1998; Giertz 2004; Lundström 1986).

Av tidigare kapitel har också framgått att en vanligt förekommande uppfattning är att socialbidragsnivåerna är för höga och kvalifikations-kraven för låga (Starrin m fl 2003; Svallfors 1995, 1996) – en tankegång som i grunden bygger på antagandet att bidragstagarnas arbetsmotiva-tion brister. Huruvida aktiva arbetsmarknadsåtgärder inom social-tjänsten generar ökad arbetsmotivation bland klienterna och en högre klientgenomströmning kan dock diskuteras. Oavsett grad av motiva-tion måste de faktiska möjligheterna att konkurrera på arbets- 35 Se frågorna 20, 24, 28, 32, 36 och 40, Bilaga 1.

Vinjetterna

149

marknaden finnas. Hinder för detta kan exempelvis vara bristande ut-bildning, psykiska eller somatiska problem, sociala hinder, etcetera.

Socialtjänstens verksamhet skall präglas av aktiva framför passiva åt-gärder – till exempel skall socialbidrag inte betalas ut utan någon form av krav på motprestation. Dess kanske mest primära uppgift är att bistå människor med psykosociala problem, exempelvis alkohol- och narkotikamissbruk, psykiska funktionshinder, etcetera. Sambandet mellan missbruksproblem och människors socialbidragsbehov är känt sedan länge. Missbrukets reella omfattning bland bidragstagarna är dock inte helt blottlagt, utan varierar ofta från studie till studie. I många fall märks andelar mellan 20 och 35 procent. Missbruks-problemen kombineras ofta med psykiska hinder, som förekommer i ungefär samma utsträckning (Jonasson 1996b; Jonasson & Libietis 1987; Pettersson 1986; Puide 1985; Stranz 2002). Av de personer som med anledning av sociala problem står långt ifrån arbetsmarknaden krävs i regel inte ett aktivt arbetssökande, utan en medverkan i att för-söka åtgärda sina psykosociala problem. I förlängningen – då de sociala problemen är avhjälpta – förväntas klienten emellertid ställa sig till arbetsmarknadens förfogande.

Det är tänkbart att krav på socialbidragstagare kan ha flera funktio-ner. Kraven kan bland annat fungera som insatser eller metoder, vilka syftar till att bistå klienterna att komma ut i egen försörjning. Villkor kan också fungera som ett instrument för att skilja uppenbart bidrags-behövande från mindre behövande. Kraven kan dessutom ur båda aspekterna tänkas fungera som besparingsåtgärder.

I den första delen av Tabell 8.3 redovisas andelen helt eller delvis bi-fallna ansökningar som åtföljts någon typ av krav eller villkor. Någon motsvarighet till den minskade generositet som märks mellan CUS-studien och den föreliggande undersökningen, noteras inte vad gäller ökning av krav och villkor. Andelen villkorade bifallsbeslut är hög i båda fallen, och har även visat sig vara betydande i andra vinjettstudier (Gustafsson m fl 1990; Holmberg 1996; Hydén 1990; Mosesson 1993). Möjligtvis kan de snarlika bedömningarna betraktas som en indikation på den mångfacetterade funktion krav på socialbidragstagare har.

Att inte alla bifallsbeslut villkorats kan vara ett resultat av att fler-talet vinjetter illustrerar en situation där klienten redan är i stånd att vidta någon form av åtgärd (se Bilaga 1). Detta är kanske som mest tyd-ligt i vinjett 4, där andelen villkorade beslut också är lägst. Ytterligare ett skäl till att inte samtliga bifallsbeslut villkorats kan vara att vinjetterna presenterar fiktiva situationer, vilka inte ställer samma krav på tydlighet.

Kapitel 8

150

Av Tabell 8.3 framgår också hur stor andel av de handläggare som beviljat socialbidrag som också anser att ansökan skulle kunna bedömas på annat sätt. De alternativa beslutens karaktär kan vara både positiv, i form av högre bidragsbelopp, och negativ, i form av ett lägre beviljat belopp eller avslag. Andelen handläggare som ser möjligheter att fatta alternativa beslut återfinns på en genomgående lägre nivå än i fallet med villkorade beslut, någonstans mellan hälften och två tredjedelar av de beviljade ärendena. Med undantag av vinjett 3, där beviljandegraden i undersökningsgruppen är väsentligt lägre, är bedömningarna i de båda studierna likartade.

T

abel

l 8.3

. Bif

alls

besl

ut –

vill

kor/

krav

och

alte

rnat

iva

besl

ut, v

inje

tt 1

-6. P

roce

nt. J

ämfö

rels

e m

ed C

US-

stud

ien.

V

inje

tt 1

V

inje

tt 2

V

inje

tt 3

V

inje

tt 4

V

inje

tt 5

V

inje

tt 6

U

-gr

CU

S U

-gr

CU

S U

-gr

CU

S U

-gr

U-g

r U

-gr

Kra

v/vi

llkor

ande

l93

9310

095

94

100

8690

92p1

1.00

01.

000

.1

86

A

ltern

ativ

a be

slut

ande

l30

2465

6175

41

5366

52p1

.228

.796

.0

26

n211

520

417

123

16

7010

873

861 S

amba

nden

är

test

ade

med

Fish

er’s

Exa

ct T

est.

2 Be

räkn

inga

rna

är g

jord

a på

bifa

llsbe

slut.

151

Vinjetterna

Kapitel 8

152

Tabell 8.4. Villkorade beslut mot villkors-/kravform, vinjett 1, 4-6. Procent, andel av beviljade ansökningar där villkor/krav angivits (flera alternativ har kunnat anges).

Villkor/krav Andel Antal

Vinjett 1 Krav på underhållsstöd 81 86Bidrag mot återkrav 37 39Arbetskrav/barnomsorgsplanering 13 14Bidrags-/ersättningskontroller 13 14Krav knutna till fd partner 12 13Allmänna kontrollerande åtgärder 9 9 n=106 Vinjett 4 Läkarkontakt 67 64Delvis bifall i väntan… 30 29Arbets-/rehabiliteringskrav 23 22Socialtjänstkontakt 16 15Umgängesredovisning 14 13Övrigt 7 7 n=95 Vinjett 5 Öppenvårdskontakt 74 49Delvis bifall i väntan… 74 49Arbetskrav 35 23Socialtjänstkontakt 18 12 n=66 Vinjett 6 Delvis bifall i väntan… 81 64Arbetskrav 62 49Socialtjänstkontakt 23 18Studiekrav 1 1 n=79

I Tabell 8.4 redovisas de olika typer av krav som är knutna till bifalls-besluten i vinjetterna.36 Först och främst kan konstateras att, utan att i något enskilt fall vara det mest frekvent förekommande, någon form av

36 Med anledning av alltför få bifallsbeslut redovisas inte några uppgifter avseende

vinjett 2 och 3. De redovisade kraven/villkoren baseras på kategoriseringar av svar från öppna frågor. För information om kategoriseringsprocessen, se p 2 Bilaga 4.

Vinjetterna

153

arbetskrav förekommer i samtliga fall. Bland de återkommande vill-koren märks också socialbidrag som beviljas delvis i väntan på att kli-enten skall inkomma med ytterligare information, alternativt utföra något som socialtjänsten uppdrar åt henne eller honom. Exempel på det förstnämnda kan vara uppvisande av olika dokument – hyreskontrakt, läkarintyg, med mera – medan det senare främst kretsar kring att klien-ten måste redovisa någon form av aktivitet i sitt arbetssökande eller följa den planering som upprättas vid någon vårdande institution.

Då de respektive vinjetterna studeras var för sig, framgår vad gäller vinjett 1 – som beskriver en ensamstående, nyseparerad tvåbarnsmor – att andelen handläggare som kräver att klienten skall vara aktivt arbets-sökande alternativt ordna en barnomsorgsplacering, är relativt låg. Med tanke på det yngsta barnets låga ålder, fyra månader, är detta inte sär-skilt anmärkningsvärt. Vanligast här är istället att kvinnan aktivt skall söka underhållsstöd för de båda barnen, samt att bidraget betalas ut mot återkrav. Trots inte fullt jämförbara beräkningar, stämmer priori-tetsordningen överens med Mosessons studie från 1993. Kravet på att söka underhållsstöd uppvisar vidare ett negativt samband med åter-kravsstämpling av socialbidraget (p=.003),37 vilket innebär att bidraget inte heller kan betraktas som förskott på en förmån.

I vinjett 4, som presenterar en ensamstående, tidigare sjukskriven man med två barn han träffar sporadiskt, är kravet på kontakt med läkare inom den psykiatriska öppenvården det mest frekvent före-kommande. Mellan kravet på läkarkontakt och att ansökan endast be-viljas till viss del föreligger i sin tur en viss negativ samvariation (p=.001). En del av förklaringen till detta kan vara att det i vinjettexten klargörs att klienten väntar på en återbesökstid och därmed kan förvän-tas inkomma med ett läkarintyg inom kort. Den delvis bifallna ansökan kan ur den aspekten förstås som en förlängning av kravet på läkar-kontakt. Bland villkoren märks också krav på att mannen skall vara aktivt arbetssökande alternativt underkasta sig rehabiliterande åtgärder för att möjliggöra deltagande på arbetsmarknaden. Vidare förekommer krav på upprätthållande av stödkontakt, vilket uppvisar en negativ samvariation med kravet på läkarkontakt (p=.013).

När det gäller vinjett 5 – som beskriver en yngre ensamstående man med misstänkta missbruksproblem – framgår att en övervägande del av handläggarna kräver att klienten skall infinna sig vid det möte med 37 Sambanden mellan olika kravformer har testats via bivariata korrelationer

(Pearsons r).

Kapitel 8

154

öppenvården han uppger att han kallats till. Lika vanligt som kravet på kontakt med öppenvården, är att ansökan endast beviljas till viss del i väntan på att klienten skall inkomma med ytterligare information. Det handlar exempelvis om uppvisande av godkänt inneboendekontrakt. Till skillnad från vinjett 4 föreligger ingen samvariation mellan kravet på vårdkontakt och att ansökan endast beviljas till viss del. Av tabellen framgår vidare att drygt en tredjedel av populationen kräver att klien-ten skall vara aktivt arbetssökande, samt att knappt 20 procent kräver att han skall upprätthålla en stödkontakt med socialtjänsten. Kravet på stödkontakt med socialtjänsten uppvisar ett, till synes relativt väntat, negativt samband (p=.004) med krav som gäller att klienten skall full-följa den initierade öppenvårdskontakten – mannen förväntas med andra ord inte upprätthålla två behandlingsliknande insatser parallellt.

I vinjett 6 beskrivs en hemmaboende ung kvinna, som nyligen valt att avsluta sina gymnasiestudier. I detta fall framträder kravet på att aktivt söka arbete som ett av de mer tydligt uttalade villkoren för att socialbidrag skall betalas ut. Drygt 60 procent av de handläggare som villkorar kvinnas socialbidrag kräver att hon skall visa sig aktivt arbets-sökande. Kravet på aktivt arbetssökande är dock avsevärt mindre van-ligt förekommande än förbehållet att socialbidrag endast beviljas till viss del i väntan på att kvinnan exempelvis ansöker om bostadsbidrag tillsammans med sin mor. Vidare kräver knappt en fjärdedel av de handläggare som beviljar bidrag att klienten skall upprätthålla en stöd-kontakt med socialtjänsten. I de fall där detta är aktuellt sjunker sanno-likheten att endast en viss del av bidragsansökan beviljas något (p=.016).

Vinjetterna

155

Tabell 8.5. Beviljade ansökningar och alternativa beslut, vinjett 1, 4-6. Procent, andel av beviljade ansökningar där ett alternativt beslut an-givits.1

Vinjett 1 Vinjett 4

Andel Andel

Avslag 46 42Delvis avslag 46 16Bifallstillägg 8 42 n 35 57

Vinjett 5 Vinjett 6

Avslag 46 33Delvis avslag 8 14Bifallstillägg 46 53 n 48 45

1 Med anledning av alltför få bifallsbeslut, 16 respektive 17, redovisas inte några uppgif-ter avseende vinjett 2 och 3.

Då Tabell 8.5 studeras, framgår att vinjett 1 avviker något från övriga. Vinjett 1 präglas av alternativa beslut av i första hand negativ karaktär, medan de tre avslutande uppvisar en mer splittrad bild. Tendensen av ökad återhållsamhet i vinjett 1 är dock inte särskilt anmärkningsvärd. Sedan tidigare har framgått att de genomsnittligt beviljade bidrags-summorna i vinjett 1 är i paritet med den summa klienten teoretiskt ansökt om. Ett återhållsamt alternativbeslut är då vad som i första hand är aktuellt.

Möjligen kan även vinjett 4 sägas avvika från de övriga då huvud-delen av de bifallstillägg som är aktuella, på något sätt är avsedda att täcka klientens umgänge med de båda barnen. Hela eller delar av denna andel kan vara en effekt av det inbyggda fel som, i och med att respon-denterna inte gavs någon information om barnens ålder, föreligger i vinjetten (för vidare diskussion, se Kapitel 5). Vinjett 5 och 6 uppvisar dock en bild som på ett mer iögonfallande sätt skiljer sig från vinjett 1. Av tabellen framgår att fördelningen mellan avslags- och bifallstilläggs-alternativ är relativt jämn i båda fallen, vilket kan sägas illustrera hand-läggarnas förhållandevis långtgående individuella diskretion.

Kapitel 8

156

Det sammantagna intrycket då uppgifterna i Tabell 8.5 sätts i rela-tion till de ursprungliga besluten, är att en stor del av populationen tenderar att så långt möjligt gardera sina beslut. I förstaläget fattar de ett förhållandevis generöst eller ett relativt återhållsamt beslut, för att där-efter hålla dess motsats som ett tänkbart alternativ.

Avslagsbeslut – skäl och alternativa beslut

Sedan tidigare har framgått att mer eller mindre hela undersöknings-gruppen helt eller delvis beviljar socialbidrag i vinjett 1 och 4. I vinjett 2 och 3 är fallet snarast det motsatta – andelen avslag uppgår i båda fal-len till drygt 85 procent. Förhållandet i vinjett 5 och 6, med en avslags-andel som ligger mellan 30 och 40 procent, är liksom i flera andra avseenden något mer splittrat. Vad gäller de mellan undersöknings-grupperna jämförbara vinjetterna 1, 2 och 3, har framgått att CUS-gruppens benägenhet att bevilja socialbidrag var avsevärt mycket större i två av tre fall, vinjett 2 och 3.

I flertalet vinjetter angav närapå samtliga handläggare någon form av villkor för att de beviljade bidragssummorna skulle komma att betalas ut. Det gällde båda undersökningsgrupperna. Skälen bakom avslags-besluten är avsevärt mindre välmotiverade, framför allt i undersök-ningsgruppen. Visserligen motiveras en majoritet av besluten, men i de flesta fall noteras förhållandevis låga nivåer, mellan 60 och 65 procent. Den främsta anledningen bakom de låga andelarna motiverade avslags-beslut har möjligen att göra med att vinjetterna illustrerar fiktiva situa-tioner. Respondenterna behöver då inte ta samma hänsyn till de rätts-säkerhetsaspekter som de förväntas beakta i sitt dagliga arbete.

Andelen handläggare som ser möjligheter att göra andra bedöm-ningar, med andra ord att helt eller delvis bevilja socialbidrag, skiljer sig något åt mellan vinjetterna. Osäkerheten i bedömningarna är som mest framträdande i de tre avslutande vinjetterna, där andelen alternativa beslut rör sig mellan 70 och 80 procent. Det föreligger heller inga mer anmärkningsvärda skillnader mellan undersökningsgrupperna.

I Tabell 8.6 redovisas de skäl som angivits för avslagsbesluten.38 Kra-vet på aktivt arbetssökande, som ställdes i samtliga fall när det gällde

38 Med anledning av alltför få avslagsbeslut, sex respektive tio, redovisas inte några

uppgifter avseende vinjett 1 och 4. De redovisade kraven/villkoren baseras på kate-goriseringar av svar från öppna frågor. För information om kategoriserings-processen, se p 2 Bilaga 4.

Vinjetterna

157

villkor knutna till bifallsbesluten, visar sig även vad gäller skälen för avslag vara det enda som återkommer i samtliga vinjetter. Inte heller här är det dock det mest frekvent förekommande skälet i någon enskild vinjett. Aktivt arbetssökande som ett skäl för avslag, kan dock i flera fall antas ligga nära skäl knutna till individens ansvar för den egna för-sörjningen, som återkommer i flera av vinjetterna. Benämningarna på denna typ av skäl varierar något mellan vinjetterna, troligen främst på grund av att presentationerna av klienterna skiljer sig åt. Mycket tyder dock på att skäl till avslag som exempelvis hänvisningar till individens planeringsansvar, otillåten semester, etcetera, syftar till att sätta fingret på just det individuella ansvaret.

Kapitel 8

158

Tabell 8.6. Avslagna ansökningar och skäl, vinjett 2-6. Procent, andel av avslagna ansökningar där skäl angivits (flera alternativ har kunnat anges).

Skäl Andel Antal

Vinjett 2 Krav på underhållsstöd 67 52Arbetskrav 55 43Tryggad ekonomi 35 27Individens eget ansvar 18 14Övrigt 5 4 n=78 Vinjett 3 Planeringsansvar 59 39Otillåten semester 55 36Bristande arbetsmoral 39 26Arbetskrav 8 5Socialtjänstinsatser 2 1 n=66 Vinjett 5 Oklarheter/individens eget ansvar 52 15Arbetskrav 48 14Öppenvårdskontakt 17 5Vidare utredning avseende kostnader 10 3Socialtjänstinsatser 3 1 n=29 Vinjett 6 Studiekrav 45 9Arbetskrav 35 7Socialtjänstinsatser 20 4Övrigt 25 5 n=20

Då fokus riktas mot de enskilda vinjetterna framgår att det vanligast förekommande skälet till avslag i vinjett 2 är att kvinnan ännu inte er-hållit något underhållsstöd. Vanligt här är också hänvisningar till att hennes ekonomi redan är tryggad och i viss mån också betoningen av individens eget ansvar, vilket har kopplingar till det uteblivna under-hållsstödet och det självvalda deltidsarbetet. I flera fall understryks att kvinnans ekonomiska situation skulle vara tillfredsställd om hon dels inte valt bort heltidsarbete, dels engagerat sig i högre grad för att få underhållsstöd utbetalat. Vidare framgår att vinjett 2 är det fall där

Vinjetterna

159

hänvisningen till att klienten inte är aktivt arbetssökande är som mest förekommande. I anslutning till detta finns viss anledning att påminna om den diskussion som fördes om vinjett 1, som beskriver samma kli-ent sex månader före den situation som presenteras i vinjett 2, när det gällde relationen mellan bifallsbeslut och villkor. Krav på aktivt arbets-sökande knöts i det fallet till knappt 15 procent av bifallsbesluten. Denna i sammanhanget relativt låga andel antogs ha ett visst samband med det faktum att klientens yngsta barn endast var fyra månader gammalt. I vinjett 2, sex månader senare, är barnet tio månader gam-malt och frånvaron av aktivt sökande av heltidsarbete används som motiv för avslagsbeslut i 55 procent av fallen.

I vinjett 3 framträder skäl med en mer moraliserande prägel som de mest utmärkande. De tre vanligaste skälen till avslag; klientens ansvar för planering av den egna ekonomin, otillåten semester – vilket skall tolkas som en markering att det inte är acceptabelt att på eget initiativ avsluta en anställning för en semesterresas skull – samt brister i arbets-moralen, har alla ett fördömande drag. I knappt tio procent av fallen anförs också att klienten inte är aktivt arbetssökande. De moraliskt präglade skälen för avslag tillhör de mer vanligt förekommande även i vinjett 5. Avslag med hänvisning till arbetsrelaterade faktorer spelar också en väsentlig roll i vinjett 6, där bara kravet på att klienten skall återgå till sina studier är mer vanligt förekommande.

Som tidigare framgått kan ett upprätthållande av kontakter med socialtjänsten och öppenvården fungera som villkor för att bidrag skall betalas ut. I viss utsträckning avslår handläggarna också ansökningar i avvaktan på att klienterna följer de insatser socialtjänsten anvisar dem. I Tabell 8.6 visas att avslag med hänvisning till socialtjänstens insatser förekommer i tre av vinjetterna, i samtliga fall dock i begränsad om-fattning.

Kapitel 8

160

Tabell 8.7. Avslagna ansökningar och alternativa beslut, vinjett 2-3, 5-6. Procent, andel av avslagna ansökningar där alternativt beslut angivits.1

Vinjett 2 Vinjett 3

Andel Andel

Bifall 40 13Delvis bifall 60 87 n 25 45

Vinjett 5 Vinjett 6

Bifall 20 59Delvis bifall 80 41 n 39 22

1 Med anledning av alltför få avslagsbeslut, sex respektive tio, redovisas inte några upp-gifter avseende vinjett 1 och 4. Av tidigare avsnitt framgick att handläggarnas bedömningar när det gäller möjligheterna att fatta alternativa beslut till avslagsbesluten, vari-erade mycket mellan vinjetterna. Av Tabell 8.7 framgår att karaktären på alternativen till avslagsbesluten är något mindre polariserade än vad fallet var i samband med alternativ till bifallsbeslut; mönstret kring bifallsbesluten karakteriserades av att generösa beslut många gånger garderades med ett återhållsamt. I tabellen ovan visas att vinjett 6 utgör det enda undantaget från det genomgående mönstret att primärt hålla en delvis bifallen ansökan som ett alternativ till avslagsbeslutet.

Sammanfattande diskussion I Tablå 8.1 ges en övergripande bild av de många gånger markanta skillnader som föreligger i bedömningarna av de sex vinjetterna. Här framgår bland annat att handläggarnas meningar om en ansökan skall beviljas eller inte skiljer sig åt i flera fall. Det gäller särskilt för vinjett 5 och 6. Av kapitlet har också framgått att det överlag är stora variatio-ner avseende de bidragsbelopp olika handläggare väljer att bevilja i re-spektive vinjett. I tablån visas vidare att de flesta bifallsbeslut villkoras på något sätt. Merparten av villkoren är av en sådan karaktär att klien-ten förväntas kontakta någon instans utanför socialbidragsenheten –

Vinjetterna

161

hon eller han skall aktivt söka underhållsstöd, upprätta en läkar-kontakt, följa en kontakt med öppenvården, uppsöka arbetsförmed-lingen, etcetera. På frågan om något alternativ till bifallsbeslutet är tänkbart, väljer en stor del av handläggargruppen att gardera med ett avslagsbeslut. Motsvarande benägenhet att gardera det ursprungliga beslutet noteras inte då detta varit att avslå ansökan. Bland de skäl som ligger bakom avslagsbesluten märks särskilt sådana som är av relativt moraliserande karaktär. Huvuddelen av skälen knyter an till den en-skildes skyldighet att försörja sig själv, och indikerar att de aktuella klienterna inte tagit ett tillräckligt sådant ansvar.

162

Tab

lå 8

.1. Ö

vers

ikt,

vinj

ett 1

-3.

V

inje

tt 1

V

inje

tt 2

V

inje

tt 3

ÖV

ER

GR

IPA

ND

E

Bif

alls

ande

l 95

1413

Bev

iljat

bel

opp,

gen

omsn

itt

2715

943

3889

BIF

AL

LSB

ESL

UT

And

el v

illko

rade

bif

alls

besl

ut

9310

094

Huv

udsa

klig

a vi

llkor

för

bifa

ll •U

nder

hålls

stöd

•Åte

rkra

v av

bist

ånd

--1

--1

And

el a

ltern

ativ

till

bifa

llsbe

slut

30

--1

--1

Huv

udsa

klig

a al

tern

ativ

, %

•Avs

lag,

46

%•D

elvi

s avs

lag,

46

%

--1

--1

AV

SLA

GSB

ESL

UT

H

uvud

sakl

igt s

käl b

akom

avs

lag

--2

•Und

erhå

llsst

öd•A

rbet

skra

v •P

lane

ring

sans

var

•Otil

låte

n se

mes

ter

And

el a

ltern

ativ

till

avsl

agsb

eslu

t --

224

43H

uvud

sakl

igt a

ltern

ativ

, %

--2

•Del

vis b

ifall,

60

%•D

elvi

s bifa

ll, 8

7 %

1 Med

anl

edni

ng a

v fö

r få

bifa

llsbe

slut h

ar in

ga u

ppgi

fter

red

ovisa

ts a

vsee

nde

vinj

ett 2

och

3.

2 Med

anl

edni

ng a

v fö

r få

avs

lags

beslu

t har

inga

upp

gift

er r

edov

isats

avs

eend

e vi

njet

t 1.

Kapitel 8

Tab

lå 8

.1. (

fort

s.)

Öve

rsik

t, vi

njet

t 4-6

.

V

inje

tt 4

V

inje

tt 5

V

inje

tt 6

ÖV

ER

GR

IPA

ND

E

Bif

alls

ande

l 92

6073

Bev

iljat

bel

opp,

gen

omsn

itt

6844

3999

3668

BIF

AL

LSB

ESL

UT

A

ndel

vill

kora

de b

ifal

lsbe

slut

86

9092

Huv

udsa

klig

a vi

llkor

för

bifa

ll •L

äkar

kont

akt

•Del

vis b

ifall

i vän

tan.

.. •Ö

ppen

vård

skon

t.•D

elvi

s bifa

ll i v

änta

n...

•Del

vis b

ifall

i vän

tan.

..•A

rbet

skra

v A

ndel

alte

rnat

iv ti

ll bi

falls

besl

ut

5366

52H

uvud

sakl

iga

alte

rnat

iv, %

•A

vsla

g, 4

2 %

•Bifa

llstil

lägg

, 42

%

•Avs

lag,

46

%•B

ifalls

tillä

gg, 4

6 %

•A

vsla

g, 3

3 %

•Bifa

llstil

lägg

, 53

%

AV

SLA

GSB

ESL

UT

H

uvud

sakl

igt s

käl b

akom

avs

lag

--1

•Ege

t ans

var

•Arb

etsk

rav

•Stu

diek

rav

•Arb

etsk

rav

And

el a

ltern

ativ

till

avsl

agsb

eslu

t --

181

69H

uvud

sakl

igt a

ltern

ativ

, %

--1

•Del

vis b

ifall,

80

%•B

ifall,

59

%1 M

ed a

nled

ning

av

för

få a

vsla

gsbe

slut h

ar in

ga u

ppgi

fter

red

ovisa

ts a

vsee

nde

vinj

ett 4

.

163

Vinjetterna

Kapitel 8

164

En avsikt med kapitlet har varit att illustrera hur bedömningarna ut-vecklats över tid. Detta har primärt gjorts med stöd av CUS-studien Att besluta om socialbidrag – en studie i 11 kommuner (Hydén m fl 1995), som möj-liggör jämförelser avseende bedömningarna i vinjett 1, 2 och 3. Som anförts tidigare, måste jämförelserna mellan de båda materialen göras med viss försiktighet. I många avseenden är dock variationerna mellan studierna så betydande att de svårligen kan avfärdas som ett resultat av skillnader i tillvägagångssätt. Av resultaten har framgått att de mest betydande förändringarna över tid är 1) att bidragsprövningarna blivit avsevärt hårdare – i vinjett 1 är visserligen andelen bifall i de båda grupperna snarlik, men i de två övriga jämförbara vinjetterna är an-delen bifall i undersökningsgruppen påtagligt lägre. Beviljandegraden i vinjett 2 är omkring 45 procentenheter lägre och i vinjett 3 ungefär 30 procentenheter; 2) att generositeten i det beviljade biståndet minskat kraftigt – de genomsnittliga bidragsbeloppen är mellan två och tre gånger så låga i alla tre vinjetterna; 3) att de individuella variationerna i de bidragsbelopp som beviljas av undersökningsgruppen har ökat på-tagligt i jämförelse med CUS-gruppen. De ökade variationerna gäller för samtliga jämförbara vinjetter.

Det faktum att generositeten minskat mellan mättillfällena kan rela-teras till flera samverkande förhållanden. När det gäller frågan om en ansökan beviljas samt – i aktuella fall – vilket bidragsbelopp som betalas ut, skall först och främst betydelsen av relationen mellan kommunal ekonomi och lokalt framtagna regler framhållas. I enlighet med vad som tidigare diskuterats, medförde 1990-talets ekonomiska kris för-svagningar av de kommunala budgetarna. Det övergripande ansvaret för de ekonomiska ramarna tas av politiska tjänstemän, som också har det yttersta ansvaret för utformandet av lokala regler på socialbidrags-området. Vid utformningen av de lokala reglerna skall de politiska tjänstemännen dels uppmärksamma grundläggande faktorer som kan knytas direkt till socialbidraget – socialtjänstlagens föreskrifter, arbets-linjen, etcetera – dels ta hänsyn till kommunens ekonomiska utrymme att tillmötesgå dessa intentioner. Till politikernas uppdrag hör emeller-tid också att så långt möjligt tillmötesgå kommuninvånarnas allmänna önskemål om hur de kommunala medlen skall fördelas. Det innebär bland annat att de måste beakta det faktum att allmänheten tenderar att ha en negativ inställning till såväl bidragstagare som socialbidragets ersättningsnivåer. Möjligen kan dessa förhållanden sammantaget med-verka till restriktiva lokala regler, vilka i sin tur påverkar det praktiska socialbidragsarbetet.

Vinjetterna

165

En möjlig betydelse för den minskade generositeten kan också 1998 års införande av riksnormen ha. Som framgått syftade riksnormen dels till att skapa en för landet enhetlig nivåangivelse för delar av social-bidraget, dels till att ange en miniminivå för hur mycket bidrag en sö-kande skulle vara berättigad till. På kommunal nivå kom riksnormen dock i första hand att betraktas som absolut. I många fall genererade lanseringen av riksnormen därför att kommunerna övergav en mer generös norm till förmån för den mer restriktiva riksnormen. CUS-studien genomfördes ett antal år före riksnormens införande, varför en viss del av de hårdare prövningarna troligen kan förklaras av att en jäm-förelsevis lägre grad av generositet idag är sanktionerad via lagstiftningen.

