3

МЕЖДУНАРОДНА

ПОЛИТИКА Год. XIII

Брой 1 / 2

Издание на Югозападния университет „Неофит Рилски“

Правно-исторически факултет

Благоевград, 2017

Съдържание Проф. д-р Георги Близнашки Американската конституция от 1787 година / 7

Доц. д-р Диана Ковачева Има ли връзка между корупцията и правата на човека? / 65 Доц. д-р Николай Марин, гл. ас. д-р Гергана Георгиева Някои проблеми, свързани с осигуряването на превод по време на българското председателство на Съвета на ЕС / 90 Гл. ас. д-р Надежда Кръстева Добри европейски практики за защита на детето от киберпрестъпления / 97 Гл. ас. д-р Иво Цеков Пренаселеност: причини, ефекти и решения / 113 Милица Караджова-Манова Необходимостта от електронно здравеопазване в развиващите се европейски страни – опасности и възможности / 126 Жанета Петкова Международноправна уредба на социалното осигуряване на самостоятелно заетите лица / 133 Петя Марчева, Любомира Евтимова Европейска агенция за гранична и брегова охрана – институционален механизъм за овладяване на миграционния натиск / 144 Нашите автори / 154

4

МЕЖДУНАРОДНА ПОЛИТИКА РЕДАКЦИОННА КОЛЕГИЯ Проф. д-р Милан Миланов – Главен редактор Проф. д-р Габриела Белова – Декан на Правно-историческия факултет Проф. д-р Евгени Танчев Проф. д-р Владислав Чаплински Доц. д-р Николай Марин – Зам.-декан на Правно-историческия факултет Доц. д-р Йордан Величков Доц. д-р Николай Попов Гл. ас. д-р Владислав Кръстев Проф. д-р Рахат Ибраимов Доц. д-р Тран Ван Хоа Консултанти Чл.-кор. проф. д-р Александър Янков Проф. д-р Екатерина Трендафилова Чл.-кор. проф. д.ф.н. Васил Проданов Проф. д-р Еньо Савов Проф. д-р Ирена Илиева Проф. д-р Надя Бояджиева Проф. д-р Любомир Тимчев Доц. д-р Симо Михов Доц. д-р Валентин Василев Доц. д-р Иван Цветанов Доц. д-р Ана Джумалиева Чуждестранни консултанти Проф. д.ю.н. Камиль Абдулович Бекяшев, ръководител катедра „Международно право“, Московски държавен юридически университет „О. Е. Кутафин“ Проф. д.ю.н. Сергей Юрьевич Кашкин, ръководител катедра „Право на Европейския съюз“, Московски държавен юридически университет „О. Е. Кутафин“ Проф. д.ю.н., д.и.н. Алексей Соломатин, ръководител катедра „Теория на държавата и правото“, Пензенски държавен университет Проф. д-р Константинос Антонополос, Тракийски университет „Демокрит“, Комотини Проф. д-р Михалис Хрисомалис, Тракийски университет „Демокрит“, Комотини Проф. д-р Йован Ананиев, Университет „Гоце Делчев“, Щип Проф. д-р Серж Сюр, Университет Сорбона-Асас, Париж 2 Проф. д-р В. С. Иваненко, преподавател по Международно публично право, Санкт-Петербургски държавен университет Проф. д-р Сергей Конопльов, Директор на Програма „Черноморска сигурност“ на Университет „Харвард“ Д-р Хуан Гилермо Естай Сепулведа, Университет „Лос Лагос“, Сантяго, Чили Отговорни редактори и езиково-стилова редакция Отговорни секретари Ас. д-р Златка Гергинова Гл. ас. д-р Диана Велева Гл. ас. д-р Анна Христова Гл. ас. д-р Вероника Стоилова Гл. ас. д-р Гергана Георгиева Администратор на сайта Инж. Бойко Христов Редакционната колегия не носи отговорност за изразените мнения и позиции в публикуваните материали, които следва да отговарят на изискванията за академичен стандарт и професионална коректност. © Всички оригинални материали са на Югозападния университет „Неофит Рилски“ ISSN 2367-5373 Редакция: 2700 Благоевград, пл. Георги Измирлиев – Македончето №1, тел.: 073/88 68 66, e-mail: internationalpolitics@abv.bg Издател: Университетско издателство „Неофит Рилски“, 2700 Благоевград, ул. Иван Михайлов № 66

5

INTERNATIONAL POLITICS

EDITORIAL BOARD Prof. Milan Milanov, PhD – Editor-in-Chief Prof. Gabriela Belova, PhD – Dean of the Law and History Faculty Prof. Evgeni Tanchev, PhD Prof. Władysław Czapliński, PhD Assoc. Prof. Nikolay Marin, PhD – Vice Dean of the Law and History Faculty Assoc. Prof. Yordan Velichkov, PhD Assoc. Prof. Nikolay Popov, PhD Chief Assist. Vladislav Krastev, PhD Prof. Rahat Ibraimov, PhD Assoc. Prof. Tran Van Hoa, PhD Consultants Prof. Aleksandar Yankov, PhD Prof. Ekaterina Trendafilova, PhD Prof. Vasil Prodanov, Doctor of Philosophical Sciences Prof. Enyo Savov, PhD Prof. Irena Ilieva, PhD Prof. Nadya Boyadzhieva, PhD Prof. Lyubomir Timchev, PhD Assoc. Prof. Simo Mihov, PhD Assoc. Prof. Valentin Vasilev, PhD Assoc. Prof. Ivan Tsvetanov, PhD Assoc. Prof. Ana Dzhumalieva, PhD Foreign Consultants Prof. Kamil Abdulovich Bekyashev, PhD in Law, Head of the Department of “International Law”, “O. E. Kutafin” Moscow State University Prof. Sergei Yurevich Kashkin, PhD in Law, Head of the Department of “Law of the European Union”, “O. E. Kutafin”, Moscow State University Aleksey Solomatin, PhD in Law, Doctor of Historical Sciences, Head of the Department of “Theory of State and Law”, Penza State University Prof. Konstantinos Antonopolos, PhD, Democritus University of Thrace, Komotini, Greece Prof. Michalis Hrisomalis, PhD, Democritus University of Thrace, Komotini, Greece Prof. Jovan Ananiev, PhD, University “Goce Delchev”, Stip Prof. Serge Sur, PhD, Sorbonne-Assas University, Paris 2 Prof. V. S. Ivanenko, PhD, Professor of Public International Law, St. Petersburg State University Prof. Sergei Konoplyov, PhD, Director of the Harvard Black Sea Security Program, Harvard University Juan Guillermo Estay Sepulveda, PhD, University of Los Lagos, Santiago, Chile Duty editors and linguistic and stylistic editing Secretaries on duty Assist. Zlatka Gerginova, PhD Chief Assist. Diana Veleva, PhD Chief Assist. Anna Hristova, PhD Chief Assist. Veronika Stoilova, PhD Chief Assist. Gergana Georgieva, PhD Website Administrator Eng. Boyko Hristov The editorial staff is not responsible for the views expressed as well as the positions in the published materials that are to meet the requirements for academic standard and professional propriety. © All original materials belong to the South-West University “Neofit Rilski” ISSN 2367-5373 Editing House: 2700 Blagoevgrad, 1 “Georgi Izmirliev – Makedoncheto” Square; Tel.: 073/88 68 66, E-mail: internationalpolitics@abv.bg Publisher: University Press “Neofit Rilski”, 2700 Blagoevgrad, 66 Ivan Mihaylov Street

7

АМЕРИКАНСКАТА КОНСТИТУЦИЯ ОТ 1787 ГОДИНА Проф. д-р Георги Близнашки, Югозападен университет „Неофит Рилски“, гр. Благоевград

Резюме Конституцията на САЩ е приета през 1787 г. и оцелява в хода на различни исторически перипетии, като се доразвива и приспособява към променящата се действителност както по пътя на внасяне на поправки в нейния текст, така и чрез тълкуванията на Върховния съд на САЩ, давани по множество конкретни поводи. Така юридическата конституция се допълва от явлението living constitution („жива конституция“) в американския конституционализъм. В американската конституция бил отразен идеалът за общество от свободни и равни помежду си граждани. Тя е изградена върху идеите и принципите, формулирани от класиците на либералната политическа мисъл Джон Лок и Шарл-Луи Монтескьо, които били възприемани като неизменни постулати и истини от последна инстанция. Американският конституционализъм съставлява една богата съкровищница от постижения, всяко едно от които може да бъде както източник на вдъхновение, така и образец за подражание. Ключови думи: „Декларацията за независимостта“, Конституция на САЩ, поправки, федерализъм, тълкувания. THE AMERICAN CONSTITUTION OF 1787 Prof. Georgi Bliznashki, PhD, South-West University “Neofit Rilski”, Blagoevgrad Abstract The US Constitution was adopted in 1787 and survived in the course of various historical perceptions, expanding and adapting to the changing reality both by amending its text and by the US Supreme Court's interpretations given in many specific occasions. Thus, the legal constitution is complemented by the phenomenon of “living constitution” in American constitutionalism. The American Constitution reflected the ideal of a society of free and equal citizens. It is based on the ideas and principles formulated by the classics of the liberal political thought John Locke and Charles-Louis Montesquieu, who were perceived as permanent postulates and truths of last resort. American constitutionalism constitutes a rich treasure of excellence, each of which can be both a source of inspiration and a role model.

8

Keywords: “Declaration of Independence”, US Constitution, amendments, federalism, interpretations.

Конституцията на САЩ е приета през далечната 1787 г. Американската конституция оцелява в хода на различни исторически перипетии, като тя се доразвива и приспособява към променящата се действителност както по пътя на внасяне на поправки в нейния текст, така и чрез тълкуванията на Върховния съд на САЩ, давани по множество конкретни поводи. Така юридическата конституция се допълва от онова явление, което се нарича living constitution („жива конституция“) в американския конституционализъм.

Бащите учредители били преизпълнени с изключително чувство за отговорност към своята мисия и към своето творение. Те се ръководели от идеята за създаването на един нов свят, който възприемали като „царството Божие на земята“, а на новата държава гледали като на „града на хълма“ или като на „нов Ерусалим“. В американската конституция бил отразен идеалът за общество от свободни и равни помежду си граждани. Самата конституция е изградена върху идеите и принципите, формулирани от класиците на либералната политическа мисъл Джон Лок и Шарл-Луи Монтескьо, които били възприемани като неизменни постулати и истини от последна инстанция. Това били двамата политически оракули, чиито съвети следвали съставителите на американската конституция, която по-късно ще бъде наречена constitutio libertatis („конституция на свободата“).

I.

По онова време – преди 230 години – страната се състои от тринадесет колонии, разположени по източното крайбрежие на Атлантическия океан, най-голямата измежду които – Вирджиния – наброява малко повече от половин милион души население, а като цяло общият брой на населението бил малко под три милиона души.

Пълно с романтика е – пише проф. Любомир Владикин – началото на тази могъща федерация. Смелчаци от всички морски държави на Европа, но най-вече от Англия, на малки групи, преплували океана върху дървени кораби – да търсят щастие в новата земя. Жадни за приключения авантюристи, жадни за богатство несретници, предвидливи земеделци и скотовъдци, са първите колонисти. Но значителни на брой са ония чисти

9

по дух пуритани, които бягаха от религиозния гнет на Стюартите, и в Новия свят търсеха религиозна и политическа свобода1.

Историята на британското колониално управление започва през 1607 г., когато английски преселници основават форт Джеймстаун. Първите колонии били чисто търговски предприятия, като техният правен статус се определял от колониални харти, които представлявали своеобразни договори между Британската корона и акционерите на една или друга компания. В последващото си развитие отношенията между короната и колониите във все по-висока степен придобивали политически характер. Периодът на колониалното развитие на Америка обхваща 170 години: от образуването на първата английска колония (Виржиния) през 1606 г. до приемането на Декларацията за независимостта през 1776 г. През този период от време американската политическа история била част от английската история. Събитията на американския континент през XVII в. били проява на едно провинциално течение на английската революция: североамериканските колонии били нейна периферия и своеобразна лаборатория за търсене на нови политически форми.

Колониите бързо се замогвали, а това обстоятелство привлякло вниманието на Лондонското правителство, което предприело опити да ги постави под административен контрол. През XVIII в. английският парламент приемал закони, които задушавали промишлеността и търговията в колониите. В стремежа си да възстанови финансовото си положение, разклатено в резултат на Седемгодишната война (1756 – 1763), Великобритания прибягнала към пряко данъчно облагане на североамериканските колонии. Законите се приемали в Лондон без участието на представители на колониите, а това обстоятелство предизвиквало възмущение във всички слоеве на колониалното общество. Едновременно с това се засилвал военният и административният гнет на метрополията. По същото време в самите колонии настъпвали съществени политически и идеологически изменения: засилвало се желанието за освобождение от британския колониален гнет, като между колониите се наблюдавала обединителна тенденция, която довела до създаване на конфедеративни взаимоотношения помежду им.

Отличителна черта на Американската революция е обстоятелството, че отвъд океана няма остатъци от феодализма, т.е. не съществувала наследствена аристокрация и крепостни селяни. Американското общество били демократично по своя дух и организация. 1 Вж. Владикин, Л. Държавното устройство на Съединените щати (Произход, развитие и правна същност на първата модерна демокрация). – В: Юридическа мисъл, Год. XIV, 1933, № 6, с. 482.

10

По тази причина Американската революция протекла най-напред като мирна съпротива, а впоследствие преминала във въоръжена борба срещу чуждата за обществото британска колониална администрация. Войната за независимост не довела до крайно изостряне на социалните противоречия, а егалитарните искания не получили широка обществена подкрепа. И това било така, защото в резултат на войната се натрупал голям свободен поземлен фонд: над 100 хил. роялисти, поддръжници на кралската власт, били принудени да напуснат страната, а техните поземлени владения били най-напред конфискувани, а впоследствие преразпределени.

По инициатива на законодателното събрание на Виржиния бил свикан Континентален конгрес, за да обсъжда „общите интереси на Америка“, който се събрал на 5 септември 1774 г. във Филаделфия. Сред делегатите на Конгреса били Джордж Вашингтон, Бенджамин Франклин, Джон Адамс и други видни дейци, изиграли важна роля в американската революция. През април 1775 г. се стигнало до сражението при Лексингтън, което сложило началото на войната за независимост. На 10 май във Филаделфия се събрал Вторият континентален конгрес, който бил открито метежен орган. Конгресът приел решение за създаване на обща армия, начело на която като главнокомандващ бил назначен Джордж Вашингтон (1732 – 1799). Войната се водела със сравнително малки бойни сили, на големи промеждутъци и с променлив успех.

Огромно влияние върху хода на революционните събития оказала „Декларацията за правата на Виржиния“, одобрена от щатския конвент на 12 юни 1775 г. Проектът за декларацията бил подготвен от Джордж Мейсън (1725 – 1792), а окончателният текст бил отредактиран от Джеймс Мадисън (1731 – 1836). Тази декларация е един от най-важните документи на американския конституционализъм. В Декларацията за правата на Виржиния се провъзгласява, че всички хора по своята природа са свободни и независими, като притежават присъщи за тях права, от които те не могат да се откажат сами, нито да лишат от тях своето потомство. Правата на човека са независими от действащите закони и ги предхождат. Хората не могат да се откажат от своите неотчуждаеми права дори тогава, когато влизат в обществото или създават правителство.

Към тези права се отнасят „наслаждението от живота и свободата чрез придобиването и владението на собственост“, както и „стремеж към щастие и осигуряване на безопасност“. Доколкото в американските колонии особено значение имал въпросът за религиозната търпимост, дотолкова голям отзвук предизвикало положението, според което изборът на религия и способът на нейното изповядване „могат да бъдат

11

определени единствено от разума и убеждението, а не със сила и насилие“.

В декларацията се провъзгласява, че цялата власт принадлежи на народа и произтича от народа, а управляващите са само доверени слуги на народа, които носят отговорност пред него за своите действия. Провъзгласено било и правото на народа да сменя управляващите, включително и да ги отстранява от власт, ако те действат в разрез с интересите на народа. Уникална за времето си била разпоредбата, според която свободата на печата се явява опора за свободата въобще, откъдето следва, че тя никога и при никакви обстоятелства не може да бъде ограничавана от никого, освен от едно деспотично правителство.

Повратно значение за развитието на американския конституционализъм има „Декларацията за независимостта“ („Declaration of Independence“) на САЩ, приета на 4 юли 1776 г. от Третия континентален конгрес. Тази декларация, която има открито революционен характер, била подготвена от Томас Джеферсън (1743 – 1826). Посредством тази декларация американските колонии се обявявали за „свободни и независими щати“, а това означавало появяването на тринадесет нови независими и суверенни държави по Атлантическото крайбрежие на Северна Америка. Макар че в декларацията се говори за Съединени американски щати, това не означавало, че се създава обща федерална държава. Това събитие било от огромно значение за целия тогавашен свят.

В Декларацията за независимостта изрично било казано: „Ние смятаме за самоочевидни следните истини: всички хора са създадени равни и са надарени от Твореца с определени неотнимаеми права“. Към числото на тези „неотнимаеми права“ декларацията отнася правото на живот, на свобода и стремежа към щастие. А това означава, че при създаването на Декларацията за независимостта Томас Джеферсън използва знаменитата формула на Джон Лок за трите естествени и неотчуждаеми права: „живот, свобода и собственост“, но си позволява да замени „собствеността“ със „стремежа към щастие“ („the pursuit of happiness“), като по този начин придава универсален размах и значение на Американската революция. Под „стремеж към щастие“ Томас Джеферсън има предвид възможността за пълноценна самореализация на всеки индивид, който в житейските си занимания разгръща и развива заложения в него творчески потенциал. При това всеки индивид сам избира собствения си път към постигане на личното си щастие в живота. Необходимо е да се отбележи, че авторът на декларацията за

12

независимостта не отхвърля частната собственост, чиято защита той разглежда като легитимна грижа на обществото“2.

Няма съмнение, че Декларацията за независимостта от 4 юли 1776 г., провъзгласявайки, че „всички хора са сътворени равни“, въплъщава един идеал, който получава собствен живот и в най-висока степен олицетворява американското верую. По-късно през Гражданската война президентът Ейбрахам Линкълн (1809 – 1865) ще превърне визията за равенство от епохата на обявяването на независимостта в конституционна действителност, отменяйки робството и предоставяйки на всички хора „равна защита от законите“, както и избирателни права на афроамериканското население.

Декларацията за независимостта не е юридически акт в собствения смисъл на думата, но нейните основни положения оказват голямо влияние върху цялостното развитие на американския конституционализъм, съответно върху правното и политическото съзнание на американския народ.

На 10 май 1776 г. Континенталният конгрес приел резолюция, с която призовал отделните колонии да създадат собствени правителства, които „по най-добър начин биха способствали за щастието и благополучието на техните учредители“. В отговор на този повик във всички щати били приети конституции. Като модел за повечето щати послужила конституцията на Виржиния, приета на 29 юни 1776 г. Отделните конституции били приемани от щатски конвенти, специално избрани за тази цел.

Обсъждането и приемането на новите конституции преминавало в условията изострена политическа борба. Проектите и предложенията се правели не само от членовете на законодателните събрания, но те се разработвали също така от отделни общности и граждани. Още през май 1776 г. Томас Джеферсън писал: „Сега това е по същината си най-увлекателното занимание, на което се е посветил всеки гражданин. В него е смисълът на цялата ни досегашна борба. Ако у нас се утвърди лошо управление, то това ще означава, че напълно сме могли да живеем и с глупавото управление, наложено ни отвъд океана, без да се подлагаме на излишен риск и без да даваме жертви на полесраженията.“3

Всички конституции се предхождали от декларации за правата, в които се изброявали традиционните за английските поданици права и свободи: като се започне с клаузата за habeas corpus, т.е. за личната 2 Вж. Yarbrough, J. M. Jefferson and Property Rights. – In: Liberty, Property, and the Foundations of the American Constitution (Ed. by Ellen F. Paul and Howard Dickman). Albany: State University of New York Press, 1989, p. 69. 3 Вж. Согрин, В.В. Идейные течения в Американской революции XVIII века. Москва: „Наука“, 1980, с. 182.

13

неприкосновеност, премине се през забраната за жестоки наказания, за да се стигне до гаранциите за due process of law („надлежен съдебен процес“), от който се очаква да бъде бърз и справедлив. Това били принципи, които водят своето начало от Великата харта на свободите от 1215 г. и Била за правата от 1689 г. Но в конституциите се записвали и права, с каквито английските поданици не разполагали, като правото на хората да избират своите правителства, съответно да ги отстраняват от власт, както и свободата на печата. Редица щати провъзгласявали права, които произтичали от техния собствен политически опит: свобода на словото, на събранията, на петициите, носенето на оръжие, неприкосновеността на жилището, както и забраната за приемане на закони, които имали обратна сила. В отделни щати изрично се забранявало изземването на собственост без справедливо обезщетение, прилагането на военновременни закони в мирно време, даването на показания против самия себе си.

Декларациите закрепвали естествените и неотчуждаеми права на човека, които в повечето случаи се обвързвали с принципа на народния суверенитет. Показателно е обстоятелството, че декларацията за правата на щата Мериленд предвиждала, че „цялата политическа власт принадлежи на народа и произтича единствено от него“. Обосновавайки правото на революция, същата декларация прогласявала: „Доктрината за неоказване на съпротива на насилствената власт е абсурдна, робска и губителна за благото и щастието на човечеството“.

Всички конституции се основават върху принципа за разделение на властите, като повечето от тях следват модела на Джон Лок с неговото върховенство на легислатурата. Единствено в три щата – Ню Йорк, Масачузетс и Ню-Хемпшир – имало равновесие между изпълнителната власт и законодателната власт. Едва в два щата губернаторите разполагали с право на отлагателно вето, а в повечето щати съдиите се назначавали от легислатурите и били обявени за независими. Най-демократични били конституциите на Пенсилвания от 1776 г. и на Върмонт от 1777 г., които предвиждали създаването на еднокамарни легислатури като единни органи на народното представителство, като надзорът за спазването на конституциите в тези два щата бил възложен на съвет на цензорите, избирани от населението. Независимо от провъзгласяването на принципа на народния суверенитет, политически права били предоставени единствено на собствениците, а за заемането на различни публични длъжности били предвидени високи имуществени цензове.

Идеята за разделението на властите получила подробното си обосноваване в памфлета на Джон Адамс (1735 – 1826) „Мисли за правителството“, който още през 1776 г. поддържал идеята за

14

представителство на „естествената аристокрация“ и се изказал в полза на двукамарна легислатура, като се позовал на тезата за „спънките и противотежестите“. Изходната му позиция била, че „народът не може задълго да остане свободен, ако неговото правителство е концентрирано в една асамблея“. Законодателната власт – поддържал Джон Адамс – трябва да се организира по-сложно, като при това се допусне участието на представители на изпълнителната власт при осъществяването на законодателната функция. При това на изпълнителната власт трябвало да се предостави правото да отменя решенията на законодателната асамблея. Едва при такова разделение на властите съдебната власт би могла да играе ролята на посредник при поддържането на равновесието между двете политически власти, които си съперничат една на друга4.

През юни 1776 г. първият континентален конгрес излъчил комитет за изработване на Статиите на конфедерацията (Articles of Confederation), като окончателният проект бил приет на 15 ноември 1777 г. Процесът на ратификация обаче се проточил почти три години, в резултат от което Статиите на конфедерацията влезли в сила едва на 1 март 1781 г.

В преамбюла към основния текст изрично се подчертава, че Статиите на конфедерацията юридически оформят и закрепват „вечния съюз между щатите“. В текста се подчертава, че всеки щат запазва своя суверенитет, свобода и независимост, както и всяка власт, юрисдикция и право, с изключение на онези, които изрично са делегирани на Конфедерацията на Съединените щати, събрали се в Конгрес. А това означавало, че става дума за тринадесет независими републики, обединени в конфедерация под названието Съединени американски щати. Това бил съюз на самостоятелни държави, поради което Статиите на конфедерацията били своеобразен международен договор, а не основен закон на единна държава.

Показателно е обстоятелството, че Статиите на конфедерацията не предвиждали единно гражданство, а в неговия текст се говори за „свободните граждани на всеки един от различните щати“. От кръга на „свободните граждани“ се изключвали не само робите, но и просяците, скитниците и лицата, укриващи се от правосъдието.

Статиите на конфедерацията – „за по-доброто управление на делата на съединените щати“ – предвиждали учредяването на Конгрес, в чийто състав влизали от двама до седем делегата, излъчвани всяка година от всеки щат съгласно установената от него процедура. Делегатите могли по всяко време да бъдат отзовавани и заменяни с други. Всеки щат имал по един глас в Конгреса. Самият Конгрес не бил единно дебатиращо

4 Вж. Adams, J. Thoughts on Government. – In: Idem. The Works of John Adams (Ed. by C. F. Adams). Vol. 4, Boston: Little, Brown & Co, 1854, p. 193 – 200.

15

събрание, а „събрание на дипломати“, като делегатите не били депутати, а „дипломатически агенти“. Конгресът разполагал с широки външнополитически правомощия: той обявявал война и сключвал мир, назначавал посланици, сключвал международни договори, управлявал търговията с индианските племена. Но във вътрешната сфера правомощията му били твърде скромни: той нямал право да въвежда и събира данъци, поради което бил лишен от собствена финансова база. На отделните щати се налагали контрибуции, които се плащали трудно от обикновените граждани. Нямало нито федерална изпълнителна власт, нито федерална съдебна власт. Всички военни и други мероприятия на Конгреса се финансирали от отделните щати. Безсилието на конгреса се засилвало от обстоятелството, че неговите решения се приемали с мнозинство от девет гласа от общо тринадесет.

Войната за независимост продължила 6 – 7 години и приключила с Парижкия мир от 1783 г., чрез който щатите били признати за суверенни държави. След края на войната Конгресът на няколко пъти се занимавал с въпроса за териториалната експанзия на САЩ, като приел съответно през 1784, 1785 и 1787 г. знаменитите северозападни ордонанси, чрез които се установявали процедури за създаване на нови щати и тяхното приемане в съюза.

Конфедеративният съюз поставял пред себе си преди всичко и най-вече външнополитически задачи. По онова време на дневен ред била войната за независимост против Великобритания. Никак не било случайно обстоятелството, че след победата и придобиването на независимост в пълен обем този конфедеративен съюз загубил своя смисъл.

Желанието на щатите – пише проф. Любомир Владикин – да запазят свято и ненарушимо суверенитета си, довело до фактическото разпущане на Съюза и до едно пакостно съперничество. Непокорството на отделните щати към конгресните решения било нещо обикновено. Произволните парични системи, както и митническите шикани на някои щати, създавали бъркотия в работите на конфедерацията и ѝ причинявали огромни материални и морални загуби. Конфедерацията, според думите на Джордж Вашингтон, не било по-добра от анархията!5

II.

Изправени пред опасността от икономически хаос и поставени под

заплахата за гражданска война, отделните щати, които съставлявали конфедерацията, все по-често и все по-сериозно обсъждали въпроса за

5 Вж. Владикин, Л. Държавното устройство на Съединените щати, с. 495.

16

създаване на единна държава със силна централизирана власт. В някои щати се наблюдавали разстройство на финансите и упадък на търговията. Страшно предупреждение за правителствата на щатите било въстанието на Даниел Шейс (1786 – 1787) в Масачузетс. Тълпи от силно притеснени земеделци длъжници се опитали да провалят заседанията на провинциалните съдилища. Когато им заповядали да се разпръснат и ги обявили извън закона, въстаниците се опитали да превземат един федерален арсенал. Властите били принудени да прибягнат до сила, за да турят край на размириците. Още по-рано Джеймс Отис – един от известните дейци на революцията – посочва, че „когато гърнето ври, пяната се надига“6. Това е една популярна през онази епоха метафора, често използвана, за да се опишат революционните вълнения и сътресения.

През февруари 1787 г. Конгресът приел резолюция за свикването на специален конвент от делегати, излъчени от отделните щати, с мисията да преразгледа Статиите на конфедерацията. Делегатите, които се събрали във Филаделфия в края на май 1787 г. – по думите на Джеймс Мадисън – са „дълбоко и единодушно впечатлени от кризата, накарала страната им почти единодушно да направи такъв изключителен и сериозен опит за поправяне на грешките на системата, довела до тази криза“. По тази причина Конвентът отишъл по-далече, като приел изцяло нова конституция. При това било предвидено, че одобрението на окончателния текст ще стане не от конгреса и не от законодателните събрания на отделните щати, а от цялото население на страната. „Доколкото изработеният и представен проект ще бъде предложен на самия народ – пише Джеймс Мадисон – неодобрението на тази върховна инстанция би го унищожило завинаги, а одобрението би заличило предишните грешки и неточности“. 7

Конституционният конвент започнал своята работа на 14 май 1787 г. във Филаделфия. Конвентът съставлявал неголяма по своя състав, но внушителна от гледна точка на имена и авторитети представителна колегия от 55 делегати: 44 от тях били делегати от Континенталния конгрес, докато останалите имали опит в политическата дейност на своите щати. Осем от делегатите били подписали в миналото Декларацията за независимостта. Повече от половината от делегатите имали юридическо образование. По-голямата част от делегатите били относително млади хора: средната възраст била 43 години. Всички делегати в конвента били заможни хора, като сред тях изпъквали най- 6 Вж. Wood, G. S. The American Revolution. A. History. New York: Modern Library, 2002, p. 476. 7 Вж. Hamilton, A., Madison, J., Jay, J. The Federalist Papers (With an introduction by Clinton Rossiter). New York: New American Library, 1961, № 40, p. 253.

17

видните дейци на епохата. Томас Джеферсън, който по това време бил изпратен на дипломатическа работа, нарекъл филаделфийския конвент „събрание на полубогове“.

Това знаменито събрание заседавало в продължение на пет месеца, като влагало огромно усърдие в своята дейност, в резултат на което се постигнали – по думите на известния британски конституционалист Джеймс Брайс – блестящи резултати8. В крайна сметка конституцията била подписана от тридесет и девет делегати от общо петдесет и пет, а това било повече от необходимите 2/3 от общия брой на делегатите. Резултатите от дейността на Конституционния конвент били за времето си своеобразен coup d’État, тъй като по същество става дума за мирно отхвърляне и безкръвно преодоляване на предходния режим. Самият конгрес, действащ въз основа на Статиите на конфедерация, който свикал конвента, приел резултатите от неговата дейност и се съгласил да ги препрати за ратификация от народа.9

Обстоятелството, че Конституционният конвент започнал работа с единадесетдневно закъснение поради закъснението на част от делегатите, дало възможност на домакините от Виржиния да подготвят поредица от предложения, които послужили като основа за бъдещата обща дейност. Тези предложения, които влезли в историята като „плана на Виржиния“, предопределили насоката на дейността на Конституционния конвент, като я ориентирали към установяване на силна централна власт и съответно към създаване на нова конституция10.

Интересно е да се отбележи, че делегатите в Конституционния конвент провеждат заседанията си при „закрити врата“, като те решили, че техните дебати не подлежат на разгласяване. Записките от разискванията, водени в частен порядък от Джеймс Мадисън, ще бъдат огласени след повече от половин век, когато са починали всички бащи учредители. Този ред на дейност позволява на делегатите да обсъждат откровено политическите проблеми на страната, както и да постигат безпринципни компромиси, които впоследствие ще бъдат представени пред обществеността като основани върху дълбоки принципи11.

Показателно за умонастроенията на епохата е обстоятелството, че огромното мнозинство от бащите учредители във Филаделфийския

8 Вж. Брайс, Д. Американская республика. Ч. 1: Национальное правительство. Москва: Изд. К. Т. Солдатенкова, 1889, с. 20. 9 Вж. Paulsen, M. S., Paulsen, L. The Constitution. An Introduction. New York: Basic Books, 2015, p. 4. 10 Вж. Corwin, E. S., Peltason, J. W. Understanding the Constitution. New York: Holt, Rinehart and Wilson, 1964, p. 17. 11 Вж. Elster, J. Forces and Mechanisms in the Constitution-Making Process. – In: Duke Law Journal. Vol. 45, 1995, p. 364.

18

конвент, състоял се от 14 май до 17 септември 1787 г., смятало защитата на частната собственост за „основна цел“ при създаване на политическата общност. А един от консервативните делегати в конвента открито и безапелационно ще заяви: „Хората не се обединяват за защита на живота и свободата… те се обединяват за защита на собствеността.“12 Въобще пред делегатите на конвента стояли следните основни задачи: да спрат по-нататъшното развитие на революцията, да създадат „по-съвършен съюз“ и да гарантират правата на собствениците. Никак не е случайно обстоятелството, че повечето делегати били зле настроени към демокрацията, а един от тях откровено заявил: „злото, от което ние страдаме, произтича от излишъка на демокрация“13. Всеобщо било разбирането, че в новата конституция трябва да се поставят здрави бариери против демокрацията.

Идеята за писаната конституция като въплъщение на фундаменталното право на страната играе изключително важна роля в хода на Американската революция. В случая не става дума един владетел да бъде заменен с друг, а се поставя задачата да се създаде един нов ред, който да пребъде във времето: novus ordo saeclorum, както гласи надписът върху държавния печат на Съединените щати. За хората от епохата на революцията осъзнаването на абсолютната новост на тяхното начинание – пише Хана Аренд – се превръща в идея-фикс14. Затова бащите учредители най-напред изобретяват един конституционен модел на легитимно управление и едва върху основата на този модел те ще излъчат лицата, призвани да осъществяват функциите на публичната власт. Нека припомним думите на памфлетиста Томас Пейн (1737 – 1809) от знаменития му дебат с Едмънд Бърк от началото на 90-те години на XVIII век: „Конституцията е нещо, което предхожда правителството, а правителството е само творение на конституцията. Конституцията на една страна не е акт на правителството, но на народа, който учредява правителство.“ Оттук по-нататък следва, че ако не съществува никаква конституция, правителството упражнява някаква странна „власт без право“, т.е. неговите действия са изцяло и напълно нелегитимни15.