Av kapitlet har också framgått att de hårdare prövningarna delvis kan härledas till den markant lägre ärendebelastning som märks i un-dersökningsgruppen. En högre ärendebelastning kan eventuellt med-föra en lägre grad av detaljgranskning av bidragsansökningarna, varpå generositeten ökar. Detta motsägs dock till viss del av att en omfattande ärendebelastning – tillsammans med förhållanden som rör hänsyns-taganden till den egna verksamhetens ekonomi, reducerandet av de bidragssökandes mänskliga aspekter till förmån för deras problem, etce-tera – är faktorer som kan fungera distanserande i relationen mellan handläggare och klient. En mer långtgående distans mellan handläggare och klient kan väntas medföra hårdare prövningar.

Den reella ärendebelastningen har dock visats vara av mindre be-tydelse för utfallet för klienterna, än tjänstemännens självupplevda ar-betsbörda (Winter 2001). Då omfattningen av, och komplexiteten i, socialbidragstagares problem tenderar att vara större i samband med perioder av jämförelsevis lägre bidragstagande, kan det trots allt vara så att undersökningsgruppen uppfattar arbetsbelastningen som mer på-frestande än CUS-gruppen. En följd av detta, i kombination med ex-empelvis mer långtgående hänsynstaganden till budgetförhållanden och olika typer av regler, kan bli att restriktiviteten i besluten ökar.

Till de mer iögonfallande resultat som presenterats i kapitlet hör den ökade individuella beslutsvariation som märks på handläggarnivå. Som framgått har en av de övergripande avsikterna med den över tid ökade detaljregleringen av socialbidraget varit att öka förutsebarheten och stärka rättssäkerheten för klienterna. Det var inte minst en av de uttryckliga ambitionerna med lanseringen av riksnormen (se t ex prop 1996/97:124). De föreliggande resultaten indikerar inte bara att de nya reglerna varit relativt verkningslösa i strävan efter en ökad likriktning i

Kapitel 8

166

bedömningarna – mycket tyder på att den växande regelapparaten haft en motsatt effekt.

Av tidigare kapitel har framgått att socialtjänstens regelverk kan be-skrivas som komplicerade, omfattande och förhållandevis otydliga. Regeltolkningen lämnas i stor utsträckning till socialbidragshand-läggarna. Handläggarna bedriver sitt arbete med en förhållandevis långtgående diskretion och ges därmed en funktion som policyför-medlare i förhållande till de bidragssökande. Diskretion leder i sig inte till bedömningsvariationer, men i samverkan med ett omfattande regel-verk är det en tänkbar följd (Evans & Harris 2004); inom ramen för den individuella handlingsfriheten gör handläggarna många gånger ett mer eller mindre medvetet urval bland de många reglerna. På så vis kan de bland annat underlätta den egna arbetsbördan och anpassa insatserna efter organisationens ekonomiska förutsättningar. Att komplettera de redan omfattande regelverken med fler och mer detaljrika föreskrifter behöver följaktligen inte leda till en ökad likriktning – genom att ställa ytterligare tolkningskrav på tjänstemännen öppnas snarare upp för ökad variation.

Socialbidragsbedömningarna — beslut med variationsutrymme

167

KAPITEL 9

Socialbidragsbedömningarna – beslut med variationsutrymme

Inledning Av det föregående kapitlet framgick att det i flera fall föreligger stora skillnader i bedömningarna av de sex vinjetterna. Sett över tid tyder mycket dessutom på att variationerna ökat. Differenserna gäller inte bara om en bidragsansökan beviljas eller inte – även nivån på de bi-dragssummor handläggarna anser skall betalas ut varierar påtagligt. Mot bakgrund av studiens teoretiska antaganden kan skillnaderna prelimi-närt hänföras till 1) strukturella villkor, 2) organisatoriska förutsätt-ningar, 3) handläggarnas diskretion i det direkta klientarbetet och 4) individuella förhållanden bland handläggarna.

Till strukturella förutsättningar av betydelse för socialbidragstagan-dets villkor hör kommunernas socioekonomiska förhållanden. Som tidigare framgått föreligger det i flera fall påtagliga skillnader mellan undersökningskommunerna i detta avseende, bland annat när det gäller andelen utrikes födda personer och andelen arbetslösa. Det har också framgått att det föreligger stora skillnader i undersökningskommuner-nas genomsnittliga skattekraft, vilket indikerar olika grader av välstånd och, möjligen, olika villkor för bidragstagande. Ett sätt genom vilket kommunernas varierande strukturella förutsättningar kan påverka de kommunala budgetnivåerna kan vara att det ekonomiska utrymmet för socialbidraget är större i vissa kommuner än i andra. Möjligen genere-rar snäva budgetar också hårdare prövningar (jmf Hydén 1996; Terum 1986). Som anförts i tidigare kapitel kan de kommunala budgetnivåerna i sin tur ha effekter för organiseringen av socialbidragsarbetet, utform-ningen av lokala regler, med mera.

Bland organisatoriska förutsättningar som påverkar villkoren för handläggningen kan socialtjänstens formella regelverk antas ha en överordnad betydelse. Det gäller för det första socialtjänstlagen och de nationellt giltiga regler – främst lagförarbeten och rättspraxis – som

Kapitel 9

168

kompletterar denna. Delar av bestämmelserna i socialtjänstlagen, fram-för allt riksnormen, syftar uttryckligen till att minska utrymmet för bedömningsvariationer. För det andra märks en rad lokala regler på kommunal nivå. Då dessa kan skilja sig åt från kommun till kommun, är det tänkbart att de utgör en grund för kommunalt relaterade be-dömningsskillnader. Rimligen är hårdare prövningar att vänta i kom-muner där de lokala reglerna präglas av restriktivitet.

Varken riksnormen eller lokala regler är dock någon garanti för ökad inomkommunal likriktning i bedömningarna. Som framgått av tidigare diskussioner kan ett ökat antal regler också leda till större ut-rymme för individuella tolkningar på handläggarnivå (se t ex Brunsson 1998b; Evans & Harris 2004; Hasenfeld 1983, 1992; Lipsky 1980). I de fall där implementeringen av regler går som ursprungligen tänkt, finns emellertid förutsättningar att reglerna fungerar likriktande, åtminstone på enskild, lokal nivå (se t ex Ahrne & Brunsson 2004; Brunsson 1998a; Brunsson & Jacobsson 1998; Johansson 2002). Risken att reglerna får en annan karaktär i samband med att de implementeras är dock över-hängande. Det är delvis ett resultat av det inom ramen för organisato-risk verksamhet skapas informella strukturer. I de informella struktu-rerna finns dels ett naturligt utrymme för individuell diskretion, dels utgör strukturerna en grogrund för utvecklande av praxis på tjänste-mannanivå (se t ex Blau & Scott 2003; Handler 1992; Johansson 1997; Scott 2003).

Bland de organisatoriska faktorer som på olika sätt framhållits som avgörande i tidigare vinjettstudier märks först och främst lokalt utfor-made socialbidragsnormer. Ju mer generösa de lokala bidragsnormerna är, desto mer frikostiga bedömningar tenderar handläggarna att göra (Gustafsson m fl 1990; Holmberg 1996; Hydén 1996; Hydén m fl 1995; Terum 1986). I vilken mån själva förekomsten av lokala normer påverkar graden av beslutsvariationer är emellertid inte klarlagt. Även betydelsen av delegationsrätt har uppmärksammats i tidigare forskning (Terum 1986). Mycket tyder på att mer långtgående individuell delegation kan medföra ökad generositet. Detta bekräftas indirekt också av studier där variationer i kommunala socialbidragskostnader är i fokus – kommuner där enskilda tjänstemäns delegationsrätt är mindre omfattande tenderar att ha lägre bidragskostnader än andra (Byberg 2002).

Organisatorisk specialisering är ytterligare en faktor som kan spela roll för bidragsbedömningarna – möjligen genererar mer långtgående specialisering ökad återhållsamhet (Hydén m fl 1995). Det har också hävdats att specialisering av verksamheten underblåser bidragshand-


169

läggarnas distansering i relation till klienterna (Blom 2004). Den organi-satoriskt initierade distanseringen kan påverka bidragsbedömningarna på flera sätt. Primärt föreligger en risk att verksamheten mekaniseras, vilket bland annat kan medföra att tjänstemännens moraliska uppfatt-ningar ges utrymme i det direkta klientarbetet (jmf Broadkin 1997; Handler 1992; Hasenfeld 2000). Frågan om för- respektive nackdelar med verksamhetsdecentralisering, exempelvis i form av specialisering, är dock inte helt entydig.

Handläggarnas roll som gräsrotsbyråkrater medger en långtgående diskretion i det direkta klientarbetet. Handlingsfriheten kan bland an-nat få konsekvenser för hur handläggarna relaterar till verksamhetens regler. Regeltolkningen präglas i hög grad av personliga värderingar, varpå klienter som följer anvisade insatser och förorsakar en låg grad av problem för handläggarna kan bedömas mer välvilligt. Många gånger förhåller sig tjänstemännen också till reglerna i syfte att minska den egna arbetsbelastningen (Bleiklie 1997; Handler 1992; Hasenfeld 1983, 1992; Johansson 1992; Lipsky 1980; Prottas 1979; Winter 2001). Det är således inte omöjligt att handläggare som uppfattar arbetsbelastningen som hög är mer avslagsbenägna än andra.

Handlingsfriheten har kommit att öka i takt med det sociala arbetets professionalisering (se t ex Dellgran & Höjer 2000). Som yrkesgrupp delar handläggarna dock många gånger grundutbildning och norm-apparat, vilket innebär att utvecklingen mot en ökande professionalise-ring också kan fungera likriktande (DiMaggio & Powell 1983; Johansson 2002, 2006). Till synes något motsägelsefullt kan därför häv-das att en ökad diskretion, som är formellt sanktionerad via en mer långtgående professionalism, också minskar utrymmet för bedöm-ningsvariationer (jmf Evans & Harris 2004). De yrkesrelaterade nor-merna är emellertid inte alltid enhetliga, utan kan skilja sig mellan olika organisationer samt mellan grupper och individer vid samma organisa-tion (Blau & Scott 2003; Scott 2003). De skillnader i uppfattningar om socialbidrag och socialbidragstagare bland handläggarna som uppmärk-sammades i Kapitel 7 kan tjäna som exempel på det.

Förekomst av kollegial handledning och redan nämnda specialise-ring är andra faktorer som kan bidra till att stärka socialarbetarnas pro-fessionalism (Dellgran & Höjer 2000). Enligt Dellgran och Höjer fun-gerar även yrkeserfarenhet professionsstärkande. I tidigare vinjett-studier har dock inte några särskilt likriktande mönster avseende yrkes-erfarenhet och socialbidragsbedömningar funnits (Hydén m fl 1995). Det faktum att många socialbidragsenheter omfattar olika yrkesgrupper

Kapitel 9

170

– främst socialsekreterare och SOFT-handläggare – kan utgöra ett inci-tament för uppkomst av ytterligare variationer. SOFT-handläggare, som representerar en något mindre välutbildad och professionell yrkes-grupp, har i tidigare vinjettstudier visats göra något mer generösa bi-dragsbedömningar än andra (Hydén m fl 1995).

I föreliggande kapitel skall variationerna i vinjettbedömningarna analyseras närmare. Inledningsvis fokuseras vilken betydelse olika fak-torer kan tillmätas vid avgörandet om rätt till socialbidrag föreligger i de sex vinjetterna. I det andra avsnittet studeras vilka faktorer som på-verkar nivån på de belopp som beviljas i vinjetterna. Kapitlet avslutas med en sammanfattande diskussion.

Bifall eller avslag – olika faktorers betydelse för bidragsbedömningen

I Tabell 9.1-9.4 redovisas oddskvoterna för de bivariata sambanden mel-lan bidragsbesluten – bifall respektive avslag – och en rad oberoende variabler. De oberoende variablerna redovisas i fyra hierarkiskt ord-nade block; organisation, profession, bakgrund samt uppfattningar.39

Organisationsblocket i Tabell 9.1 omfattar fem av de mer centrala faktorer som redogjordes för i Kapitel 6; intern specialiseringsgrad, lokal socialbidragsnorm, formell delegationsomfattning, differentierings-grad och genomsnittlig ärendemängd per handläggare och kommun under ett givet år (2004). Utmärkande för de sju kommuner som har en lägre grad av intern specialisering är att samtliga handläggare arbetar med alla typer av socialbidragsärenden. I de kommuner vars specialiseringsgrad är högre, är socialbidragsenheten formellt eller in-formellt indelad i olika grupper och handläggarna arbetar i varierande utsträckning med avgränsade klientgrupper.

Av Tabell 9.1 framgår att specialiseringsgrad etablerar signifikanta samband i två vinjetter.40 Den är av särskilt stor betydelse i vinjett 6, där tjänstemän i högspecialiserade organisationer är påtagligt mer bi-

39 Samband med den strukturella variabeln kommunal skattekraft (2005) har också

studerats. Skattekraften uppvisar genomgående nollsamband och redovisas därför inte.

40 Signifikanta samband på bivariat nivå skall betraktas med försiktighet, då det bland annat föreligger en risk för massignifikans och rena skensamband (se t ex Bryman & Cramer, 2001; Djurfeldt, Larsson & Stjärnhagen, 2003; Tabachnick & Fidell, 2001).


171

fallsbenägna än övriga. Motsvarande, om än inte lika starkt, samband märks i vinjett 3. Någon tendens till att handläggare i högspecialiserade organisationer skulle vara mer återhållsamma än andra – som antytts i tidigare forskning (Hydén m fl 1995; jmf även Bergmark & Lundström 2005; Blom 2004) – märks således inte i det föreliggande materialet.

Tab

ell 9

.1. O

rgan

isat

ions

vari

able

r m

ot a

vsla

g (0

)/bi

fall

(1).

Odd

skvo

ter

(†=

p<.1

0, *

=p<

.05,

**=

p<.0

1). n

=11

6-12

1.

V

inje

tt 1

V

inje

tt 2

V

inje

tt 3

V

inje

tt 4

V

inje

tt 5

V

inje

tt 6

OR

GA

NIS

AT

ION

Spec

ialis

erin

gsgr

ad (l

åg=

1)H

ög--

21,

372,

78†

1,07

1,23

3,95

**

Loka

l nor

m (f

inns

=1)

Sa

knas

--

21,

130,

420,

801,

520,

48†

Form

ell d

eleg

atio

n (b

egrä

nsad

=1)

Mel

lan

--2

--2

--2

--2

0,97

0,29

* Lå

ngtg

åend

e --

2--

2--

2--

2 1,

961,

93

D

iffer

entie

ring

sgra

d (lå

g=1)

H

ög--

21,

482,

230,

990,

46*

1,93

Ä

rend

emän

gd/h

andl

ägga

re1

1,02

0,99

0,99

1,01

1,03

**

1,00

1 K

omm

unvi

s ber

äkni

ng a

v an

tale

t soc

ialb

idra

gsär

ende

n 20

04 (S

ocia

lstyr

else

n 20

05b)

div

ider

at m

ed a

ntal

et h

andl

ägga

re i

kom

mun

en.

2 I d

e fa

ll od

dskv

oter

sakn

as å

terf

inns

mer

part

en a

v av

slags

- elle

r bi

falls

beslu

ten

i en

kate

gori

, var

för

någr

a be

räkn

inga

r in

te k

an g

öras

.

Kapitel 9

172


173

Av kapitel 6 framgick att drygt hälften av undersökningskommunerna använder sig av kompletterande socialbidragsnormer. Normen baseras i samtliga fall på Socialstyrelsens riktlinjer för handläggning av social-bidrag. I fyra av de aktuella kommunerna har riktlinjerna anpassats till lokala förhållanden. Som framgått kan Socialstyrelsens riktlinjer be-skrivas som en standard. Standarder bygger på frivillighet och genererar inte några sanktioner. I samband med att kommunerna inkorporerar riktlinjerna i den egna verksamheten minskar troligen graden av fri-villighet som är behäftad med bestämmelserna. Riktlinjerna erhåller istället en status som kompletterande direktiv, vilka kan fungera som instrument för kontroll av hur tjänstemännen agerar inom ramen för sin individuella handlingsfrihet (jmf Ahrne & Brunsson 2004; Brunsson 1998a; Brunsson & Jacobsson 1998).

Lokal norm faller endast ut som signifikant i vinjett 6, i den me-ningen att frånvaro av lokal norm minskar sannolikheten att social-bidrag beviljas. Trots att betydelsen av lokala socialbidragsnormer gått att iaktta i flera tidigare vinjettstudier (Gustafsson m fl 1990; Holmberg 1996; Hydén 1996; Hydén m fl 1995; Terum 1986), är det överlag låga förklaringsvärdet inte särskilt överraskande. För det första indikerar variabeln endast om själva förekomsten av en lokal norm påverkar riktningen på besluten. Betydelsen av olika nivåer på normen, som varit i fokus i de tidigare studierna, är oklar. För det andra är, som an-förts i tidigare kapitel, en minskad effekt av lokala normer att vänta efter 1998 års införande av riksnormen. Ett tänkbart syfte med en lokal norm kan i dagsläget vara att i första hand tillhandahålla ett komplette-rande direktiv, där vissa klientgrupper pekas ut som särskilt priorite-rade och andra som mindre berättigade.

I två av kommunerna har handläggarna en begränsad delegation, vilket innebär delegation upp till och med normnivå och lokala rikt-linjer. Fem av kommunerna faller inom ramen för vad som kan beskri-vas som en långtgående delegationsomfattning. Här har socialsekrete-rarna, men i något fall även SOFT-handläggarna, många gånger ett be-slutsutrymme som sträcker sig relativt långt utöver normnivå. I de fyra resterande kommunerna ligger delegationsomfattningen på en nivå mitt emellan de två övriga typerna. Av Tabell 9.1 framgår att delegations-omfattning uppvisar signifikant samband i vinjett 6, med en låg bifalls-benägenhet bland handläggare med delegation på en mellannivå.41 41 Med anledning av för låg representation i de olika kategorierna har det i

huvuddelen av vinjetterna inte varit möjligt att göra några beräkningar.

Kapitel 9

174

Den fjärde organisatoriska variabeln – differentieringsgrad – fångar graden av inomkommunala skillnader i delegationsrätt mellan olika yrkesgrupper. Den fungerar därmed som ett mått på differensen i hand-lingsfrihet mellan handläggarna. Graden av differentiering hör på flera sätt samman med den formella delegationsomfattningen. Som framgick av Kapitel 6 kombineras en högre grad av formell delegation ofta med en lägre grad av differentiering och vice versa, även om mönstret inte är entydigt. I Tabell 9.1 framkommer att differentieringsgrad endast eta-blerar ett signifikant samband i vinjett 5. En högre grad av differentie-ring minskar här sannolikheten att handläggarna bifaller ansökan.

Den avslutande organisationsfaktorn, genomsnittlig ärendemängd per handläggare, kan menas fungera som en kontrollfaktor av det söktryck som organisationerna utsätts för. Variabeln faller endast ut signifikant i vinjett 5 och dess betydelse för beslutsfattandet förefaller marginell.

Bedömningsvariationerna kan också diskuteras med utgångspunkt i kommunspecifika faktorer utöver organisatoriska förutsättningar. Då betydelsen av kommunstorlek studeras, framgår dock att det inte före-ligger något särskilt mönster mellan olika kommuntyper och bidrags-besluten. Sambanden är inte signifikanta i förhållande till någon vinjett (se Tabell T8, Bilaga 3). Några särskilda mönster mellan bedömning-arna i olika kommuntyper förekom inte heller i CUS-studien.

Som anförts tidigare kan även lokal praxis spela en viss roll för be-dömningarna – möjligen utvecklas en mer generös kultur i vissa kom-muner, medan andra utmärks av ett mer restriktivt förhållningssätt. Utfallet antyder en högre grad av restriktivitet i Storkommun 4 och Mellankommun 2, medan det i Mellankommun 4 överlag görs något mer generösa prövningar. Det föreligger också uppenbara interna be-dömningsvariationer i de respektive kommunerna. Med undantag för en av de små kommunerna är de inomkommunala differenserna som mest påtagliga i de stora kommunerna (se Tabell T9, Bilaga 3). En tänkbar förklaring till detta är att personalstyrkorna i de stora kom-munerna överlag är större än i övriga, vilket medför en lägre grad av samförstånd kring hur olika situationer skall bedömas.

175

Tab

ell 9

.2. P

rofe

ssio

nsva

riab

ler

mot

avs

lag

(0)/

bifa

ll (1

). O

ddsk

vote

r (*

=p<

.05,

**=

p<.0

1). n

=11

6-12

1.

V

inje

tt 1

V

inje

tt 2

V

inje

tt 3

V

inje

tt 4

V

inje

tt 5

V

inje

tt 6

PR

OF

ESS

ION

U

tb. (

grun

dsko

la/g

ymn.

=1)

Soci

onom

2 --

11,

120,

98--

10,

62--

1

Soci

albi

drag

sutb

. (sa

knas

=1)

Finn

s--

10,

841,

501,

710,

44*

0,89

Ö

vrig

vid

areu

tb. (

sakn

as=

1)Fi

nns

--1

0,51

1,18

1,68

0,66

1,30

Arb

etsg

rupp

(eko

nom

igr=

1)M

otta

gnin

gsgr

upp

--1

1,69

0,68

--1

0,60

0,17

**

T

jäns

t (so

cial

sekr

eter

are=

1)C

hef/

1:e

soci

alse

kret

erar

e--

10,

391,

83--

10,

791,

19SO

FT-h

andl

ägga

re

--1

0,81

1,15

--1

1,59

2,44

Arb

etst

id (h

eltid

=1)

D

eltid

--1

0,90

2,17

--1

1,03

1,33

1 I d

e fa

ll od

dskv

oter

sakn

as å

terf

inns

mer

part

en a

v av

slags

- elle

r bi

falls

beslu

ten

i en

kate

gori

, var

för

någr

a be

räkn

inga

r in

te k

an g

öras

. 2 In

klud

erar

äve

n öv

rig

rele

vant

uni

vers

itets

utbi

ldni

ng.

Socialbidragsbedömningarna — beslut medvariatvariationsutrymme

176

Tab

ell

9.2.

(fo

rts.

) P

rofe

ssio

nsva

riab

ler

mot

avs

lag

(0)/

bifa

ll (1

). O

ddsk

vote

r (†

=p<

.10,

*=

p<.0

5, *

*=p<

.01)

. n=

116-

121.

V

inje

tt 1

V

inje

tt 2

V

inje

tt 3

V

inje

tt 4

V

inje

tt 5

V

inje

tt 6

PR

OF

ESS

ION

, for

ts.

Soci

albi

d.ar

b. i

% (>

50%

=1)

>50

%--

11,

82--

1 --

11,

330,

72

Nyb

esök

– v

änt i

dgr

(-10

=1)

>10

dgr

0,

570,

832,

601,

100,

870,

49†

Ä

rend

./m

ån.,

själv

sk. (

-40=

1)>

40--

11,

402,

95*

--1

1,49

3,67

*

A

vsla

g/m

ån, s

jälv

sk. (

-5=

1)>

50,

291,

151,

280,

900,

51†

1,06

År

i soc

ialt

arbe

te (-

5 år

=1)

6-10

år

--1

1,59

1,14

--1

4,25

* 0,

9211

-år

--1

1,75

1,56

--1

0,77

1,36

Bifa

llsbe

näge

nhet

övr

. vin

j.4,

78**

0,

941,

431,

631,

301,

84*

1 I d

e fa

ll od

dskv

oter

sakn

as å

terf

inns

mer

part

en a

v av

slags

- elle

r bi

falls

beslu

ten

i en

kate

gori

, var

för

någr

a be

räkn

inga

r in

te k

an g

öras

.

Kapitel 9


177

Av Tabell 9.2 framgår att även de professionsrelaterade variablernas enskilda betydelse för bidragsbesluten är relativt liten. Variabler som har med handläggarnas utbildningsnivå att göra etablerar ett fåtal signi-fikanta samband, till exempel faller särskild socialbidragsutbildning ut i vinjett 5, i den meningen att särskilt utbildade handläggare är mer åter-hållsamma än övriga. Förekomsten av särskild socialbidragsutbildning etablerade marginella samband även i CUS-studien – i de fall den föll ut var sambanden dock de motsatta.

Tjänstemännens position i organisationen är av perifer betydelse för besluten. Arbetsgrupp faller ut signifikant i vinjett 6, där handläggare som arbetar i en mottagande funktion har en mer restriktiv hållning än de handläggare som arbetar i en ekonomigrupp.42 Uppskattade vänte-tider etablerar signifikanta samband i samma vinjett, där de med längre väntetider är mindre bifallsbenägna än övriga. Självskattad arbets-belastning är något mer betydelsefullt och faller ut som signifikant för vinjett 3 och 6, i den meningen att en högre ärendebelastning ökar bi-fallsbenägenheten. Handläggarnas erfarenheter av socialt arbete upp-visar endast samband med besluten i vinjett 5 och då genom en större bifallsbenägenhet bland dem som arbetat mellan sex och tio år, det vill säga utan en riktigt entydig riktning.

Den avslutande professionsfaktorn, bifallsbenägenhet i övriga vin-jetter, är en summering av antalet bifall i de fem vinjetter som inte ut-gör beroende variabel. Variabeln syftar till att ringa in handläggarnas allmänna benägenhet att tillmötesgå de bidragssökande. Av tabellen framgår att bifallsbenägenhet etablerar signifikanta samband i vinjett 1 och 6. I båda fallen ökar sannolikheten att ansökan beviljas om den sammantagna bifallsgraden i övriga vinjetter är hög.

42 Variabeln arbetsgrupp är densamma som redovisades i Kapitel 7. Arbetsgrupp är

således en angivelse av vilken funktion handläggarna har, inte en bestämning av hur den kommunala organiseringen av mottagningsfunktionen ser ut.

Tab

ell 9

.3. B

akgr

unds

vari

able

r m

ot a

vsla

g (0

)/bi

fall

(1).

Odd

skvo

ter

(†=

p<.1

0, *

=p<

.05)

. n=

116-

121.

V

inje

tt 1

V

inje

tt 2

V

inje

tt 3

V

inje

tt 4

V

inje

tt 5

V

inje

tt 6

BA

KG

RU

ND

Å

lder

(45-

=1)

35

-44

--1

0,69

1,08

0,11

* 2,

020,

42-3

4--

11,

350,

730,

17*

0,78

0,69

Kön

(kvi

nna=

1)

Man

--1

--1

--1

--1

0,29

† 0,

48

Fö

delse

land

(Sve

rige

=1)

U

tanf

ör S

veri

ge

0,21

† --

1--

1--

10,

530,

821 I d

e fa

ll od

dskv

oter

sakn

as å

terf

inns

mer

part

en a

v av

slags

- elle

r bi

falls

beslu

ten

i en

kate

gori

, var

för

någr

a be

räkn

inga

r in

te k

an g

öras

.

Kapitel 9

178

179

Tab

ell 9

.4. U

ppfa

ttni

ngar

1 mot

avs

lag

(0)/

bifa

ll (1

). O

ddsk

vote

r (†

=p<

.10,

*=

p<.0

5, *

*=p<

.01)

. n=

116-

121.

V

inje

tt 1

V

inje

tt 2

V

inje

tt 3

V

inje

tt 4

V

inje

tt 5

V

inje

tt 6

UP

PF

AT

TN

ING

AR

(t

ar a

vstå

nd, h

elt/

delv

is=1)

K

rav

och

kont

roll

Inst

ämm

er h

elt/

delv

is --

21,

100,

18**

--

20,

32†

1,25

Und

erut

nytt

jand

e In

stäm

mer

hel

t/de

lvis

--2

0,43

1,88

--2

1,67

2,06

Br

istan

de g

ener

osite

t In

stäm

mer

hel

t/de

lvis

--2

1,40

--2

1,39

1,94

2,31

Fusk

/öve

rutn

yttja

nde

Inst

ämm

er h

elt/

delv

is --

21,

070,

32*

1,50

1,31

1,98

Sy

stem

fört

roen

de

Inst

ämm

er h

elt/

delv

is --

20,

510,

51--

22,

052,

291 U

ppfa

ttni

ngsv

aria

bler

na ä

r ba

sera

de p

å de

n fa

ktor

anal

ys s

om p

rese

nter

ades

i K

apite

l 7. F

ör in

form

atio

n om

hur

de

nya

vari

able

rna

koda

ts, s

e p

3, B

ilaga

4.

2 I d

e fa

ll od

dskv

oter

sakn

as å

terf

inns

mer

part

en a

v av

slags

- elle

r bi

falls

beslu

ten

i en

kate

gori

, var

för

någr

a be

räkn

inga

r in

te k

an g

öras

.


Kapitel 9

180

I Tabell 9.3 visas att även bakgrundsfaktorernas betydelse är relativt perifer och svårtolkad. Ålder faller ut som signifikant i vinjett 4, där handläggare som är 45 år eller äldre är mer bifallsbenägna än andra. Av Tabell 9.3 framgår vidare att kön etablerar signifikanta samband i vinjett 5, där manliga handläggare är något mer restriktiva än kvinnliga. Utrikes födda handläggare är mer återhållsamma än svenskfödda i vinjett 1.

Variablerna som avser mäta tjänstemännens uppfattningar etablerar även de relativt få signifikanta samband. Av Tabell 9.4 framgår att de då i huvudsak faller ut som förväntat. I två av vinjetterna märks en signi-fikant högre avslagsbenägenhet bland handläggare som förordar ökade krav- och kontrollmöjligheter. Påståenden om fusk/överutnyttjande etablerar signifikanta samband i vinjett 3 – handläggare som instämmer i påståendena är mindre bifallsbenägna än övriga.