Обръщането към писаната конституция като форма за закрепване на висшите политически и правни принципи и норми не било никак случайно. Английският модел на неписана конституция се възприемал

12 Вж. Танчев, Е. Политическите права на гражданите в конституционализма на САЩ. С.: Изд. на БЗНС, 1989, с. 60. 13 Вж. Notes of Debates in the Federal Convention of 1787 as Reported by James Madison. New York: W. W. Norton & Co, 1985, p. 125 - 128. 14 Вж. Arendt, H. On Revolution. New York: The Viking Press, 1963, p. 214. 15 Вж. Paine, T. Rights of Man (With an Introduction by Eric Foner). New York: Penguin Classics, 1984, p. 185 – 194.

19

като въплъщение на колониализма и като отрицание на идеалите на републиканизма, които били движеща сила на борбата за независимост. В представите на революционните сили конституцията като висш източник на правото можела да бъде единствено и само единен и цялостен писмен акт. Най-сетне, появата на писаната конституция се свързва и с влиянието на идеите на просветителите дотолкова, доколкото мнозина от тях виждали в нея форма на изразяване на „обществения договор“.

В практически план бащите учредители са изправени пред проблема да учредят един нов властови център на федерално равнище, който е призван да централизира властта спрямо отделните щати, явяващи се съставни елементи на федерацията. При все това те изграждат конституционната система на САЩ върху принципа на разделение на властите à la Montesquieu, обособявайки три ясно разграничени клона на публичната власт. Законодателната власт е поверена на двукамарен Конгрес, като долната камара – Камарата на представителите – се избира от населението на страната за срок от две години, а горната камара – Сенатът – се състои от по двама сенатори, изпращани от всеки щат за срок от шест години, като на всеки две години се обновява една трета от неговия състав. Изпълнителната власт е възложена на президент, избиран за срок от четири години от целия народ, но не пряко, а опосредено, т.е. всеки щат излъчва определен брой делегати по собствени правила, които формират състава на национална избирателна колегия, а тя на свой ред избира държавния глава. Най-сетне последна по ред, но не и по значение, е съдебната власт, начело на която е поставен Върховен съд, образуван чрез назначение от президента на девет съдии, но не еднолично, а след получаването на „съвета и съгласието на Сената“, като тези решения се вземат с мнозинство от две трети от броя на сенаторите. Стриктното разделение на властите се допълва от система на спънки и противотежести („checks and balances“), чрез които се осигурява както взаимното възпиране, така и взаимодействието между отделните клонове на публичната власт. В този контекст Конгресът приема законите, докато Президентът може да упражнява отлагателно вето върху тях, което се преодолява с мнозинство от две трети от депутатите във всяка една от двете камари, а Върховният съд си присвоява още през 1803 г. правото да осъществява „съдебен преглед“ (judicial review) върху актовете на двете политически институции. При тази президентска форма на управление се осъществява взаимодействие между разделените власти в хода на

20

формирането на единната обща воля на държавата, като „взаимната зависимост между тях се постига чрез координация“16.

Съществени трудности бащите учредители срещат при установяването на новата законодателна власт, която разполага с широки правомощия. Взаимното недоверие между представителите на малките и големите щати поражда конфликти, тъй като първите смятали, че редовно ще остават в малцинство, а вторите винаги ще вземат връх при гласуванията в една легислатура, при която представителството съответства на населението. Наред с това се наблюдава и напрежение между робовладелските щати и останалите, където робството не е съществен икономически фактор, като разделителната линия най-общо е между южните щати, от една страна, и северните щати, от друга. След продължителни дебати се стигнало до разумен и далновиден компромис, като били създадени две камари на националната легислатура: представителството в едната – Камарата на представителите – било свързано с населението, а в другата – Сената – всеки щат изпращал по двама сенатори17. Този политически компромис бил обоснован и чрез допълнителен аргумент от техническо естество: Джеймс Мадисън – водещ авторитет в областта на конституционното право – формулирал тезата за необходимостта от разделение на законодателната власт в две камари, тъй като при републиката основната опасност от узурпация на публичната власт идвала от легислатурата, надъхана „поради предполагаемото си влияние върху народа с непоколебима увереност в собствените си сили“, докато при монархията тази опасност произтичала от екзекутива18.

В крайна сметка Конституцията на САЩ, чийто текст започва със знаменитата фраза „Ние, Народът…“, е ратифицирана от всички щати, които съставляват федерацията. Интересно е да се отбележи, че най-големите и влиятелни щати – Виржиния и Ню Йорк – изказали своето одобрение едва през втората половина на 1788 г., когато конституцията вече била одобрена от необходимите за нейното влизане в сила девет щата. В два от щатите – Масачузетс и Ню Йорк – новата конституция била приета с незначително мнозинство от гласовете. А Северна Каролина и Род Айланд отначало се отказали да влязат в съюза и изразили своето съгласие едва след изтичането на една година, когато създаденото въз основа на конституцията правителство вече било встъпило в изпълнение на своите функции. Ако окончателното решение 16 Вж. Loewenstein, K. Political Power and the Governmental Process. Chicago, Ill.: The University of Chicago Press, 1965, p. 73. 17 Вж. Tushnet, M. The Constitution of the United States of America. A Contextual Analysis. Oxford: Hart Publishing, 2015, p. 12. 18 Вж. Hamilton, A., Madison, J., Jay, J. The Federalist Papers, № 48, p. 309.

21

беше предоставено на онова, което в по-ново време се нарича „глас на народа“, т.е. поголовно подаване на гласовете – поддържа Джеймс Брайс – то проектът за конституция най-вероятно нямаше да бъде утвърден. Но по това време все още не е измислен този способ за узнаване волята на народа19.

Томас Джеферсън, който по това време е посланик на Съединените щати във Франция, ще каже по повод на Конституцията: „безспорно най-мъдрата, виждана досега от хората“. Друг голям отсъстващ като Джон Адамс, изпратен на дипломатическа мисия в Европа, е също силно развълнуван: „Конституцията от 1787 г. е – казва той – ако не най-велика проява на човешкия разум, то най-голямото отделно постижение на националната мисъл, което светът е виждал някога“. Един век по-късно големият английски държавник Уилям Гладстон ще заяви, че Конституцията на Съединените щати е „най-чудесното произведение, създадено някога от ума и волята на човека“.

В интерес на истината трябва да се отбележи, че има и много несъгласни американци, критикуващи тази „най-голяма проява на човешкия разум“. Сред тях е и Джон Лансинг от щата Ню Йорк, който оприличава Конституцията на „триглаво чудовище“ и я определя като „най-дълбок и злонамерен заговор, който някога е бил замислян в най-тъмните векове срещу свободите на един независим народ“20. Но неговият глас, както и гласовете на другите като него, останали в малцинство. Остротата на споровете през учредителния период по повод на Конституцията, която по-късно ще се превърне в символ на американското единство, разделя обществото така, както то рядко е било разделено оттогава.

Блестящите резултати, свързани със съставянето на проекта на конституцията, се дължат – по думите на Джеймс Брайс – на следните преимущества: тя е изложена по превъзходно съставен план; нейното съдържание е прекрасно приспособено към условията на народния живот; тя е написана на прост, стегнат и ясен език; в нея определеността на основните правила се съединява с еластичността на тези разпоредби, които засягат малките подробности. Предназначението на конституцията била да изгради единна нация чрез учредяването на една централна власт. В името на тази висша цел Конституцията била подкрепена от огромното мнозинство на делегатите. Техните настроения били обобщени в речта на Бенджамин Франклин, която той произнесъл през последния ден от заседанията на Конституционния конвент: „Съгласявам се да подкрепя тази Конституция, защото не виждам нищо по-добро, а освен това не съм 19 Вж. Брайс, Д. Американская республика, с. 24. 20 Вж. Bowden, C. D. Miracle at Philadelphia: The Story of the Constitutional Convention. Boston: Q-MB, 1986, p. 101.

22

сигурен дали тя не е най-доброто. Мненията, които имах за нейните недостатъци, съм готов да ги пожертвам в името на общото благо.“21 В същия дух се изказва и Джордж Вашингтон, който председателства Конституционния конвент, като подчертава, че „изглежда почти чудо, че делегатите от толкова много различни щати успяха да се обединят около изграждането на система за национално управление, толкова малко уязвима за добре обосновани възражения“22.

Американската конституция – подчертава Джеймс Брайс – не прави изключение от общото правило, съгласно което всяка власт, способна да внушава готовност за подчинение и уважение, трябва да има дълбоки корени в миналото на страната. В американската конституция има твърде малко разпоредби, които могат да бъдат наречени напълно нови. Нейното съдържание в по-голямата си част е също толкова старо, колкото съдържанието на Великата харта на свободите23.

Конституцията от 1787 г. представлява първата модерна държавна организация на федеративни начала. Тя послужила като образец за подражание на всички световни федерации след нея. А понеже в основата на организираното от нея управление лежи принципът на народовластието, то тя става майка на всички демократични конституции по света, макар и чрез посредничеството на Великата френска революция.

Федералната конституция – пише проф. Любомир Владикин – е оригинална. Тя е лично дело на една група американски държавни мъже и публицисти. Но тя не е била създадена ex ovo, като една абстрактна теория, а е синтез на действащото публично право в щатите, на политическия опит, на политико-философските идеи от века преди френската революция и на английските харти на свободата24. Историческият опит показва, че трайният успех на една или друга политическа реформа се осигурява от майсторството да се съчетае старото с новото.

Няма съмнение, че Конституцията на Съединените щати е от категорията на твърдите конституции. Обичайната практика предполага предложение за поправка на конституционния текст, одобрено от Конгреса на Съединените щати с мнозинство от 2/3 в двете камари, което се изпраща на щатите. По искане на 2/3 от щатските легислатури може да се свика и национален конвент, който да разисква и одобри предварително направеното предложение. За да бъде ратифицирана, 21 Вж. Paulsen, M. S., Paulsen, L. The Constitution. An Introduction, p. 16. 22 Вж. Bowden, C. D. Miracle at Philadelphia: The Story of the Constitutional Convention, p. xiii. 23 Вж. Брайс, Д. Американская республика, с. 26 – 27. 24 Вж. Владикин, Л. Държавното устройство на Съединените щати, с. 499.

23

поправката трябва да получи подкрепата на 3/4 от щатските легислатури. От началото на ХХ в. Конгресът най-често предвижда изискването за всеки конкретен случай, според което ратификацията трябва да приключи в срок от седем години. Показателно е обстоятелството, че през първия век на нейното действие в Конгреса са внесени над 1600 резолюции за внасяне на поправки в нейния текст. А към 1986 г. техният брой достига 10124, от които едва 16 са били приети25. През всеки двегодишен мандат на долната камара в Конгреса на Съединените щати се внасят около 200 предложения за поправки в конституционния текст, като повечето от тях никога не придобиват официален статус, тъй като не получават необходимата подкрепа.

III.

Процедурата по ратифициране на предложената конституция

предполагала съгласието на най-малко девет от тогавашните тринадесет щата, които образували Съединените американски щати. Най-тежки и горчиви били дебатите в щатите Виржиния, Масачузетс и Ню Йорк. Основната причина за раздорите по повод на ратификацията на конституцията било широко разпространеното убеждение, че силната централизирана власт ще бъде заплаха за правата на отделните щати и свободите на всеки един от гражданите. Трима крупни юристи от онази епоха – Александър Хамилтън, Джеймс Мадисън и Джон Джей – публикували в продължение на десет месеца поредица от статии, подписвани с общ псевдоним „Публий“, за да окажат влияние върху хода на ратификационния процес в ключовия по онова време щат Ню Йорк. Статиите – общо осемдесет и пет на брой – се публикуват два или три пъти седмично в четири вестника на град Ню Йорк. Авторите на статиите произнасят около 175 000 думи в защита на новата федерална конституция.

Тези статии съставляват първия задълбочен и обстоен коментар върху новата конституция, като те изиграли важна роля в хода на ратификационния процес. По-късно тези статии били обединени и издадени като книга под общото заглавие „Федералистките книжа“ („The Federalist Papers“), за да се превърнат в „политическата библия“ на първата голяма република в световната история. Напълно основателно те се смятат за един от най-съществените американски приноси в историята на конституционализма и в теорията на политическата наука.

25 Вж. Kammen, M. A Machine That Would Go of Itself: The Constitution in American Culture. New York: Knopf, 1987, p. 11.

24

В един от най-известните си памфлети, публикуван във „Федералистките книжа“ под № 10, Джеймс Мадисън обстойно разисква несъвършенството на човешката природа и произтичащите от това обстоятелство изводи относно конституционната организация на институциите на публичната власт. Отправна точка в неговите разсъждения е появата на фракции в обществения живот, които имат различни интереси: „под фракция аз разбирам – пише той – някакъв брой граждани, били те мнозинство или малцинство от цялото, обединени или движени от някакъв общ импулс на страст или интерес, враждебен на правата на другите граждани или на постоянните и съвкупни интереси на обществото“. По-нататък той стига до заключението, че: „най-честият и траен източник на фракции е разнообразното и неравно разпределение на собствеността“. По силата на тази причина „общественото благо се загърбва в конфликтите на боричкащите се страни и решенията твърде често се вземат не според справедливостта и спазвайки правата на малцинството, а според превъзхождащата сила на едно користно и смазващо мнозинство“. Изводът от неговите разсъждения е, че „причините на фракционерството не могат да се отстранят и че спасението може да се търси само в средствата за контрол върху последиците му“. При това положение на нещата Джеймс Мадисън се противопоставя на „чистата демокрация“ както поради опасността от тирания на мнозинството, така и поради нейната „несъвместимост с личната безопасност или имуществените права“, като предлага „републиканско управление“, при което се прилага „схемата на представителството“, като властта се делегира на „малък брой граждани“, а в резултат на техните разисквания обществените възгледи се „пречистват и обогатяват“. Предлаганата от Джеймс Мадисън „схема на представителството“ трябва да доведе до уравновесяване и неутрализиране на различните фракционни интереси, за да възтържествува „разумът“ над „страстите“ в обществения живот. Наред с това институциите на държавата при „републиканското управление“ се организират в съответствие с принципа на разделение на властите, като по този начин се въвеждат „допълнителни предпазни мерки“ срещу злоупотребите с власт от страна на управляващите спрямо управляваните. В конституционната схема на Джеймс Мадисън обаче разделението на властите, което той определя като „свещената максима на свободното управление“, трябва да бъде допълнено от система на „спънки и противотежести“, за да се осигури единството на „свързващата верига, която обединява цялата тъкан на конституцията в едно

25

неразривно цяло“26. Няма съмнение, че появата на „Федералистките книжа“ не е просто свидетелство за политическата мъдрост на американските „бащи учредители“ от онази далечна епоха, но това малко по обем съчинение представлява голяма крачка напред в развитието на модерния конституционализъм.

Едно от основните възражения срещу предложената конституция в хода на ратификационния процес е отсъствието на декларация за правата на човека. Ето защо още първият Конгрес, избран на основата на новата Конституция на САЩ, подготвя първите десет поправки към нея, които ще бъдат наречени „Бил за правата“. Тези поправки придават конституционен статус на редица основни права и свободи като свободата на религията, свободата на словото, свободата на печата, правото за подаване на петиции, свободата на сдружаване, право за носене на оръжие, както и редици гаранции за habeas corpus и надлежен съдебен процес с безпристрастни съдии. Специфична отлика на тези основни права и юридически гаранции е техният негативен характер, т.е. те са провъзгласени като забрани за упражняване на правомощия от федерални органи.

Още в хода на ратификационния процес Александър Хамилтън (1755 – 1804) обосновава тезата, според която конституцията трябва да се разглежда от съдиите като „фундаментално право“, откъдето следва, че „никакъв законодателен акт, който противоречи на конституцията, не може да се смята за валиден“27. Така принципът на ограничената законодателна власт се обвързва теоретически с идеята за фундаменталното право на страната, за да се превърне в една от най-значимите гаранции за индивидуалната свобода. Едва впоследствие обаче се появява като нововъведение в конституционната система на САЩ прецедентът от 1803 г., създаден от председателя на Върховния съд Джон Маршал по делото Марбъри vs Мадисън, чрез който се установява възможността за „съдебен преглед“ (judicial review) на законите с оглед на тяхното съответствие с конституцията като „върховен закон“. Макар че след този прецедент настъпва затишие, а следващият случай, при който акт на конгреса е обявен за неконституционен, е едва през 1857 г., то дългосрочният ефект е налице, тъй като сцената за превръщането на Върховния съд в окончателния съдник относно смисъла и значението на конституцията е вече подготвена.

Аргументацията на Джон Маршал (1755 – 1835) се основава по-скоро определени общи принципи на конституционното управление, отколкото върху едни или други разпоредби на конституцията. На първо 26 Вж. Hamilton, A., Madison, J., Jay, J. The Federalist Papers, № 10, p. 77 – 84; № 47, p. 302 – 304, № 49, p. 317, а също така № 51, p. 322. 27 Вж. Hamilton, A., Madison, J., Jay, J. The Federalist Papers, № 78, p. 467.

26

място, той отбелязва, че конституцията е „фундаменталното и всеобщото право на нацията“. На второ място, особен дълг на съдилищата е да тълкуват правото, т.е. „да казват какво гласи правото“. „По този начин – заключава председателят на Върховния съд – особената фразеология на конституцията на Съединените щати потвърждава и укрепва принципа, за който се предполага, че е от съществено значение за всички писани конституции, а именно, че правото, което е противно на конституцията, е нищожно, както и че съдилищата и останалите клонове на властта, са обвързани от този инструмент.“ Ето защо при конфликти между конституцията и актове на конгреса задължение на съда е да приложи конституцията и да пренебрегне закона, т.е. да откаже да приложи едно неконституционно право28.

В случая става дума за децентрализиран тип контрол, който се осъществява от всички съдилища в рамките на съдебната система. Всеки гражданин може да постави в хода на делото, по което е страна, въпроса за неконституционността на закона, който трябва да бъде приложен към случая на основание нарушени негови основни права. По пътя на обжалването най-съществените и значими случаи стигат до Върховния съд на САЩ. Макар че решението на съда е по конкретен случай, то ефектът от него надхвърля страните по делото и по силата на принципа stare decicis придобива значение спрямо всички, които евентуално ще бъдат страни по аналогични случаи. Това е своеобразен инцидентен контрол за конституционност върху законите, който има не толкова политическа, колкото техническа ориентация, тъй като е насочен предимно към поддържане на вътрешната непротиворечивост на правната система на една държава с федерална структура на политическо устройство29. Оттогава насетне „съдебният преглед“ заема своето признато място в американската конституционна практика, а разбирането за конституцията като „фундаментално право“ започва да се свързва с контрола за конституционност върху законите.

В литературата основателно се отбелязва, че създаването на върховна правна институция, която е призвана да действа като пазител на конституцията, допринася за редица структурни и функционални ползи на младата американска държава, тъй като прехвърлянето на част от публичната власт към съдиите до голяма степен разширява ефективната власт на държавата30.

28 Вж. Kelly, A. H., Harbison, W. A., Belz, H. The American Constitution. Its Origins and Development. New York: W. W. Norton & Company, 1983, p. 180. 29 Вж. Vega Garcia, P. Jurisdiccion constitucional y crisis de la constitucion. – En: Revista de Estuduios Politicos. Madrid, 1979, № 7, p. 98 – 102. 30 Вж. Thornhill, C. A Sociology of Constitutions. Constitutions and State Legitimacy in Historical – Sociological Perspective. Cambridge: Cambridge University Press, 2011, p. 199.

27

IV.

По силата на Конституцията „всички законодателни правомощия“

се предоставя на Конгрес, който се състои от две камари: Сенат и Камара на представителите. Никак не е случайно обстоятелството, че законодателният клон на властта е посочен на първо място в конституционния текст. И това е така, защото учредителите се стремят да установят „управление на законите, а не на хората“, поради което тяхното очакване е, че Конгресът – с изключение на военното време и извънредното положение – ще бъде ръководният орган в системата на националното управление31.

По времето, когато се изготвя конституцията – през лятото на 1787 г., най-изострената политическа борба се води по повод на представителството в легислатурата. Малките щати настоявали всички щати да имат равно представителство. По-гъстонаселените щати искали представителство, което съответства на населението, като не желаели да се разводнява тяхната власт. Големият компромис от онова време, който преодолял безизходицата, се свежда до следното: малките щати получили равно представителство в сената, докато в камарата представителството се основава върху населението, поради което единствено тази камара може да се произнася по финансови законопроекти32.

В Конституцията има още един скрит компромис, който засяга положението на робовладелските щати. Решено било за целите на представителството отделните роби да се броят за 3/5 от едно лице: думите „роб“ или „робство“ не се споменават изрично, но в чл. 1, пар. 2, ал. 3 се казва, че към нормата на представителство се „прибавят 3/5 от всички други лица“, т.е. под тази формула се имат предвид робите. А този компромис дава огромно предимство на южните щати както в конгресните, така и в президентските избори. Така например, Томас Джеферсън от Вирджиния печели президентските избори срещу Джон Адамс от Масачузетс през 1800 г. в националната изборна колегия благодарение на бонуса от 3/5, с който разполагат робовладелските щати. Показателно е обстоятелството, че дванадесет от първите петнадесет президенти на Съединените щати са собственици на роби от робовладелските щати или северняци, които имат симпатии към юга и политически са обвързани с южняшките интереси33.

31 Вж. Corwin, E. S., Peltason, J. W. Understanding the Constitution, p. 37. 32 Вж. Rossiter, C. 1787: The Grand Convention. New York: Mentor, 1968, p. 158. 33 Вж. Paulsen, M. S., Paulsen, L. The Constitution. An Introduction, p. 78 - 79.

28

Съгласно Конституцията всеки щат е представен от двама сенатори, всеки един от които се избира за срок от шест години. При това една трета от състава на сената се обновява всеки две години. По времето, когато била ратифицирана, Конституцията предвиждала, че сенаторите ще се избират от щатските легислатури, по-късно XVII поправка, приета през 1913 г., разчиства пътя за избирането на сенаторите чрез народен вот.

От самото начало членовете на Камарата на представителите били избирани от народа. Техният срок на пълномощията е две години, като всички се избират по едно и също време. Поради обстоятелството, че представителството в камарата е пропорционално на населението на всеки щат, Конституцията предвижда национално преброяване на всеки десет години. До първото преброяване Конституцията предвидила, че броят на представителите ще бъде 65. Заедно с нарастването на броя на населението и присъединяването на нови щати към Съюза, нови места били добавени към вече съществуващите в камарата: те били 213 на брой след националното преброяване през 1820 г. Нарастването на броя на представителите довело до превръщането на камарата в твърде тромаво тяло, поради което през 1929 г. Камарата на представителите решила да фиксира броя на своите членове на 435. Промените в броя на населението на отделните щати често води до преразпределение на представителите след всяко национално преброяване. В резултат на преразпределението след преброяването на населението през 1980 г. Флорида получила 4 нови места, а Ню Йорк загубил 5 места. Докато Калифорния – най-гъсто населеният щат – има 45 представители, то шест щата имат по един представител, като това е конституционният минимум.

Представителите се избират в отделни конгресни райони в рамките на всеки щат. Броят на районите в един щат е равен на броя на представителите, които щатът изпраща в Камарата на представителите. След поредица от решения на Върховния съд през 60-те години на ХХ в. отделните щати били задължени да прокарват границите така, че районите да имат приблизително еднакво население.

Най-важната характеристика на Конгреса е разделението на властта между двете му камари. И Сенатът, и Камарата на представителите притежават абсолютно право на вето върху законите, изработени съответно от другата камара. Всяка от камарите ръководи сама делата си, определя собствени правила и провежда собствени разследвания. Те обаче си поделят законодателната власт. Всяка от камарите трябва да се разглежда като самостоятелна институция, макар

29

и двете да са отражение на сходни политически сили и да имат еднакви организационни принципи34.

Макар че съставите на двете камари се формират по различен начин, Конституцията им предоставя сходни законодателни задачи. Те споделят помежду си много съществени правомощия, сред които: правомощието да се обявява война, да набират и поддържат армия и флота, да сключват заеми и да секат монети, да регулират търговията между отделните щати, да създават федерални съдилища и да установяват правила за натурализация на имигранти, както и „да издават всички закони, които са необходими и подходящи за осъществяване на горепосочените правомощия“.

Наред с това има и различия в компетенциите на двете камари: единствено камарата има правото да инициира всички законопроекти за събиране на държавните приходи, макар че те трябва да бъдат одобрени и от двете камари. Наред с това Камарата на представителите разполага с правото за импийчмънт, т.е. правото формално да повдига обвинение срещу президента, вицепрезидента и други длъжностни лица на националното правителство, свързани с „държавна измяна, вземане на подкуп или други тежки престъпления и простъпки“. На свой ред Сенатът е овластен да действа като съд в процесите по импийчмънт, като за осъждането на лицето са необходими две трети от гласовете на присъстващите сенатори. Когато обвинението е повдигнато срещу президента на страната, заседанията на Сената се председателстват от председателя на Върховния съд. През XIX в. обвинение е повдигнато срещу само един президент – Андрю Джонсън – който е бил оправдан, като през 1868 г. един глас не достига в Сената за осъждането му. В най-ново време процедури за импийчмънт са започвани срещу двама президенти: Ричард Никсън заради аферата Уотъргейт, който си подава оставката през 1974 г. преди да е повдигнато обвинението срещу него, и Бил Клинтън заради аферата Люински, който по-късно през 1998 г. е оправдан. В случая с Бил Клинтън гласовете на сенаторите се разделят 50 на 50, т.е. не се стига до необходимите 2/3 от гласовете, за да се постигне неговото отстраняване от длъжност. По-късно федерален съдия намира Бил Клинтън за виновен в обвинение за неуважение към съда и го лишава от правото му да практикува юридическата професия, но това не оказва никакво влияние на неговия статус като президент на Съединените щати35.

34 Вж. Бърнс, Д. М. Пълномощия на Конгреса. – В: Ние, Народът. Политическата система на САЩ: документи и анализи (Съст. Петя Симеонова и Костадин Грозев). С.: УИ „Св. Климент Охридски“, 2000, с. 130. 35 Вж. Paulsen, M. S., Paulsen, L. The Constitution. An Introduction, p. 312.

30

Конституцията овластява Сената с правомощието да одобрява основните назначения, предприемани от президента, като тези на федералните съдии, посланиците и членовете на кабинета. Президентът разполага с правомощието да сключва договори, но впоследствие те трябва да бъдат предоставени на Сената за одобрение с мнозинство от две трети от членовете. Поради това обстоятелство изпълнителната власт по общо правило се съобразява с настроенията в сената, когато се водят преговорите.

Известен е случаят с президента Удроу Уилсън (1856 – 1924), който след края на Първата световна война предлага на Сената да одобри Версайския мирен договор, който включва в своето съдържание и хартата за създаване на Обществото на народите. Президентът се опитва да убеди сенаторите да подкрепят договора, но усилията му остават без резултат36.

Формалният законодателен процес започва тогава, когато член на Конгреса внася bill (законопроект), т.е. предложение за нов закон. В Камарата на представителите членовете пускат предложенията в махагонова кутия, близо до президиума, където е мястото на спийкъра, докато в Сената законопроектите се предават на някой от кларковете или се оповестяват от трибуната. След като един законопроект е внесен в някоя от двете камари, той се изпраща на съответния комитет на тази камара за проучване. Когато се стигне до активното разглеждане на законопроекта от един или друг комитет, той обикновено се изпраща на специализиран подкомитет. Този специализиран подкомитет може да проведе изслушвания по законопроекта или пък да възложи на неговите сътрудници да предприемат законодателни проучвания. Изначалният законопроект обикновено се видоизменя или ревизира, след което – ако бъде одобрен под една или друга форма – се изпраща обратно на комитета в неговия пълен състав. Един законопроект, който е получил одобрението на комитета, се докладва, т.е. изпраща се до цялата камара, където той може да бъде дебатиран, поправен и в крайна сметка – да бъде приет или отхвърлен.

Дори ако законопроект по една и съща материя бъде приет от двете камари на Конгреса, то версиите на Сената и Камарата са по общо правило различни една от друга. В този случай комитет по съгласуването, съставен от законодатели от двете камари, изглажда различията и разработва компромисна версия. Тази версия се изпраща обратно на двете камари за повторно общо гласуване. Ако законопроектът премине успешно през гласуването в двете камари, той се изпраща на президента за неговия подпис или вето.

36 Вж. Janda, K., Berry, J. M., Goldman, J. The Challenge of Democracy. Government in America. Boston: Houghton Mifflin Company, 1989, p. 356.

31

Когато президентът подпише един законопроект, той става закон. Ако президентът наложи вето върху един законопроект, той се изпраща обратно на Конгреса, като се посочват мотивите за неговото отхвърляне. А това означава, че президентът е изправен пред дилемата да одобри законопроекта или да го отхвърли, но отхвърлянето не е окончателно. В крайна сметка законопроектът става закон единствено тогава, когато Конгресът преодолее ветото на президента с мнозинство от две трети във всяка камара. Ако президентът нито подпише, нито наложи вето в рамките на десет дни (неделите се изключват) след неговото получаване, законопроектът става закон. Тук се допуска изключение: ако Конгресът се разпусне пред десетте дни, президентът може да остави законопроекта да умре, като не го подпише. Това явление е известно като „джобно“ вето.

Съдържанието на един законопроект може да се измени във всяка фаза на законодателния процес. Докато законопроектът се движи във вихъра на законодателния танц, той може да се променя отново и отново в търсенето на съгласие, което ще позволи той да бъде приет и подписан като закон. Този процес може да бъде мъчително бавен и твърде често безплоден. Отклоняването на законопроекта е много по-лесно, отколкото неговото приемане37. Един чужд посланик, изпратен във Вашингтон, сполучливо описва гърчовете и обратите в американския законодателен процес: „В Конгреса на Съединените щати нищо не е свършено, докато не е свършило. И когато нещо е свършено, се оказва, че то още не е свършило.“ (Вж. в. Wall Street Journal, 29 July 1985)

Няма съмнение, че същинската законодателна дейност на Конгреса се извършва в неговите постоянни комитети. В края на XIX в. Удроу Уилсън пише: „Конгресът по време на заседание е Конгрес в публично изложение, докато Конгресът в залите на комитетите е Конгрес по време на работа“.38 Неговата оценка е вярна както за епохата, до която се отнася, така и за положението на нещата в наши дни.

За да се облекчи работата на двете камари на Конгреса, те се разделят на постоянни комитети, които действат като специализирани помощни органи. В Сената се създават шестнадесет постоянни комитета, докато в Камарата на представителите те са двадесет и два. Обикновено от петнадесет до двадесет сенатори влизат във всеки постоянен комитет, и от тридесет до четиридесет участват в състава на постоянните комитети на Камарата на представителите. Постоянните комитети разполагат с такива правомощия в законодателния процес, които ги превръщат в „малки легислатури“, решаващи съдбата на постъпилите законопроекти. В резултат малцинство от законодатели, а понякога дори само 37 Вж. Janda, K., Berry, J. M., Goldman, J. The Challenge of Democracy. Government in America, p. 364 – 365. 38 Вж. Wilson, W. Congressional Government. Boston: Houghton Mifflin, 1885, p. 79.

32

председателят на комитета, са в състояние да затормозят и да провалят приемането на определени законопроекти39.

Необходимо е да се отбележи, че председателите на постоянните комитети са влиятелни лидери. Партията, която разполага с мнозинство в камарите на Конгреса, получава контрола върху председателските постове в постоянните комитети. Съставът на един или друг постоянен комитет отразява съотношението на силите в съответната камара. По силата на правилото на старейшинството начело на постоянния комитет застава онзи депутат от партията на мнозинството, който има най-дълъг стаж в неговия състав40. А това обстоятелство дава предимство на опита пред амбицията. Председателят на постоянния комитет задава тона в неговата работа.

Основната разлика между Сената и Камарата е, че в Сената – пише Джеймс Макгрегър Бърнс – дебатите са почти неограничени. Веднъж получил думата, сенаторът има правото да говори, докато доброволно се откаже или се изтощи. Това право за неограничени дебати може да бъде използвано от малки групи сенатори за обструкции или протакане на работата на Сената, за да се предотврати гласуването.

В миналото филибустерът е бил любимото оръжие на сенаторите от южните щати, за да се блокира законодателството за гражданските права. В наши дни това право не се използва толкова често. До началото на 70-те години на ХХ в., за да се прекратят разискванията били необходими 2/3 от гласовете на присъстващите сенатори. Но през 1975 г. Сенатът гласувал изменение на правилото за прекратяване на пренията, за да се улесни процедурата. В резултат на компромис се стигнало до установяването на ново правило: пренията се прекратяват, ако това се поддържа от 2/5 от всички сенатори, или 60 гласа, ако Сенатът е избран в пълен състав. В наши дни филибустерите са рядко явление, но все пак протакането на разискванията и заплахата от обструкция си остават средство в ръцете на малцинството в Сената, което принуждава мнозинството да направи компромис и да модифицира своите предпочитания41.