Det samlade intrycket av Tabell 9.1-9.4 är att det inte finns någon entydig tendens till att vissa typer av variabler skulle vara mer betydel-sefulla för att förklara bedömningsvariationerna än andra. När det gäller vinjett 6 finns möjligen tecken på att handläggarnas organisato-riska förutsättningar kan vara av något större betydelse än exempelvis bakgrunds- och professionsfaktorerna. Frågan om organisation är dock komplex, bland annat då de teoretiska ramar som ligger till grund för studien innebär att individen – tjänstemannen – utgör ett av organisa-tionens fundament (se t ex Ahrne 1990, 1994; Hasenfeld 1983, 1992; Johansson 1992; Lipsky 1980; Prottas 1979). Bivariata sambandsanaly-ser medger heller ingen möjlighet att avgöra graden av internt samband mellan de oberoende variablerna. För att kontrollera partiella samband mellan flera oberoende variabler och en utfallsvariabel, i det här fallet bidragsbeslut, behöver de oberoende variablerna konstanthållas i en multipel regressionsanalys. I Tabell 9.5a-d redovisas fyra stycken mul-tipla regressionsanalyser – en vardera för vinjett 2, 3, 5 och 6. Då bi-fallsfrekvensen är närmare hundraprocentig i vinjett 1 och 4 utesluts de ur analyserna.43

43 Observera att avslagsfrekvensen i vinjett 2 och 3 är mycket hög. Resultaten skall

därför tolkas med försiktighet.


181

De multipla regressionsanalyserna inkluderar två modeller och om-fattar tolv oberoende variabler som hämtats ur de block som beskrivits ovan.44 Genom att bygga analyserna i två olika modeller finns möjlighet att studera hur den förklarade variansen påverkas av att ytterligare en variabeluppsättning skjuts till. Valet av oberoende variabler är primärt gjort utifrån studiens teoretiska antaganden. I den första modellen inkluderas organisationsvariablerna specialiseringsgrad, lokal norm, differentieringsgrad och genomsnittlig ärendemängd per handläggare. Den andra modellen omfattar, utöver det föregående, för det första fem stycken professionsrelaterade variabler; arbetsgrupp, typ av tjänst, förekomst av socialbidragsutbildning, antal års erfarenhet av socialt arbete samt handläggarnas sammantagna bifallsbenägenhet i de vinjetter som inte är föremål för analys. I modellen kontrolleras för det andra för bakgrundsvariabeln ålder, samt för två variabler som är knutna till handläggarnas uppfattningar – krav och kontroll och underutnyttjande.

Trots att vissa organisatoriska faktorer endast var av marginell – eller helt saknade – betydelse för bidragsbesluten på bivariat nivå, är det möjligt att de har ett högre förklaringsvärde när hänsyn tas till övriga, mer individuella karakteristika. Därför, och på grund av deras tidigare beskrivna teoretiska betydelse, har de behållits i analyserna. En skillnad mellan de bivariata och de multipla analyserna är att variabeln formell delegation inte ingår i de senare. Utelämnandet av formell delegation beror i första hand på att snarlika förhållanden i generell mening täcks av variabeln differentieringsgrad – båda faktorerna tar sikte på det be-slutsutrymme socialbidragshandläggarna har.

När det gäller professionsfaktorerna kan först och främst konstate-ras att variablerna arbetsgrupp och typ av tjänst inte bara är speglingar av handläggarnas professionella förutsättningar, utan också kan relate-ras till frågan om hur de respektive kommunerna valt att organisera socialbidragsverksamheterna. Variabeln typ av tjänst kan dessutom fungera som en indikator på omfattningen av tjänstemännens diskretion;

44 De oberoende variablerna har kontrollerats för multikollinearitet via bivariata

korrelationer. Variablerna differentieringsgrad och genomsnittligt antal ärenden per handläggare är det enda fall där något mer iögonfallande internt samband noteras; -0,75 (Pearsons r). Enligt metodlitteraturen kan en korrelation över (-)0,70 ses som en indikator på multikollinearitet (se t ex Bryman & Cramer, 2001; Pallant, 2005; Tabachnick & Fidell, 2001; Walsh, 1990), men även värden över 0,90 nämns (se t ex Djurfeldt, Larsson & Stjärnhagen, 2003). Båda variablerna omfattas dock i analyserna, då de inte bara får anses mäta olika saker utan också faller ut i olika riktning på bivariat nivå (jmf Tabachnick & Fidell, 2001).

Kapitel 9

182

handläggare i chefsbefattning har en formellt sanktionerad hand-lingsfrihet som i allmänhet är större än socialsekreterares. Social-sekreterare har i sin tur större handlingsfrihet än SOFT-handläggare. Den avslutande professionsfaktorn – sammanvägd bifallsbenägenhet i övriga vinjetter – kan fungera som en indikator på grad av allmän generositet.

Bakgrundsvariabeln ålder tas primärt med i analysen då sambandet mellan ålder och bifallsbenägenhet inte varit helt klart i tidigare vinjett-studier – äldre handläggare har inte påvisats vara mer generösa än yngre eller vice versa. Det finns snarare tecken på samband som är knutna till respektive vinjett, på så vis att bifallsbenägenheten ökar när hand-läggaren ligger när klienten i ålder (Hydén m fl 1995). Vidare finns det anledning att kontrollera för åtminstone någon faktor av mer grund-läggande karaktär.

Modell 2 omfattar slutligen två variabler som knyter an till hand-läggarnas uppfattningar, krav och kontroll samt underutnyttjande. Vik-ten av uppfattningar har i första hand diskuterats översiktligt i tidigare vinjettstudier. Mycket tyder dock på att personliga åsikter kan spela en viss roll för vilka beslut som fattas (se t ex Gustafsson m fl 1990; Hydén m fl 1995 Kullberg 2005).

Uppfattningar som gäller önskemål om ökade krav- och kontroll-möjligheter respektive underutnyttjande, kan i stor utsträckning ses som varandras motpoler. Handläggare som instämmer i påståenden som gäller ytterligare krav- och kontrollmöjligheter har möjligen en generellt sett mer restriktiv hållning gentemot bidragstagare än övriga. Sannolikt gäller det motsatta för de handläggare som anser att under-utnyttjande av socialbidraget är vanligt förekommande. Liknande reso-nemang kan visserligen anföras även för övriga variabler som mäter handläggarnas uppfattningar, men för att inte överlasta analyserna ute-lämnas dessa.


183

Tabell 9.5a. Oddskvoter för att en bidragsansökan beviljas, vinjett 2. Logistiska regressioner. (n=110).

Vinjett 2

Modell 1 Modell 2 Oddskvot p Oddskvot p ORGANISATION Specialiseringsgrad (låg=1) Hög 1,90 .375 5,22 .084 Lokal norm (finns=1) Saknas 3,00 .183 3,30 .186 Differentieringsgrad (låg=1) Hög 7,34 .158 12,33 .118 Ärendemängd/handl. 1,05 .169 1,07 .118 PROFESSION Arbetsgrupp (ekonomi=1) Mottagning 2,14 .403 Tjänst (socialsekreterare=1) Chef/1:e socialsekreterare 0,25 .237 SOFT-handläggare 0,37 .300 Socialbidragsutb. (saknas=1) Finns 0,69 .646 År i socialt arbete (-5 år=1) 6-10 år 2,35 .357 11- år 5,47 .160 Bifallsbenägenhet övr. vinj. 0,56 .185 BAKGRUND Ålder (45-=1) 35-44 år 1,23 .848 -34 år 2,47 .404 UPPFATTNINGAR (tar avstånd, helt/delvis=1)

Krav och kontroll Instämmer helt/delvis 0,87 .886 Underutnyttjande Instämmer helt/delvis 1,51 .691 Cox & Snell R2 0,03 0,10 Nagelkerke R2 0,06 0,18

Kapitel 9

184

Tabell 9.5b. Oddskvoter för att en bidragsansökan beviljas, vinjett 3. Logistiska regressioner. (n=109).

Vinjett 3




185

Tabell 9.5c. Oddskvoter för att en bidragsansökan beviljas, vinjett 5. Logistiska regressioner (n=110).

Vinjett 5

Modell 1 Modell 2 Oddskvot p Oddskvot p ORGANISATION Specialiseringsgrad (låg=1) Hög 2,68 .051 3,17 .090 Lokal norm (finns=1) Saknas 3,32 .039 5,79 .022 Differentieringsgrad (låg=1) Hög 0,29 .120 0,32 .290 Ärendemängd/handl. 1,07 .001 1,09 .004 PROFESSION Arbetsgrupp (ekonomi=1) Mottagning 0,44 .280 Tjänst (socialsekreterare=1) Chef/1:e socialsekreterare 0,59 .499 SOFT-handläggare 1,88 .397 Socialbidragsutb. (saknas=1) Finns 0,97 .964 År i socialt arbete (-5 år=1) .017 6-10 år 4,86 .069 11- år 0,32 .241 Bifallsbenägenhet övr. vinj. 1,11 .785 BAKGRUND Ålder (45-=1) 35-44 år 2,16 .421 -34 år 0,35 .254 UPPFATTNINGAR (tar avstånd, helt/delvis=1)


Kapitel 9

186

Tabell 9.5d. Oddskvoter för att en bidragsansökan beviljas, vinjett 6. Logistiska regressioner (n=107).

Vinjett 6




187

Av Tabell 9.5a-d framgår att betydelsen av organisatoriska förutsätt-ningar ändras något med kontroll för andra variabler. Den samman-tagna effekten är att något fler signifikanta samband etableras. Det gäller särskilt specialiseringsgrad, som sammanfaller med besluten i tre av vinjetterna. I samtliga fall är handläggare i högspecialiserade organi-sationer mer bifallsbenägna än andra. På bivariat nivå föll specialise-ringsgrad emellertid även ut som signifikant i vinjett 3. Detta samband utgår i de multipla analyserna.

I de bivariata analyserna spelade lokal norm en relativt stor bety-delse för besluten i vinjett 6. Av Tabell 9.5d framgår dock att samban-det försvinner med kontroll för ytterligare variabler. Lokal norm faller istället ut som signifikant i vinjett 5, där avsaknad av norm ökar sanno-likheten att ansökan beviljas. Utmärkande för vinjett 5 är bland annat klientens boendesituation – han uppger sig vara inneboende hos en kamrat och anger en boendekostnad som motsvarar omkring 60 pro-cent av den totala hyreskostnaden (se Bilaga 1). Som framgått är de kompletterande socialbidragsnormerna i samtliga fall utformade med stöd av Socialstyrelsens riktlinjer. Här ges bland annat viss vägledning kring tänkbara boendekostnader för inneboende personer (Social-styrelsen 2003d). Möjligen ger de lokala normerna handläggarna en fingervisning om att klientens boendekostnader är för höga, vilket för-anleder ett fullt avslag i väntan på att kostnaden justeras.

Av Tabell 9.5a-d framgår vidare att betydelsen av differentierings-grad förändras mellan de bivariata och de multipla analyserna. På bi-variat nivå föll variabeln ut som signifikant i vinjett 5, ett samband som försvinner med kontroll för andra faktorer. Differentieringsgrad etable-rar istället ett signifikant samband i vinjett 6, där tjänstemän i organisa-tioner med ett större avstånd mellan olika yrkesgrupper är påtagligt mindre bifallsbenägna än övriga. Då analyserna kompletteras med ytterligare ett antal variabler i Modell 2, försvinner dock sambandet.

Genomsnittlig ärendemängd har betydelse i vinjett 5 och 6. I båda fallen medför en genomsnittligt högre ärendebelastning en ökad bifalls-benägenhet. I vinjett 5 etablerades motsvarande samband på bivariat nivå, medan samvariationen i vinjett 6 är nytillkommen. Resultaten överensstämmer med iakttagelser i tidigare studier (Gustafsson m fl 1990; Hydén m fl 1995) och är inte överraskande. En högre ärendebelastning kan förväntas medföra en ökad grad av stress och minskat utrymme för granskning av enskilda bidragsansökningar. Det bjuder, något tillspetsat, in till att handläggaren forceras in i ett mer översiktligt och övergripande förhållningssätt (jmf Handler 1992; Lipsky 1980; Winter 2001).

Kapitel 9

188

Professionsvariablernas inflytande över bidragsbesluten är ytter-ligare något lägre i de multipla analyserna än vad fallet var på bivariat nivå. Bland de organisatoriskt anknutna professionsfaktorerna faller arbetsgruppstillhörighet ut som signifikant i vinjett 6. Handläggare som arbetar i en mottagande funktion är avsevärt mindre bifallsbenägna än övriga. Erfarenhet av socialt arbete faller ut signifikant i vinjett 5. Mest benägna att bevilja socialbidrag är handläggare med mellan sex och tio års erfarenhet av yrket.

Av analyserna framgår att ålder helt tycks sakna betydelse för bi-dragsbesluten. Av större vikt är uppfattningar, som etablerar signifi-kanta samband i tre av vinjetterna. I vinjett 3 är handläggare som öns-kar ökade möjligheter att ställa krav på och kontrollera klienterna mer återhållsamma i sina bedömningar än övriga. Unikt för vinjett 3 är bland annat att klienten valt att själv avsluta en tidigare anställning (se Bilaga 1). Eventuellt tillhör en vid första anblicken självvald proble-matik något som handläggarna fäster särskilt avseende vid. Det faktum att klienten ”själv valt” att sakna inkomst är möjligen tillräcklig grund för att han inte skall betraktas som berättigad till socialbidrag. Krav och kontroll faller ut som signifikant också i vinjett 5. Även här finns en tänkbar koppling till arbetslinjen. Vinjett 5 beskriver en klient som bland annat har en outredd missbruksproblematik (se Bilaga 1). Av Kapitel 8 framgick att understrykande av individens eget ansvar för den egna försörjningen, samt krav på aktivt arbetssökande, tillhörde de mer frekvent förekommande skälen till att ansökan avslogs i vinjett 5.

I vinjett 6 är underutnyttjande signifikant. Handläggare som anser att underutnyttjande förekommer är mer bifallsbenägna än de som inte instämmer i påståendena. Vinjett 6 beskriver en ung biståndssökande kvinna som bor med sin ensamstående mor. Vinjetten omfattar emellertid också information om kvinnans mor, som inte anser sig har råd att försörja dottern (se Bilaga 1). Som framgått av tidigare kapitel utgör ensamstående föräldrar en klientgrupp handläggarna betraktar som särskilt utsatt, varför sambandet inte behöver ha en direkt kopp-ling till den unga biståndssökande kvinnan. Samvariationen mellan underutnyttjande och bifallsbenägenhet kan också vara ett uttryck för ett indirekt bidragsbeviljande till modern.

Avslutningsvis skall också variablernas sammantagna förklaringsvärde för besluten kommenteras. Av Tabell 9.5a-d framgår först och främst att huvuddelen av besluten inte förklaras i de multipla analyserna – när det gäller vinjett 2 och 3 är mellan 75 och 80 procent av beslutsvariationerna oförklarade. Variablernas sammantagna förklaringsvärde är påtagligt


189

högre i de två avslutande fallen – i vinjett 5 nås en förklarad varians om ungefär 45 procent. Av tabellerna framgår vidare att den förklarade variansen i flertalet fall förändras markant mellan Modell 1 och 2. Det gäller särskilt i vinjett 2, där Modell 2 medför en tredubbling av förklaringsvärdet.

Varierande summor – olika faktorers betydelse för beviljade belopp

Sedan tidigare har framgått att det råder stor spridning i nivån på de bidragsbelopp handläggarna beviljar i vinjetterna. För att möjliggöra vissa statistiska bearbetningar har beloppen normaliserats enligt den så kallade stanineskalan (för ytterligare diskussion, se Kapitel 5 samt p 4, Bilaga 4). Samtliga bearbetningar framöver är, om ingenting annat framgår, gjorda mot de normaliserade bidragsbeloppen.

I Tabell 9.6 presenteras de bivariata sambanden mellan ett antal obe-roende variabler och nivån på de beviljade bidragssummorna i vinjet-terna.45 De oberoende variablerna redovisas i motsvarande hierarkiskt ordnade avsnitt som aktualiserades i samband med avslags-/bifalls-besluten; organisation, profession, bakgrund och uppfattningar. Initialt kontrolleras dock för betydelsen av den strukturella kontrollvariabeln genomsnittlig kommunal skattekraft (2005).46 Skattekraften kan för det första ses som en övergripande indikator på kommunernas socio-ekonomiska förutsättningar. För det andra är variabeln intressant mot bakgrund av socialtjänstlagens utformning. Som framgått av tidigare kapitel skall det bistånd som betalas ut vara av en sådan omfattning att det bereder den bidragssökande en skälig levnadsnivå. Bedömningen av nivån på det bistånd som faller utanför riksnormen skall göras med utgångspunkt i vad en låginkomsttagare på orten normalt kan kosta på sig. Definitionen av skälighetsbegreppet kan därför variera mellan olika kommuner. Kommunal skattekraft etablerar signifikanta samband med nivån på de beviljade bidragsbeloppen i två av vinjetterna. I både vinjett 4 och 6 utbetalas högre bidragssummor i kommuner med en större skattekraft. 45 Observera att bifallsfrekvensen i vinjett 2 och 3 är mycket låg, varför resultaten

skall tolkas med försiktighet. 46 Som framgått etablerade variabeln uteslutande nollsamband med bidragsbesluten,

varför den inte redovisades i tabellerna.

Tab

ell

9.6.

Ska

ttek

raft

och

org

anis

atio

nsva

riab

ler

mot

bel

opps

stor

lek,

kor

rela

tion

er.

Pea

rson

s r

(†=

p<.1

0, *

=p<

.05,

**

=p<

.01,

***

=p<

.001

). n

=16

-115

.

V

inje

tt 1

V

inje

tt 2

V

inje

tt 3

V

inje

tt 4

V

inje

tt 5

V

inje

tt 6

Skat

tekr

aft1

0,13

-0,3

60,

04

0,25

**

-0,0

80,

32**

OR

GA

NIS

AT

ION

Spec

ialis

erin

gsgr

ad (l

åg=

0)0,

18†

0,17

0,50

* 0,

33**

-0

,18

0,09

Lo

kal n

orm

(fin

ns=

0)

-0,1

6†

0,12

-0,4

4†

0,10

0,14

0,14

Form

ell d

eleg

atio

n (b

egrä

nsad

=0)

0,05

0,05

-0,0

7 0,

040,

060,

25*

Diff

eren

tieri

ngsg

rad

(låg=

0)0,

33**

* -0

,17

0,18

0,

21*

-0,2

0†

0,04

Äre

ndem

ängd

/han

dläg

gare

2-0

,21*

0,

23-0

,16

-0,1

8†

0,13

-0,2

3*

1 A

vser

kom

mun

ens s

katt

eund

erla

g i S

EK p

er in

våna

re (S

CB

2006

). 2 K

omm

unvi

s ber

äkni

ng a

v an

tale

t soc

ialb

idra

gsär

ende

n 20

04 (S

ocia

lstyr

else

n 20

05) d

ivid

erat

med

ant

alet

han

dläg

gare

i de

n ak

tuel

la k

omm

unen

.

190

Kapitel 9


191

Av Tabell 9.6 framgår att organisationsfaktorerna faller ut i något högre grad i förhållande till bidragsbeloppen än i relation till frågan om bifall. Specialiseringsgrad etablerar signifikanta samband i tre av vinjet-terna, med innebörden att handläggare i högspecialiserade organisatio-ner är mer generösa. Lokal norm samvarierar med bidragsbeloppen i vinjett 1 och 3. I båda fallen medför avsaknad av lokal norm minskad generositet. Även differentieringsgrad faller ut som signifikant mot flera vinjetter. I vinjett 1 och 4 tenderar bidragsbeloppen att vara högre bland tjänstemän som är verksamma i organisationer med större av-stånd i handlingsfrihet mellan olika yrkesgrupper. Här avviker dock vinjett 5 från övriga, där hög differentieringsgrad ger ett motsatt utfall. Tabellen visar också att handläggarnas genomsnittliga ärendemängd är signifikant för tre av vinjetterna – högre ärendebelastning samvarierar med lägre bidragssummor.

Då de genomsnittligt beviljade bidragsbeloppen studeras mot kom-muntyp framgår att det föreligger vissa variationer som kan knytas till övriga kommunspecifika faktorer. Kommuntyp etablerar dock bara signifikanta samband i vinjett 4, där de genomsnittliga beloppen är om-kring 400 kronor högre i de stora kommunerna (se Tabell T10, Bilaga 3). Härvidlag skiljer sig undersökningsgruppen markant från de resultat som presenterades i CUS-studien, där beloppsnivåerna genomgående var högre i mindre kommuner. Då de ickenormaliserade beloppen stu-deras mot kommunerna var för sig, framgår att det också föreligger omfattande variationer mellan enskilda kommuner i samma kommun-typ. De enskilda kommunerna faller ut som signifikanta i vinjett 1, 4 och 6, där Storkommun 5 i samtliga tre fall tillhör de mer generösa (se Tabell T11, Bilaga 3). En förklaring till de mellankommunala variatio-nerna som anfördes när det gällde bifalls- och avslagsbeslut var skillna-der i personalstyrkornas storlek. Att större personalgrupper skulle ge-nerera en lägre grad av konsensus är dock ingen giltig förklaring när det gäller beloppsvariationerna. Den sammantaget högsta graden av indivi-duell spridning mellan handläggarna noteras i de mellanstora och små kommunerna, vilket också gäller i de fall sambanden är signifikanta (se Tabell T10-T11, Bilaga 3).

Tab

ell 9

.7. P

rofe

ssio

nsva

riab

ler

mot

bel

opps

stor

lek,

kor

rela

tion

er. P

ears

ons

r (†

=p<

.10,

*=

p<.0

5). n

=16

-115

.

V

inje

tt 1

V

inje

tt 2

V

inje

tt 3

V

inje

tt 4

V

inje

tt 5

V

inje

tt 6

PR

OF

ESS

ION

Utb

ildni

ng (s

ocio

nom

1 =0)

-0,0

50,

080,

05

0,09

-0,0

20,

05

So

cial

bidr

agsu

tbild

ning

(sak

nas=

0)0,

16†

-0,0

50,

19

-0,0

1-0

,22†

-0

,02

Övr

ig v

idar

eutb

ildni

ng (s

akna

s=0)

0,08

-0,0

80,

16

-0,0

4-0

,13

-0,0

5

Mot

tagn

ings

grup

p (e

kono

mi=

0)-0

,06

-0,1

40,

07

-0,1

30,

20†

-0,1

3

C

hef/

1:e

soc.

sekr

.tjän

st (a

nnan

=0)

-0,0

2-0

,12

0,21

0,

02-0

,26*

-0

,11

Soci

alse

kret

erar

tjäns

t (an

nan=

0)-0

,01

0,00

-0,2

1 -0

,08

0,15

-0,0

2

SOFT

-han

dläg

gart

jäns

t (an

nan=

0)0,

030,

080,

05

0,08

0,03

0,11

1 Om

fatt

ar ä

ven

övri

g re

leva

nt u

nive

rsite

tsex

amen

.

Kapitel 9

192

193

Tab

ell 9

.7. (

fort

s.)

Pro

fess

ions

vari

able

r m

ot b

elop

psst

orle

k, k

orre

lati

oner

. Pea

rson

s r

(†=

p<.1

0, *

*=p<

.01)

. n=

16-1

15.

V

inje

tt 1

V

inje

tt 2

V

inje

tt 3

V

inje

tt 4

V

inje

tt 5

V

inje

tt 6

PR

OF

ESS

ION

, for

ts.

A

rbet

stid

(hel

tid=

0)

0,01

-0,0

8-0

,25

-0,0

30,

070,

14

Nyb

esök

, vän

tetid

i an

t. dg

r0,

010,

040,

11

-0,0

8-0

,12

-0,1

9†

Soci

albi

drag

sarb

ete

i %

0,14

0,34

-0,0

7 -0

,09

-0,0

6-0

,03

Äre

nden

före

g. m

ån.,

själv

skat

tn.

-0,1

00,

21-0

,01

-0,0

10,

150,

01

Avs

lag

före

g. m

ån.,

anta

l tot

alt

-0,0

1-0

,18

0,30

-0

,09

-0,1

0-0

,13

Å

r i s

ocia

lt ar

bete

-0

,12

0,31

0,25

0,

01-0

,11

-0,1

6

Sam

man

tage

n bi

drag

ssum

ma

övr.

vin

j.0,

150,

23-0

,04

0,32

**

0,01

0,00


Tab

ell 9

.8. B

akgr

unds

vari

able

r oc

h up

pfat

tnin

gar

mot

bel

opps

stor

lek,

kor

rela

tion

er. P

ears

ons

r (†

=p<

.10,

*=

p<.0

5).

n=16

-115

.

V

inje

tt 1

V

inje

tt 2

V

inje

tt 3

V

inje

tt 4

V

inje

tt 5

V

inje

tt 6

BA

KG

RU

ND

Åld

er-0

,04

0,33

0,18

0,

11-0

,10

-0,1

4

Kön

(kvi

nna=

0)

0,15

-0,0

9- -

1 0,

020,

03-0

,07

Föde

lsela

nd (S

veri

ge=

0)

0,12

0,36

-0,2

1 0,

100,

040,

09

UP

PF

AT

TN

ING

AR

2 (0

=ta

r he

lt av

stån

d, 1

=in

stäm

mer

hel

t)

Kra

v oc

h ko

ntro

ll 0,

110,

110,

32

0,13

-0,0

60,

09

Und

erut

nytt

jand

e 0,

18†

0,37

0,12

0,

10-0

,21†

-0

,08

Bris

tand

e ge

nero

site

t 0,

12-0

,07

0,43

† 0,

12-0

,23†

-0

,08

Fusk

/öve

rutn

yttja

nde

-0,0

20,

180,

24

0,17

† -0

,03

0,04

Syst

emfö

rtro

ende

0,

22*

-0,0

40,

27

0,16

† -0

,03

-0,0

1

1 Inga

man

liga

hand

lägg

are

har

bevi

ljat a

nsök

an.

2 U

ppfa

ttni

ngsv

aria

bler

na ä

r ba

sera

de p

å de

n fa

ktor

anal

ys s

om p

rese

nter

ades

i K

apite

l 7. F

ör in

form

atio

n om

hur

de

nya

vari

able

rna

koda

ts, s

e p

3, B

ilaga

4.

194

Kapitel 9


195

Liksom i samband med bifalls-/avslagsbesluten, är handläggarnas pro-fessionella karakteristika mindre betydelsefulla för bidragsnivåerna. Av Tabell 9.7 framgår att det endast är socialbidragsutbildning som upp-visar återkommande signifikanta samband, men i olika riktning. I vin-jett 6 märks vidare en signifikant minskad generositet i takt med att de skattade väntetiderna ökar. Det överensstämmer med sambanden som noterades för bifallsbesluten, där handläggare som uppskattade vänte-tiderna till elva dagar eller mer var mindre bifallsbenägna än andra. Professionsblocket avslutas med variabeln sammantagen bidragssumma i övriga vinjetter. Variabeln är en summering av de normaliserade bi-dragsbelopp som utbetalats i de fem vinjetter som inte utgör beroende variabel. Den sammantagna bidragssumman faller endast ut signifikant i vinjett 4, i den meningen att en högre allmän generositet genererar mer omfattande bidragsutbetalningar.

I Tabell 9.8 visas att bakgrundsvariablernas inflytande över de ut-betalade bidragsbeloppen är lågt. Varken ålder, kön eller födelseland faller ut. Bland handläggarnas uppfattningar etableras något fler, men i många fall också svårtolkade, samband. Underutnyttjande samvarierar med högre bidragsbelopp i vinjett 1. I vinjett 5 noteras istället en lägre grad av generositet bland tjänstemän som instämmer i påståenden om underutnyttjande. Avslutningsvis kan också konstateras att ett mer omfattande systemförtroende medför högre bidragssummor.

Av diskussionen som föregick de multipla regressionsanalyserna av bifalls-/avslagsbesluten i vinjetterna, framgick att bivariata sambands-analyser inte gör det möjligt att ta hänsyn till det interna sambandet mellan oberoende variabler. Genom att inkludera flera oberoende vari-abler i en multipel regressionsanalys kan de partiella sambanden mellan flera oberoende variabler och en beroende variabel studeras. I Tabell 9.9a-b redovisas resultaten av en serie multipla regressionsanalyser med beviljad bidragssumma som beroende variabel. Med hänsyn till den låga bifallsfrekvensen i vinjett 2 och 3 utesluts de ur analyserna.

Regressionsanalyserna omfattar två modeller och totalt tolv obero-ende variabler.47 Analyserna är uppbyggda enligt samma princip som de multipla analyserna av handläggarnas bifallsbenägenhet och omfattar

47 De oberoende variablerna har kontrollerats för multikollinearitet via bivariata

korrelationer. Liksom i samband med de logistiska regressionsanalyserna är det endast variablerna differentieringsgrad och genomsnittligt antal ärenden per handläggare som etablerar något nämnvärt internt samband; -.75 (Pearsons r). Båda variablerna bibehålls i analyserna då de kan anses mäta olika saker.

Kapitel 9

196

till största delen samma oberoende variabler; i Modell 1 kontrolleras för betydelsen av organisatoriska faktorer och i Modell 2 tillkommer ett antal mer individanknutna variabler. Liksom i analyserna av bifalls-benägenhet utgår valet av oberoende variabler främst från avhandling-ens teoretiska ansatser.

Modell 1 omfattar därmed organisationsfaktorerna specialiserings-grad, lokal norm, differentieringsgrad samt genomsnittlig ärendemängd per handläggare. Initialt i Modell 1 kontrolleras också för – av redan an-förda skäl – betydelsen av kommunens skattekraft. I Modell 2 tillkom-mer motsvarande fem professionsrelaterade variabler som användes i de multipla analyserna av bifallsbenägenhet; mottagningsgrupp, typ av tjänst, antal års erfarenhet av socialt arbete, förekomst av socialbidrags-utbildning och sammantagen bidragssumma i övriga vinjetter. Den andra modellen omfattar dessutom de två tidigare använda faktorerna som mäter uppfattningar – krav och kontroll samt underutnyttjande.

Noterbart vad gäller Modell 2 är att bakgrundsvariabeln ålder – som ingick i analyserna av handläggarnas bifallsbenägenhet – inte omfattas. De främsta orsakerna bakom detta är att ålder dels inte etablerade några signi-fikanta samband på bivariat nivå, dels visades sakna betydelse för bifalls-benägenheten. Variabeln kan inte heller anses ha någon teoretisk tyngd.