През XIX в. Конгресът на САЩ заема централното място в конституционната система. Борбата за власт в националния политически живот се води не другаде, а в рамките на Конгреса. Тази борба се води по въпроси, които са от огромно национално значение. Именно за онази епоха се отнасят думите на Удроу Уилсън, който пише, че управлението на САЩ е „конгресно управление“, а самото то не е нищо друго, освен 39 Вж. Дай, Т. Р., Зиглер, Л. Х. Демократия для элиты. Введение в американскую политику. Москва: Юридическая литература, 1984, р. 257. 40 Вж. Corwin, E. S., Peltason, J. W. Understanding the Constitution, p. 55. 41 Вж. Бърнс, Д. М. Пълномощия на Конгреса, с. 135 – 136.

33

„управление на постоянните комитети на Конгреса“.42 По онова време президентите споменават едни или други въпроси като предмет на потенциално законодателство в своите годишни обръщения, но с това техните усилия се изчерпват: очакването е Конгресът да поеме инициативата в качеството си на пълновластен законодателен орган. През ХХ в. обаче центърът на тежестта в националния политически живот постепенно се пренася към президентската институция.

V.

Създаването на силна изпълнителна власт е едно от изненадващите постижения на Конституционния конвент от 1787 г. Окончателната форма на президентската институция отразява философията на „спънките и противотежестите“, която придава облика на цялата Конституция на САЩ. Историческият опит от онова време показва, че една неограничена законодателна власт може да бъде толкова опасна, колкото една тиранична изпълнителна власт. „Законодателната власт навсякъде разширява сферата си на дейност – пише през 1787 г. Джеймс Мадисън – и поглъща цялата власт в своя бурен водовъртеж“. По тази причина се обосновава и поддържа тезата за необходимостта от силна изпълнителна власт, която да се противопоставя срещу евентуалните опити за узурпация на властта.

В Конституцията изрично се прогласява, че: „Изпълнителната власт се възлага на президента на Съединените американски щати“. Създателите на конституцията се изказват в полза на еднолична изпълнителна власт, за да се гарантират ефективността и отговорността в нейните действия. „Енергията в изпълнителната власт – пише Александър Хамилтън – е основната характеристика на доброто управление.“43

Исторически погледнато, Конституцията на Съединените щати предоставя на президента на страната функции и правомощия, близки до тези на конституционния монарх. Известен е афоризмът, според който английският крал царува, но не управлява, а американският президент управлява, без да царува. В Америка – пише Джеймс Брайс – президентът притежава значително по-голяма власт, но му оказват по-малка почит, отколкото онази, с която в Европа се ползва конституционният монарх.44 В крайна сметка се оказва, че президентът на Съединените щати е най-мощният политически, дипломатически и военен служител, който някога

42 Вж. Wilson, W. Congressional Government, p. 56. 43 Вж. Hamilton, A., Madison, J., Jay, J. The Federalist Papers, № 70, p. 423. 44 Вж. Брайс, Д. Американская республика, с. 68.

34

преднамерено е създаван, за да води една наистина републиканска форма на управление.45

Президентът трябва да полага грижи за „точното изпълнение на всички закони“. По-нататък се изброяват правомощията на президента, повече или по-малко конкретни и определени, като правото да помилва, да приема посланици, да назначава висши държавни служители. Що се отнася до назначенията, президентът назначава „със съвета и съгласието на Сената“ съдии във Върховния съд и други длъжностни лица на Съединените щати. Още през 60-те години на ХХ в. сенаторът Джеймс У. Фулбрайт пише: „Конституционният прерогатив на Сената да съветва и утвърждава се атрофира и превърна в задължението, колкото се може по-бързо да утвърждава и колкото се може по-малко да съветва.“46

Освен всичко друго, президентът е върховен главнокомандващ на армията на САЩ. Дори теоретиците на конституционно ограничената президентска власт не оспорват надмощието на изпълнителния апарат в тази област. Още през 1916 г. Хауард Тафт пише, че всяко ограничение на военните правомощия на президента ще бъде недействително: „Конгресът не може да отнеме дискреционната власт и да го измести от контрола му спрямо неговите подчинени, нито те могат да решават въпросите за военните кампании, както народът на Атина на пазара.“47 Най-сетне, президентът е церемониалният държавен глава, а неговата съпруга става Първа дама на страната.

Неговите функции и правомощия се описват по един твърде кратък и неясен начин, а това обстоятелство поражда повтарящи се през годините конфликти относно пределите на президентската власт.48 Една от причините за това е, че по онова време няма друг модел, който да послужи като образец за подражание при създаването на президентската институция.49 По ирония на съдбата описанието на президентските функции и правомощия от страна на създателите на конституцията щеше да бъде по-прецизно, ако те имаха по-малко доверие в Джордж Вашингтон, очевидният избор за пръв президент. Когато д-р Бенджамин Франклин предсказва на 4 юни 1787 г., че „първият човек, който ще застане на кормилото на държавата е добър човек“, то всички участници 45 Вж. Paulsen, M. S., Paulsen, L. The Constitution. An Introduction, p. 54. 46 Вж. Фулбрайт, Д. У. Самонадеянность силы. Москва: „Международные отношения“, 1967, с. 53. 47 Вж. Taft, W. H. Our Chief Magistrate and His Powers. New York: Columbia University Press, 1916, p. 129. 48 Вж. Танчев, Е. Принципът на разделение на властите и компетенциите на президента на САЩ. – В: Годишник на СУ „Климент Охридски“, Юридически факултет. Т. 73, Кн. 1, 1979, с. 139. 49 Вж. Janda, K., Berry, J. M., Goldman, J. The Challenge of Democracy. Government in America, p. 396.

35

в събитието – пише един съвременник – много добре знаят кой е този добър човек.50

Президентът се избира за срок от четири години от народа, но не пряко, а опосредено. Всеки щат излъчва по установен от легислатурата му ред определен брой електори, равен на общия брой сенатори и представители, който този щат има в Конгреса. Всички електори, взети заедно, образуват изборна колегия. Независимо от опосредения избор, несъмнен факт е, че президентът е единственото длъжностно лице, което се избира от цялата страна. На това основание той се явява изразител на националните интереси. А това означава, че в президентската институция е заложен потенциал за лидерство, който може да се прояви при управлението на силна личност тогава, когато настъпят кризисни събития. Подобни събития и процеси са били наблюдавани нееднократно през различни периоди от разгръщането на американската история.

Опосреденият избор на президента се основава на предпоставката, че електорите, избирани от отделните щати – в качеството на лидери на общественото мнение – ще бъдат по-подготвени и с по-добра преценка при избора на президент от обикновените граждани. Учредителите не са могли да предвидят появата на политическите партии, в резултат на което избирателите гласуват за електори, които открито подкрепят един или друг партиен кандидат. Единственото наследство, което е останало от изначалната идея за опосредения избор е обстоятелството, че електорите разполагат с пълна свобода, като те не са обвързани нито с определен кандидат, нито с една или друга партия.

При тази система за избиране на президента всеки щат сам решава как да излъчи своите електори в националната изборна колегия, като в повечето случаи се прилага мажоритарният принцип, а в няколко случая се прибягва до пропорционалния принцип. По тази причина спорадично се наблюдава разминаване между резултатите от гласуването в националната изборна колегия, от една страна, и общите резултати от гласуването в национален мащаб – т.нар. народен вот (popular vote), от друга страна. Показателно е обстоятелството, че на последните президентски избори през 2016 г. Хилари Клинтън получава близо 2 900 хил. гласа повече в народния вот, но загубва категорично в националната изборна колегия, където Доналд Тръмп получава гласовете на тридесет щата, равнозначни на 306 електори, или 57 % от общо наличните 538. Всъщност той е петият президент на страната, който става такъв, без да е спечелил народния вот. През последните години се увеличават и засилват гласовете за преразглеждане на съществуващата избирателна система: реформаторите смятат, че е неправилно да съществува система, при която

50 Вж. Rossiter, C. 1787: The Grand Convention, p. 190 – 191.

36

за избран да се смята кандидатът, загубил народния вот, защото това обстоятелство поставя под съмнение неговата легитимност. Но засега поне традицията остава по-силна от опитите за прокарване на едни или други нововъведения.

През 1800 г. системата за избиране на президент и вицепрезидент показала определени несъвършенства. При гласуването в изборната колегия електорите на републиканската партия гласували едновременно за Томас Джеферсън и Арон Бър, които получили еднакъв брой гласове. Съгласно Конституцията въпросът бил отнесен пред Камарата на представителите, където безспорният кандидат на републиканците – Томас Джеферсън – бил избран трудно за президент след 36 тура на гласувания. Тази парадоксална ситуация довела до преразглеждане на механизма за президентските избори. През 1804 г. била ратифицирана дванадесетата поправка на Конституцията, която предвидила разделно гласуване в изборната колегия по кандидатурите за президент и вицепрезидент.

След убийството на президента Джон Ф. Кенеди (1917 – 1963), неговият вицепрезидент Линдън Б. Джонсън станал държавен глава. Скоро след това била приета двадесет и петата поправка на Конституцията през 1967 г., която предвиждала, че при овакантяване на длъжността на вицепрезидента, президентът предлага кандидат, който се одобрява с мнозинството на гласовете в двете камари на Конгреса. Няколко години по-късно двадесет и петата поправка намерила практическо приложение, когато след оставката на вицепрезидента Спиро Агню президентът Ричард Никсън посочил за вицепрезидент Джералд Форд. Същият станал президент след последвалата оставка на Ричард Никсън, като управлявал страната от 1974 г. до 1977 г., без никога да е бил избиран на този пост.51

Първият президент на САЩ – Джордж Вашингтон (1789 – 1796) – заема поста два последователни мандата, след което се оттегля от властта. Този прецедент се следва от всички президенти след него до Франклин Делано Рузвелт (1933 – 1945), който нарушава традицията и заема поста в рамките на четири последователни мандата, като за неговия успех допринася военновременното положение. За да не се насърчава подобно поведение в мирно време, през 1951 г. се приема двадесет и втората поправка на Конституцията, която формално ограничава заемането на президентския пост до два мандата.52

През годините се наблюдава обща тенденция към укрепване на позициите и разширяване на правомощията на президента на САЩ. Той 51 Вж. Paulsen, M. S., Paulsen, L. The Constitution. An Introduction, p. 311. 52 Вж. Wilson, J. Q. American Government. Institutions and Politics. Lexington, Mass,: D. C. Heath & Co, 1986, p. 319.

37

се превръща едновременно във водач на своята партия, а оттук – във водач на цялата нация. През годините влиянието на президентската институция се видоизменя според хората, които са заемали този пост, и според обстоятелствата на тяхното време. Но несъмнено тенденцията е такава и тя е породена от природата на самото управление. Непрекъснатото усложняване и разширяване на управлението води дотам, че президентът става все повече политическа, отколкото изпълнителна фигура.

Няколко президента разширяват своите правомощия, като предприемат действия, които надхвърлят обичайните представи за президентската власт. Те се позовават на доктрината за вътрешно присъщите правомощия (inherent powers), свързани с длъжността на президента. В случая те се позовават на едно разширително тълкуване на Конституцията. Посредством своите действия президентът принуждава Конгреса и съдилищата мълчаливо да ги одобрят или ограничат.

Още първият президент Джордж Вашингтон е принуден да прокламира неутралността на страната по повод на военен конфликт между Великобритания и Франция. Неговите критици поддържат тезата, че Конституцията не предвижда подобно правомощие. Но неговите поддръжници застъпват разбирането, че той разполага с вътрешно присъщи правомощия да осъществява дипломатическите взаимоотношения. В крайна сметка решението на Джордж Вашингтон не е отхвърлено от Конгреса или съдилищата, като по този начин се установява прецедент в сферата на международните отношения.53

Претенциите за наличие на вътрешно присъщи правомощия твърде често се появяват при настъпването на кризисни ситуации в националната история. Така например Ейбрахам Линкълн издава няколко изпълнителни заповеди, които надхвърлят приетите граници на президентската власт. Една от тези заповеди увеличава размера на въоръжените сили далеч над тавана, установен от Конгреса, независимо от обстоятелството, че Конституцията изрично го овластява „да набира и поддържа армия“. И доколкото военните разходи надхвърлят предвидените средства, дотолкова президентът с действията си узурпирал и правомощието на Конгреса да налага и събира данъци. Посредством друга заповед президентът наложил блокада на южняшките пристанища, като по този начин предприел военни действия срещу Конфедерацията, без да е упълномощен от Конгреса.

Ейбрахам Линкълн се позовал на спешната природа на предизвикателството на Юга към Съюза, което го принудило да действа без акт на одобрение от страна на Конгреса. Неговите мотиви били

53 Вж. Pious, R. M. The American Presidency. New York: Basic Books, 1979, p. 51 – 52.

38

прости: „Възможно ли е да се погуби нацията, като при това се защити Конституцията?“ Другояче казано: Ейбрахам Линкълн ограничил Конституцията, за да спаси нацията. Едни или други мерки могат да станат легитимни тогава, когато са крайно необходими за запазване на конституцията чрез запазването на нацията. По същата логика Конгресът и Върховният съд одобрили действията на президента, т.е. санкционирали режима на криза, въведен от Ейбрахам Линкълн, въпреки че на практика това било равнозначно единствено на признаването му като fait accompli. Това одобрение придало допълнителна легитимност на доктрината за вътрешно присъщите правомощия – една доктрина, която през годините преобразувала президентската институция.54

Винаги когато президентите по своя инициатива са си присвоявали изключителна власт, за да реагират на извънредни ситуации – пише Робърт Хиршфийлд – за да реагират на извънредни ситуации, те неизменно са търсили начин да легитимират своите действия чрез позоваване на Конституцията, като са разчитали на разбирането за „вътрешно присъща власт“, и обикновено са използвали магическата формула: „Упълномощен като президент на Съединените щати и главнокомандващ на въоръжените сили според Конституцията и законите“. Но тя все пак не може да включва случаите на упражняването на власт, в които се пренебрегва или нарушава основният закон, дори когато това е необходимо за защита на нацията или когато крайната цел е запазването на този закон.55

Няма съмнение, че тази традиция е в сърцевината на силното президентство. Тя произтича от схващането за легитимиране на политическите действия на администрацията чрез обществено одобрение: президентът, като „единственият представител на целия народ“, притежава неограничена власт да съхранява, пази и защитава нацията, която дава живот и значение на конституцията. Той може да суспендира основния закон, за да осигури в крайна сметка неговото запазване. Единственият стандарт, с който може да се измери валидността на неговите действия, е необходимостта, а не конституционността.56

Няма съмнение, че извънредните обстоятелства предполагат и изискват укрепване на позициите на президентската институция и разширително тълкуване на нейните правомощия. Работата е там, че обстоятелствата се променят непрекъснато към по-лошо, а това налага 54 Вж. Janda, K., Berry, J. M., Goldman, J. The Challenge of Democracy. Government in America, p. 400. 55 Вж. Хиршфийлд, Р. Властта на съвременното президентство [1961]. – В: Ние, Народът. Политическата система на САЩ: документи и анализи, с. 70 – 71. 56 Пак там, с. 72.

39

все по-енергични действия: „Това, което е било извънредно положение в миналото – пише известният американски политолог Ричард Нюстед – понастоящем е всекидневие.“57 В историята на американския конституционализъм се наблюдава обща тенденция към усилване на изпълнителния клон на властта.58

Президентската власт нараства не само тогава, когато президентите успешно предизвикват Конгреса, но и тогава, когато в много случаи Конгресът доброволно делегира правомощия на изпълнителната власт. Под натиска на общественото мнение националното правителство е принудено да се захваща с решаването на най-различни проблеми. Именно в подобни ситуации Конгресът – чрез един процес на делегиране на правомощия – предоставя на изпълнителната власт допълнителни възможности за осъществяването на едни или други програми, адресирани към решаването на тези проблеми. Така например по време на „голямата депресия“ през 30-те години на ХХ в. Конгресът предоставя на администрацията на Франклин Делано Рузвелт широка свобода на действие, за да направи всичко онова, което смята за необходимо за справянето с икономическата криза.

Няма съмнение, че много от правомощията на президента са му предоставени чрез законодателни актове на Конгреса. По този начин той бива упълномощен да реорганизира изпълнителната власт, да увеличава или намалява митата, да упражнява контрол върху ядрените ресурси на нацията, да федерализира националната гвардия или да прекратява трудови спорове. Всъщност почти цялото вътрешно законодателство съдържа гаранции за изпълнителната власт, така че тя да може да осъществява националната политика.

Особен интерес представлява делегирането на правомощия в полза на президента при настъпването на външнополитическа криза. Предварителното делегиране на власт, за да бъде упражнявана от президента по негово усмотрение в случай на извънредна ситуация в чужбина, е замислено като израз на доверието на законодателя към изпълнителната власт и като предупреждение срещу възможни агресори. Но това делегиране на правомощия може фактически да потвърди или да постави печат на одобрение от страна на Конгреса върху воденето на война, която вече е започнала.

При други обстоятелства обаче Конгресът може да прецени, че прекомерно голяма власт се е натрупала в изпълнителния клон, като тогава се приема законодателство, което възстановява конгресната власт. Най-яркият пример за подобно поведение е приемането на резолюцията 57 Вж. Neustadt, R. Presidential Power. New York: John Wiley, 1980, p. 17. 58 Вж. Мишин, А. А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. Москва: „Наука“, 1984, с. 37.