197

Tab

ell 9

.9a.

Sam

band

med

sto

rlek

på

bevi

ljade

bid

rags

belo

pp, v

inje

tt 1

och

4. L

injä

ra r

egre

ssio

nsan

alys

er. S

tand

ar-

dise

rade

bet

akoe

ffic

ient

er o

ch s

igni

fika

nsvä

rden

. n=

108-

115.

V

inje

tt 1

(n=

115)

V

inje

tt 4

(n=

108)

Mod

ell 1

M

odel

l 2

Mod

ell 1

M

odel

l 2

Beta

pBe

tap

Beta

pBe

tap

Skat

tekr

aft

0,17

.140

0,18

.124

0,18

.115

0,15

.196

OR

GA

NIS

AT

ION

Spec

ialis

erin

gsgr

ad (l

åg=

0)0,

06.5

380,

02.8

580,

37.0

00

0,30

.010

Lo

kal n

orm

(sak

nas=

0)

-0,0

5.6

900,

07.6

300,

26.0

46

0,24

.080

D

iffer

entie

ring

sgra

d (lå

g=0)

0,44

.026

0,

58.0

06

0,45

.015

0,

27.1

89Ä

rend

emän

gd/h

andl

ägga

re0,

22.2

590,

41.0

57

0,42

.026

0,

23.2

86

PR

OF

ESS

ION

Mot

tagn

ings

grup

p (e

kono

mi=

0)0,

05.5

970,

01.9

40T

jäns

t (so

cial

sekr

eter

are/

SOFT

=0)

0,04

.684

-0,0

2.8

57So

cial

bidr

agsu

tbild

ning

(sak

nas=

0)0,

22.0

53

-0,0

4.7

36Å

r i s

ocia

lt ar

bete

-0

,25

.024

0,

02.8

38Sa

mm

anta

gen

bidr

agss

umm

a öv

r. v

inj.

0,08

.483

0,25

.024

UP

PF

AT

TN

ING

AR

(0

=ta

r he

lt av

stån

d, 1

=in

stäm

mer

hel

t)

Kra

v oc

h ko

ntro

ll 0,

09.3

410,

13.1

97U

nder

utny

ttja

nde

0,18

.080

0,

06.5

61R

2

0,15

0,24

0,22

0,30

A

djus

ted

R2

0,

10

0,

14

0,

18

0,

20


Tab

ell 9

.9b.

Sam

band

med

sto

rlek

på

bevi

ljade

bid

rags

belo

pp, v

inje

tt 5

och

6. L

injä

ra r

egre

ssio

nsan

alys

er. S

tand

ar-

dise

rade

bet

akoe

ffic

ient

er o

ch s

igni

fika

nsvä

rden

. n=

73-8

6.

V

inje

tt 5

(n=

73)

Vin

jett

6 (

n=86

)

Mod

ell 1

M

odel

l 2

Mod

ell 1

M

odel

l 2

Beta

pBe

tap

Beta

pBe

tap

Skat

tekr

aft

0,02

.907

-0,1

4.4

040,

34.0

10

0,34

.015

OR

GA

NIS

AT

ION

Sp

ecia

liser

ings

grad

(låg

=0)

-0,2

6.1

01-0

,19

.240

0,07

.581

0,09

.510

Loka

l nor

m (s

akna

s=0)

-0

,08

.667

-0,0

8.6

83-0

,16

.291

-0,1

2.4

36D

iffer

entie

ring

sgra

d (lå

g=0)

-0,2

0.4

78-0

,32

.306

-0,4

4.0

47

-0,4

9.0

47

Äre

ndem

ängd

/han

dläg

gare

-0,2

2.4

66-0

,38

.250

-0,4

2.0

74

-0,4

2.1

31

PR

OF

ESS

ION

Mot

tagn

ings

grup

p (e

kono

mi=

0)0,

15.2

91-0

,20

.081

T

jäns

t (so

cial

sekr

eter

are/

SOFT

=0)

-0,2

4.0

62

-0,0

9.4

24So

cial

bidr

agsu

tbild

ning

(sak

nas=

0)-0

,14

.313

0,05

.689

År

i soc

ialt

arbe

te

-0,0

4.7

96-0

,23

.079

Sa

mm

anta

gen

bidr

agss

umm

a öv

r. v

inj.

0,23

.164

0,07

.599

UP

PF

AT

TN

ING

AR

(0

=ta

r he

lt av

stån

d, 1

=in

stäm

mer

hel

t)

Kra

v oc

h ko

ntro

ll 0,

02.8

950,

01.9

19U

nder

utny

ttja

nde

-0,2

2.0

95

-0,0

8.4

79R

2

0,06

0,23

0,18

0,28

A

djus

ted

R2

0,

00

0,

06

0,

13

0,

15

Kapitel 9

198


199

Av Tabell 9.9a-b framgår att betydelsen av kommunal skattekraft är något lägre med kontroll för andra variabler. Det samband som på bi-variat nivå förelåg för vinjett 4 försvinner i den multipla analysen. Skattekraft spelar emellertid en fortsatt viktig roll i vinjett 6, i den me-ningen att högre skattekraft samvarierar med ökad generositet.

I tabellerna visas vidare att de organisatoriska förutsättningarna spe-lar en något mindre roll för bidragsbeloppen när kontroll för andra variabler tillförs. Differentieringsgrad är tillsammans med ärendemängd de organisationsvariabler som genomgående tycks vara av störst bety-delse. Differentieringsgrad etablerar signifikanta samband i tre av vin-jetterna. I vinjett 1 och 4 sammanfaller en högre grad av differentiering med mer generösa bedömningar, medan differentieringsgradens bety-delse är motsatt i vinjett 6. Handläggarnas genomsnittliga ärendemängd faller ut i tre av vinjetterna. I vinjett 1 föreligger ett samband som är motsatt det som gällde på bivariat nivå – högre ärendebelastning med-för ökad generositet. Ärendemängd faller också ut som signifikant i vinjett 4. Även här tenderar en högre ärendebelastning att generera högre bidragssummor. I vinjett 6 samvarierar ärendebelastningen med lägre bidragsbelopp.

Specialiseringsgrad faller ut i vinjett 4, med den innebörden att handläggare i högspecialiserade organisationer beviljar högre bidrags-summor. Bidragsbeloppen i vinjett 4 tenderar också att vara högre bland handläggare som har tillgång till en lokalt utformad bidragsnorm. Till de mer anmärkningsvärda förhållandena hör avsaknaden av för-klaringsvärde hos organisationsvariablerna i vinjett 5. Då bifalls-/avslagsbesluten studerades i Tabell 9.5a-d, var vinjett 5 ett av de fall där organisatoriska förutsättningar spelade den största rollen.

I Modell 2 kompletteras analyserna med kontroll för ett antal av handläggarnas professionsspecifika karakteristika och uppfattningar. Professionsvariablernas enskilda förklaringsvärde uppvisar ett splittrat mönster. Handläggarnas arbetsgrupp faller ut som signifikant i vinjett 6, på så vis att handläggare som arbetar i en mottagande funktion är mindre generösa än andra. I vinjett 5 märks motsvarande samband när det gäller handläggarnas typ av tjänst – handläggare i chefsbefattning beviljar lägre bidragssummor än socialsekreterare och SOFT-handläggare.

Det enda återkommande sambandet bland professionsfaktorerna etableras vad gäller handläggarnas erfarenhet av socialt arbete. I både vinjett 1 och 6 märks en högre restriktivitet bland handläggare med längre erfarenhet. Förekomst av socialbidragsutbildning sammanfaller med en något högre generositet i vinjett 1. Handläggare med social-

Kapitel 9

200

bidragsutbildning visade sig också vara mer generösa än andra i CUS-studien. Den sammantagna generositeten i övriga vinjetter är av fortsatt betydelse i vinjett 4.

Ett lågt förklaringsvärde föreligger också för de variabler som mäter uppfattningar. Önskemål om ökade krav och kontrollmöjligheter faller inte ut heller i de multipla analyserna. Syn på underutnyttjande faller ut som signifikant i vinjett 1, i den bemärkelsen att handläggare som anser att underutnyttjande förekommer beviljar högre bidragsbelopp. I vinjett 5 etableras ett motsatt signifikant samband.

Det sammantagna förklaringsvärdet i tabellerna är genomgående re-lativt lågt, särskilt vad gäller vinjett 5. Nivån på bidragsbeloppen be-stäms därmed till största delen via andra faktorer än de som är aktuella i den föreliggande studien. De aktuella variablerna är som mest betydel-sefulla i vinjett 4 – den förklarade variansen i Modell 2 uppgår där till 20 procent. I vinjett 1 och 6 är förklaringsvärdet omkring 5 procent-enheter lägre. Av tabellerna framgår också – möjligen med undantag för analyserna i vinjett 1 – att den förklarade variansen inte påverkas nämnvärt mellan Modell 1 och 2. Detta kan möjligen tolkas som att de organisatoriska villkor som omgärdar handläggarnas arbete är av något större betydelse för bidragsbeloppen, än handläggarnas mer individuellt relaterade förutsättningar.

Sammanfattande diskussion I analyserna har framgått vilka faktorer som samvarierar med besluten i vinjetterna. Analyserna har inbegripit både bifalls-/avslagsbeslut och, i de fall socialbidrag beviljas, variationer i nivån på de utbetalade bidrags-summorna. Den sammanvägda betydelsen av olika faktorer redovisas i Tablå 9.1. Tablån lämnar två generella intryck: för det första är en stor del av variationerna avhängiga faktorer som inte fångas av de organisa-toriska, professionsspecifika och uppfattningsrelaterade förutsättningar som studerats. Bland de studerade variablerna tycks dock organisa-toriska faktorer vara något mer betydelsefulla än övriga. För det andra är det – i de fall de olika variablerna spelar roll för besluten - svårt att se något entydigt mönster mellan bedömningarna i olika vinjetter. Mycket tyder på att det är de unika förutsättningarna i varje enskild vinjett som avgör vilket förklaringsvärde olika faktorer kan tillmätas.

Mot bakgrund av studiens teoretiska ansatser är varken avsaknaden av tydliga samband eller det faktum att varje enskild vinjetts särdrag


201

spelar roll, helt oväntat; de bedömningsskillnader som observerats kan till stor del förväntas vara ett resultat av socialbidragshandläggarnas individuella diskretion. Därav skall de oberoende variabler som upp-märksammats möjligen inte primärt betraktas som direkta bestäm-ningsfaktorer i förhållande till bidragsbesluten – variablerna utgör sna-rare indikatorer på i vilken utsträckning agerandet inom ramen för den individuella handlingsfriheten påverkas av 1) olika strukturella villkor, 2) varierande organisatoriska förutsättningar och 3) individanknutna faktorer som bland annat gäller grad av professionalism och moraliska uppfattningar.

När det gäller betydelsen av strukturella faktorer har genomsnittlig kommunal skattekraft kontrollerats för i relation till de bidragsbelopp som beviljas. Som anförts kan skattekraften till viss del fungera som ett mått på den allmänna ekonomiska nivån i olika kommuner. Av resulta-ten framgår att skattekraften bara etablerar signifikanta samband i en vinjett. Dess inverkan på hur handläggarna väljer att använda sin dis-kretion tycks därmed vara relativt obetydlig.

Sedan tidigare har framgått att de organisatoriska villkor som gene-rellt sett utmärker socialtjänsten som verksamhet, bereder stort ut-rymme för individuell diskretion. Olika organisatoriska lösningar kan emellertid fungera mer eller mindre begränsande för handläggarnas individuella handlingsfrihet. Inomorganisatorisk kontroll via olika reg-ler och krav på ekonomiska hänsynstaganden utgör exempel på diskre-tionshämmande faktorer som kan relateras till organisationen. Ökad specialisering kan i sin tur medföra utrymme för ökad diskretion. Att organisatoriskt relaterade förutsättningar också kan vara av betydelse för utfallet i bidragsprövningarna – vilket redovisningen i Tablå 9.1 tyder på – är således inte helt oväntat.

Av resultaten framgår att socialkontorens interna specialiseringsgrad uppvisar vissa samband med bedömningarna. I de fall specialiserings-grad faller ut som signifikant märks en genomgående högre generositet bland handläggare i högspecialiserade verksamheter än bland övriga. Resultaten avviker därmed från vad som visats i vissa tidigare studier (se t ex Hydén m fl 1995; jmf även Blom 2004).

Vissa samband med besluten etablerar också differentieringsgrad, som är ett mått på socialbidragshandläggarnas delegationsomfattning satt i relation till kollegorna i den egna kommunen. Organisationer som präglas av en låg differentieringsgrad är mindre hierarkiskt upp-byggda än övriga – skillnaderna mellan den formella delegations-omfattning som innehas av socialsekreterare avviker inte markant från

Kapitel 9

202

den som handläggare i chefsbefattning har. Betydelsen av differen-tieringsgrad framträder särskilt i förhållande till nivåerna på de ut-betalade bidragssummorna. Utfallet för differentieringsgrad är visser-ligen inte entydigt, men sammantaget märks en något högre grad av generositet i kommuner med en mer hierarkisk struktur. En möjlig tolkning är att handläggare som ges ett långtgående formellt ansvar använder sin diskretion för att säkra organisationens fortlevnad, vilket kan ta sig uttryck i en större budgetmedvetenhet.

Handläggarnas genomsnittliga ärendebelastning är den organisa-toriska faktor som sammantaget är av störst betydelse för bedömning-arna. Det genomgående intrycket är att en högre ärendebelastning medför ökad generositet, både vad gäller beslut och beviljade summor. Undantag förekommer dock. I enlighet med tidigare diskussioner kan sambanden möjligen förklaras av att en högre ärendebelastning gör att handläggarna inte hinner fördjupa sig i enskilda ärenden, varpå bedöm-ningarna blir mer översiktliga. De mer generösa bedömningarna kan möjligen också vara ett resultat av tjänstemännens strävan att minska den egna arbetsbördan. Bifallna ansökningar och generöst beviljade bidragsbelopp minskar risken för överklaganden, vilket i sin tur inne-bär mindre arbete för handläggarna.

Lokal norm faller ut som signifikant i ett par vinjetter, i båda fallen med den innebörden att handläggare med tillgång till norm är mer ge-nerösa än andra. På det hela taget kan betydelsen av lokala normer dock menas vara marginell. Det kan i någon mån tas som intäkt för den mer eller mindre aktiva gallring som tjänstemännen tenderar att göra i de omfattande regelverken. Resultaten indikerar möjligen att hand-läggarna väljer bort de lokala reglerna till förmån för de nationellt gil-tiga direktiven.

Faktorer som är knutna till handläggarnas profession faller i mindre grad än väntat ut mot bidragsbesluten – det enda återkommande sam-bandet i de multipla regressionsanalyserna gäller handläggarnas yrkes-erfarenhet. Längre erfarenhet av socialt arbete genererar överlag, men med något undantag, något lägre bidragssummor.

Det finns dock flera tänkbara förklaringar till professionsfaktorernas marginella betydelse. En möjlighet är att just de studerade variablerna inte fångar hur handläggare väljer att använda sin diskretion. Det kan heller inte uteslutas att de professionella variationer som föreligger i undersökningsgruppen är alltför små för att få något direkt genomslag. Som framgått av tidigare kapitel är exempelvis över 80 procent av hand-


203

läggarna universitetsutbildade, vilket indikerar en relativt långtgående professionalism.

I enlighet med tidigare diskussioner innebär en ökad professionalism å ena sidan mer långtgående diskretion och därmed ökat utrymme för variationer i bidragsprövningarna. Å andra sidan innefattar professiona-liseringsprocessen också flera likriktande drag, vilket gör att den reella risken för bedömningsskillnader minskar. Graden av professionalism är dock till viss del organisatoriskt styrd – vissa organisatoriskt anknutna förhållanden kan fungera deprofessionaliserande. Styrmedel i form av kompletterande lokala regelverk är ett exempel på det (Larson 1977; Svensson 1998). Kontentan blir att förekomsten av professionsrelate-rade bedömningsvariationer indirekt är avhängiga de organisatoriska förutsättningarna för yrkesutövande.

Bidragshandläggarnas yrkesutövande har tidigare hävdats medföra utrymme för moraliska värderingar i det direkta klientarbetet (Broadkin 1997; Handler 1992; Hasenfeld 2000). Det är därför noter-bart att handläggarnas uppfattningar, såsom de fångats inom ramen för denna undersökning, inte tycks spela någon mer avgörande roll för bidragsbedömningarna. Möjligen har detta att göra med svårigheter att fånga reella uppfattningar. I de fall signifikanta samband etableras, faller variablerna visserligen ut som väntat – önskemål om ökade krav och kontrollmöjligheter samvarierar med en lägre bifallsbenägenhet i ett par vinjetter. Handläggare som anser att det förekommer underutnytt-jande av socialbidragen tenderar i sin tur att bifalla ansökningarna i större utsträckning än övriga, samt bevilja något högre bidragssummor.

Tab

lå 9

.1. B

eslu

t och

bid

rags

belo

pp, s

amm

anta

gen

bety

dels

e av

olik

a fa

ktor

er (

1=lå

g/in

gen,

2=

viss

, 3=

påta

glig

).

V

inje

tt 1

1 V

inje

tt 2

1 V

inje

tt 3

1 V

inje

tt 4

1 V

inje

tt 5

V

inje

tt 6

Skat

tekr

aft

1-

-1

1232

OR

GA

NIS

AT

ION

Sp

ecia

liser

ings

grad

1

31

32

2Lo

kal n

orm

1

11

22

1D

iffer

entie

ring

sgra

d 3

11

31

3Ä

rend

emän

gd/h

andl

ägga

re3

11

32

3

PR

OF

ESS

ION

A

rbet

sgru

pp

11

11

13

Tjä

nst

11

11

21

Soci

albi

drag

sutb

ildni

ng

21

11

11

Erf

aren

het a

v so

cial

t arb

ete

21

11

22

Sam

man

tage

n ge

nero

sitet

1

11

21

1

BA

KG

RU

ND

Å

lder

-1

1-

1212

UP

PF

AT

TN

ING

AR

K

rav

& k

ontr

oll

11

31

21

Und

erut

nytt

jand

e 2

11

12

21 V

inje

tten

har

enb

art g

rans

kats

avs

eend

e bi

drag

sbes

lut e

ller

bidr

agsb

elop

p; 2 V

aria

beln

ingå

r en

dast

i en

av

anal

yser

na.

204

Kapitel 9

Avslutande diskussion

205

KAPITEL 10


Inledning I en generell bemärkelse kan resultaten anses verifiera vad som fram-kommit i tidigare vinjettstudier av socialbidragsbedömningar; hand-läggning av socialbidrag är en verksamhet som präglas av en låg grad av förutsebarhet och de faktiska differenser som går att iaktta är relativt svårförklarade.

Undersökningens verifierande funktion är dock av underordnad be-tydelse. Resultaten fungerar snarare kompletterande, varför studien i någon mån kan anses fylla en lucka i forskningen kring handläggning av socialbidrag. För det första har olika faktorers samverkande bety-delse belysts på ett mer ingående sätt än vad som gjorts i tidigare stu-dier. Den särskilda uppmärksamhet som har riktats mot betydelsen av organisatoriska faktorer i relation till bidragsbesluten, är ett av de tyd-ligare exemplen på det något bredare angreppssätt som har använts i föreliggande arbete. För det andra har särskild vikt lagts vid att reso-nera kring den betydelse handläggarnas diskretion kan tillmätas för bidragsbedömningarna. Genom att diskutera bedömningsskillnaderna med utgångspunkt i individuell handlingsfrihet, ökar möjligen förståel-sen för de variationer som är statistiskt oförklarade. För det tredje har de olika regelverk som omgärdar handläggningen av socialbidrag ägnats särskild uppmärksamhet i relation till bedömningarna. Det kan bland annat hävdas att regler, tillsammans med organisatoriska förutsätt-ningar, spelar en betydande roll för hur handläggarna väljer att agera inom ramen för sin diskretion.

Kapitel 10

206

Bedömningar med variation – en sammanfattning av studiens resultat

Till studiens mer centrala resultat kan själva det faktum att bedömning-arna i vinjetterna varierar påtagligt räknas. Variationerna är märkbara både på kommunal nivå och mellan enskilda handläggare. Differen-serna gäller först och främst frågan om en ansökan skall beviljas eller inte, vilket är synbart öppet för individuell prövning. Av resultaten framgår bland annat att handläggargruppen inte i förhållande till någon enskild vinjett är helt enig om ansökan skall beviljas eller avslås. I ett par vinjetter märks till och med en någorlunda jämn fördelning mellan handläggare som anser att ansökan skall avslås och handläggare som säger sig vara villiga att bevilja socialbidrag. Här kan den sammanvägda osäkerheten i handläggargruppen alltså menas vara särskilt stor.

Bristen på enighet är också stor i förhållande till de summor som be-talas ut då ansökan bifalles. Variationernas omfattning exakt i kronor är av förklarliga skäl till viss del avhängiga nivån på den summa klien-terna ansöker om. Det är dock endast i undantagsfall som standard-avvikelsen i enskilda vinjetter understiger 1000 kronor. Sammantaget tyder mycket således på att klienterna i betydande utsträckning är i händerna på handläggarnas godtycke och att förutsebarheten för de bidragssökande är begränsad.

Graden av förutsebarhet tycks dessutom ha minskat över tid. Av jämförelserna mellan CUS-studien och det föreliggande materialet framgår att variationerna mellan enskilda handläggares bedömningar av hur stort belopp som skall betalas ut ökat mellan mättillfällena. De ökade variationerna gäller för samtliga jämförbara vinjetter. Jäm-förelserna indikerar dessutom såväl hårdare prövningar som minskad generositet över tid. I ett par av de mellan studierna jämförbara vinjet-terna märks en beviljandegrad som är mellan 30 och 45 procentenheter lägre i undersökningsgruppen. De genomsnittligt utbetalade bidrags-beloppen är i samtliga fall mellan två och tre gånger lägre. De samman-tagna förändringarna – ökade variationer och därmed ytterligare god-tycke, hårdare prövningar och minskad generositet – indikerar att den enskildes faktiska möjligheter att få sin försörjning tryggad via social-bidraget minskat under den period om tio år som gått mellan studiernas genomförande.

Av analyserna av vilka faktorer som samvarierar med handläggarnas beslut, framgår att de organisatoriska förutsättningar som omgärdar bidragshandläggningen totalt sett är av störst betydelse. Socialbidrags-


207

enheternas specialiseringsgrad spelar en viss roll, i den meningen att handläggare i organisationer som tillhandahåller en långtgående specia-lisering överlag är mer bifallsbenägna och generösa än övriga. En lik-nande tendens uppvisar differentieringsgrad – såväl bifallsbenägenhet som generositet är i flera fall högre bland handläggare i organisationer med en mer hierarkisk struktur. En annan organisatorisk förutsättning av betydelse är ärendebelastning. Även om undantag förekommer, är handläggare med en genomsnittligt högre ärendemängd i regel mer bi-fallsbenägna och generösa än övriga.

Noterbart är att individuella karakteristika hos handläggarna över-lag är av mindre vikt för besluten. Handläggarnas uppfattningar om socialbidrag och socialbidragstagare påverkar besluten i någon mån och i flertalet fall är sambanden mellan uppfattningarna och utfallet i pröv-ningarna ungefär de väntade; handläggare som uttrycker önskemål om ökade krav- och kontrollmöjligheter gör mer restriktiva bedömningar än övriga, medan handläggare som anser att det förekommer under-utnyttjande generellt är något mer generösa. Bland förhållanden som gäller handläggarnas professionella särdrag är yrkeserfarenhet den fak-tor som påverkar besluten i störst utsträckning. Det gäller särskilt i relation till de beviljade beloppen, där längre yrkeserfarenhet medför en lägre grad av generositet. Övriga professionsutmärkande faktorer – utbildningsnivå, särskild utbildning i socialbidragshandläggning, typ av arbetsgrupp, etcetera – uppvisar inga eller endast sporadiska samband. Allt som allt är det således svårt att avgöra i vilken utsträckning och på vilket sätt olika professionella förutsättningar påverkar besluten.

Det sammantagna intrycket av analyserna är – även om betydelsen av i synnerhet organisatoriska förutsättningar inte skall underskattas – att variationen i bedömningarna är statistiskt svårförklarad. Prövningarna tycks primärt styras av de unika förutsättningarna i varje enskild vinjett.

Effekter av regler och diskretion – sammanfattande analys

Handläggningen av socialbidrag bygger i stor utsträckning på praktisk tillämpning av regler i förhållande till enskilda individer och deras be-hov. Bidragsprövningarna är därmed inte bara avhängiga reglernas for-mella struktur; av central vikt är också hur olika kommuner hanterar regelverken, i vilken utsträckning reglerna upptas i den praxis som gäller vid olika organisationer, samt i förlängningen hur de enskilda

Kapitel 10

208

tjänstemännen – inom ramen för sin individuella handlingsfrihet – väl-jer att applicera regelverket i det direkta klientarbetet.

Av studien har framgått att strukturen på de regler som omgärdar bidragshandläggningen förändrats markant under senare år. Sett över den ungefärliga tioårsperiod som gått mellan genomförandet av CUS-studien och den föreliggande undersökningen, har antalet regler dess-utom blivit påtagligt fler. När det gäller de strukturella regeländring-arna är det sammantagna intrycket att graden av detaljstyrning tilltagit. Den ökade detaljregleringen märks redan på lagstiftningsnivå – 1998 års införande av den så kallade riksnormen i socialtjänstlagen, kan räknas till ett av de tydligare exemplen på det. Som framgått var tanken bakom riksnormen att presentera en för landet enhetlig minimian-givelse för delar av socialbidraget. Därmed avsågs förutsebarheten och rättssäkerheten för klienterna att stärkas. På lokal nivå kom normen emellertid att till stor del betraktas som absolut, vilket innebar att många kommuner övergav sina tidigare, mer generösa normer.

Med tiden har också flera explicita bestämmelser i förhållande till vissa klientgrupper, bland annat ungdomar, inkorporerats i socialtjänst-lagen. Bestämmelserna har i stor utsträckning inneburit att kraven på de berörda grupperna ökat, samtidigt som utrymmet för att bevilja bidrag minskat. Även om de bedömningsskillnader som märks mellan CUS-studien och det aktuella materialet kan vara ett resultat av flera faktorer – exempelvis förhållanden knutna till konjunkturlägen och skiftande strukturella förutsättningar – är det rimligt att anta att diffe-renserna åtminstone till viss del kan härledas till förändringar i regel-verken. Av särskild betydelse för de jämförelsevis lägre bidragsbelopp som betalas ut av undersökningsgruppen kan införandet av riksnormen ha varit.

Som framgått utgör socialtjänstlagen dock inte det enda regelverk som är av vikt för socialbidragshandläggningen. En betydande roll spe-lar också olika typer av lokala regler. Mycket tyder på att denna typ av regler har kommit att få en allt större betydelse över tid. Utformningen av lokala regler är troligen till viss del avhängig de ekonomiska förut-sättningar som gäller vid olika tidpunkter i olika kommuner. Effekterna av 1990-talskrisen var märkbara för landets kommuner en bit in på 2000-talet, varför det inte är orimligt att dagens lokala regelverk överlag är mer restriktivitetspräglade än vad fallet var då CUS-studien genomfördes. De lokala reglerna utgör också en central grund för den praxis som utvecklas bland handläggare vid olika socialbidragsenheter. Det är därmed möjligt att kulturen bland handläggarna i undersökningsgruppen


209

är mer restriktivitetspräglad – såväl i förhållande till vilka klientgrupper som anses berättigade, som vad gäller de bidragssummor som kan betalas ut – än vad fallet var i CUS-studien.

De ekonomiska förutsättningarna för socialbidragstagande behöver inte heller vara direkt konjunkturbetingade i den meningen att utrym-met för bidragstagande är större i samband med att den kommunala ekonomin är god. Tidigare forskning pekar exempelvis mot att inställ-ningen till socialbidragstagande i generell mening är mer positiv i sam-band med att bidragstagandet är mer utbrett. Även sådana trender kan tänkas påverka praxis på handläggarnivå och utgör möjligen ytterligare en grund för undersökningsgruppens högre grad av restriktivitet.

Den ökade detaljregleringen innebär att det formella utrymmet för individuella bedömningar är lägre idag än i samband med CUS-studiens genomförande. Mot bakgrund av detta kan en stor del av de före-liggande resultaten betraktas som anmärkningsvärda. Trots införandet av påtagligt konkreta och styrande regler som riksnormen, före-kommer omfattande individuella bedömningsvariationer i undersök-ningsgruppen. I jämförelse med CUS-studien, som behandlar bedöm-ningar före riksnormens införande, har variationerna dessutom ökat.

Riksnormens möjligheter att likrikta bedömningarna skall visser-ligen inte överskattas; utrymmet för bedömningsskillnader kvarstår vad gäller en rad vanliga utgiftsposter som faller utanför densamma – bo-ende, el, etcetera. Kostnadsnivån för många av de poster som inte ingår i riksnormen skall avgöras med utgångspunkt i vad en låginkomsttagare på orten har råd med, varför ett visst mått av kommunal variation kan uppfattas som naturligt. I den föreliggande studien är det dock just an-sökningar enligt riksnorm samt hyra och kollektivtrafikresor, som be-skrivs i de sex vinjetter handläggarna ombetts bedöma. Handläggarna är dessutom verksamma i ett avgränsat geografiskt område, med identiska kollektivtrafikavgifter och snarlika hyresnivåer. Allt detta är faktorer som borde reducera variationerna. Sammantaget tyder således inte mycket på att de förändrade ramarna för socialbidraget och den ökade detaljregleringen av handläggningen ökat bidragets status som med-borgerlig rättighet.

Socialbidragshandläggarna är idag en förhållandevis professionell yrkesgrupp, med genomgående lång yrkeserfarenhet och enhetlig ut-bildning. Ökad professionalisering är i mångt och mycket förbundet med krav på mer långtgående diskretion, vilket i sig alltså ökar utrym-met för bedömningsskillnader. Professionaliseringsprocessen medför dock att den berörda yrkesgruppen sluter sig samman kring en enhetlig

Kapitel 10

210

kunskapsbas och gemensamma normer och värderingar. Teoretiskt borde därmed ökad professionell diskretion snarare resultera i likrikt-ning i hur handläggarna väljer att agera.

Då regler i hög grad syftar till att beskära individuell handlingsfrihet kan utvecklingen mot en ökad detaljreglering av en relativt professio-nell yrkesgrupps arbete på det hela taget tyckas motsägelsefull. Det tilltagande antalet regler kan dels fungera deprofessionaliserande, dels utgöra ett incitament för tjänstemännen att göra personliga gallringar bland dem. Det senare kan leda till att vissa regler tillmäts högt värde av en handläggare, medan någon annan lägger vikt vid andra förhållan-den. Urvalet utgår inte med nödvändighet från någon hierarkisk prin-cip. Avsaknaden av ytterligare likriktning i och med riksnormens in-förande kan därför möjligen förklaras av att även regler som syftar mot direkt styrning kan vara tänkbara mål för utgallring.

Det faktum att dagens handläggargrupp har fler regler att gallra bland, innebär för det första en ökad risk att olika förhållanden betrak-tas som mer eller mindre väsentliga. För det andra ökar risken att reg-lerna kommer att implementeras på ett felaktigt sätt. Urvalet bland reglerna och informationsförmedlingen sker inte heller per automatik med utgångspunkt i handläggarnas professionella förutsättningar. Fak-torer som gäller hänsynstaganden till verksamhetens budget, ambitio-ner att minska den egna arbetsbelastningen, med mera, spelar också in. Den sammantagna effekten av långtgående handlingsfrihet och struktu-rella och/eller organisatoriska försök att beskära densamma via regler, kan leda till att handläggarna distanserar sig från klienterna. Som fram-gått av tidigare kapitel öppnar ett klientarbete som präglas av distans upp för inslag av personliga och moraliska uppfattningar. Ökat ut-rymme för individspecifika åsikter är i sig en grogrund för såväl ökade variationer, som för deprofessionalisering.

Av det empiriska materialet framgår att de organisatoriska förut-sättningar som omgärdar socialbidragsverksamheten i många fall är av betydelse för hur handläggarna väljer att agera inom ramen för sin in-dividuella handlingsfrihet. Exempelvis tenderar handläggare i organisa-tioner med en mer hierarkisk struktur att fatta mer generösa beslut än övriga. Detsamma gäller tjänstemän i högspecialiserade organisationer. Då organiseringen av socialbidragsarbetet är en kommunal angelägen-het, kan ramarna för handläggningen variera från kommun till kom-mun. Olika kommuners val av organisatoriska lösningar, samt före-komsten av organisatoriska omstruktureringar, kan bland annat fylla en besparande funktion. Till de mer frekvent förekommande


211

besparingsåtgärderna hör nedskärningar i personalgrupperna. Låg per-sonaltäthet fungerar dock inte med nödvändighet besparande – av de föreliggande resultaten framgår att handläggare i verksamheter med en genomsnittligt högre ärendebelastning tenderar att fatta mer generösa beslut än andra. Det kan möjligen tolkas som en effekt av att de inte har samma tid att detaljgranska enskilda ansökningar. Medvetet eller omedvetet kan det också syfta till att reducera den egna arbetsbelast-ningen – avslagsbeslut kan medföra merarbete i form av hantering av överklaganden eller mer utvecklade motiveringar, medan bifallsbeslut sällan stöter på motstånd bland de bidragssökande. Det faktum att olika val av organisatoriska lösningar medför systematiska skillnader i be-dömningarna på individnivå, innebär dock inte att en ökad centralise-ring av socialbidragshandläggningen med nödvändighet minskar varia-tionen. Sedan tidigare har framgått att exempelvis implementeringen av regler tenderar att fungera bättre i decentraliserade än centraliserade verksamheter.

Ytterligare en implikation av resultaten är att de unika förutsätt-ningarna i de olika vinjetterna är av vikt för hur enskilda handläggare väljer att agera. Nämnas kan exempelvis de tendenser till högre genero-sitet som ger sig till känna i de vinjetter som beskriver ensamstående föräldrar. Indikationer på att handläggarna betraktar just ensamstående föräldrar som en särskilt utsatt klientgrupp, kommer också till uttryck då uppfattningar kring underutnyttjande och normnivåer studeras. Vidare föreligger det tendenser till att bidragssökande som inte uppfat-tas göra sitt yttersta för att själva klara sin försörjning bedöms hårdare än andra.

Annars antyder resultaten att uppfattningar tycks spela en relativt marginell roll för såväl bifallsbenägenhet som beloppsnivåer. Detta kan framstå som förvånande mot bakgrund av att personliga uppfattningar i tidigare studier bland annat visats vara av stor vikt för hur tjänstemän vid gräsrotsbyråkratier hanterar sin arbetsbelastning och i vilken ut-sträckning de implementerar aktuella regelverk som tänkt. Uppfatt-ningar som exempelvis indikerar en restriktiv syn på bidragstagare faller bara ut som signifikant i förhållande till enstaka vinjetter. Det kan, som framgått, bero på att faktiska uppfattningar bland handläggare är svårfångade. Det kan också vara så att uppfattningar som exempelvis gäller önskemål om ökade krav- och kontrollmöjligheter inte är ett uttryck för en uppfattning med bäring på konkreta bedömningar – uppfattningarna kan också ses som ett uttryck för kritik mot de före-liggande regelverken. I takt med regelverkens expansion minskar

Kapitel 10

212

reglernas direkta tillämpbarhet, varför handläggarna kan uppfatta dem som svåranvända i det praktiska klientarbetet. En eventuellt bristande praktisk förankring ger möjligen handläggarna en känsla av att alltför mycket tid ägnas åt tolkning av och gallring bland reglerna, medan det egentliga uppdraget – att bistå klienter med försörjningsproblem – sätts på undantag.

Vägar till ökad likriktning? För att socialbidraget, i sin funktion som samhällets yttersta skyddsnät, skall kunna betraktas som en del av den universella svenska välfärden bör samtliga medborgare beredas samma möjligheter att ta del av stö-det. Mot bakgrund av detta är ett minimum av individuella variationer vid bedömningen av socialbidrag eftersträvansvärt. Som framgått är dock vägarna till minskad variation inte helt klara – att primärt öka graden av detaljreglering tycks inte ha förhöjt likriktningen i prövning-arna. Då bedömningarna inte bara är avhängiga det aktuella regelver-ket, är det troligt att mer genomgripande förändringar också är nöd-vändiga. Med utgångspunkt i den föreliggande studien går det att identi-fiera två huvudspår i vägen mot ökad likriktning. Båda formerna är nära förbundna med de aktuella regelverken.

Det första alternativet inbegriper en fortsatt utveckling mot ökad detaljreglering av socialbidraget. Som framgått av tidigare kapitel har mer omfattande ingripanden i socialbidragshandläggningens former varit föremål för diskussion vid flera tillfällen. I samband med tillkoms-ten av den ursprungliga socialtjänstlagen presenterades ett särskilt SOFT-förslag, som innebar att delar av socialbidragshandläggningen skulle schematiseras och förläggas vid försäkringskassorna. Frågan åter-aktualiserades till viss del inför den nya socialtjänstlagens ikraft-trädande, då i form av ett förslag om en särskild socialbidragslag. Det senare förslaget avvek från SOFT-förslaget i den meningen att all hand-läggning även fortsättningsvis skulle ske vid socialtjänsten. Gemensamt för de båda förslagen var dock att ge socialbidraget en än mer detalj-reglerad prägel.

Förslagen förkastades av flera skäl, bland annat bedömdes risken för brist på flexibilitet i förhållande till förändringar i bidragstagar-populationens sammansättning och en förlust av helhetssynen på sociala problem som överhängande. Några uttalade överväganden som gällde graden av förutsebarhet och rättssäkerhet för klienterna gjordes inte.


213

Vilka följder skulle då ett särskiljande, juridiskt och organisatoriskt, av socialbidragen från den övriga socialtjänsten kunna få? Inledningsvis är det tänkbart att klara angivelser av vilka sakförhållanden som skall föreligga för att socialbidrag skall kunna bli aktuellt, tillsammans med allomfattande schablonberäkningar av ersättningsnivåerna minskar risken för godtyckliga bedömningar. Förekomsten av gränsfall kan visserligen inte uteslutas, men en sådan schematisk uppbyggnad skulle rimligtvis minimera utrymmet för variation till ungefär samma nivå som gäller för socialförsäkringarna. Genom att organisatoriskt separera socialbidragshandläggningen från socialtjänsten skulle dessutom – vilket också anfördes då SOFT-förslaget presenterades – bidragets stigmatise-rande effekter möjligen kunna reduceras.

En sådan radikal strukturell förändring av socialbidragssystemet skulle emellertid inte bara få konsekvenser för de bidragssökande. Kra-ven på professionell kompetens hos bidragshandläggarna behöver sannolikt inte vara lika höga då arbetsuppgifterna huvudsakligen består i att tillämpa – och bara i obetydlig utsträckning att tolka – väldefinie-rade regler. Handläggningen av socialbidrag skulle med andra ord inte med nödvändighet behöva utföras av socionomer eller motsvarande.

Till de mer centrala problemen med att separera socialbidragen från socialtjänstens övriga arbete hör att helhetssynen riskerar att bli satt på undantag. Som framgått har en stor del av bidragstagarpopulationen problem som inte enbart är ekonomiska. Socialtjänsten skulle möjligen behöva ha ett fortsatt övergripande ansvar för denna del av klient-arbetet, vilket troligtvis skulle kräva ytterligare förändringar av social-tjänstens organisation.

Ett alternativ till organisatorisk avskiljning och deprofessionalise-ring är att ge professionaliseringsprocessen ett ökat utrymme, i syfte att öka likriktningen. Som framgått utgör dagens socialbidragshandläggare en någorlunda välutbildad grupp med lång erfarenhet av yrket. Det senare uppvisar vissa samband med besluten i den föreliggande studien, i den meningen att graden av generositet är lägre bland handläggare med längre erfarenhet. I jämförelse med personal inom en rad andra vårdgivande verksamheter – men också med andra grupper inom social-tjänsten – är professionalismen bland socialbidragshandläggare dock relativt låg. Mot bakgrund av flera studier kan exempelvis konstateras att andelen socialbidragshandläggare som saknar socionomutbildning eller motsvarande, i genomsnitt utgör omkring en femtedel av social-bidragsenheternas personalgrupper. I de föreliggande resultaten märks emellertid inga tendenser till att utbildningsnivå är av särskilt stor

Kapitel 10

214

betydelse för besluten. Att satsa på socionomutbildning och/eller särskild utbildning i socialbidragshandläggning medför således inte med nödvändighet en ökad likriktning i besluten.

En tänkbar förklaring till detta är att socionomutbildningen inte er-bjuder en tillräcklig grund för mer långtgående professionalism. Sedan tidigare har framgått att professionalisering i stor utsträckning bygger på möjligheten att hänföra yrkesspecifik kunskap till objektiva och stabila forskningsresultat. Mot bakgrund av en sådan kunskapsbas möj-liggörs konsensus kring gemensamma tillvägagångssätt i arbetet, vilka i sin tur kan ha en likriktande effekt när det gäller de överväganden som ligger till grund för bidragsbesluten. Frågor som gäller handläggning av socialbidrag, handläggarnas roll i klientarbetet, effekter av olika arbets-metoder, etcetera, har överlag givits ett förhållandevis litet utrymme i forskningen inom socialt arbete. Den kunskapsmässiga bas som en professionell socialbidragshandläggning kan förväntas ta sin utgångs-punkt i, är således vare sig särskilt bred eller stark. Därmed är också möj-ligheterna att sluta upp kring en gemensam syn på bidragsprövningens grundvalar begränsade. Om en utbildning inte erbjuder relevant kun-skap, behöver ökade krav på att handläggarna skall ha just denna utbildning med andra ord inte generera en högre grad av konformitet.

Det finns också en svårighet nedlagd i att ge professionaliserings-processen ökat utrymme samtidigt som detaljregleringen av bidrags-handläggningen tilltar. För att kraven på ökad professionalism skall generera förhöjd likriktning krävs sannolikt att utvecklingen mot fler och mer detaljerade direktiv mattas av. Det behöver inte innebära att socialbidragshandläggningen skall avregleras; ett fortsatt utvecklande av regler i form av standarder kan möjligen bidra till en ytterligare lik-riktning i socialbidragsarbetet. Arbetet med standarder gäller inte bara en fortsatt utveckling av riktlinjer och rekommendationer för hand-läggningen. Om kraven på forskning kring handläggning och arbets-metoder ökar, kan möjligen olika typer av standardiserade bedömnings-instrument och arbetsmetoder komma att ges en mer central plats i det framtida arbetet med socialbidragstagare.

Att fullt ut eliminera förekomsten av variationer i socialbidrags-bedömningar är troligen inte bara orealistiskt – det är möjligen inte heller önskvärt. Som framgått är ett avgörande skäl bakom de individu-ella behovsbedömningarna i socialbidragsärenden att tillvarata den kompetens som socialbidragshandläggarna förfogar över. Under förut-sättning att handläggarnas professionalism dels tillmäts ett högre värde, dels möjliggörs genom fortsatt forskning kring den verksamhet de


215

bedriver, kan deras möjligheter att göra väl avvägda bedömningar i det praktiska arbetet förväntas öka. För att ett tillvaratagande av professio-nell kompetens skall vara möjlig måste tjänstemännen erbjudas ett visst mått av handlingsfrihet. Tillhandahållande av utrymme för individuellt agerande möjliggör visserligen bedömningsdifferenser, men om ut-rymmet utvecklas parallellt med att handläggarnas professionella status höjs är detta inte med nödvändighet något negativt. I jämförelse med det mer instrumentella bemötande som klienterna sannolikt skulle få vid en ökad detaljreglering och deprofessionalisering av socialbidrags-handläggningen, är ett visst mått av variation troligen att föredra.

Summary

217

SUMMARY Social assistance is often described as the final income safety net in the Swedish welfare state. As such it is only activated when other welfare channels are exhausted. Nevertheless, between four and five percent of the adult Swedish population apply for such assistance each year, and the assessment of their needs constitutes a substantial professional field. Despite this, the practical administration of social assistance is a rela-tively unexplored area. Previous research has predominantly focused on factors such as municipal expenditures, client characteristics, et cetera. In the present study, however, the main focus is on how eligibility for such measures is assessed by social workers.

In the first chapter, it is established that the administration of social assistance applications entails an individual assessment, in which an individual’s chance of receiving social assistance depends on three com-prehensive and closely related conditions: 1) a legal framework, provid-ing the setting for administration of social assistance; 2) a set of rules and regulations, supplementing this legal framework and 3) a municipal and individual interpretation of (1) and (2). Taken together, these con-ditions provide possibilities for widely diverging assessments, both when comparing municipalities and individual social workers.

The overall purpose of the present dissertation is to examine such divergences in the assessments of social assistance in Swedish social wel-fare offices. ‘Assessments’, here, refers to the process whereby applica-tions for social assistance are judged as worthy of approval or not, as well as the sums provided. An additional aim is to explore whether the occurrence of divergences in assessments have changed over time. A further ambition is to identify possible determinants for the decisions, e.g. varying organizational and individual conditions. Among these elements, the main focus will be on the relation between organizational factors and professional discretion among individual social workers.

After the brief introduction in Chapter 1, the following three chap-ters provide a background to the topic and are important for the subse-quent analyses. Chapter 2 presents the legal framework which provides the setting for administration of social assistance. Since the early 1980’s, the legal right to social assistance is regulated in the Social Services Act (socialtjänstlagen). This act is designed as a framework law which primar-

Summary

218

ily states overarching goals of municipal based social work, rather than giving specific guidance for the practical administration of social assis-tance. A consequence of this framework design is that every application for social assistance is followed by an individual assessment, as noted above. The importance of the social worker’s professional expertise and sound judgement is thereby implicitly stressed by the legislator.

On the one hand, the framework law-design gives social workers the opportunity to identify applicant’s needs and adjust measures accordingly. On the other hand, it also demands for knowledge and responsibility among social workers. To secure the legal rights of the individual, she/he has the right to appeal against most decisions made by social workers.

Although regulations of municipal social work in the Social Services Act are general in nature, paragraphs regulating social assistance are more explicit than those regulating other fields of social work. Further, the number of regulations has increased in recent years. Common household expenditures, for example, has since 1998 been determined by a fixed norm (riksnormen) that is homogenous for all Swedish munici-palities. Still, however, a large part of household expenditures fall out-side conditions covered by this fixed norm. Legal guidance in this re-spect is partly given in government bills or similar official documents. However, these directions are quite indistinct and allow considerable opportunities for municipalities to adjust their regulations on the basis of local conditions and priorities. Taken together, the rather imprecise legal directions in this respect do not merely grant prerequisites for local divergence. They also grant prerequisites for diverging assess-ments by social workers in the same municipality.

In the third chapter, an extensive survey of previous research on Swedish social assistance is made. The opening part of the chapter briefly discusses levels of social assistance expenditures particularly dur-ing the 1990’s. In addition, certain structural as well as individual fac-tors, contributing to the need of social assistance is discussed. Next part of the chapter focuses on the social welfare offices and their administra-tion of social assistance. Firstly, the importance of different organiza-tional conditions is discussed, e.g. the increasing occurrence and con-ceivable effects of specialized units and intake units. Secondly, the social workers’ function as an organizational tool is described briefly. Thirdly, the occurrence and importance of a variety of measures and activation programs directed towards social assistance recipients are examined.

Summary

219

In the last part of the chapter, previous research regarding divergences in assessments of social assistance is discussed. Here, the main focus is on studies using vignette-methodology, which assert that divergences de-pend on numerous factors, both structural and individual (for further discussion regarding vignette-methodology, see below). Such studies seem to have paid surprisingly scant attention to organizational factors, however. Among structural factors, size and type of municipality seem to make a difference; large municipalities display lower generosity than smaller ones, and financially burdened municipalities exhibit less generosity than more prosperous ones. Among individual factors, professional characteristics such as work experience, position in the organization and self-estimated workload have shown some importance for assessments made. Taken as a whole, this body of research shows some ambiguity. Certain studies, for example, claim that highly experi-enced social workers tend to show greater generosity than others, while this is contradicted by others.

The analytical framework, which is presented in Chapter 4, is based on neo-institutional organizational theory, theory of professionalism and theory of street-level bureaucracy. In the opening section of this chapter, social services are conceptualised as formal organizations that operate in an institutional field. Such organizations are affected by so-called isomorphism, which gives them a similar structure. From this perspective, the corresponding structure of different institutional or-ganizations increases resources as well as legitimacy in general. In com-parison with many other institutional organizations, social services can also be defined as street-level bureaucracies. A distinguishing feature of such organizations is that their employees interact directly with clients. Further, the employees – the street-level bureaucrats – have substantial discretion while executing their work.

Activities of street-level bureaucrats tend to be circumscribed by numerous rules and regulations. There are three rules to be mentioned: directives, standards and norms. “Directives” can be defined as rules which are explicitly controlling and where transgressions often lead to different kinds of sanctions. The Social Service Act is a typical example of a directive. Different kinds of local, municipality-specific, rules also serve as examples of directives. “Standards” relates to voluntary rules, which aim at standardizing organizational activities. In the field of so-cial services, the National Board of Health and Welfare (Socialstyrelsen) plays an important role in standardizing activities. “Norms”, here, can be defined as rules that originates from social workers themselves – a

Summary

220

lot of their work is based upon ideas they have obtained e.g. during their university education, while executing their work or interacting with colleagues.

Though street-level bureaucrats are controlled by several rules and regulations, they – as mentioned above – also have substantial discre-tion while executing their work. Further, the demand for discretion has increased over the years as professionalization among social work-ers has formed. Discretion is a necessity for social workers’ ability to make individual assessments. However, the fact that the rules and regu-lations tend to be ambiguous often forces street-level bureaucrats to screen among rules. The screening depends on individual choices and the meaning of rules can change while social workers interpret them. Street-level bureaucracy-work also involves handling huge caseloads. The combination of extensive discretion, ambiguous and interpretable rules, massive caseloads, the fact that social workers are supposed to represent clients as well as the organization, financial considerations, et cetera can lead to alienation among officials. All of this taken together might lead to variations in the information the clients receive as well as in the measures and assistance provided.

The following five chapters constitute the empirical section of the dissertation. Data and methodological procedure are presented in Chapter 5. The study uses a cross-sectional design, and primary data was assembled during the fall of 2003 and spring of 2004. Using a ques-tionnaire, data was collected among social workers (n=121) in eleven municipalities in the northern Stockholm area. The response rate was over 90 per cent. This data was supplemented with information regard-ing organizational conditions in each municipality. With the aim of studying whether differences in assessments have changed over time, data was also supplemented with secondary source material from a similar study made by Centre for Evaluation of Social Work (Centrum för utvärdering av socialt arbete [CUS]) at The National Board of Health and Welfare (Socialstyrelsen) in 1994 (n=211).

The bulk of the questionnaire consists of six vignettes – systemati-cally elaborated, short descriptions of concrete clients and situations. Each vignette is followed by four questions, both open- and closed-ended, concerning whether social workers were approving the applica-tion or not, reasonable size of the assistance, et cetera. Three of these vignettes were taken from the study carried out by CUS, which makes comparisons with the present study possible. The remainder of the questionnaire aims at covering areas which might influence assessments

Summary

221

among social workers, e.g. professional factors and qualifications, opin-ions on clients and social assistance.

Chapters 6 and 7 consist of a presentation of the municipalities and the social workers studied. As mentioned above, all municipalities are located in the northern Stockholm area, with populations ranging from approximately 20,000 to 60,000 inhabitants. Although there are general structural differences between these municipalities, they – as a group – diverge from Sweden as a whole on several parameters. On average, they have a greater share of immigrants, fewer inhabitants on welfare, a higher average income, et cetera. Data show that the organizational settings for social assistance diverge on several parameters in the sam-ple. Among other things, degrees of specialization and delegation vary between municipalities. Further, personnel densities as well as intake routines show considerable variance. Approximately half of the mu-nicipalities use some sort of supplementing, local norm in administer-ing the benefit.

The social workers in the material are characterized by a predomi-nance of native Swedish women in their 50’s. Further, the basic educa-tional level is fairly high – over 80 per cent of the population has a relevant university education. On the other hand, relatively few of the social workers have received any kind of specialized training in admin-istering social assistance. The average social worker has practiced her/his work for approximately ten years, seven of them in the same municipality where they are currently employed.

In Chapter 7, the opinions of social workers on issues relating to so-cial assistance and recipients are discussed and analysed. The informants were presented with 14 statements concerning a wide range of subjects, e.g. whether different client groups entitled to social assistance make use of their rights and if rules and regulations are applied equally by different social workers in the same municipality. The collected data was then analysed by means of a factor analysis, distinguishing five factors: 1) occurrence of non-use of social assistance; 2) levels of local norms; 3) means for controlling clients; 4) welfare fraud and 5) confi-dence shown in the activity of colleagues.

Among other things, attitudes among social workers show that they do not find the occurrence of non-use of social assistance impending. Further, it is generally believed that lone parents are in an especially vulnerable position. Further, in comparison with the vignette-study carried out by CUS, social workers’ demand for additional means in

Summary

222

controlling clients is quite low, while the extent of confidence in the work that is executed by colleagues is higher.

In Chapter 8, the social workers’ assessments of the vignettes are discussed. A preliminary analysis is offered, primary concerning whether applications for social assistance is approved or not as well as the size of the sums provided.

Firstly, taken together, the results reveal a notable dispersion in as-sessments made by individual social workers, both when it comes to whether applications are approved or not and to the size of subsidies. In two cases roughly 90 per cent of the informants found the client eligible for social assistance, in two other cases the conditions were reverse. In the two remaining vignettes, the dispersion is considerably larger – between 60 and 75 per cent of the social workers found the clients eligible for social assistance. When focusing on the size of subsi-dies, the dispersion is even more striking. The average sums run from about 1,000 to 7,000 SEK, which partly correlates with the size of the sum applied for. In three vignettes, data show that the sizes of subsidies are considerably less than the sums applied for. All in all, the results indicate substantial discretion in social workers’ assessments.

Secondly, when comparing the present study with assessments made by social workers in the vignette-study carried out by CUS, data indi-cates an increasing restrictiveness in assessments over time. This con-cerns both the willingness to approve applications – which was nearly four times as high among social workers in the CUS study – and the size of subsidies. The latter is between two and three times higher in the older material. This difference may depend on several collaborating factors. One might be strained municipal finances and their possible impact on local, supplementary regulations. Another is the fact that caseloads among social workers tend to be lighter today than they were ten years ago. This might enable to scrutinize applications more delib-erately. Further, the initiation of the fixed norm in 1998 might be of some significance.

Thirdly, data show an increasing dispersion in assessments over time, indicating that the situation for clients is less predictable today than it was ten years ago. Since the number of regulations has increased during this particular period, this can be considered as especially rele-vant. However, it might be a result of the fact that social workers exe-cute their work with substantial discretion, which entitles them to screen among rules. This makes it possible for individual social workers

Summary

223

to pay attention to entirely different rules, and the more rules the lar-ger screening possibilities.

The chapter also includes a discussion of terms for approving appli-cations and causes for turning applications down. Further, the scope for alternative assessments is discussed briefly. Data shows that justifi-cations for approving applications are much more extensively stated when an application is approved compared to when it is turned down. This might simply be a result of the methods used in the study, how-ever, as vignettes are fictive descriptions, and the necessity of justifying decisions are not as important as in regular case-work.

In Chapter 9, divergences in assessments made by social workers are further explored. In the first part of this chapter, attention is paid to factors that relate to whether applications should be approved while the second part focuses on the size of subsidies. Both parts comprise initial bivariate analyses, which are followed by multivariate analyses. Four comprehensive sections of independent variables are employed; organizational factors, factors concerning professionalism among social workers, variables referring to individual characteristics among the officials, and their opinions.

Primary, social workers’ tendencies to approve applications as well as their degree of generosity seem to depend on organizational factors. Firstly, social workers who are active in organizations with a high de-gree of specialization tend to approve applications more frequently. To some extent, a higher degree of specialization also affects the size of subsidies in a positive direction. Secondly, organizational, hierarchical structure is of some significance – hierarchical elements appear to result in a higher degree of refusals as well as lower levels of generosity. Thirdly, the size of caseloads among social workers also seems to have an effect on their decisions – larger caseloads increase the tendencies towards approval. The main impression is that larger caseloads also generate larger size of subsidies.

Among factors referring to professionalism and individual character-istics among social workers, the pattern is less distinct. However, re-garding the analyses of size of subsidies, work experience seems to be of some significance – highly experienced officials show lesser generosity than others. Opinions also fall out as significant, although the outcome here is not particularly surprising – social workers who agree with statements concerning that entitled clients do not use their rights show greater benevolence than others and officials demanding additional means for controlling clients display lesser generosity.

Summary

224

All in all, the results show rather good correspondence with previ-ous vignette-studies, meaning that a considerable part of divergences in assessments remain statistically unexplained. In the final part of the chapter, plausible interpretations of this fact are introduced. The dis-cussion is principally concentrated on the role of discretion in this respect.

In the tenth and final chapter, the results and analyses are tied up in a summarizing discussion. A great deal of this is focused on the relation between rules and regulations, discretion and professionalism, and their interacting importance for assessments carried out by individual social workers. The chapter is concluded by some suggestions for further research. The main focus is directed towards problems concerning pro-fessionalization. For example, it is suggested that further research re-garding how to handle social assistance applications might provide a relevant base for further professionalization and development of evi-dence-based methods, which in its part might reduce divergences in assessments.

Referenser

225

REFERENSER

Abrahamsson, B. (1989). Organisationsteori. Lund: Studentlitteratur.

Abrahamsson, B. (1992). Varför finns organisationer? Kollektiv handling, yttre krafter och inre logik. Lund: Studentlitteratur.

Abrahamsson, B. & Andersen, J. A. (1998). Organisation – att beskriva och förstå organisationer (2:a uppl.). Malmö: Liber.

Aguilar, R. & Gustafsson, B. (1989). Kommunerna och ekonomiskt bistånd. Göteborg: Göteborgs universitet, Handelshögskolan.

Aguilar, R. & Gustafsson, B. (1992). Social Assistance and Public Expenditures (Memorandum no 168). Göteborg, Göteborgs universitet, Handels-högskolan.

Ahrne, G. (1990). Agency and organization. Towards an organizational theory of society. London: Sage.

Ahrne, G. (1991). Om sociologin och organisationsbegreppet (Särtrycksserie, nr 28). Stockholm: Stockholms universitet, Sociologiska institutionen.

Ahrne, G. (1994). Social organizations. Interaction inside, outside and between organizations. London: Sage.

Ahrne, G. (1999a). Organisationers mål, kollektiva resurser och makt. I G. Ahrne & P. Hedström (Red.), Organisationer och samhälle. Analytiska perspektiv (pp. 27-36). Lund: Studentlitteratur.

Ahrne, G. (1999b). Organisationer och människor. I G. Ahrne & P. Hedström (Red.), Organisationer och samhälle. Analytiska perspektiv (pp. 13-26). Lund: Studentlitteratur.

Ahrne, G. & Hedström, P. (1999). Inledning. I G. Ahrne & P. Hedström (Red.), Organisationer och samhälle. Analytiska perspektiv (pp. 5-12). Lund: Studentlitteratur.

Ahrne, G. & Brunsson, N. (2004). Från marknadsreglering till regel-marknad. I G. Ahrne & N. Brunsson (Red.), Regelexplosionen (pp. 5-7). Stockholm: Ekonomiska forskningsinstitutet, Handelshögskolan i Stockholm.

Albrow, M. (1972). Byråkrati. Historia, teori, praktik. Stockholm: Wahlström & Widstrand.