40

за военните правомощия от 1973 г., чрез която се слага край на възможността президентът да предизвиква въоръжен конфликт без изричното конгресно одобрение. Наред с това Конгресът предприел действия, за да попречи на отказа на президента да изразходва средства, одобрени от него.59

Влиянието на президента върху хода на политическия процес произтича не само от неговите формални правомощия, но също и от неговите политически умения и способността му да се възползва по ефективен начин от ресурсите на неговата служба.

„Президентската власт – пише Ричард Нюстед – е властта да убеждава.“60 Президентите, независимо от всички техни ресурси – опитен щаб, обстойно медийно покритие на техните действия, висок респект към длъжността – зависят от сътрудничеството на други хора, за да осъществят своите намерения. Уменията да води преговори, да се справя с противниците и да подбира своите приоритети отличават добрия от посредствения президент. Един президент трябва да съумява да прави мъдър избор относно тази политика, която може да преследва, и онази, която трябва да остави настрана, докато не получи по-голяма подкрепа. Той трябва да взема решения кога да сключва компромиси и кога да се бори за своите принципи. Той трябва да знае кога да се появи пред публиката и кога да работи зад кулисите.

Политическите умения на президента са от особено значение в неговите взаимоотношения с Конгреса с оглед резултатите от неговата дейност. Понастоящем президентът играе важна роля в законодателния процес, но той не може и не трябва да се намесва във всяка законодателна борба. Той трябва внимателно да подбира своите битки, като се опитва да използва авторитета на своята личност и престижа на своята служба, за да изковава споразумения между различните фракции. Един от най-успешните президенти в най-новата история с оглед постигането на компромиси и прокарването на законодателство през Конгреса е Линдън Б. Джонсън, чийто президентски мандат е през периода 1963 – 1969 г.

Няма съмнение, че един популярен президент е по-убедителен от непопулярен такъв. И това е така, защото един популярен президент може да използва обществената си подкрепа като ресурс при воденето на преговори. Той е в състояние да мобилизира обществена подкрепа за своите програми. Неговите телевизионни обръщения и отразяването на неговите речи в пресата му дават възможност да говори директно на гражданите и да ги убеждава в мъдростта на провежданата политика.

59 Вж. Sundquist, J. L. The Decline and Resurgence of Congress. Washington, D. C.: Brookings Institution, 1981, p. 12 – 15. 60 Вж. Neustadt, R. Presidential Power, p. 10.

41

Популярността на президента достига връхната си точка през първата година от неговото пребиваване във властта. Този период, известен като „меден месец“, позволява на президента да използва обществената си подкрепа, за да прокара някои от своите програми през Конгреса.61

През XIX в. президентът станал особен орган на законодателната власт – пише Джеймс Брайс – но само за отрицателни цели: той не можел нищо да предлага, но можел всичко да отхвърли чрез своето отлагателно veto62. Един известен афоризъм от онова време приравнявал отлагателното вето на президента – от гледна точка на неговия ефект – на предупредителен „изстрел във въздуха“ дотолкова, доколкото Конгресът бил в състояние с лекота да мобилизира своите политически ресурси и да го преодолява при необходимост.

Участието на президента в законодателния процес рязко се активизира и засилва през ХХ в. Една кратка разпоредба в Конституцията дава възможност на президента да предлага на Конгреса „такива мерки, каквито смята за необходими и полезни“, като в най-ново време тя играе изключително голяма роля. Първият президент, който в своето годишно обръщение към Конгреса изложил своите законодателни намерения през 20-те години на ХХ в., бил Удроу Уилсън, чийто мандат обхваща периода от 1913 до 1921 г. Формално погледнато, президентът не разполага с право на законодателна инициатива, но чрез своите политически поддръжници сред сенаторите и представителите той си осигурява спонсори за един или друг законопроект, които го внасят от свое име и полагат грижи за неговото прокарване през различните фази на законодателния процес. В наши дни президентът има доминираща роля при разработването на законодателните предложения, като законите, изготвяни изцяло от членовете на Конгреса, са рядко явление. На практика президентът се консултира със сенаторите и представителите при изготвянето на своята законодателна програма, за да е сигурен, че ще може да разчита на необходимата му подкрепа в Конгреса.63

Класическа техника за контрол върху законодателството от страна на президента е неговото отлагателно вето. Някои от създателите на конституцията били на мнение, че правото на вето е от съществено значение за запазване на конституционната система и трябва да се упражнява единствено по конституционни мотиви, т.е. тогава, когато законопроектът накърнявал президентските прерогативи. В практиката 61 Вж. Janda, K., Berry, J. M., Goldman, J. The Challenge of Democracy. Government in America, p. 402 – 404. 62 Вж. Брайс, Д. Американская республика, с. 249. 63 Вж. Tushnet, M. The Constitution of the United States of America. A Contextual Analysis, p. 89.

42

обаче се наложило друго разбиране, а именно: ветото се налага по политически причини, т.е. тогава, когато президентът не одобрява политиката, заложена в един или друг закон. В наши дни ветото е силно оръжие в ръцете на президента дотолкова, доколкото разделеното управление никога не е достатъчно разделено, за да се стигне до неговото преодоляване, освен в някои особени ситуации.64

По общо правило се приема, че в сферата на международните отношения президентът на Съединените щати разполага с по-голяма свобода на действие, отколкото във вътрешната политика.

Защитниците на тезата за силната президентска власт застъпват разбирането, че във формулата за „полагане на грижи“ относно „точното изпълнение на всички закони“ мълчаливо се съдържа изискването за запазване на нацията, като, действайки по този начин, той може да наруши една или друга конституционна разпоредба в стремежа си да спаси нацията, чийто органичен закон е конституцията. Конституцията се основава върху един всеобхватен принцип на конституционна и национална самозащита, който – по думите на Майкъл Стоукс Паулсен – действа като метаправило при изграждането на целия документ, а това обстоятелство позволява отделни разпоредби да се нарушават, за да се спаси цялото. Самата клетва при встъпване в длъжност задължава президента да прави всичко, което е по силите му за „опазване, защита и подкрепа на Конституцията на Съединените щати“. И това е така, защото в крайна сметка една конституция не е пакт за самоубийство.65

След ударите на Ал-Кайда от 11 септември 2001 г. на американска територия, довели до смъртта на повече от 3 хил. американски граждани, президентът Джордж У. Буш изразява разбирането, че неговите правомощия в сферата на международните отношения му дават възможност да въвежда програми за наблюдение, които накърняват частната сфера на гражданите. В резултат на тези удари президентът на Съединените щати получава на 18 септември 2001 г. широки правомощия да води война против терора. Това е най-мащабната декларация за водене на война в американската история.66 По-специално, конгресната резолюция овластява президента да приложи всяка необходима и подходяща сила срещу тези нации, организации или лица, които той намери, че са планирали, насърчили, осъществили или подпомогнали терористичните атаки от 11 септември 2001 г., или са приютили такива организации или лица, за да се предотвратят всякакви бъдещи актове на международен тероризъм срещу Съединените щати. Впоследствие, 64 Пак там, p. 90. 65 Вж. Paulsen, M. S. The Constitution of Necessity. – In: Notre Dame Law Review. Vol. 79, 2004, № 4, p. 1257. 66 Вж. Paulsen, M. S., Paulsen, L. The Constitution. An Introduction, p. 312.

43

когато Съединените щати са въвлечени във войната с Ирак, на президента му се налага често да преодолява съпротивата на Конгреса по повод на едни или други произволни действия на администрацията.

Правото да се обявява война принадлежи на Конгреса, но на президента се признава правото да предприема изпреварващи действия, за да защити националните интереси в различни части на света. След края на Виетнамската война Конгресът прави опит да регулира процеса, по който Съединените щати се въвличат в големи военни операции. Съгласно резолюцията относно Военните правомощия (War Powers Resolution) от 1973 г. президентът е длъжен да представи доклад на Конгреса в двудневен срок след въвличането на въоръжените сили на страната във враждебни действия, като използването на въоръжените сили трябва да приключи след шестдесет дни, освен ако Конгресът не позволи продължаващото използване на сила по законодателен ред. През следващите десетилетия президентите се придържат към изискванията на споменатата резолюция като израз на добра воля, макар че не пропускат случая да подчертаят, че не са длъжни да го правят67.

VI.

„Съдебната власт на Съединените щати – прогласява

Конституцията – принадлежи на Върховния съд и на такива по-низши съдилища, каквито Конгресът може да учреди по свое усмотрение.“

Върховният съд на Съединените щати – пише Уолтър Бърнъм – е създаден по силата на Конституцията, която го определя като най-високата съдебна инстанция, а също рамкира и неговата юрисдикция – делата, които може да разглежда. Но Конституцията така и не визира точно неговата власт.68

На 24 септември 1789 г. бил приет Законът за съдебната власт – един от най-значимите правни актове на епохата. Новата съдебна система включвала Върховен съд в състав от шест съдии, три окръжни съдилища и тринадесет районни съдилища. По-късно съставът на Върховния съд бил увеличен през 1807 г. на седем члена, а през 1937 г. – на девет члена, а през 1863 г. броят им достига до 10 члена. През 1869 г. съставът на Върховния съд се фиксира окончателно на девет човека, като впоследствие броят на съдиите не се изменя. Установяването на федералните съдилища, действащи паралелно със съдебните системи на щатите, укрепило основите на федерализма. В съответствие със 67 Вж. Tushnet, M. The Constitution of the United States of America. A Contextual Analysis, p. 112 – 114. 68 Вж. Бърнъм, У. Върховният съд на САЩ. – В: Ние, Народът. Политическата система на САЩ: документи и анализи, с. 170.

44

споменатия закон решенията на щатските съдилища подлежат на преразглеждане от Върховния съд на Съединените щати. Това позволило да се проведат много спорове между федерацията и нейните субекти в спокойното русло на решаване на съдебни дела.69

Няма съмнение, че съдебната власт е „най-слабата“ сред разделените власти. Поради природата на нейните функции, съдебната власт – пише Александър Хамилтън – винаги ще бъде „най-малко опасната“ за политическите права на Конституцията.70 За разлика от президента, който държи меча на общността, и Конгреса, който не само се разпорежда с кесията, но предписва и правилата чрез приеманите закони, съдебната власт не притежава нито сила, нито воля, а дава единствено и само своята преценка.

Сърцевината на съдебната власт е вързана с тълкуването и прилагането на правото в случаите, с които е сезирана, включително и по спорове между страни, чиито правни интереси влизат в конфликт помежду си. В рамките на американската конституционна система „съдебната власт е власт на независима преценка“ (independent judgment). Властта на съдилищата да формулират и прилагат правото към поставените пред тях казуси е независима конституционна власт. Нито Конгресът, нито президентът имат властта да диктуват на съдилищата как да решават своите казуси. Правомощието на съдебната власт на независима преценка относно значението и прилагането на правото е особено значима при конституционния правов ред в Съединените щати, тъкмо защото самата Конституция е провъзгласена за върховното право на страната. Съдилищата тълкуват и прилагат правото като част от тяхната редовна функция по решаване на делата, а Конституцията е част от „правото“ – наистина върховното право, което съдилищата трябва да прилагат. По този начин съдилищата – с Върховния съд на върха на йерархията – притежават независима власт да тълкуват и прилагат Конституцията, като последица от тяхното обичайно правомощие да тълкуват и прилагат правото по делата, пред които са изправени.71

„Американците – пише Георг Йелинек в началото на ХХ в. – с гордост казват, че в цялата световна история съществуват само три документа, които се тълкуват толкова подробно, колкото тяхната конституция: библията, коранът и дигестите. Но висшето изкуство на тълкувателя се състои не в извеждането на нещо от текста, а във въвеждането на нещо в него.“72 69 Вж. Лафитский, В. Конституционний строй США. Москва: Статут, 2011, с. 53. 70 Вж. Hamilton, A., Madison, J., Jay, J. The Federalist Papers, № 78, p. 465. 71 Вж. Paulsen, M. S., Paulsen, L. The Constitution. An Introduction, p. 67 – 68. 72 Вж. Еллинек, Г. Конституции, их изменения и преобразования. Санкт-Петербург: Юридическаго книжнаго склада „Право“, 1907, с. 25.

45

Независимостта на „най-малко опасния“ клон на властта се гарантира чрез неотговорността на съдилищата пред другите клонове на властта за техните решения. За да се осигури независимата преценка на съдиите, те получават своите длъжности до живот, като ги запазват при добро поведение и могат да работят толкова дълго, колкото пожелаят, а освен това получават възнаграждение за службата си, което не може да бъде намалявано. Единственото контролно правомощие, с което разполага Конгресът, е правото на импийчмънт за крайни прояви на некомпетентност или узурпация на властнически правомощия.

Съдебната власт е ограничена чрез изброяването на случаите и споровете, по които могат да се произнасят федералните съдилища. Предназначението на това изброяване е да се очертае точно обхвата на дейността на националното правителство на федерално равнище: съдилищата разполагат с юрисдикция да изслушват всички дела, които попадат под действието на Конституцията, федералните закони и договори, като за целта Конгресът се овластява да създава неутрални форуми за решаване на спорове, които засягат повече от един щат.

Интересно е да се отбележи, че единственият федерален съд, който се споменава от Конституцията, е Върховният съд на Съединените щати. Учредителите оставят решението за създаване на други по-нисши федерални съдилища, както и за разпределението на юрисдикцията помежду им, на Конгреса. По този начин се дава възможност на Конгреса да се произнесе по точната структура на федералната съдебна власт.

Първият състав на Върховния съд се формира от шест съдии, които заемат своите постове до живот. Началото е изключително трудно: първият председател на Върховния съд Джон Джей се оттегля през 1801 г., защото стига до заключението, че институцията не е в състояние да натрупа „енергията, тежестта и достойнството“, за да допринася за решаването на националните дела. Било трудно да се намерят достатъчно убедителни кандидати за състава на Върховния съд.

Едва с назначаването на Джон Маршал за председател на Върховния съд настъпва обрат. Интересно е да се отбележи, че това е съдията с най-дълъг стаж в състава на Върховния съд: от 1801 до 1835 г. Съдията Джон Маршал участва във вземането на повече от хиляда съдебни решения, като собственоръчно написва 519 от тях.

Именно в ранната фаза от своето съществуване Върховният съд ще укрепи позициите на съдебната власт, като през 1803 г. по делото Марбъри vs Мадисън ще установи принципа на „съдебния преглед“ (judicial review). А съдебният преглед на законите означава, че когато те накърняват Конституцията, Върховният съд трябва да ги обяви за невалидни. Впоследствие контролът за конституционност се разпрострял и върху актовете на президента. По този начин Джон Маршал разширил

46

потенциалната мощ на съдебната власт, за да изравни или дори да надхвърли тази на останалите клонове на управлението. Така съдебната власт ще бъде „спънка“ по отношение на законодателния и изпълнителния клон на властта в съответствие с принципа на спънките и противотежестите, предвиден в Конституцията.

Макар че Конгресът и президентът могат да водят битки относно конституционността на своите действия, съдебният преглед дава на Върховния съд последната дума по повод значението на Конституцията. По същество чрез „съдебния преглед“ за конституционността на законите Джон Маршал въвежда в действие механизъм за преодоляване на конфликтите между разделените власти на федерално равнище. Много по-късно влиятелният съдия от Върховния съд Феликс Франкфуртер, който е негов член от 1939 до 1962 г., ще каже по повод направеното от Джон Маршал: той „даде институционална насока на инертните идеи на една написана на хартия система за управление“.

Показателно е знаменитото решение на Върховния съд от 1819 г. по делото МакКълок vs Мериленд по повод разделението на властите между федерацията и щатите. Казусът се свеждал до следното: щатът Мериленд бил наложил данък върху клона на Банката на Съединените щати в Балтимор, но касиерът на банката отказал да плати на това основание, че отделен щат не може да облага с данък инструмент на националното правителство.

Съдията Джон Маршал обявил от името на Върховния съд, че правото да се учреди банка не е измежду изрично делегираните правомощия на Конгреса, но то е необходимо и полезно с оглед полагането на грижи за собствеността на Съединените щати, регулирането на паричните средства и насърчаването на междущатската търговия. „Нека целта да е легитимна, нека да е в обхвата на действие на Конституцията – написал Джон Маршал – тогава всички средства, които са подходящи, които чисто и просто са приспособени за постигането на тази цел, които не са забранени, но съответстват на буквата и духа на Конституцията, са конституционни“. Нещо повече, признавайки, че щатите имат право да налагат данъци, съдията приел, че те не могат да облагат с данъци инструменти, създадени от националното правителство дотолкова, доколкото „властта да се установяват данъци включва и властта да се разрушава“.73

Ето какво пише по тези въпроси през 30-те години на XIX в. френският политически мислител Алексис дьо Токвил (1805 – 1859): „В ръцете на седем съюзни съдии постоянно се намират спокойствието, благосъстоянието и самото съществуване на Съюза. Без тях

73 Вж. Corwin, E. S., Peltason, J. W. Understanding the Constitution, p. 24.

47

Конституцията би била мъртва буква. Към тях се обръща изпълнителната власт, за да търси защита от вмешателството на законодателните събрания; законодателната власт, която се защитава от мероприятията на изпълнителната власт; Съюзът, за да застави щатите да му се подчиняват; щатите, за да се отстранят излишните претенции на Съюза.“74

Упражняването на съдебен преглед, чрез който един назначен клон на властта възпира изборен клон на властта в името на Конституцията, привидно нарушава изискванията на демократичната теория. В продължение на малко повече от двеста години практика Върховният съд е обявил за недействителни около стотина разпоредби на федералното право, като твърде малък е броят на онези измежду тях, които имат голямо значение за политическата система.75 Нещо повече, налице са механизми за преодоляване на заключенията на съдебния преглед (внасяне на конституционна поправка) или за контролиране на действията на съдиите (предприемане на импийчмънт). В допълнение Върховният съд може да откликва на непрестанната борба на интересите, които се състезават помежду си, като спорадично преразглежда собствените си решения.76

Убеждението на учредителите било, че съдиите ще търсят и откриват съществуващото право, за да го прилагат към конкретните случаи. Предназначението на едно съдебно дело е не да се научи в какво вярва съдията, а какво гласи правото. В Съединените щати обаче се разгръща друго явление, а именно „съдебният активизъм“ (judicial activism), в съответствие с който съдиите поставят под въпрос традиционната гледна точка, като пледират, че те не просто откриват правото: те го създават.77

Да се разглежда Върховният съд на Съединените щати – пише Робърт Дал – само като правна институция, означава да се подцени неговото значение в американската политическа система. Защото той е политическа институция – това означава институция за вземане на решения по противоречиви въпроси на националната политика.

Много често делото пред съда го изправя пред алтернативи, по които има силно разделение в обществото, т.е. рамката на делото е „политическа“. Нещо повече, често има дела, по които мненията на специалистите по конституционно право, както и тези на много добре

74 Вж. Токвиль, А. дьо. О демократии в Америке. Москва: Книжное дело, 1897, с. 118 – 119. 75 Вж. Murphy, W. F., Fleming, J. E. Harris, W. F. American Constitutional Interpretation. Mineola, N. Y.: Foundation Press, 1986, p. 191. 76 Вж. Janda, K., Berry, J. M., Goldman, J. The Challenge of Democracy. Government in America, p. 472. 77 Вж. Wilson, J. Q. American Government. Institutions and Politics, p. 390.

48

подготвените съдии от Върховния съд се разминават: там, където думите на Конституцията са общи, неясни, двузначни или трудни за прилагане; където има прецеденти в подкрепа и на двете позиции и където специалистите се разминават в предпочитанията си за последиците от различните алтернативи или за степента на вероятност от настъпването на тези последици.

Ако се приеме, че съдът е „политическа“ институция, то тогава няма да възниква никакъв особен проблем, защото ще се приема за даденост, че членовете на съда ще решават фактически и ценностни въпроси на базата на собствените си предпочитания и според нагласите или на влиятелни клиенти, или на електората.

Поради особената природа на делата пред Върховния съд той не би могъл да действа като стриктно правна институция. Той трябва да избира между противоречиви алтернативи на обществена стратегия, позовавайки се поне в известна степен при решаването на фактически и ценностни въпроси на някакви общоприемливи критерии, които не могат да бъдат намерени или извлечени от прецедента, закона или Конституцията. В този смисъл съдът е действащ фактор в националната политика.78

В същия смисъл се изказват и други водещи авторитети в областта на политическата наука и конституционното право. И това е така, защото „съдиите се изправят пред конфликтни ценности при разглеждането на делата, като трудните дела изискват прецизни разграничения между тези ценности. При вземането на решения съдиите – особено тези от Върховния съд – правят политика.79 Техните решения са прецеденти, които други съдии използват при решаването на сходни дела. Един съдия прави политика дотолкова, доколкото той или тя оказват въздействие върху решенията в други съдилища.

Напълно основателно известният английски конституционалист от втората половина на XIX в. Алфред Вен Дайси отбелязва: „Едва ли в Съединените щати може да възникне някакъв политически въпрос, който рано или късно не се превръща в юридически.“80

Споровете относно ролята и мястото на Върховния съд в конституционната система съпровождат еволюцията на американския конституционализъм. Почти от самото раждане на Върховния съд – пише проф. Уолтър Бърнъм – две школи спорят по този въпрос, всяка със

78 Вж. Дал, Р. Върховният съд в системата на съюзите. – В: Ние, Народът. Политическата система на САЩ: документи и анализи, с. 175 – 176. 79 Вж. Janda, K., Berry, J. M., Goldman, J. The Challenge of Democracy. Government in America, p. 469. 80 Вж. Dicey, A. V. Inroduction to the Study of the Law of the Constitution [1885]. London: Macmillan, 1915, p. 175.

49

своята фаланга от съдии, юристи, учени и ангажирани граждани. Поддръжниците на съдийския активизъм твърдят, че съдът трябва да използва своята власт, за да осуетява опитите на законодателната власт и на другите държавни органи да нарушават конституционните права на индивидите и организациите. Поддръжниците на съдийското самоограничаване твърдят, че съдът трябва да използва своето право на съдебен преглед пестеливо и да уважава общата воля така, както е изразена от изборните държавни лица, особено членовете на Конгреса, дори и когато съдът не приветства тяхната политика. Неизбежно е – продължава проф. Бърнъм – Конституцията днес да „казва“ много неща, за които „бащите учредители“ не биха и помислили. Но тя сякаш „казва“ много по-различни неща и от тези, които е „казвала“ само преди няколко десетилетия.81

В периода от 1789 г. до гражданската война основните занимания на Върховния съд са свързани с най-големия от всички нерешени от учредителите въпроси, а именно с въпроса за взаимоотношенията между федерацията и отделните щати.82 Отговорът, който Върховният съд дал на този въпрос под ръководството на Джон Маршал, бил в смисъл, че националното право във всички случаи е върховното право, като щатското право трябва да отстъпи пред него.

Върховенството на федералното правителство било укрепено по-нататък в едно решение от 1816 г., чрез което Върховният съд отхвърлил претенциите на съдилища от щата Вирджиния, че той не може да преразглежда решенията на щатските съдилища. Върховният съд потвърдил през 1821 г. широките си правомощия да преразглежда всяко решение на щатски съд, ако това решение изгледа не нарушава федералното право или федералната Конституция. По онова време тези решения имали революционен характер, като твърде често срещали съпротива. Известен е случаят, когато Върховният съд най-напред подкрепил правото на федералното правителство да създаде национална банка, а след това защитил правата на индианците Чероки в спора им с щата Джорджия. По този повод президентът Андрю Джаксън възкликнал: „Джон Маршал е взел своето решение, сега нека го приложи на практика!“

Джон Маршал бил наследен на поста председател на Върховния съд през 1836 г. от Роджър Б. Тани, който влязъл в историята с безславното си решение по случая Дред Скот през 1857 г. Един роб на име Дред Скот бил заведен от своя собственик на територия, където 81 Вж. Бърнъм, У. Върховният съд на САЩ. – В: Ние, Народът. Политическата система на САЩ: документи и анализи, с. 173. 82 Вж. McCloskey, R. The American Supreme Court. Chicago, Ill.: University of Chicago Press, 1960, p. 27.

50

робството било незаконно при действието на федералното право. Дред Скот поддържал, че доколкото пребивава на свободна територия, дотолкова той вече е свободен човек. Роджър Б. Тани застъпил гледната точка, че негрите не са граждани на Съединените щати и не могат да станат такива, поради което федералното право, известно като „компромиса Мисури“, забраняващо робството в северните територии, е неконституционно. Общественото възмущение срещу това решение било огромно, а Върховният съд и съдията Роджер Б. Тани били дискредитирани. Наложило се да се води гражданска война по въпросите, които Върховният съд смятал, че ще може да третира като чисто правни казуси.83

Решението на Върховния съд по делото Дред Скот показва неспособността на американското конституционно право да намери разрешение на въпроса за робството по юридически път, а това обстоятелство до голяма степен предопределя разрешаването на този въпрос със силата на оръжието в гражданската война от 1861 до 1865 г. В този смисъл гражданската война в Съединените щати не е нищо друго, освен период на криза на американския конституционализъм.84

В резултат от Гражданската война правителствената власт, прилагана в мащаба на цялата страна, започва все повече да се централизира. За подобно развитие на събитията допринасят във висока степен тринадесетата, четиринадесетата и петнадесетата поправка на Конституцията. Непосредствено след края на Гражданската война Върховният съд – по делото „Тексас vs Уайт“ от 1868 година – обявил: „Конституцията във всички свои положения изхожда от принципа на неделимостта на Съюза, който се състои от щати, лишени от правото да разтурят Съюза.“85

През десетилетията след края на Гражданската война до ранните години на Ню Дийл основният въпрос, с който се занимава Върховният съд, е този за държавното регулиране на икономиката. Върховният съд се изявява като твърд защитник на частната собственост. Учредителите винаги са смятали, че има тясна връзка между частната собственост и политическите права, предвидени в Конституцията, като Джон Маршал със сигурност защитава свещеността на договорите.

Заедно с развитието на националната икономика и непредвимите последици, които тя поражда, на дневен ред се поставя въпросът за частната собственост. Най-общо казано, Върховният съд застъпва гледната точка, съгласно която четиринадесетата поправка на 83 Вж. Wilson, J. Q. American Government. Institutions and Politics, p. 393 – 394. 84 Вж. Bestor, A. The American Civil War as a Constitutional Crisis. – In: American Historical Review. Vol. 69, 1964, p. 327. 85 Вж. Лафитский, В. Конституционний строй США, с. 70.

51

Конституцията, приета през 1868 г., за да защити правата на чернокожото население на гражданство от враждебни действия на отделните щати, наред с това защитава и частната собственост от най-малко неразумните действия на едни или други щати. Ключовата фраза била следната: „нито един щат не може да лишава което и да лице от живот, свобода или собственост без надлежен съдебен процес“. След като за бизнеса става ясно, че „лицето“ може да бъде фирма или корпорация, а не само отделен индивид, деловите среди започнали да наводняват съдилищата с искове, които оспорвали държавното регулиране на предприятията. Съдебният активизъм се утвърждава като явление през 80-те години на XIX в., когато Върховният съд се превръща в арбитър относно допустимостта на едно или друго държавно регулиране. Ако през първите седемдесет и пет години от историята на страната едва два федерални закона са обявени за неконституционни, то през следващите седемдесет и пет години били отменени 71 закона.86 От приблизително 900 федерални закона, които влизали в конфликт с Конституцията на страната от 1787 г., около 800 били обявени за такива след 1870 г.

Съдебният активизъм от края на XIX в. и първите десетилетия на XX в. е изцяло пробизнес-ориентиран: много от решенията на Върховния съд ясно показват неговото желание да защити частната собственост, като налага запрещения за използването на стачките при трудови конфликти. В редица случаи държавната интервенция в сферата на икономиката е обявяване за „неразумна“. През 1900 година годишното събрание на Американската асоциация на адвокатите приело резолюция, в която заявява: „Съществува пълна свобода на договаряне; конкуренцията понастоящем е всеобща и също толкова жестока, както природата и естественият подбор.“ Икономическият принцип на свободното предприемачество („laissez faire“) получил своето правно обосноваване в конституционната доктрина за „безусловното право на собственост“. На основата на тази доктрина Върховният съд не допуснал ограничаване на продължителността на работното време, изпразнил от съдържание антитръстовото законодателство, отказал да признае правата на профсъюзите, а освен това въвел забрана за въвеждане на прогресивни данъци и подоходно облагане.87

От средата на 60-те години на XIX в. до средата на 30-те години на XX в. се приемат девет поправки на Конституцията: три на брой непосредствено след приключването на Гражданската война през периода 1865 – 1870 г. и още шест други поправки през първите десетилетия на ХХ в. Тяхното предназначение е да направят действащата 86 Вж. Abraham, H. J. The Judicial Process. New York: Oxford University Press, 1975, p. 286. 87 Вж. Лафитский, В. Конституционний строй США, с. 71 – 72.

52

Конституция по-справедлива и по-равноправна, а системата за управление да стане по-демократична и по-отзивчива в сравнение с онази, която поколението на учредителите завещава на нацията.

По същото време обаче – от 1876 г. до 1936 г. – Върховният съд чрез своите интерпретации извършва предателство спрямо Конституцията и направените към нея поправки. Посредством тълкованията на Върховния съд се нанасят огромни вреди както на Конституцията, така и на народа. По-специално, Върховният съд отрича равните права за жените, поддържа расовата сегрегация, отказва да подкрепи конституционното право да се гласува без дискриминация с оглед на расата, отхвърля социалното законодателство. В най-новата литература се подчертава, че това е период на потресаваща конституционна интерпретация, която изкривява и дори изопачава текста на Конституцията.88

Драмата с Върховния съд достига връхната си точка към средата на 30-те години на ХХ в., когато „деветимата стари мъже“ се противопоставят на политиката „Ню Дийл“, проповядвана от президента Франклин Делано Рузвелт. След убедителното му преизбиране като президент през 1936 г. той лансира идеята да се увеличи състава на Върховния съд до петнадесет члена чрез назначаването на нови съдии, като за всеки съдия над 70 години се назначи по един нов съдия. Подобна стъпка би довела до промяна на съотношението на силите във Върховния съд в полза на реформите. При създалата се изострена ситуация Върховният съд изненадва всички, като променя позицията си по провежданата от правителството политика: един от съдиите преминава на другата страна, като съотношението на силите вече е пет на четири. Скоро след това няколко престарели съдии подават оставки, в резултат от което президентът бил в състояние да направи нови назначения. В обществото веднага придобива широка известност сентенцията: „The Change in Time saved the Nine“, т.е. своевременната промяна спасява деветимата.

Във всеки случай след 1936 г. Върховният съд преустановява практиката си да налага ограничения върху държавното регулиране на икономиката, оставяйки тази материя изцяло в ръцете на законодателите. От 1937 г. до 1974 г. Върховният съд не отменя нито един закон, насочен към регулиране на деловата дейност, но обявява за недействителни 36 конгресни акта, които накърняват личните политически свободи.89 Този период се смята за време, когато се възстановява авторитетаът на

88 Вж. Paulsen, M. S., Paulsen, L. The Constitution. An Introduction, p. 185 – 187. 89 Вж. Wilson, J. Q. American Government. Institutions and Politics, p. 394 – 396.

53

Върховния съд, който променя съществено своя подход към Конституцията.90

Когато председателят на Върховния съд Фред М. Винсън починал неочаквано на 8 септември 1953 г., съдията Феликс Франкфуртер възкликнал: „Това е първото сериозно доказателство, с което някога съм разполагал, че Бог съществува!“ Зад тази саркастична забележка, която несъмнено е проява на лична неприязън, се крие обстоятелството, че съдията Фред М. Винсън бил отявлен защитник на расовата сегрегация в училищата. Начело на Върховния съд бил назначен Ърл Уорън, който преобърнал политиката на съда. По-специално, той направил силно изявление, като застъпил тезата, че сегрегацията противоречи на тринадесетата, четиринадесетата и петнадесетата поправка на Конституцията. „Не виждам как в наши дни можем да оправдаем сегрегацията, основана единствено върху расата.“91 На 17 март 1954 г. Върховният съд единодушно се обявил против расовата сегрегация в обществените училища със своето решение по делото Браун vs Съвета по образованието на Топика. На практика това решение означавало, че малкото чернокожо момиченце Линда Браун трябвало да бъде прието в училището в Топика, което дотогава било запазено само за бели деца. В по-широк контекст това решение било сигнал за края на правно поддържаната или налаганата от правителството сегрегация на расите в Съединените щати.92 А това решение открило нова епоха в развитието на американския конституционализъм: това била епохата на гражданските права.

Интересно е да се отбележи, че президентът на Съединените щати по онова време Дуайт Д. Айзенхауер предпочита да не се ангажира с ясна и недвусмислена позиция в полза на движението за граждански права. Призован да каже какво мисли относно споменатото по-горе решение, той отговорил: „Няма никакво значение“, защото „Конституцията е това, което Върховният съд ни казва, че тя е.“93

В наши дни федералната съдебна система обхваща няколко равнища. Най-нисшето равнище включва деветдесет и четири районни съдилища, които действат като първа инстанция. А това означава, че районните съдилища разглеждат делата по същество: страните представят пред тях своите доказателства и аргументи.

90 Вж. Paulsen, M. S., Paulsen, L. The Constitution. An Introduction, p. 219. 91 Вж. Schwartz, B. The Unpublished Opinions of the Warren Court. New York: Oxford University Press, 1985, p. 446. 92 Вж. Janda, K., Berry, J. M., Goldman, J. The Challenge of Democracy. Government in America, p. 468 – 469. 93 Вж. Kluger, R. Simple Justice. New York: Knopf, 1976, p. 753.