Referenser

226

Alexander, C. S. & Becker H. J. (1978). The Use of Vignettes in Survey Research. The Public Opinion Quarterly, 42, 93-104.

Alves, W. M. & Rossi, P. H. (1978). Who Should Get What? Fairness Judgements of the Distribution of Earnings. The American Journal of Sociology, 84, 541-564.

Andrén, T. & Gustafsson, B. (2004). Patterns of social assistance receipt in Sweden. International Journal of Social Welfare, 13, 55-68.

Bell, M. L. & Forde, D. R. (1999). A Factorial Survey of Interpersonal Conflict Resolution. The Journal of Social Psychology, 3, 369-377.

Bergmark, Å. (1987). Bara pengar. En studie av renodlad socialbidragshandläggning i Eskilstuna (Rapport i socialt arbete, nr 38). Stockholm: Stockholms universitet, Institutionen för socialt arbete.

Bergmark, Å. (1991). Socialbidrag och försörjning. En studie av bidragstagande bland ensamstående utan barn (Rapport i socialt arbete, nr 55). Stockholm: Stockholms universitet, Institutionen för socialt arbete.

Bergmark, Å. (1995). Prioriteringar i socialtjänsten. Rättvisa och ekonomi (Rapport i socialt arbete, nr 73). Stockholm: Stockholms universitet, Institutionen för socialt arbete.

Bergmark, Å. (1996). Välfärdens grundbult? Om individuell moral och försörjnings-incitament i socialbidragstagandet (Särtrycksserien, nr 43). Stockholm: Stockholms universitet, Institutionen för socialt arbete.

Bergmark, Å. (1998). Nyckelbegrepp i socialt arbete. Lund: Studentlitteratur.

Bergmark, Å. (2000a). Socialbidragen under 1990-talet. I Å. Bergmark (Red.), Välfärd och försörjning (SOU 2000:40) (pp.129-169). Stockholm: Fritzes.

Bergmark, Å. (2000b). Arbete med socialbidrag – organisation, metoder och insatser. I A. Puide (Red.), Socialbidrag i forskning och praktik (pp. 147-163). Stockholm: Gothia.

Bergmark, Å. (2000c). Med vilken måttstock? Om valet av kriterier vid utvärderingar av arbete med socialbidrag. I A. Puide (Red.), Social-bidrag i forskning och praktik (pp. 187-204). Stockholm: Gothia.

Bergmark, Å. (2001). Den lokala välfärdsstaten? Decentraliserings-trender under 1990-talet. I M. Szebehely (Red.), Välfärdstjänster i omvandling (SOU 2001:52) (pp. 21-75). Stockholm: Fritzes.

Referenser

227

Bergmark, Å. & Bäckman, O. (2004). Stuck with Welfare? Long-term Social Assistance Recipiency in Sweden. European Sociological Review, 20 (5), 425-443.

Bergmark, Å. & Lundström, T. (1998). Metoder i socialt arbete. Om insatser och arbetssätt i socialtjänstens individ- och familjeomsorg. Socialvetenskaplig tidskrift, 4, 291-314.

Bergmark, Å. & Lundström, T. (2000). Kunskaper och kunskapssyn. Om socialarbetare inom socialtjänsten (Särtrycksserien, nr 117). Stockholm: Stockholms universitet, Institutionen för socialt arbete.

Bergmark, Å. & Lundström, T. (2004). Det sociala arbetets viktigaste resurs? Om omfattningen av personal inom socialtjänstens individ- och familjeomsorg (Sär-trycksserien, nr 139). Stockholm: Stockholms universitet, Institutionen för socialt arbete.

Bergmark, Å. & Lundström, T. (2005). En sak i taget? Om specialise-ring inom socialtjänstens individ- och familjeomsorg. Socialvetenskaplig tidskrift, 12 (2-3), 125-148.

Bergmark, Å. & Sandgren, P. (1998). Vilka faktorer bestämmer socialbidrags-kostnaderna? En analys av kommunala variationer. Stockholm: Social-styrelsen.

Billquist, L. (1999). Rummet, mötet och ritualerna. En studie av socialbyrån, klient-arbetet och klientskapet (Skriftserien 1999:4). Göteborg: Göteborgs universitet, Institutionen för socialt arbete.

Björklund, A., Edebalk, P. G., Ohlsson, R. & Söderström, L. (1998). Välfärdspolitik i kristid – håller arbetslinjen? Stockholm: SNS Förlag.

Björkman, N-M. (1979). Social önskvärdhet som felkälla i frågeundersökningar: en jämförelse mellan två datainsamlingsmetoder. Stockholm: Gotab.

Blau, P. M. (1993). Bureaucracy in modern society (3rd Ed.). New York: McGraw-Hill.

Blau, P. M. & Scott, W. R. (2003). Formal organizations: a comparative approach. Stanford, California: Stanford University Press.

Bleiklie, I. (1997). Service Regimes in Public Welfare Administration. Case Studies of Street-Level Bureaucrats and Professionals as Decision Makers. Oslo: Tano Aschehoug.

Blom, B. (2004). Specialization in Social Work Practice – Effects on Interventions in the Personal Social Services. Journal of Social Work, 4, 25-46.

Referenser

228

Blom, B. & Grape, O. (2006). Nyinstitutionalism – teori med stor potential. I O. Grape, B. Blom & R. Johansson (Red.), Organisation och omvärld – nyinstitutionell analys av människobehandlande organisationer (pp. 7-16). Lund: Studentlitteratur.

Blomqvist, J. & Wallander, L. (2004). Åt var och en vad hon behöver? En vinjettstudie av socialarbetares bedömningar och val av insatser vid missbruksproblem (FoU-rapport 2004:8). Stockholm: Stockholms socialförvaltning, FoU-Byrån.

Boje, T. (1996). Welfare State Models in Comparative Research: Do the Models Describe the Reality? I B. Greve (Red.), Comparative Welfare Systems (pp. 13-28). London: Macmillan.

Boklund, A. (1994). Samarbete i funktionsuppdelad socialtjänst. I U. Pettersson (Red.), Socialtjänstens klientarbete. Från vision till marknad? (pp. 109-129). Lund: Studentlitteratur.

Borgenhammar, E. & Fallberg, L. H. (1994). ”Orimliga rättigheter”. Dagens Nyheter 940918, DN Debatt.

Borgny, E. (2000). Hemlösa i Sverige 1999. Vilka är de och vilken hjälp får de? Stockholm: Socialstyrelsen.

Bradshaw, J. & Terum, L-I. (1997). How Nordic is the Nordic model? Social assistance in a comparative perspective. Scandinavian Journal of Social Welfare, 6, 247-256.

Broadkin, E. Z. (1997). Inside the Welfare Contract: Discretion and Accountability in State Welfare Administration. Social Service Review, 71, 1-33.

Brunnberg, E. (2000). I välfärdens skugga. Socialt arbete med barn i Sverige och England (licentiatuppsats). Göteborg: Göteborgs universitet, Institutionen för socialt arbete.

Brunsson, C., Eliasson, M., Lindkvist, B., Persson, M-A. & Mirkovic, Z. (2005). Det möjligas konst – om ekonomiskt bistånd, utredning och rehabiliter-ing. Göteborg: FoU i Väst.

Brunsson, N. (1998a). A World of Standards. Standardization as a Social Form (SCORE Rapportserie 1998:3). Stockholm: SCORE.

Brunsson, N. (1998b). Standarder och likriktning. I N. Brunsson & B. Jacobsson (Red.), Standardisering (pp.161-177). Stockholm: Nerenius & Santréus.

Referenser

229

Brunsson, N. & Jacobsson, B. (1998). Den viktiga standardiseringen. I N. Brunsson & B. Jacobsson (Red.), Standardisering (pp. 11-31). Stockholm: Nerenius & Santréus.

Brunsson, N. & Olsen, J. P. (1993). The Reforming Organization. London: Routledge.

Bryman, A. & Cramer, D. (2001). Quantitative Data Analysis with SPSS Release 10 for Windows. East Sussex: Routledge.

Byberg, I. (1998). Arbetsmetoder och socialbidrag. SoS-rapport 1998:11. Stockholm: Socialstyrelsen.

Byberg, I. (2002). Kontroll eller handlingsfrihet? – en studie av organiseringens be-tydelse i socialbidragsarbetet (Rapport i socialt arbete, nr 101). Stockholm: Stockholms universitet, Institutionen för socialt arbete.

Byberg, I. & Lindquist, A-L. (2003). Kompetensutveckling inom socialtjänstens Individ- och familjeomsorg – exempel och erfarenheter (Rapport i socialt arbete, nr 107). Stockholm: Stockholms universitet, Institutionen för socialt arbete.

Cedersund, E. (1992). Från personligt problem till administrativt beslut. Att ansöka om ekonomiskt bistånd. SIC 33. Linköping: Studies in communication, Linköpings universitet.

Cook Littlefield, J. & Rieser, J. J. (2005). Finding the Critical Facts: Children’s Visual Scan Patterns When Solving Story Problems That Contain Irrelevant Information. Journal of Educational Psychology, 97 (2), 224-234.

Dahl, E. & Lorentzen, T. (2003). Dynamics of social assistance: the Norwegian experience in comparative perspective. International Journal of Social Welfare, 12, 289-301.

Dellgran, P. (2000). Skuldproblem, ekonomisk rådgivning och skuld-sanering. I A. Puide (Red.), Socialbidrag i forskning och praktik (pp. 244-276). Stockholm: Gothia.

Dellgran, P. & Höjer, S. (1996). Hårda fakta om mjuka data. Nordisk Sosialt Arbeid, 16 (3), 204-216.

Dellgran, P. & Höjer, S. (2000). Kunskapsbildning, akademisering och professionalisering i socialt arbete. Göteborg: Göteborgs universitet, Institu-tionen för socialt arbete.

Referenser

230

Dellgran, P. & Höjer, S. (2003). Unbalanced Professionalisation. On Status and Stratification in Swedish Social Work. Social Work in Europe, 10 (2), 37-48.

Dellgran, P. & Höjer, S. (2005). Rörelser i tiden. Professionalisering och privatisering i socialt arbete. Socialvetenskaplig tidskrift, 12 (2-3), 246-267.

DiMaggio, P. J. & Powell, W. W. (1983). The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organiza-tional Fields. American Sociological Review, 48 (2), 147-160.

Djurfeldt, G., Larsson, R. & Stjärnhagen, O. (2003). Statistisk verktygslåda – samhällsvetenskaplig orsaksanalys med kvantitativa metoder. Lund: Student-litteratur.

Edebalk, P. G., Ståhlberg, A-C. & Wadensjö, E. (1998). Socialförsäk-ringarna. Stockholm: SNS.

Ekberg, J. & Gustafsson, B. (1995). Invandrare på arbetsmarknaden. Stockholm: SNS Förlag.

Ekendahl, M. (1999). Att välja vårdform: en studie inom fyra kommuners öppna alkoholvård (CUS-skrift 1999:4). Stockholm: Socialstyrelsen, Centrum för Utvärdering av Socialt arbete.

Elmér, Å., Blomberg, S., Harrysson, L. & Peterson, J. (1998). Svensk socialpolitik. Lund: Studentlitteratur.

Eriksson, B. & Karlsson, P-Å. (1989). Organisationsformer inom socialtjänstens individ- och familjeomsorg. Stockholm: Socialstyrelsen.

Esping, H. (1994). Ramlagar i förvaltningspolitiken. Stockholm: SNS.

Esping-Andersen, G. (1990). The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge: Polity Press.

Esping-Andersen, G. (2002). Why We Need a New Welfare State. Oxford: Oxford University Press.

Evans, T. & Harris, J. (2004). Street-Level Bureaucracy, Social Work and the (Exaggerated) Death of Discretion. British Journal of Social Work, 6 (34), 871-895.

Fahlberg, G. & Magnusson, N. (1997). Socialtjänstlagarna: bakgrund och tillämpning. Stockholm:Liber.

Finch, J. & Mason, J. (1991). Obligations of Kinship in Contemporary Britain: Is There Normative Agreement? The British Journal of Sociology, 42, 345-367.

Referenser

231

Forsberg, E. (1998). ”Jag fick bita mig i tungan innan jag gick till socialen”. En studie om socialbidragshanteringen i Hammarö kommun. Karlstad: Centrum för folkhälsoforskning.

Forsberg, L. (2004). Kidnappad av verkligheten. Om vägar ut ur långvarigt ekono-miskt biståndsmottagande. Göteborg: FoU i Väst.

Forssell, A. (1994). Företagisering av kommuner. I B Jacobsson (Red.), Organisationsexperiment i kommuner och landsting (pp. 22-37). Stockholm: Nerenius & Santérus.

Frankfort-Nachmias, C. & Nachmias, D. (1996). Research Methods in the Social Sciences (5th Ed.). London: Arnold.

Franzén, E. (1997). Invandrare och socialbidrag. Socialvetenskaplig tidsskrift, 4, 279-304.

Franzén, E. M. (2002). I välfärdsstatens väntrum – studier av invandrares social-bidragstagande (Skriftserien 2002:5). Göteborg: Göteborgs universitet, Institutionen för socialt arbete.

French, D. P., Sutton, S. R., Marteau, T. M. & Kinmonth, A. L. (2004). The impact of personal and social comparison information about health risk. British Journal of Health Psychology, 9, 187-200.

Friedson, E. (1994). Professionalism Reborn. Theory, Prophecy and Policy. Cambridge: Polity Press.

Giertz, A. (2000). Utvärdering av socialbidrag och aktivering i USA. I A. Puide (Red.), Socialbidrag i forskning och praktik (pp. 164-186). Stockholm: Gothia.

Giertz, A. (2004). Making the Poor Work. Social Assistance and Activation Programs in Sweden (Lund Dissertations in Social Work, No 19). Lund: Lunds universitet.

Gough, I., Eardley, T., Bradshaw, J., Ditch, J. & Whiteford, P. (1997). Social Assistance in OECD Countries. Journal of European Social Policy, 7 (1), 17-43.

Gough, I. (2001). Social assistance regimes: a cluster analysis. Journal of European Social Policy, 11 (2), 165-170.

Gunnarsson, E. (1993). I välfärdsstatens utmarker. Om socialbidrag och försörjning bland ensamstående kvinnor utan barn (Rapport i socialt arbete, nr 64). Stockholm: Stockholms universitet, Institutionen för socialt arbete.

Gustafsson, B. (1983). Socialhjälpens bestämningsfaktorer (DSF-projekt 1983:1). Stockholm: Socialdepartementet.

Referenser

232

Gustafsson, B. (1984). En bok om fattigdom. Lund: Studentlitteratur.

Gustafsson, B. (1987). Som ett isberg? Om underutnyttjande av social-bidrag. Nordisk Sosialt Arbeid, 3 (7), 43-51.

Gustafsson, B. (2000). Socialbidrag i Sverige och några andra EU-länder. I A. Puide (Red.), Socialbidrag i forskning och praktik (pp. 87-121). Stockholm: Gothia.

Gustafsson, B. (2002). Assessing Non-use of Social Assistance. European Journal of Social Work, 5 (2), 149-158.

Gustafsson, B., Hydén, L-C. & Salonen, T. (1990). Beslut om socialbidrag i storstäder (rapport nr 141). Stockholm: Stockholms socialförvaltning, FoU-Byrån.

Gähler, M. (2001). Bara en mor – ensamstående mödrars ekonomiska levnadsvillkor i 1990-talets Sverige. I Å. Bergmark (Red.), Ofärd i väl-färden (SOU 2001:54) (pp. 15-99). Stockholm: Fritzes.

Halleröd, B. (1991). Den svenska fattigdomen. Lund: Arkiv.

Halleröd, B. (1999). Fattigdom i Sverige (Underlagsrapport nr 3). Stockholm: Nationella Folkhälsokommittén.

Handler, J. F. (1992). Dependency and Discretion. I Y. Hasenfeld (Red.), Human Services as Complex Organizations (pp. 276-297). Newbury Park: Sage.

Hanssen, J-I. (1998). Strategier ved tildelingen av sosialhjelp. I J-I. Hanssen (Red.), Vilkår for sosialt arbeid (pp. 36-47). Oslo: Norges forskningsråd.

Hasenfeld, Y. (1983). Human Service Organizations. Englewood Cliffs, N. J.: Prentice-Hall.

Hasenfeld, Y. (1992). The Nature of Human Service Organizations. I Y. Hasenfeld (Red.), Human Services as Complex Organizations (pp. 3-23). Newbury Park: Sage.

Hasenfeld, Y. (2000). Social Services and Welfare-to-Work: Prospects for the Social Work Profession. Administration in Social Work, 23 (3/4), 185-199.

Hellner, T. & Malmqvist, B. (1999). Nya förvaltningslagen med kommentarer (5:e uppl.). Stockholm: Norstedts juridik.

Hjertner Thorén, K. (2005). Kommunal aktiveringspolitik: en fallstudie av det praktiska arbetet med arbetslösa socialbidragstagare (Rapport 2005:11). Uppsala: IFAU.

Referenser

233

Holgersson, L. (1998). Socialtjänst. Lagtexter med kommentarer i historisk belys-ning (8:e uppl.). Stockholm: Rabén Prisma.

Hollander, A. (1995). Rättighetslag – i teori och praxis. Uppsala: Iustus.

Holmberg, A. (1996). Rättssäkerhet i socialtjänsten. Socialbidrag på lika villkor. Stockholm: Socialstyrelsen.

Holmberg, A. (1997). Socialbidrag på ändrade villkor. Stockholm: Social-styrelsen.

Hultgren, M. & Norinder, C. (1991). 5 år med EGT. Erfarenheter av för-enklat socialbidrag i Malmö (Skriftserie 6/91). Malmö: Sekretariatet för sociala studier.

Hydén, L-C. (1990). Handläggare om socialbidrag – en enkätstudie (FoU-rapport nr 136). Stockholm: Stockholms socialförvaltning, Forsknings- och Utvecklingsbyrån.

Hydén, L-C. (1991). Moral och byråkrati – om socialbidragsansökningar (FoU-rapport nr 1991:7). Stockholm: Stockholms socialförvaltning, Forsknings- och Utvecklingsbyrån.

Hydén, L-C. (1996). Att besluta om socialbidrag. Förändringar av beslut och attityder till socialbidrag 1990-1994. Socialvetenskaplig tid-skrift, 3, 180-194.

Hydén, L-C. (2000). Att samtala om socialbidrag. I A. Puide (Red.), Socialbidrag i forskning och praktik (pp. 224-243). Stockholm: Gothia.

Hydén, L-C., Kyhle Westermark, P. & Stenberg, S-Å. (1995). Att besluta om socialbidrag. En studie i 11 kommuner. CUS-skrift 1995:1. Stockholm: Socialstyrelsen, Centrum för Utvärdering av Socialt arbete.

Hölsch, K. & Kraus, M. (2006). European schemes of social assistance: an empirical analysis of set-ups and distributive impacts. International Journal of Social Welfare, 15 (1), 50-62.

Inghe, G. (1960). Fattiga i folkhemmet. Stockholm: Stockholms kommunal-förvaltning, nr 24.

Isaksson, K. & Svedberg, L. (1987). Klienterna, arbetet och arbetslösheten (Rapport i socialt arbete, nr 33). Stockholm: Stockholms universitet, Institutionen för socialt arbete.

Jansen, P. G. W. & Stoop, B. A. M. (2001). The Dynamics of Assess-ment Center Validity: Results of a 7-Year Study. Journal of Applied Psy-chology, 86 (4). 741-753.

Referenser

234

Jergeby, U. (1999). Att bedöma en social situation. Tillämpning av vinjettmetoden. CUS-skrift 1999:3. Stockholm: Socialstyrelsen, Centrum för Utvärdering av Socialt arbete.

Johansson, H. (2000). Ungdomar med socialbidrag – ett politiskt pro-blem för 1990-talet. I Å. Bergmark (Red.), Välfärd och försörjning (SOU 2000:40) (pp. 207-233). Stockholm: Fritzes.

Johansson, H. (2001). I det sociala medborgarskapets skugga. Rätten till social-bidrag under 1980- och 1990-talen. Lund: Arkiv.

Johansson, R. (1992). Vid byråkratins gränser. Om handlingsfrihetens organisa-toriska begränsningar i klientrelaterat arbete. Lund: Arkiv.

Johansson, R. (1997). Organisationer emellan. Om förhandlingar, makt och handlingsutrymme. Lund: Studentlitteratur.

Johansson, R. (2002). Nyinstitutionalismen inom organisationsanalysen: en skolbild-nings uppkomst, spridning och utveckling. Lund: Studentlitteratur.

Johansson, R. (2006). Nyinstitutionell organisationsteori – från socio-logi i USA till socialt arbete i Sverige. I O. Grape, B. Blom & R. Johansson (Red.), Organisation och omvärld – nyinstitutionell analys av människobehandlande organisationer (pp. 17-46). Lund: Studentlitteratur.

Jonasson, I. (1996b). Långvariga socialbidragstagare (Rapport i socialt arbete, nr 80). Stockholm: Stockholms universitet, Institutionen för socialt arbete.

Jonasson, I. (2004). Rehabilitering eller utanförskap? Om sjuka, nollplacerade och ekonomiskt bistånd. Stockholm: Svenska Kommunförbundet, Landstings-förbundet och Socialstyrelsen.

Jonasson, I. & Libietis, V. (1987). ”…bara jag får ett jobb så…”. Socialt arbete med långtidsarbetslösa (FoU-rapport nr 85). Stockholm: Socialtjänsten, Forsknings- och Utvecklingsbyrån.

Jonasson, L. (1996a). ”Socialbidragen onödigt höga”. Dagens Nyheter 960404, DN Debatt.

Jonasson, L. & Månsson, G. (1981). En metod för socialbidrag. SOFT-projektet på servicecentral 8 (Rapport nr 7:2). Stockholm: Metodbyrå 1, Stockholms socialförvaltning.

Jönsson, L. R. & Starrin, B. (1998). ”I socialt underläge” – en explorativ studie av arbetslösa socialbidragssökande (Meddelanden från Socialhögskolan, 1999:4). Lund: Lunds universitet, Socialhögskolan.

Referenser

235

Karlsson, U. & Jegermalm, M. (1996). Mellan bidrag och arbete (FoU-rapport 1996:15). Stockholm: Socialtjänsten, Forsknings- och utvecklingsbyrån.

Korpi, W. (1971). Fattigdom i välfärden. Stockholm: Tiden.

Kronberg, B. (2001). Socialbidrag med kvalitet – ett klientperspektiv. Ett utvecklingsprojekt i fyra kommuner (Rapport 2001:9). Kalmar: Fokus Kalmar län.

Kullberg, C. (1994). Socialt arbete som kommunikativ praktik. Samtal med och om klienter (Linköping Studies in Arts and Science, 115). Linköping: Linköpings universitet.

Kullberg, C. (2005). Differences in the Seriousness of Problems and Deservingness of Help: Swedish Social Workers’ Assessments of Single Mothers and Fathers, British Journal of Social Work, 35, 373-386.

Larson, M. S. (1977). The Rise of Professionalism. A Sociological Analysis. Los Angeles: University of California Press.

Larsson, L. (2002). Evaluating Social Programs: Active Labour Market Policies and Social Insurance (Economic Studies 64). Uppsala: Uppsala universitet, Department of Economics.

Lindeberg, S-O. (1983). CSA och arbetslöshetspolitiken. Stockholm: Central-förbundet för socialt arbete.

Lipsky, M. (1980). Street-Level Bureaucracy. Dilemmas of the Individual in Public Services. New York: Russell Sage.

Lorentzen, T. (2006). Social assistance dynamics in Norway. Bergen: Universitetet i Bergen.

Lundström, T. (1986). Arbetslösheten och socialvården. En historisk studie 1906-1985 (Rapport i socialt arbete, nr 28). Stockholm: Stockholms universitet, Institutionen för socialt arbete.

Länsstyrelsen (1993). Socialbidragsnormer, bostadsnormer, arbetsformer, socialbidragsstatistik, m.m. En tillsynsrapport i Stockholms län. Stockholm: Länsstyrelsen i Stockholms län.

Lødemel, I. (1997). Pisken i arbeidslinja. Om iverkstjinga av arbeid for sosialhjelp. Oslo: Forskningsstiftelsen Fafo.

Manly, B. F. J. (1986). Multivariate Statistical Methods. London: Chapman & Hall.

Referenser

236

Meyer, J. W. & Rowan, B. (1977). Institutionalised Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony. The American Journal of Socio-logy, 83 (2), 340-363.

Milton, P. (2006). Arbete istället för bidrag? Om aktiveringskraven i socialtjänsten och effekten för de arbetslösa bidragstagarna. Uppsala: Uppsala universitet, Department of Sociology.

Milton, P. & Bergström, R. (1998). Uppsalamodellen och socialbidragstagarna – en effektutvärdering. CUS-skrift 1998:1. Stockholm: Socialstyrelsen, Centrum för Utvärdering av Socialt arbete.

Minas, R. (2005). Administrating Poverty – Studies of Intake Organization and Social Assistance in Sweden (Stockholm Social Studies of Social Work – 21). Stockholm: Stockholms universitet, Institutionen för socialt arbete.

Minas, R. & Stenberg, S-Å. (2000). Telefonmottagningen – social-tjänstens dörrvakt. I A. Puide (Red.), Socialbidrag i forskning och praktik (pp. 205-223). Stockholm: Gothia.

Mosesson, M. & Jönsson, L. R. (1998). Arbetsmetod och socialbidrag – en studie om socialbidragshantering. I M. Mosesson (Red.), Socialbidragshantering – metoder och modeller (Meddelanden från Social-högskolan, 1998:6, pp. 23-50). Lund: Lunds universitet.

Mosesson, M. (1993). Beslut om socialbidrag i Helsingborg. I M. Mosesson (Red.), Socialbidragshantering – metoder och modeller (Meddelanden från Socialhögskolan, 1998:6, pp. 5-21). Lund: Lunds universitet.

Norström, C. & Thunved, A. (2002). Nya sociallagarna: med kommentarer, lagar och författningar som de lyder den 1 januari 2002 (14:e uppl.). Stockholm: Norstedts Juridik.

Nybom, J. (2005). Visibility an ’child view’ in the assessment process of social work: cross-national comparisons. International Journal of Social Welfare, 14, 315-325.

Nybom, J. (Red.), Puide, A., Roselius, M. & Hjulström, F. (2005). Förutsättningar för socialbidragsarbete – en jämförelse mellan fyra kommuner. Stockholm: IMS.

Nyström. S., Sallmén, B. & Öberg, D. (2005). Beslut på bättre grunder: en handbok för ASI-användare. Stockholm: IMS.

Olsson, S. E (1993). Social Policy and Welfare State in Sweden. Lund: Arkiv.

Referenser

237

Pallant, J. (2005). SPSS Survival Manual (2nd Ed.). Berkshire: Open University Press.

Payne, M. (1996). What is professional social work? Birmingham: Venture Press.

Pettersson, U. (1986). Socialtjänsten i praktiken. Från mål till verklighet. Stockholm: Skeab.

Prottas, J. M. (1979). People-Processing. The Street-Level Bureaucrat in Public Service Bureaucracies. Lexington: Lexington Books.

Puide, A. (1985). Klienterna och socialtjänsten (Rapport i socialt arbete, nr 10). Stockholm: Stockholms universitet, Institutionen för socialt ar-bete.

Rau, R. (2004). Job Strain or Healthy Work: A Question of Task De-sign. Journal of Occupational Health Psychology, 9 (4). 322-338.

Rauhut, D. (2002). Fattigvård, socialbidrag och synen på fattigdom i Sverige 1918-1997. (Lund Studies in Economic History, 18). Lund: Lunds universitet.

Regeringens proposition. Prop. 1979/80:1. Om socialtjänsten.

Regeringens proposition. Prop. 1996/97:124. Ändringar i socialtjänstlagen.

Regeringens proposition. Prop. 2000/01:80. Ny socialtjänstlag m. m.

Rooks, G., Raub, W., Selten, R. & Tazelaar, F. (2000). How Inter-firm Co-operation Depends on Social Embeddedness: A Vignette Study. Acta Sociologia, 43, 123-137.

Rothstein, B. (1994). Vad bör staten göra? Om välfärdsstatens moraliska och poli-tiska logik. Stockholm: SNS.

Rönnlund, E. (1992). Socialt arbete – att se möjligheter. Stockholm: Almqvist & Wiksell.

Sahlin-Andersson, K. (1994). Varför låter sig organisationer omvandlas? I B. Jacobsson (Red.), Organisationsexperiment i kommuner och landsting (pp. 170-204). Stockholm: Nerenius & Santréus.

Salonen, T. (1994). Välfärdens marginaler. Stockholm: Fritzes.

Salonen, T. (2000a). Hundra år av understöd. I A Puide (Red.), Social-bidrag i forskning och praktik (pp. 31-60). Stockholm: Gothia.

Salonen, T. (2000b). Ungdomars socialbidragstagande och försörjnings-svårigheter. I Å. Bergmark (Red.), Välfärd och försörjning (SOU 2000:40) (pp. 171-205). Stockholm: Fritzes.

Referenser

238

Salonen, T. & Ulmestig, R. (2004). Det nedersta trappsteget. En studie om kommunal aktivering. Växjö: Växjö universitet, Institutionen för vårdvetenskap och socialt arbete.

Saraceno, C. (Red.) (2002). Social Assistance Dynamics in Europé. Bristol: Policy Press.

SCB. Arbetsmarknads- och befolkningsstatistik 2003-2006. Stockholm: Statistiska centralbyrån.

SCB. Socialbidragsstatistik 1983-1998. Stockholm: Statistiska centralbyrån.

Schierenbeck, I. (2003). Bakom välfärdsstatens dörrar. Umeå: Boréa.

Schwartz, B. & Puide, A. (1993). Kommunala kostnadsvariationer – en studie om området Individ- och familjeomsorg (EFI Research Paper 6507). Stockholm: Handelshögskolan, Ekonomiska forskningsinstitutet.

Scott, W. R. (1995). Institutions and Organizations. Thousand Oaks: Sage.

Scott, W. R. (2003). Organizations – Rational, Natural and Open Systems (5th Ed.). New Jersey: Prentice Hall.

Scott, W. R. & Meyer, J. W. (1992). The Organization of Societal Sectors. I J.W. Meyer & W. R. Scott (Eds.), Organizational Environments. Ritual and Rationality (pp. 129-153). Newbury Park: Sage.

Skogens, L. (2005). Socialsekreterares bedömningar – finns någon form av konsensus? Socialvetenskaplig tidskrift, 4, 328-344.

Sleed, M., Durrheim, K., Kriel, A., Solomon, V. & Baxter, V. (2002). The effectiveness of the vignette methodology: A comparison of written and video vignettes in eliciting responses about date rape. South African Journal of Psychology, 3, 21-28.

Socialdepartementet (2004). Rätt nivå på socialbidraget. Är det lönsamt att inte arbeta? (Ds 2004:5). Stockholm: Regeringskansliet, Socialdepartementet.

Socialstyrelsen (1985). Socialbidrag. Allmänna råd från Socialstyrelsen (SOSFS 1985:1). Stockholm: Socialstyrelsen.

Socialstyrelsen (1988). Socialbidrag på enklare sätt? Om förenklad socialbidrags-handläggning (PM 1988:23). Stockholm: Socialstyrelsen.

Socialstyrelsen (1989). Organisationsformer inom socialtjänstens individ- och familjeomsorg. Stockholm: Socialstyrelsen.

Socialstyrelsen (1995a). Socialbidragsnormen – en översyn. Stockholm: Social-styrelsen.

Referenser

239

Socialstyrelsen (1995b). Rättssäkerhet i socialtjänsten. Socialbidrag på lika villkor. Aktiv uppföljning. Stockholm: Socialstyrelsen.

Socialstyrelsen. (1999a). Ändringar i socialtjänstlagen (SoS-rapport 1999:3). Stockholm: Socialstyrelsen.

Socialstyrelsen. (1999b). Långvarigt socialbidragstagande under 1990-talet. Stockholm: Socialstyrelsen.

Socialstyrelsen (2000a). Biståndsbedömning efter socialtjänstlagens reformering 1998. 2 delstudier. Stockholm: Socialstyrelsen.

Socialstyrelsen (2000b). Socialbidrag 1999 (2000:8). Stockholm: Social-styrelsen.

Socialstyrelsen (2001). Ekonomsikt bistånd/socialbidrag 2000 (2001:7). Stockholm: Socialstyrelsen.

Socialstyrelsen (2002). Ekonomsikt bistånd 2001 (2002:6). Stockholm: Socialstyrelsen.

Socialstyrelsen (2003a). Barnperspektiv vid handläggning av ekonomiskt bistånd. Stockholm: Socialstyrelsen & Länsstyrelserna

Socialstyrelsen (2003b). Ekonomiskt bistånd. Stöd för rättstillämpning och hand-läggning av ärenden i den kommunala socialtjänsten. Stockholm: Social-styrelsen.

Socialstyrelsen (2003c). Ekonomsikt bistånd kvartal 1-4, 2002 – Läns- och kom-munvis redovisning av utbetalt ekonomiskt bistånd (2003:1). Stockholm: Social-styrelsen.

Socialstyrelsen (2003d). Ekonomsikt bistånd. SOSFS 2003:5 (S) Allmänna råd. Stockholm: Socialstyrelsen.

Socialstyrelsen (2004). Ekonomiskt bistånd årsstatistik, 2003. Utbetalda belopp samt antal biståndsmottagare och antal biståndshushåll (2004:8). Stockholm: Socialstyrelsen.

Socialstyrelsen (2005a). Hur tillämpas bestämmelsen i 4 kap. 4 § socialtjänstlagen? Krav på praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet för ungdomar med försörj-ningsstöd. Stockholm: Socialstyrelsen.

Socialstyrelsen (2005b). Ekonomiskt bistånd årsstatistik, 2004. Utbetalda belopp samt antal biståndsmottagare och antal biståndshushåll (2005:7). Stockholm: Socialstyrelsen.

Socialstyrelsen (2006). Jämförelsetal för socialtjänsten 2005. Stockholm: Social-styrelsen.

Referenser

240

Soydan, H. & Ståhl, R. (1994). How to use the vignette technique in cross-cultural social work research. Scandinavian Journal of Social Welfare, 3, 75-80.

SOU 1974:39. Socialvården – mål och medel. Stockholm: Gotab.

SOU 1977:40. Socialtjänst och socialförsäkringstillägg. Stockholm: Gotab.

SOU 1993:30. Rätten till bistånd inom socialtjänsten. Stockholm: Fritzes.

SOU 1994:139. Ny socialtjänstlag. Stockholm: Fritzes.

SOU 1999:46 Ökade socialbidrag. En studie om inkomster och socialbidrag åren 1990 till 1996. Stockholm: Socialdepartementet.

SOU 1999:97 Socialtjänst i utveckling. Stockholm: Fritzes.

SOU 2001:79. Välfärdsbokslut för 1990-talet. Stockholm: Fritzes.

Starrin, B., Kalander Blomkvist, M. & Jansson, S. (2003). Socialbidrags-tagande och statusbunden skamkänsla – en prövning av ekonomi-sociala band modellen. Socialvetenskaplig tidskrift, 10 (1), 24-47.

Steen, I. & Kronberg, B. (2001). Socialbidrag med kvalitet – ett tjänsteperspektiv. Rapport från ett utvecklingsprojekt i fyra kommuner (Rapport 2001:2). Kalmar: Fokus Kalmar län.

Stenberg, S-Å. (1998). Unemployment and Economic Hardship. European Sociological Review, 14 (1), 1-13.

Stolte, J. F. (1994). The Context of Satisficing in Vignette Research. The Journal of Social Psychology, 6, 727-733.

Stranz, H. (2002). Långvarigt socialbidragstagande – en studie i två kommuner. Stockholm: Svenska Kommunförbundet.

Sunesson, S. (1979). 17 SOFT-klienter. Metodbyrå 1: Stockholms social-förvaltning.

Svallfors, S. (1995). Välfärdsstaten i pressen: en analys av svensk tidningsrapporte-ring om välfärdspolitik 1969-1993 (Umeå Studies in Sociology). Umeå: Umeå universitet.

Svallfors, S. (1996). Välfärdsstatens moraliska ekonomi. Välfärdsopinionen i 90-talets Sverige. Umeå: Borea.

Svenska kommunförbundet (2002). Kommunernas ekonomiska läge. December 2002. Stockholm: Svenska Kommunförbundet.

Svensson, L. G. (1998). Professionalism och politisk decentralisering. En sociologisk studie av skolan och socialtjänsten i en kommundelsreform (Forskningsrapport nr 122). Göteborg: Göteborgs universitet, sociologiska institutionen.

Referenser

241

Svensson, G. (2000). Skälig levnadsnivå och goda levnadsvillkor. Bedömning i förvaltningsdomstolar och socialnämnder. Stockholm: Norstedts Juridik.

Sveriges kommuner och landsting (2004). Kommunernas och landstingens ekonomiska läge. November 2004. Stockholm: Sveriges kommuner och landsting.

Swärd, H. (2000). Ungdomar med socialbidrag. I A. Puide (Red.), Social-bidrag i forskning och praktik (pp. 277-298). Stockholm: Gothia.

Tabachnick, B. G. & Fidell, L. S. (2001). Using Multivariate Statistics (4th Ed.). Boston: Allyn & Bacon.

Tengvald, K. (1976). Samhällets krav och de fattigas resurser. Uppsala: Uppsala universitet, Sociologiska institutionen.

Terum, L-I. (1986). Geografisk ulikskap og nasjonale normer (INAS rapport 1986:2). Oslo: Inas.

Terum, L-I. (1995). Grenser for sosialpolitisk modernisering. Oslo: Institutt for sosialforskning.

Terum, L-I. (1997). Profesjonsskapt ulikhet – et demokratiproblem? Nordisk Sosialt Arbeid, 1, 10-19.

Terum, L-I. (2002). Portvakt i velferdsstaten. Om skjønn og beslutninger i sosialt arbeid. Oslo: Kommuneforlaget.

Trygged, S. (2003). Hellre brödlös än rådlös (Forskningsrapport 2003:1). Stockholm: FoU-Nordväst.

van Oorschot, W. (1995) Realizing Rights. A Multi-Level Approach to Non-Take-Up of Means-Tested Benefits. Avebury: Aldershot.

Varg, N. (Red.) (2003). Perspektiv på kunskapsutveckling inom socialtjänsten. En antologi. Stockholm: Socialstyrelsen.

Wallentin, H. (1987). Kring arbetslöshet och socialpolitik i Sverige sedan 1700-talet (Rapport 1987:7). Östersund: Högskolan i Östersund.

Walsh, A. (1990). Statistics for the Social Sciences. New York: Harper & Row.

Wennberg, L. (2004). Social Assistance for Solo Mothers in Sweden, Finland, Norway and Denmark. A comparative legal study (Umeå Studies in Law, no 8). Umeå: Umeå universitet.

Westlund, P. (1991). Socialbidrag. Mål, organisation och arbetssätt. Lund: Studentlitteratur.

Referenser

242

Wingfors, S. S. (2004). Socionomyrkets professionalisering (Göteborg Studies in Sociology, no 20). Göteborg: Department of Sociology, Göteborg University.

Winter, S. C. (2001). Reconsidering Street-Level Bureaucracy Theory: From Identi-fying to Explaining Coping Behaviour (Paper prepared for the Annual Re-search Meeting of the Association for Public Policy Analysis and Management in Washington D.C., 1-3 November 2001). Köpenhamn: Danish National Institute of Social Research.

Åström, K. (2000). Allmosor, skyldigheter och rättigheter i den sociala lagstiftningens historia. I A. Puide (Red.), Socialbidrag i forskning och praktik (pp. 16-30). Stockholm: Gothia.

Östberg, F., Wåhlander, E. & Milton, P. (2000). Barnavårdsutredningar i sex kommuner. En vinjettstudie (CUS-skrift 2000:3). Stockholm: Socialstyrel-sen, Centrum för Utvärdering av Socialt arbete.

Bilaga 1

243

BILAGA 1

Kommunkod________________ Löpnummer___________________

A. Bakgrundsdata

1. Vilket år är Du född: 19__________

2. Är Du:

kvinna

man

3. Är Du född:

i Sverige

utanför Sverige

4. Arbetar Du i en:

ekonomigrupp

mottagningsgrupp

grupp för förenklad handläggning

annan, vilken:_______________________________________

5. Vilken typ av tjänst arbetar Du på?

sektionschef/1:e socialsekreterare

biträdande sektionschef

socialsekreterare

SOFT-/administrativ handläggare

annan typ av tjänst, vilken: ____________________________

Bilaga 1

244

6. Vilken grundutbildning har Du:

socionom

annan universitetsutbildning

gymnasium el motsvarande

annan, vilken:_______________________________________

7. Har Du deltagit i någon form av socialbidragsutbildning (ej grundutbildning):

ja

nej

om ja, vad:__________________________________________

8. Har Du någon annan vidareutbildning i socialt arbete (t ex magister-, terapeututbildning, etcetera):

_________________________________________________________________

9. I vilken omfattning arbetar Du (anges i % av en heltidstjänst):___________________%

10. Hur stor andel av Ditt arbete avser arbete med socialbidrag: _____________________%

11. Hur många år har Du arbetat med nuvarande arbetsuppgifter i kommunen: ______________år

12. Hur många år har Du arbetat med socialbidrag (oavsett kommun): ______________år

13. Hur många år har Du arbetat med socialt arbete (oavsett arbetsuppgifter): ______________år

Bilaga 1

245

B. Uppskattad handläggning under föregående månad 2003/2004

14. Om en ny bidragssökande idag hör av sig till socialkontoret för ett nybesök (ej akut sådant), efter ungefär hur många arbetsdagar kan hon eller han tas emot: ________________dagar.

15. Ungefär hur många socialbidragsansökningar har Du handlagt under föregående månad: _____ stycken.

16. Ungefär hur många formella avslag har Du handlagt under föregående månad:

helt avslag: ___________ stycken

delvis avslag: _________ stycken

17. Vem får en ny bidragssökande, som aldrig tidigare varit aktuell inom socialtjänsten, möta vid sitt första besök vid socialkontoret (flera alternativ kan anges):

socialsekreterare som enbart handlägger socialbidrag

socialsekreterare i mottagningsgrupp

socialsekreterare som handlägger socialbidrag, men inom

ramen för annat socialt arbete

soft-handläggare

Bilaga 1

246

C. Fallbeskrivningar

I det följande presenteras sex fiktiva socialbidragsärenden som Du skall bedöma och fatta beslut i. Detta skall ske i enlighet med de riktlinjer, delegationsbestämmelser och den norm som gäller.

Fall 1

A är 27 år. Hon har nyligen separerat och har vårdnaden om de två barnen, fyra år respektive nio månader gamla. Än så länge får hon inget underhållsbidrag från barnens far. Före det yngsta barnets födelse studerade hon och arbetade deltid. Det äldsta barnet har plats inom den kommunala barnomsorgen, det yngsta barnet står i kö för barnomsorgsplats. A är alltså hemma med det yngsta barnet. Hon ansöker om försörjningsstöd samt hyra.

Bostad: hyreslägenhet, 3 rum och kök

Inkomster netto:

Föräldrapenning 4100 kronor/månad

Bostadsbidrag: 3100 kronor/månad

Barnbidrag: 950 kronor/månad och barn

Underhållsstöd: 0 kronor/månad

Utgifter:

Hyra 5200 kronor/månad

Barnomsorgsavgift 180 kronor/månad

18. Ansökan om socialbidrag:

avslås

beviljas med _________________________________kronor

19. Finns det någon/några förutsättningar kopplade till beslutet:

nej

ja, nämligen ________________________________________________________

________________________________________________________

Bilaga 1

247

20. Vem/vilka har rätt att fatta beslutet (flera alternativ möjliga):

soft-handläggare

socialsekreterare


socialnämnd/kommundelsnämnd

annan typ av handläggare, vilken:_______________________

21. Anser Du att det finns utrymme att fatta annat beslut än ovan:

nej

ja, vilket:__________________________________________

Fall 2

Efter att inte ha hört av sig på sju månader återkommer A. Även det yngsta barnet har nu fått plats inom den kommunala barnomsorgen. A har börjat arbeta. Hon har valt att arbeta deltid (75 %). A uppbär fortfarande inget underhållsbidrag från barnens far. A ansöker om försörjningsstöd, samt hyra och SL-resor.

Inkomster netto:

Lön: 7150 kronor/månad

Bostadsbidrag: 3100 kronor/månad

Barnbidrag: 950 kronor/månad och barn

Underhållsstöd: 0 kronor/månad

Utgifter:


Barnomsorgsavgift 465 kronor/månad

SL-kort 500 kronor/månad


avslås



nej

ja, nämligen _______________________________________________________

Bilaga 1

248


soft-handläggare

socialsekreterare





nej

ja, vilket:__________________________________________

Fall 3

B är 22 år och ensamstående. B är just hemkommen från en semester utomlands på sex månader. Eftersom B inte fick tjänstledigt från sitt arbete sade han upp sig för att kunna genomföra resan. Då B kom hem för tio dagar sedan hade han 300 kronor med sig. Dessa pengar är nu slut. B har anmält sig som arbetssökande vid arbetsförmedlingen och söker nu arbete både på egen hand och via AF. B är inte berättigad till A- eller Alfa-kassa. B ansöker om försörjningsstöd samt hyra för maj månad.

Bostad: hyreslägenhet 1 rum och kök

Inkomster netto:

0 kronor/månad

Utgifter:



avslås



nej

ja, nämligen _______________________________________________________

Bilaga 1

249


soft-handläggare

socialsekreterare





nej

ja, vilket:__________________________________________

Fall 4

C är 35 år och ensamstående. Han har två barn som han träffar sporadiskt. C är utländsk medborgare och kom till Sverige för 10 år sedan. C har läst SFI och därefter haft kortare anställningar inom olika branscher. Under det senaste året har C varit sjukskriven med anledning av ryggproblem och periodvis även för depression. Han har haft samtalskontakt med kurator. Senaste sjukskrivningen gick ut för ett par veckor sedan. C väntar på återbesökstid till läkare vid öppenpsykiatriska mottagningen. C är 0-klassad vid Försäkringskassan och ansöker om försörjningsstöd, hyra och SL-resor, samt kostnad för umgänge med barnen två helger denna månad.

Bostad: hyreslägenhet 2 rum och kök

Inkomster netto:

0 kronor/månad

Utgifter:




avslås



nej

ja, nämligen ______________________________________________

Bilaga 1

250


soft-handläggare

socialsekreterare





nej

ja, vilket:__________________________________________

Fall 5

D är 22 år och ensamstående. Sedan någon vecka är D inneboende hos en kamrat. Han har uppburit försörjningsstöd regelbundet under ett par månader. Efter att tidigare ha haft diverse ströjobb är D för närvarande arbetssökande. Han är inskriven vid arbetsförmedlingen men har inte kunnat redovisa några sökta arbeten. D har uppmanats till kontakt med öppenvården, då man misstänker att han kan ha missbruksproblem. Tid för ett första möte är bokad till mitten av månaden. D är inte berättigad till A- eller Alfa-kassa, och ansöker om försörjningsstöd samt hyra och SL-resor för maj månad.

Bostad: Del i hyreslägenhet 2 rum och kök m hyra om 4100 kronor/månad

Inkomster netto:

0 kronor/månad

Utgifter:

Hyresdel 2500 kronor/månad; enligt uppvisat inneboendekontrakt undertecknad av kamraten.



avslås



nej

ja, nämligen _____________________________________________

Bilaga 1

251


soft-handläggare

socialsekreterare





nej

ja, vilket:____________________________________________

Fall 6

E är 18 år och bor hemma hos sin ensamstående mamma. E har nyligen avbrutit sina gymnasiestudier och saknar för närvarande sysselsättning. Modern saknar ekonomiska möjligheter att försörja dottern. E är inskriven på arbetsförmedlingen och uppger att hon söker arbete i butik. E ansöker om försörjningsstöd samt hyra och SL-resor för maj månad. Hon ansöker även om extra bistånd, 700 kronor, till kläder hon anser att hon behöver inför eventuellt kommande anställningsintervjuer.

Bostad: Hyreslägenhet 3 rum och kök. Total hyra 4270 kronor/ månad

Inkomster netto:

0 kronor/månad

Utgifter:

Hyresdel 2000 kronor/månad; enligt uppvisat inneboendekontrakt undertecknad av modern.


Klädinköp 700 kronor


avslås



nej

ja, nämligen ____________________________________________

Bilaga 1

252


soft-handläggare

socialsekreterare





nej

ja, vilket:_____________________________________________

D. Förekommande situationer

I det följande skall Du uppskatta i vilken utsträckning följande situationer är vanliga bland dem som söker socialbidrag vid det socialkontor där Du arbetar. Försök skatta förekomsten enligt nedanstående skala:

1. Ofta/mycket vanligt – 2. Ganska vanligt –

3. Mindre vanligt – 4. Mycket ovanligt/aldrig

42. Arbetslöshet p.g.a. psykosociala eller socialmedicinska skäl, t ex. missbruk _______

43. Arbetslöshet p.g.a. andra skäl, t ex. arbetsbrist _______________________________

44. Otillräcklig inkomst vid heltidsarbete _____________________________________

45. Otillräcklig inkomst vid deltidsarbete ______________________________________

46. Otillräcklig ersättning från A-/Alfa-kassa ___________________________________

47. Otillräcklig ersättning i form av utbildningsbidrag/vuxenstudiestöd _____________

48. Låg sjukersättning eller låg ersättning från föräldraförsäkringen ________________

49. Avsaknad av ersättning från Försäkringskassan (0-klassad) _____________________

50. Brist på barnomsorg ____________________________________________________

51. I avvaktan lön eller annan inkomst ________________________________________

52. I avvaktan studiemedel __________________________________________________

53. Nyligen genomförd separation/skilsmässa __________________________________

54. Kontokortsskuld, bankskuld eller annan typ av skuld (även till anhöriga/vänner) ____

Bilaga 1

253

E. Attityder till socialbidrag

Nedan följer ett antal påståenden kring attityder till socialbidrag. Markera enligt nedanstående skala i vilken utsträckning Du instämmer i/tar avstånd från dessa påståenden:

1. Tar helt avstånd – 2. Tar delvis avstånd –

3. Instämmer delvis – 4. Instämmer helt

55. Många par med barn som enligt normen och riktlinjerna är berättigade till socialbidrag söker inte _____________

56. Många ensamstående kvinnor utan barn som enligt normen och riktlinjerna är berättigade till socialbidrag söker inte_________________

57. Många ensamstående män med barn som enligt normen och riktlinjerna är berättigade till socialbidrag söker inte___________________

58. De kommunspecifika bestämmelserna om nivån för socialbidrag när det gäller ensamstående utan barn är för låg____________________

59. De kommunspecifika bestämmelserna om nivån för socialbidrag när det gäller ensamstående med barn är för låg____________________

60. De kommunspecifika bestämmelserna om nivån för socialbidrag när det gäller par med minst fyra barn är för låg____________________

61. Normer och riktlinjer tillämpas på samma sätt inom olika arbetsgrupper och sektioner vid mitt socialkontor____________________

62. Socialtjänsten borde få ha större möjligheter att kontrollera uppgifter lämnade av klienterna _____________________

63. Socialtjänsten borde få ha större möjlighet att ställa villkor om behandling av missbruks- och/eller psykiska problem vid ansökan om socialbidrag_______________________

64. Socialtjänsten borde få ha större möjligheter att ställa villkor om krav på arbetssökande vid ansökan om socialbidrag________________________

65. Det är vanligt att biståndssökande får socialbidrag p.g.a. att de lämnat ofullständiga eller oriktiga uppgifter____________________________

66. Det är vanligt att biståndssökande får socialbidrag fast de egentligen skulle kunna klara sig på egna inkomster eller besparingar____________________________

67. Det finns klientgrupper som är formellt berättigade att uppbära socialbidrag trots att de inte borde vara det______________________

68. Jag skulle söka socialbidrag om jag visste att jag var berättigad enligt normen och riktlinjerna_______________________

Bilaga 2

255

BILAGA 2

Kommunformulär – organisation & övergripande förutsättningar

1. Kommun: _________________ 2. Datum: ___________________

3. Svarandens namn och befattning: __________________________________________

A. Organisationsstruktur & personalresurser

4. Hur är IFO:s övergripande organisation uppbyggd?

a. ( ) enligt beställar-/utförarmodell, myndighets-/behandlingsenhet el motsvarande

b. ( ) enligt principen försörjningsstödssektion – vuxensektion – barn- &

fam.sektion

c. ( ) på annat sätt, hur: _________________________________________________

_____________________________________________________________________

_____________________________________________________________________

Om a el. b, beskriv organisationen – med tonvikt på försörjningsstödssektionen –

mer

ingående, t ex: hur ser remissordningen ut, hur är samarbetet mellan enheterna

strukturerat, etcetera (komplettera gärna med en organisationsskiss om sådan

finns):_______________________________________________________________

_____________________________________________________________________

_____________________________________________________________________

_____________________________________________________________________

Bilaga 2

256

5. Hur ser mottagningsfunktionen ut?

a. ( ) särskild enhet/grupp vid försörjningsstödssektionen

b. ( ) uppdelad mellan ordinarie handläggare

c. ( ) gemensam funktion för hela IFO

d. ( ) på annat sätt, hur: ________________________________________________

____________________________________________________________________

6. Var i kommunens organisation återfinns budget-/konsumentrådgivning samt skuldsanering?

a. ( ) särskild budgetrådgivare vid försörjningsstödssektionen

b. ( ) vid försörjningsstödssektionen, integrerat med det övriga arbetet

c. ( ) vid försörjningsstödssektionen, delegerat till någon/några handläggare

d. ( ) på annan plats i den kommunala förvaltningen

Om d – var återfinns funktionen och hur ser remissordingen/samarbetet ut:

____________________________________________________________________

____________________________________________________________________

7. Var i kommunens organisation återfinns arbetsmarknadssektionen?

a. ( ) inom ramen för IFO

b. ( ) på annan plats i den kommunala förvaltningen

Om b – var återfinns verksamheten och hur ser remissordningen/samarbetet ut:

_____________________________________________________________________

_____________________________________________________________________

8. Hur många heltidstjänster finns vid försörjningsstödssektionen:

______________________ stycken

Bilaga 2

257

9. Hur många av heltidstjänsterna är:

a. enhetschefer/1: e socialsekreterare: _______ stycken

b. socialsekreterare: _______ stycken

c. SOFT-/administrativa handläggare: ________ stycken

d. annat (budgetrådgivare, flyktingsekreterare, etc): ________ stycken

10. Hur många personer har slutat sitt arbete under det senaste året (räknat från dagens datum):

_______ stycken

11. Hur många nyanställningar har gjorts under det senaste året (räknat från dagens datum):

_______ stycken

12. Om aktuellt – hur många vakanta tjänster har varit aktuella som mest samtidigt under det

senaste året (räknat från dagens datum): _______ stycken

B. Beslut och intern verksamhet

13. Hur ser delegationsordningen ut vid försörjningsstödssektionen?

________________________________________________________________________

________________________________________________________________________

________________________________________________________________________

________________________________________________________________________

________________________________________________________________________

________________________________________________________________________

________________________________________________________________________

________________________________________________________________________

________________________________________________________________________

14. Hur ofta äger organiserade möten/APT (OBS – ej ärendedragningar) rum vid

försörjningsstödssektionen?__________________

Bilaga 2

258

15. Förekommer, och i så fall hur ofta, organiserade ärendedragningar vid

försörjningsstödssektionen?

a. ( ) förekommer _______ ggr/_______

b. ( ) förekommer inte

Om a, finns det någon huvudansvarig person vid dessa ärendedragningar, och i så

fall

vem?________________________________________________________________

16. Om b på fråga 15 – förekommer någon form av ärendedragningar och hur ser

formen för detta då ut?

_______________________________________________________________________

_______________________________________________________________________

_______________________________________________________________________

17. Förekommer det extern handledning vid försörjningsstödssektionen?

a. ( ) ja

b. ( ) nej

Om a, hur ofta?__________ggr/_______________

Om a, vilka delar av personalgruppen omfattas av

handledningen?________________________________________________________

_____________________________________________________________________

C. Normer, riktlinjer och lagstiftning

18. Riksnormen undantagen, används någon lokal norm vid utbetalning av socialbidrag

(komplettera gärna med en kopia av denna)?

a. ( ) ja, Socialstyrelsens riktlinjer

b. ( ) ja, lokalt framtagen sådan

c. ( ) nej

Bilaga 2

259

Om a el. b, beskriv kortfattat de principer normen konstruerats utifrån: _________

_____________________________________________________________________

_____________________________________________________________________

_____________________________________________________________________

19. Förekommer någon systematisk återföring av RegR-domar/förändringar i nationella riktlinjer till

de anställda vid försörjningsstödssektionen?

a. ( ) ja

b. ( ) nej

Om a, beskriv kortfattat hur går detta

till?___________________________________

_____________________________________________________________________

_____________________________________________________________________

20. På vilket sätt delges klienter beslut om socialbidrag?

a. ( ) skriftligen

b. ( ) muntligen

c. ( ) på annat sätt (t ex via e-mail, etc), hur:

_____________________________________________________________________

21. Vid överklaganden av bidragsbeslut, vem skriver socialnämndens yttrande till LR?

a. ( ) den aktuella handläggaren

b. ( ) enhetschef/1: e socialsekreterare

c. ( ) annan, vem?

_____________________________________________________________________

22. Förekommer det någon återföring av LR:s beslut? I så fall på vilket

sätt?_____________________________________________________________________

________________________________________________________________________

_______________________________________________________________________

Bilaga 2

260

D. Övrigt

23. Vilka permanenta klientverksamheter (t ex arbetsökarverksamhet el dyl) bedrivs vid

försörjningsstödssektionen? Vilken målgrupp har verksamheten? Samarbetar

socialtjänsten med någon i dessa verksamheter?_________________________________

________________________________________________________________________

________________________________________________________________________

________________________________________________________________________

________________________________________________________________________

________________________________________________________________________

________________________________________________________________________

________________________________________________________________________

________________________________________________________________________

________________________________________________________________________

________________________________________________________________________

________________________________________________________________________

________________________________________________________________________

________________________________________________________________________

________________________________________________________________________

________________________________________________________________________

________________________________________________________________________

________________________________________________________________________

________________________________________________________________________

Bilaga 3

261

BILAGA 3

Figur F1. Genomsnittligt antal bidragsmånader per hushåll. 1990-2004.

Egna beräkningar baserade på: SCB 2006; Socialstyrelsen 2000/2005.

Figur F2. Kostnader 1999-2004 (fasta priser, 2004 års penningvärde). Stora kommuner. Indexerade förändringar (1999=100).

Egna beräkningar baserade på: Socialstyrelsen 2000b, 2001, 2002, 2003c, 2004, 2005b.

4,55

5,56

6,57

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Genomsnittligt antal bidragmånader/hushåll

40

50

60

70

80

90

100

1999 2000 2001 2002 2003 2004

Stor 1 Stor 2 Stor 3 Stor 4 Stor 5

Bilaga 3

262

Figur F3. Kostnader 1999-2004 (fasta priser, 2004 års penningvärde). Mellanstora och små kommuner. Indexerade förändringar (1999=100).

Egna beräkningar baserade på: Socialstyrelsen 2000/2005.

40

50

60

70

80

90

100

1999 2000 2001 2002 2003 2004

Mellan 1 Mellan 2 Mellan 3

Mellan 4 Liten 1 Liten 2

Bilaga 3

263

Tabell T1. Folkmängd, andel utrikes födda, kommuntyp, politisk majoritet och skattekraft. Uppgifterna avser 2003 och 2005.

Kommun Folkmängd1 Utrikes födda1, %

Kommuntyp Politisk majoritet2

Skattekraft3

Stor 1 54 596 8,5 Övrig, > 25000 inv

Borgerlig 139 781

Stor 2 60 575 21 Förort Borgerlig 178 329 Stor 3 61 743 19,5 Förort Socialistisk 172 139 Stor 4 60 594 13,5 Förort Borgerlig 209 649 Stor 5 59 355 16 Förort Borgerlig 188 067 Mellan 1 41 892 13 Förort Borgerlig 223 825 Mellan 2 34 016 20,5 Förort Socialistisk 172 145 Mellan 3 37 624 21 Förort Socialistisk 164 191 Mellan 4 36 711 19,5 Pendl.kom. Socialistisk 156 190 Liten 1 21 327 18 Förort Socialistisk 154 365 Liten 2 24 010 8,5 Förort Borgerlig 174 537

1 SCB 2005 2 SCB 2003 3 Kommunens skatteunderlag i SEK per invånare (SCB 2006).

Bilaga 3

264

Tabell T2. Personalomsättning. Antal avslutade anställningar, antal nyanställningar, antal vakanta tjänster under samma period samt förändring i antal tjänster. Avser hösten 2003-hösten 2004.

Kommun Avslutade anställningar

Nyanställningar Vakanta tjänster

Tjänsteförändring

Stor 1 1 2 1 +1Stor 2 1 1 - 0Stor 3 2 2 1,5 0Stor 4 2 3 1 +1Stor 5 1 1 1 0Mellan 1 2 2 0 0Mellan 2 0 0 0 0Mellan 3 4 7 1 +3Mellan 4 3 3 2 0Liten 1 0 1 2 +1Liten 2 1 1 1 0

Bilaga 3

265

Tabell T3. Kompletterande socialbidragsnorm, överklaganden och systematisk återföring av domar.

Kommun Kompletterande socialbidragsnorm

Överklaganden Återföring RegR-domar

Stor 1 SoS riktlinjer Aktuell handläggare2

Ja

Stor 2 Lokalt framtagen Aktuell

handläggare Oklart2

Stor 3 Finns inte Chef/

1:e soc.sekr. Ja

Stor 4 Finns inte Aktuell

handläggare Nej

Stor 5 Finns inte Aktuell

handläggare2 Ja

Mellan 1 Lokalt framtagen Aktuell

handläggare Ja

Mellan 2 SoS riktlinjer Aktuell

handläggare Ja

Mellan 3 Finns inte Aktuell

handläggare1 Nej

Mellan 4 Lokalt framtagen Aktuell

handläggare Ja

Liten 1 Finns inte Aktuell

handläggare Nej

Liten 2 Lokalt framtagen Aktuell

handläggare2 Nej

1 I samråd med enhetschef/1:e socialsekreterare. 2 Enhetschefen var nyanställd i samband med enkäten bevarades och var därför oklar över hur de eventuella formerna för detta skulle komma att se ut.

Bilaga 3

266

Tabell T4. Socialbidragsutbildning, vidareutbildning i socialt arbete alternativ 1 och 2. Procent och antal.

Socialbidragsutbildning Andel Antal

Systemteoretisk utbildning 17 8Uppsalamodell/lösningsfokuserat 14 7Diverse interna utbildningar 19 9Utbildningar gnm SoS/KoF 21 10Övriga utbildningar 25 12Ej namngivna utbildningar 4 2 48

Annan vidareutbildning, alt 1

Universitetskurser i socialt arbete 38 13Nätverks-/systemteori-/terapiutbildning

20 7

Lösningsfokuserat arbetssätt 15 5Övriga universitetskurser 12 4Handledarutbildning 9 3Övriga utbildningar 6 2 34

Annan vidareutbildning, alt 2

Universitetskurser i socialt arbete 21 3Nätverks-/systemteori-/terapiutbildning

14 2

Lösningsfokuserat arbetssätt 21 3Övriga universitetskurser 7 1Handledarutbildning 15 2Övriga utbildningar 22 3 14

Bilaga 3

267

Tabell T5. Omfattning av socialbidragsarbete mot typ av tjänst. Procent och medelvärden. n=113.

Socialbidragsarbete – omfattning

Enhetschef/ 1:e soc.sekr.

Socialsekreterare SOFT-handläggare

-20 29 4 - 21-70 28 29 43 75- 43 67 57 p=.0031 n 15 83 23 Medelvärde 52,86 77,55 72,83

Standardavvikelse 38,01 26,63 24,21

p=.0332

1 Sambanden är testade med χ 2. 2 Sambanden är testade med Kruskall-Wallis Test.

Tabell T6. Väntetider mot kommun. Medelvärden och antal.

Kommun Medelvärde Standardavvikelse Antal

Stor 1 14,50 6,16 12 Stor 2 12,56 2,51 9 Stor 3 12,55 4,23 22 Stor 4 11,15 3,44 13 Stor 5 8,88 6,38 8 Mellan 1 9,67 3,72 6 Mellan 2 8,78 5,09 9 Mellan 3 8,20 3,43 10 Mellan 4 5,90 1,66 10 Liten 1 7,80 2,17 5 Liten 2 21,33 8,08 3 Samtliga 10,84 5,18 107

p<.0011 1 Sambanden är testade med Kruskall-Wallis Test.

Bilaga 3

268

Tabell T7. Påståenden (”tar helt avstånd=1, ”ingen åsikt”=3, ”instämmer helt”=5). Medelvärden samt andel ”instämmer helt”/”instämmer delvis”. n=196-207.

Påstående Medelvärde Standard-avvikelse

Instämmer helt/delvis, %

Par med barn söker inte…

3,43 0,10 56,8

Ensamstående kvinnor söker inte…

3,13 1,14 45,8

Ensamstående män med barn söker inte…

2,90 1,11 34

Låg norm för ensam utan barn…

2,87 1,53 41,5

Låg norm för ensam med barn…

3,07 1,44 48,6

Låg norm för par med >3 barn…

2,38 1,46 26,9

Lika tillämpning vid mitt socialkontor…

2,97 1,48 42,4

Ökad kontroll av uppgifter…

3,78 1,33 71,7

Ökade behandlingskrav…

3,73 1,23 68,9

Ökade krav på aktivt arbetssökande…

3,85 1,33 73

Vanligt med oriktiga uppgifter…

2,72 1,30 37,6

Bidrag trots andra försörjningsmöjligheter..

2,37 1,22 26,6

Fel formella grupper som är sökberättigade...1

- - -

Jag skulle söka socialbidrag…

3,69 1,46 26,6

1 Frågan undersöktes inte av CUS.

Bilaga 3

269

Tabell T8. Andel bifall/avslag mot kommuntyp (-storlek). Procent.

Vinjett 1

Stora kommuner Mellanstora och små kommuner

Total

Bifall 94 96 95 Avslag 6 4 5 n 72 49 121 p=1.0001

Vinjett 2

Bifall 18 8 14 Avslag 82 92 86 n 72 49 121 p=.1831

Vinjett 3

Bifall 13 15 13 Avslag 88 85 87 n 72 48 120 p=.7881

Vinjett 4

Bifall 94 88 92 Avslag 6 12 8 n 70 48 118 p=.3131

Vinjett 5

Bifall 63 57 60 Avslag 37 43 40 n 72 49 121 p=.5751

Vinjett 6

Bifall 70 77 73 Avslag 30 23 27 n 70 48 118 p=.5281 1 Sambanden är testade med Fisher’s Exact Test.

Tab

ell T

9. A

ndel

bif

all/

avsl

ag m

ot k

omm

un, v

inje

tt 1

-3. P

roce

nt.

Kom

mun

V

inje

tt 1

(n

=12

1)

Vin

jett

2

(n=

121)

V

inje

tt 3

(n

=12

0)

Bi

fall

Avs

lag

nBi

fall

Avs

lag

nBi

fall

Avs

lag

nSt

or 1

100

-12

892

1250

5012

Stor

290

10

1030

7010

-10

010

Stor

310

0 -

2412

8824

496

24St

or 4

73

2711

991

119

9111

Stor

510

0 -

1533

6715

793

15

Mel

lan

1 10

0 -

699

676

-10

06

Mel

lan

2 91

9

11-

100

11-

100

11M

ella

n 3

100

-10

-10

010

1090

10M

ella

n 4

100

-11

991

1118

8211

Li

ten

1 88

12

812

888

2971

7Li

ten

2 10

0 -

3-

100

333

673

p1

.059

.206

.001

1 Sa

mba

nden

är

test

ade

med

χ 2 .

270

Bilaga 3

271

Tab

ell T

9. (

fort

s.)

And

el b

ifal

l/av

slag

mot

kom

mun

, vin

jett

4-6

. Pro

cent

.

Kom

mun

V

inje

tt 4

(n

=11

8)

Vin

jett

5

(n=

121)

V

inje

tt 6

(n

=11

8)

Bi

fall

Avs

lag

nBi

fall

Avs

lag

nBi

fall

Avs

lag

nSt

or 1

83

1712

5050

1210

0-

11St

or 2

100

-10

6040

1070

3010

Stor

310

0 -

2279

2124

5050

24St

or 4

82

1811

2773

1160

4010

Stor

510

0 -

1573

2715

8713

15

Mel

lan

1 83

17

617

836

100

-6

Mel

lan

2 91

9

1146

5411

3664

11M

ella

n 3

80

2010

6040

1060

4010

Mel

lan

4 10

0 -

1110

0-

1110

0-

11

Lite

n 1

71

297

6337

810

0-

7Li

ten

2 10

0 -

3-

100

310

0-

3

p1.1

77.0

02.0

011 Sa

mba

nden

är

test

ade

med

χ 2 .

Bilaga 3

Bilaga 3

272

Tabell T10. Beviljade belopp. Medelvärden i SEK per kommuntyp.

Vinjett 12

Stora kommuner Mellanstora och små kommuner

Total

Medelvärde 2740 2519 2649 Standardavvikelse 869 854 866 n 67 47 114 p=.1811

Vinjett 2


Vinjett 3


Vinjett 43


Vinjett 5


Vinjett 64

Medelvärde 3744 3653 3705 Standardavvikelse 1007 1096 1040 n 49 36 85 p=.6931 1 Sambanden är testade med t-test. 2 Ett fall där en handläggare beviljat en summa om 10 266 kronor har uteslutits ur redovisningen; 3 Ett fall där en handläggare beviljat en summa om 354 kronor har uteslutits ur redovisningen; 4 Ett fall där en handläggare beviljat en summa om 500 kronor har uteslutits ur redovisningen.

273

Tab

ell T

11. B

evilj

ade

belo

pp, v

inje

tt 1

-3. M

edel

värd

en i

SEK

per

kom

mun

.

Kom

mun

V

inje

tt 1

(n

=11

4) 1

Vin

jett

2

(n=

17)

Vin

jett

3

(n=

16)

M

edel

värd

eSt

anda

rdav

vike

lseM

edel

värd

eSt

anda

rdav

vike

lseM

edel

värd

eSt

anda

rdav

vike

lseSt

or 1

3061

13

9998

5-

3795

2559

Stor

230

53

494

1143

573

--

Stor

324

15

658

1624

1725

5420

-St

or 4

2727

33

670

0-

5920

-St

or 5

2828

91

290

159

638

70-

M

ella

n 1

2647

11

6721

911

1-

-M

ella

n 2

2725

87

7-

--

-M

ella

n 3

2576

65

5-

-15

20-

Mel

lan

4 22

75

692

725

-63

2911

69

Lite

n 1

2419

84

638

0-

1297

316

Lite

n 2

2515

16

72-

-37

4031

11

p2.0

04-

-1 E

tt fa

ll dä

r en

han

dläg

gare

bev

iljat

en

sum

ma

om 1

0 26

6 kr

onor

har

ute

slutit

s ur

redo

visn

inge

n.

2 Sam

band

en ä

r te

stad

e m

ed K

rusk

all-W

allis

Tes

t.

Bilaga 3

Tab

ell T

11. (

fort

s.)

Bev

iljad

e be

lopp

, vin

jett

4-6

. Med

elvä

rden

i SE

K p

er k

omm

un.

Kom

mun

V

inje

tt 4

(n

=10

7)1

Vin

jett

5

(n=

73)

Vin

jett

6

(n=

85)2

M

edel

värd

e St

anda

rdav

vike

lseM

edel

värd

eSt

anda

rdav

vike

lseM

edel

värd

eSt

anda

rdav

vike

lseSt

or 1

6825

1899

2988

2087

2945

406

Stor

264

1220

0339

5614

3235

2195

8St

or 3

7052

763

4946

972

3644

976

Stor

472

3526

634

9320

3945

0596

2St

or 5

7680

297

3670

1534

4282

986

Mel

lan

1 77

8093

413

72-

4013

965

Mel

lan

2 62

3720

0936

8325

1838

1615

35M

ella

n 3

6962

743

3409

2143

2697

689

Mel

lan

4 70

1465

139

2916

9536

8186

0

Lite

n 1

5302

1598

4402

1816

4031

989

Lite

n 2

6055

1391

--

3635

2708

p3.0

01.3

13.0

121 E

tt fa

ll dä

r en

han

dläg

gare

bev

iljat

en

sum

ma

om 3

54 k

rono

r ha

r ut

eslu

tits u

r re

dovi

snin

gen.

2 E

tt fa

ll dä

r en

han

dläg

gare

bev

iljat

en

sum

ma

om 5

00 k

rono

r ha

r ut

eslu

tits u

r re

dovi

snin

gen.

3 S

amba

nden

är

test

ade

med

Kru

skal

l-Wal

lis T

est.

274

Bilaga 3

Bilaga 4

275

BILAGA 4

1. Omräkning av utbetalade bidragssummor vinjett 1-3, CUS-gruppen

De utbetalade bidragssummorna i CUS-studien har, liksom de aktuella förhållandena i vinjetterna, räknats upp mot SCB:s konsumentpris-index. Vald indexmånad är maj 2003, vilken satts i relation till samma månad 1994, det år då CUS-studien genomfördes. Med stöd av SCB:s index ges maj 1994 index 100 och samma månad 2003 ges index 130. Detta innebär att priserna ökat med 30 procent under den gångna nioårsperioden. För att möjliggöra jämförelser mellan de två grupperna har de faktiska belopp som betalades ut av CUS-gruppen således multiplicerats med 1,3.

2. Kategoriseringar av krav/villkor för beviljande av socialbidrag,

samt skäl för avslag, vinjett 1-6 Svaren på frågan om det finns någon/några förutsättningar kopplade till beslutet (se frågorna 19, 23, 27, 31, 35 och 39, Bilaga 1) har oavsett om ansökan beviljats eller avslagits kodats enligt samma princip. I ett första led studerades samtliga svar metodiskt och antecknades i korthet. Påtagligt likartade svar räknades samman. Därefter gjordes ytterligare en genomgång av svaren, vilket gav ett förhållandevis stort antal och i flera avseenden öppna kategorier, exempelvis skiljdes uppenbart upp-fordrande (till exempel ”skall snarast”) krav från mer löst hållna (till exempel ”bör till nästa månad”), även om de rörde sig runt samma tema. I det andra ledet lades koncentrationen vid temana i kraven, varpå exempelvis krav av typen ”skall upprätthålla kontakt med läkare” tillades i samma kategori som ”bör inför nästa månad bli sjukskriven” (vinjett 4), där det sjukvårdsanknutna kravet fungerade som minsta gemensamma nämnare. Vissa kategorier föll naturligt ut som krav i relation till bifallsbeslut, medan andra föll ut som skäl för avslag. Ett fåtal kategorier var aktuella både i samband med bifalls- och avslagsbeslut. Det

Bilaga 4

276

sistnämnda gällde exempelvis hänvisningar till upprätthållande av socialtjänstkontakt (vinjett 5). Någon begränsning i antal krav per handläggare och vinjett har inte förelegat. I många fall är således olika kombinationer av villkor/krav/skäl aktuellt.

Det kan finnas anledning att göra ett antal förtydliganden vad gäller några av de villkor/krav/skäl som presenteras i Tabell 8.4 samt Tabell 8.6 och i de där tillhörande textavsnitten. I anslutning till bifalls-besluten märks exempelvis ”krav knutna till fd partner” (vinjett 1), som bland annat omfattar krav på att kvinnan skall redovisa att hennes tidi-gare partner är folkbokförd på annan adress, att hon uppvisar eventu-ella skilsmässohandlingar och att hon skall uppmana mannen att bidra till hennes försörjning. I vinjett 4 märks kategorin ”umgängesredovis-ning”, som primärt omfattar krav på att barnens mor skall intyga att mannen träffar sina barn kontinuerligt. I de tre avslutande vinjetterna märks främst villkoret ”delvis bifall i väntan…”, som dels är en relativt bred kategori, dels omfattar olika krav i respektive fall. I vinjett 4 inkluderas bland annat krav på att mannen skall redovisa särskilda skäl för att beviljas bistånd till SL-resor, att han skall kontrollera möjlig-heterna att få bostadsbidrag och a-kassa, etcetera. I vinjett 5 framhålls i många fall att klienten skall inkomma med ytterligare uppgifter om sitt boende, att hans ansökan om SL-resor avslås i väntan på att han aktivt söker arbete eller stöd för sina eventuella missbruksproblem, med mera. I vinjett 6 förekommer frekventa krav på att den unga kvinnan tillsammans med sin mor skall ansöka om bostadsbidrag, varpå hon inte beviljas någon hyresdel. I flera fall föreligger också krav på att hon skall uppvisa särskilda skäl för att kunna beviljas extra bistånd till kläder.

Kategorierna för skäl bakom avslagsbesluten är något mindre splitt-rade. Kort bör dock några noteringar kring de kategorier som återkom-mer från villkors-/kravavsnittet göras. I de fall då arbets-/studiekrav förekommer som skäl för avslag är de vanligtvis uttryckta som något klienten måste iscensätta innan socialbidrag kan bli aktuellt. Studiekrav skall i första hand betraktas som ett skäl för avslag. I det fall där bistånd beviljas med krav på ett återupptagande av studierna kan bidraget när-mast betraktas som en morot. I två av vinjetterna anförs skäl som place-rats inom kategorin ”övrigt”. Detta är mycket breda kategorier som omfattar de skäl som dels inte på något naturligt sätt kan föras till nå-gon annan kategori, dels är så pass få till antalet att de inte gått att be-handla på något annat sätt.

Bilaga 4

277

3. Bearbetning av uppfattningsvariabler De uppfattningsvariabler som presenteras i såväl bivariata analyser som multipla regressionsanalyser i Kapitel 9, baseras på den faktoranalys som gjordes i Kapitel 7. Variablerna har kodats på två olika sätt. För att anpassa variablerna till analyserna av beslut, summerades i ett första led värdena av de påståenden som föll ut i respektive faktor.48 För Faktor 1-4 gav detta ett minimivärde på 3 och avseende Faktor 5 ett minimivärde på 2 (tar helt avstånd till samtliga aktuella påståenden). Maxvärdet upp-gick i sin tur till 12 alternativt 8 (instämmer helt i samtliga aktuella påståenden). I ett andra led dikotomiserades variablerna genom att to-tala summor till och med 6 (Faktor 1-4) alternativt 4 (Faktor 5) lades i en kategori – tar helt/delvis avstånd – och summor däröver (7 eller högre respektive 5 eller högre) i en annan – instämmer helt/delvis.

I syfte att anpassa variablerna för analys av bidragsbeloppen, koda-des inledningsvis variablernas ursprungsvärden (1-4) om till en skala med variationen 0-3. På motsvarande sätt som beskrevs ovan, summera-des därefter värdena av de påståenden som föll ut i respektive faktor. Samtliga faktorer erhöll på så vis ett minimivärde om 0, medan max-värdet uppgick till 9 avseende Faktor 1-4 och 6 avseende Faktor 5. För att skapa en ekvivalent, kontinuerlig skala dividerades sedan summan av de 2 eller 3 påståenden som ingår i de olika faktorerna med respek-tive faktors maxvärde. Exempelvis dividerades en totalsumma om 5 avseende Faktor 1 med 9, medan en totalsumma om 5 avseende Faktor 5 dividerades med 6. Följaktligen kan handläggarnas uppfattningar vari-era mellan 0 (tar helt avstånd till samtliga påståenden) och 1 (instämmer helt i samtliga påståenden).

4. Normalisering av utbetalade socialbidragsbelopp

I Tabell A nedan redovisas standardavvikelser, skewness- och kurtosis-mått för vinjett 1-6. Redovisningen omfattar samtliga fall där bidrag beviljats, vilket innebär att även de outliers som beskrivits i den löpande texten innefattas. Skewnessmåttet indikerar graden av snedfördelning hos

48 Faktor 1-4 – Krav och kontroll, Underutnyttjande, Bristande generositet och Fusk/

överutnyttjande – omfattar tre variabler vardera. Faktor 5 – Systemförtroende – omfattar endast två variabler.

Bilaga 4

278

kontinuerliga variabler och kurtosismåttet huruvida fördelningen är toppig eller utdragen. För att ett material skall kunna betraktas som normalfördelat bör såväl skewness som kurtosis ligga så nära noll som möjligt (se t ex Djurfeldt, Larsson & Stjärnhagen, 2003; Tabachnick & Fidell, 2001). Med undantag för vinjett 6, framgår av tabellen att materialet i de flesta fallen är påtagligt snedfördelat.

Tabell A. Bidragsbelopp, vinjett 1-6. Standardavvikelser, skewness och kurtosis (N=16-115).

Sd Skewness Kurtosis N

Vinjett 1 1117 2,411 18,108 115 Vinjett 2 830 2,388 6,489 17 Vinjett 3 2330 .029 -1,846 16 Vinjett 4 1440 -2,523 7,320 108 Vinjett 5 1694 -.498 -1,025 73 Vinjett 6 1090 .153 -.041 86

Den sneda fördelningen understryks i histogrammen nedan (här redo-visas endast grafer avseende de vinjetter som analyseras via multipla regressionsanalyser). Det i flera fall låga antalet bifallsbeslut bidrar till att enskilda observationer kan påverka materialet markant i olika rikt-ningar. Detta medför en splittrad snedfördelning, vilket begränsar möj-ligheterna att normalisera materialet. Den splittrade snedfördelningen är särskilt uppenbar när det gäller vinjett 4 och 5.

Bilaga 4

279

Bidragsbelopp, vinjett 1, 4, 5 och 6. Histogram.

Material med en mer entydig snedfördelning kan normaliseras på flera olika sätt, bland annat via logaritmering eller att kvadratroten dras ur variabelvärdena (se t ex Tabachnick & Fidell, 2001). Med tanke på den problematiska snedfördelningen i det föreliggande materialet har några sådana metoder inte kunnat användas. Materialet har istället normaliserats enligt den så kallade stanineskalan, som används frekvent inom framförallt psykologin (se t ex Cook & Rieser, 2005; Jansen & Stoop, 2001; Rau, 2004). Normaliseringsprocessen är mycket enkel – genom att studera

1000080006000400020000

Belopp vinjett 1

60

50

40

30

20

10

0

Frek

vens

60004500300015000

Belopp vinjett 5

14

12

10

8

6

4

2

0

Frek

vens

1000080006000400020000

Belopp vinjett 4

50

40

30

20

10

0

Frek

vens

6000500040003000200010000

Belopp vinjett 6

25

20

15

10

5

0

Frek

vens

Bilaga 4

280

frekvenserna för de utbetalde beloppen i varje enskild vinjett har materialet så noggrant som möjligt kunnat distribueras enligt stanineskalan (de 4 procent lägsta observationsvärdena ges stanine 1, de därpå följande 7 procenten stanine 2, och så vidare). Av Tabell B framgår hur observationerna fördelas enligt stanineskalan (den ideala fördelningen återfinns inom parentes), samt variablernas nya skewness- och kurtosismått.

281

Tab

ell

B.

Nor

mal

iser

ing

av b

idra

gsbe

lopp

, vi

njet

t 1-

3. S

tani

nepo

äng

(ide

alfö

rdel

ning

ino

m p

aren

tes)

– f

örde

lnin

g i

proc

ent,

belo

ppss

pann

i SE

K, s

kew

ness

- oc

h ku

rtos

ism

ått.

St

anin

epoä

ng

1

(4)

2 (7

) 3

(12)

4

(17)

5

(20)

6

(17)

7

(12)

8

(7)

9 (4

)

Vin

jett

1 (

n=11

5)

4,3

77,

823

,521

,7

13,9

10,4

8,7

2,6

Belo

ppss

pann

i SE

K

439-

784-

1200

-25

75-

2700

- 28

45-

3070

-35

25-

4120

-

Skew

ness

.019

Kur

tosis

-.39

4

Vin

jett

2 (

n=17

) 5,

95,

911

,817

,617

,6

17,6

11,8

5,9

5,9

Belo

ppss

pann

i SE

K

140

297

380-

520-

720-

77

5-98

5-19

3536

11

Skew

ness

.000

Kur

tosis

-.31

1

Vin

jett

3 (

n=16

) 6,

3-

12,5

2512

,5

18,8

12,5

6,3

6,3

Belo

ppss

pann

i SE

K

1073

-15

2015

4038

70-

5440

-59

20-

7155

7270

Sk

ewne

ss .0

18

K

urto

sis -.

085

Bilaga 4

Tab

ell

B.

(for

ts.)

Nor

mal

iser

ing

av b

idra

gsbe

lopp

, vi

njet

t 4-

6. S

tani

nepo

äng

(ide

alfö

rdel

ning

ino

m p

aren

tes)

–

förd

elni

ng i

proc

ent,

belo

ppss

pann

i SE

K, s

kew

ness

- oc

h ku

rtos

ism

ått.

St

anin

epoä

ng

1

(4)

2 (7

) 3

(12)

4

(17)

5

(20)

6

(17)

7

(12)

8

(7)

9 (4

)

Vin

jett

4 (

n=10

8)

3,7

8,3

8,3

16,7

22,2

17

,612

7,4

3,7

Belo

ppss

pann

i SE

K

354-

3700

-52

40-

6955

7070

- 74

55-

7570

-78

20-

8170

-

Skew

ness

-.07

9

Kur

tosis

-.45

9

Vin

jett

5 (

n=73

) 5,

55,

512

,316

,419

,2

17,8

12,3

5,5

5,5

Belo

ppss

pann

i SE

K

750-

1250

-15

40-

2652

-38

75-

5010

-55

50-

5960

-62

55-

Sk

ewne

ss -.

019

K

urto

sis -.

459

V

inje

tt 6

(n=

86)

3,5

712

,815

,120

,9

18,6

11,6

5,8

4,7

Belo

ppss

pann

i SE

K

500-

1863

-26

50-

3040

-32

30-

3755

-45

27-

5460

-57

40-

Sk

ewne

ss .0

15

K

urto

sis -.

461

282

Bilaga 4

Avhandlingar i socialt arbete framlagda vid Stockholms universitet sedan 2000

Avhandlingar i socialt arbete framlagda vid Stockholms universitet sedan 2000*

Forinder, Ulla I skuggan av cancer – benmärgstransplantation hos barn ur ett föräldraperspektiv

Rapport 94 2000

Billinger, Kajsa Få dem att vilja – motivationsarbete inom tvångsvården av vuxna missbrukare

Rapport 95 2000

Sallnäs, Marie Barnavårdens institutioner framväxt, ideologier och struktur

Rapport 96 2000

Trydegård, Gun-Britt Tradition, Change and Variation. Past and present trends in public old-age care

SSSW 16 2000

Hübner, Lena Narkotika och alkohol i den allmänna opinionen.

Rapport 99 2001

Topor, Alain Managing the Contradictions – recovering from severe mental disorders

SSSW 19 2001

Ekendahl, Mats Tvingad till vård – missbrukares syn på LVM, motivation och egna möjligheter

Rapport 100 2001

Byberg, Ingrid Kontroll eller handlingsfrihet? – en studie av organiseringens betydelse i socialbidragsarbetet

Rapport 101 2002

Sjöblom, Yvonne På väg ut. När ungdomar rymmer och kastas ut hemifrån ur socialtjänstens perspektiv

Rapport 103 2002

Karlsson, Magnus Själv men inte ensam – om självhjälpsgrupper i Sverige

Rapport 104 2002

Ahacic, Kozma Improvements in the Aging Population 19681991: Trends in Mobility and Dental Status

SSSW 19 2002

Nordin, Håkan Permanenta eller tillfälliga placeringar? Om lag och verklighet vid flyttningsförbudsbestämmelsens tillämpning

Rapport 106 2003

Whitaker, Anna Livets sista boning — Anhörigskap, åldrande och död på sjukhem

Rapport 108 2004

Forssell, Emilia Skyddandets förnuft – En studie om anhöriga till hjälpbehövande äldre som invandrat sent i livet

Rapport 109 2004

Avhandlingar i socialt arbete framlagda vid Stockholms universitet sedan 2000

Larsson, Kristina According to Need? Predicting Use of Formal and Informal Care in a Swedish Urban Elderly Population.

SSSW 20 2004

Minas, Renate Administrating Poverty – Studies of intake organization and social assistance in Sweden.

SSSW 21 2005

Piuva, Katarina Normalitetens gränser – En studie om 1900-talets mentalhygieniska diskurser

Rapport 111 2005

Jess, Kari Att räkna med nytta – samhällsekonomisk utvärdering av socialt arbete

Rapport 112 2005

Jegermalm, Magnus Carers in the Welfare State – On Informal Care and Support for Carers in Sweden

SSSW 22 2005

Börjeson, Martin ”Vi vet inte vilka metoder vi ska använda” – om relationen mellan kunskap, praktik och politik när det gäller det sociala arbetet med hemlöshetsfrågor

Rapport 115 2005

Wiklund, Stefan Den kommunala barnavården – om anmälningar, organisation och utfall

Rapport 117 2006

Svensson, Lupita Häktad eller omedelbart omhändertagen? – en studie om akuta frihetsberövanden av unga lagöverträdare

Rapport 118 2006

Karlsson, Patrik Margins of Prevention – On Older Adolescents’ Positive and Negative Beliefs about Illicit Drug Use

SSSW 23 2006

* information om samtliga rapporter och avhandlingar finns på www.socarb.su.se.

196941/fulltext01.pdf · abstract abstract the overarching aim of this dissertation is to study...

Documents