54

Впоследствие съдебните решения могат да се обжалват пред апелативните федерални съдилища, които действат като втора инстанция. Апелативните съдилища са дванадесет на брой, като към тях се добавя още един съд, който действа във федералния окръг Колумбия. Юрисдикцията на отделните апелативни съдилища покрива от три до девет щата. Между четирима и двадесет и шестима съдии заседават във всеки апелативен съд. Пред апелативните съдилища не се допускат нови доказателства, поради което в съдебния състав участват само съдии, т.е. не се допускат съдебни заседатели. Апелативните съдилища се произнасят единствено по законосъобразността на решенията на по-нисшата инстанция.

По-малко от 1 % от делата се преглеждат впоследствие от Върховния съд94. А това означава, че едва около 300 случая годишно стигат до Върховния съд като последна инстанция, като най-често той се занимава с дела, които имат конституционно значение.

VII.

Първите десет поправки на Конституцията съставляват

знаменития американски Бил на правата. Тези поправки били подготвени от първия Конгрес през 1789 г., като били ратифицирани от щатите през 1791 г. Конституцията на Съединените щати е изградена върху принципа на разделение на властите, но Билът за правата добавил ново измерение към идеята за ограничаване на публичната власт. В този мисъл може да се каже, че приемането на Била за правата е равнозначно на приемането на „втора конституция“. Иначе казано: приемането на Била за правата завършва конституционния проект, започнат във Филаделфия през 1787 година.95

Този Бил за правата наложил определени ограничения върху националното правителство, но не и върху щатските правителства. През следващите седемдесет и седем години нееднократно се оказва натиск върху Върховния съд да разшири приложното поле на ограниченията, предвидени в първите десет поправки, и върху действията на щатските правителства, но това ще бъде направено едва след приемането на четиринадесетата поправка през 1868 г. Преди това защитата срещу репресивните действия на щатските правителства се осигурявала единствено от щатските декларации за правата.

Конституцията на Съединените щати гарантира широка констелация от граждански свободи и граждански права на 94 Вж. Patterson, T. E. The American Democracy. New York: McGraw-Hill Publishing Company, 1990, p. 362 – 365. 95 Вж. Paulsen, M. S., Paulsen, L. The Constitution. An Introduction, p. 114 – 115.

55

американските граждани. Гражданските свободи са свободи, които са гарантирани за всеки индивид. Тези гаранции приемат формата на негативни ограничения върху управлението. Например първата поправка на Конституцията обявява, че „Конгресът няма да приема закони…, ограничаващи свободата на словото“. Гражданските свободи обявяват какво правителството не може да направи, докато гражданските права посочват какво правителството трябва да направи или да осигури.

Свободата да се почита Бог така, както диктува индивидуалната съвест, е един от основните стимули за създаването на американските колонии. По тази причина свободата на религията съвсем естествено е намерила място в първата поправка на Конституцията. Тази поправка забранява установяването на една или друга религия като задължителна, както и гарантира свободното изповядване на всяка религия.

Интересно е да се отбележи, че повечето американци се идентифицират с едно или друго вероизповедание, като те смятат, че религията играе важна роля в техния живот. Върховният съд обаче застъпва тезата, че националното правителство трябва да поддържа позицията на неутралитет спрямо отделните религии. По думите на Томас Джеферсън първата поправка издига „стена на разделение между църквата и държавата“.

Върховният съд упорито и последователно отклонява различните опити да се въведе молитва в обществените училища. През 1962 г. съдията Хюго Л. Блек подготвя решението, с което Върховният съд застъпва тезата, че официалното щатско одобрение на молитва е неконституционно. Аргументът на съда е, че намесата на щата накърнява принципа на правителствения неутралитет по религиозните въпроси. Това решение среща мощна съпротива. На следващата година Върховният съд отменя щатски закон, който предвижда всекидневни четения на Библията в обществените училища на Пенсилвания. През 1985 г. отменя няколко закона, приети от щата Алабама, които въвеждат изискването учителите от началните училища да осигуряват момент на мълчание за медитация или доброволна молитва в началото на всеки учебен ден.

„В началото – гласи първото изречение на Стария завет – Бог създаде небето и земята.“ Внезапното сътворяване на вселената, енергията и живота от нищото е основанието на юдейските и християнските вярвания. През 1987 г. тази формула се превръща в сърцевина на спора относно опитите на щата Луизиана да наложи контрол върху програмата на обществените училища, която се придържа

56

към теорията за еволюцията на Чарлз Дарвин. Върховният съд обявил тези опити за контрол върху учебната програма за неконституционни.96

Клаузата за свободното упражняване на религия се интерпретира от Върховния съд по начин, който да не накърнява клаузата за установяването на една или друга религия като задължителна, която също е елемент от първата поправка. Така например Върховният съд допуска освобождаване от военна служба за индивиди, които поради техните религиозни убеждения имат скрупули против войната. Но заедно с това Върховният съд прокарва разграничението между религиозни убеждения и действия, основани върху религиозни убеждения. В този смисъл религиозните убеждения са ненакърними и извън правителствен контрол, но антисоциалните действия не се защитават от първата поправка.

Ценностите на обществения ред и религиозната свобода се сблъскали през 1940 г. във връзка със зачитането на флага, което според група последователи на „Свидетелите на Йехова“ ги принуждавало да почитат изрисувани образи. Но Върховният съд настоял за зачитане на флага: „простото притежание на религиозни убеждения – написал в решението съдията Феликс Франкфуртер, които противоречат на значимите изисквания на политическото общество, не освобождават гражданите от осъществяването на техните политически отговорности.“97

Следващата формула, която се съдържа в първата поправка, гласи: „Конгресът няма да приема закони…, които ограничават свободата на словото и на печата.“ Това е клаузата за свободата на изразяването, която се подразделя на клауза за словото и клауза за печата. Преобладаващата гледна точка е, че тези клаузи дават възможност за неограничена дискусия по обществените дела.98 Но Върховният съд никога не е бил на мнение, че тази „най-значима гаранция“ винаги и във всички случаи е абсолютно ненакърнима.99 Що се отнася до свободата на печата, то клаузата се интерпретира в смисъл, че забраната се отнася до налагането на предварителни ограничения, т.е. на цензура върху печатните издания.

Възможността да се говори свободно не насърчава множеството американци да се произнасят по противоречивите въпроси от дневния ред на обществото. Фини ограничения съществуват, вплетени в тъканта на

96 Вж. Janda, K., Berry, J. M., Goldman, J. The Challenge of Democracy. Government in America, p. 621 – 626. 97 Пак там, р. 627. 98 Вж. Chafee, Z. Free Speech in the United States. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1941, p. 2. 99 Вж. Tribe, L. Treatise on American Constitutional Law. St. Paul, Minn.: West, 1968, p. 566.

57

обществения живот в Съединените щати: човек рискува да бъде подложен на критика или остракизъм от неговото семейство, неговите приятели или неговите работодатели, поради което той трябва да е готов да понесе последиците. Както отбелязал Марк Твен преди време: „Благодарение на добротата на Бога ние имаме три неизказано ценни неща в нашата страна: свободата на словото, свободата на съвестта, както и благоразумието да не прибягваме към нито една от двете.“100

Върховният съд е разработил два подхода към разглеждането на искове, основани върху клаузите за свободното изразяване. На първо място, правителството може да регулира или наказва поддържането на идеи, но само дотолкова, доколкото може да се докаже, че целта е да се предизвикат незаконни действия, както и че съществува висока степен на вероятност тези действия да се случат. На второ място, правителството може да налага разумни ограничения върху потока на идеи, като така обезкуражава или ограничава комуникацията на идеи.101

Отправната точка за разискване на въпроса за свободата на словото е критерият за „ясната и предстояща опасност“, формулиран от съдията Оливър Уендъл Холмс, докладчик по делото Шенк vs Съединените щати от 1919 г., което приключило с единодушно решение на Върховния съд. Чарлз Т. Шенк и неговите съмишленици били осъдени въз основа на федерален наказателен закон заради опита им да осуетят набирането на войска по време на Първата световна война чрез разпространяването на позиви, в които се твърдяло, че призоваването за военна служба е неконституционно. Правителството било убедено, че това поведение заплашвало обществения ред. Прочутият критерий за „ясната и предстояща опасност“ бил предложен, за да се определят границите на правомощията на федералното правителство да наказва устна или писмена реч заради това, че е свързана с незаконни действия. По този повод съдията Оливър Уендъл Холмс пише: „Въпросът при всеки отделен случай е дали използваните думи са използвани в такива обстоятелства и са от такова естество, че да създават ясна и предстояща опасност от големи злини, които Конгресът има власт да предотвратява. Въпросът е доколко и в каква степен връзката е непосредствена.“ Той добавя, че във военно време много неща, които би могло да бъдат казани в мирно време, не може да бъдат „изтърпявани“.

Много скоро обаче става ясно, че този критерий може да се прилага разширително при други ситуации: нещо, срещу което се противопоставят двама авторитетни съдии като Оливър Уендъл Холмс и 100 Вж. Twain, M. Following the Equator. Hartford, Conn.: American Publishing Co., 1897, p. 4. 101 Вж. Janda, K., Berry, J. M., Goldman, J. The Challenge of Democracy. Government in America, p. 629.

58

Луис Д. Брандейс, но те остават в малцинство. Опитът показва, че този критерий води до различни резултати в зависимост от това кой го прилага и всъщност не спасява никого от затвор в развихрилата се истерия след края на Първата световна война.

През 1969 г. махалото се люшва в другата посока, за да се гарантира по-висока степен на свобода на словото в резултат на единодушно решение на Върховния съд по делото Бранденбург vs Охайо. Кларънс Бранденбург – водач на ку-клукс-клан в Охайо – бил осъден въз основа на щатски закон за негови заплашителни изявления по време на сбирка на клана. По-специално, Върховният съд отменил присъдата, защото правителството не успяло да докаже, че опасността е реална. Това решение разширило обхвата за изразяване на политически идеи повече, отколкото направеното някога преди в историята на страната.102

Свободата на печата също така се гарантира чрез първата поправка на Конституцията. Макар че тя е приета като ограничение на националното правителство, от 1931 г. насетне тя се прилага и по отношение на щатските и местните власти.

Правото да се събира и разпространява информация без правителствена намеса е неразделна част от сърцевината на едно свободно гражданско общество. Печатните медии продължават да използват и защитават тяхната свобода така, както тя е очертана от учредителите. Електронните медии обаче са принудени да приемат държавното регулиране, тъй като то произтича от ограничеността на честотите за излъчване.

По силата на първата поправка на Конституцията цензура на печата не може да бъде налагана. Федералните и щатските власти не могат да забраняват издаването на книги или вестници: те не могат да изискват от издателите да имат лиценз за упражняване на професията си, нито могат да налагат специални данъци за издателска дейност, които да са дискриминационни в сравнение с данъци за упражняване на други дейности. Най-известното решение срещу цензурата е по делото Ниър vs Минесота от 1931 г. Един щатски закон предвидил, че „злонамерени, скандални и клеветнически вестници“ ще могат да бъдат спирани като нарушители на обществения ред чрез съдебно решение. Върховният съд отменил този закон с пет на четири гласа, като изтъкнал, че това е „същността на цензурата“.

Свободата на печата търпи определени ограничения, свързани с гаранциите за доброто име и честта на всички граждани. По-специално, всеки, който смята, че неговото добро име и честта му са накърнени чрез

102 Вж. Janda, K., Berry, J. M., Goldman, J. The Challenge of Democracy. Government in America, p. 631.

59

една или друга публикация, може да започне съдебен процес и да търси финансова компенсация за нанесените му морални вреди. Такива съдебни дела могат да налагат ограничения върху свободата на изразяване, но неверните твърдения накърняват правата на индивидите. В едно знаменито решение по делото Ню Йорк Таймс vs Съливан от 1964 г. Върховният съд обявява, че свободата на печата взема връх, особено когато оклеветеното лице заема публична длъжност. Върховният съд единодушно решил, че първата поправка защитава всички публикувани твърдения относно поведението на едни или други длъжностни лица, дори и фалшивите, освен когато те са направени преднамерено и със знанието, че са неверни. Позовавайки се на трактата „За свободата“ от 1859 г. на Джон Стюарт Мил, Върховният съд обявил, че „дори и невярно твърдение може да се смята, че внася ценен принос в обществения дебат дотолкова, доколкото допринася за по-ясното възприемане и по-живото представяне на истината, произведена при нейния сблъсък с грешката“. Няколко години по-късно Върховният съд разширил защитата за свободата на печата не само по отношение на длъжностните лица, но и спрямо обществени фигури, които играят важна роля в делата на обществото или се намесват, като излизат на преден план в обществените спорове.103

Последната разпоредба, която се съдържа в първата поправка, гласи: „Конгресът няма да приема закони…, ограничаващи правото на хората да се събират мирно и да се обръщат с петиции към правителството за отстраняване на несправедливости.“ Корените на правото на петиция към правителството могат да се открият във Великата харта на свободите от 1215 г., докато правото на мирно събиране на хората се появява по-късно. Правителството не може да забранява мирните политически събрания, нито пък да преследва като престъпници тези, които организират, ръководят и присъстват на такива събрания.

„Историята на свободата – отбелязва съдията Феликс Франкфуртер – е до голяма степен история на спазването на процедурни гаранции“. Гаранциите, предвидени в няколко поправки – от четвъртата до осмата – на Конституцията, дефинират поведението на правителството в рамките на наказателните процедури. Прилагането на тези гаранции към отделните щати преобразява наказателното правосъдие през последните тридесет години.

Показателен е случаят с шестата поправка на Конституцията, която предвижда съдебен процес чрез жури по наказателни дела. Правото става задължително за щатите благодарение на решението на Върховния

103 Вж. Janda, K., Berry, J. M., Goldman, J. The Challenge of Democracy. Government in America, p. 634.

60

съд по делото Дънкън vs Луизиана от 1968 г. По-късно Върховният съд застъпва тезата, че това право се отнася до всички по-сериозни наказателни дела: тези, при които се предвижда наказание над шест месеца лишаване от свобода. Но Върховният съд не въвежда изискване, според което съдебните журита трябва да се състоят от дванадесет човека, какъвто брой се изисква за федералните наказателни дела. По този начин се дава възможност съставите на съдебните журита да варират от щат в щат, макар че минималният брой е шест човека. Нещо повече, федералното изискване за единодушно постановяване на присъдата не било разпространено върху щатите. При това положение на нещата в много щати все още не е въведено изискването за единодушие при постановяване на присъдите, а според някои наблюдатели това поставя под съмнение равенството на обвиняемите пред закона.104

Върховният съд бил обаче последователен и безкомпромисен по друг повод, а именно правото на обвиняемия да се ползва от помощта на адвокат за защитата си, гарантирана от шестата поправка. През1962 г. безпаричен скитник на име Кларънс Ърл Гидеон извършил обир, като присвоил незначителна сума пари. Понеже не могъл да си осигури адвокат, той поискал от щата да осигури правна помощ, но тя му била отказана. В резултат Гидеон бил осъден на пет години лишаване от свобода и задържан в щатския затвор на Флорида. Той обжалвал присъдата си пред Върховния съд на Съединените щати, като се позовал на нарушаване на шестата поправка на Конституцията, която му гарантирала право на адвокатска защита. Исковата молба била написана на ръка с молив, след като се запознал с необходимите правни материали в затворническата библиотека. Тази искова молба, която станала известна като „петицията на просяка“, била приета за разглеждане от Върховния съд. За служебен адвокат бил назначен известният юрист Ейб Фортас от Вашингтон, който по-късно станал съдия във Върховния съд. В своето знаменито решение по делото Гидеон vs Уейнрайт от 1963 г. Върховният съд отменил присъдата на Кларънс Ърл Гидеон и го оправдал, като постановил, че правото на адвокатска защита се отнася и до отделните щати.105

В последващи решения, които се разгръщат в цяло десетилетие, Върховният съд внесъл уточнения от кой момент насетне обвиняемият има право на адвокатска защита в хода на един или друг наказателен процес. Всички щати били обвързани от тези решения. А освен това било предвидено, че както на щатско, така и на федерално равнище правна

104 Вж. Janda, K., Berry, J. M., Goldman, J. The Challenge of Democracy. Government in America, p. 644 – 645. 105 Вж. Lewis, A. Gideon’s Trumpet. New York: Random House, 1964, p. 7 – 8.

61

помощ трябва да бъде осигурявана и на лицата, които не разполагат със средства сами да си наемат адвокат.

През този период Върховният съд се занимава и с друг въпрос, свързан с процедурните гаранции: информирането на заподозрения за неговите конституционни права. Повод за разискване на този въпрос дал случаят Миранда. Ернесто Миранда бил арестуван в Аризона за отвличането и изнасилването на осемнадесетгодишно момиче. След като полицията го разпитвала в продължение на два часа, а момичето го идентифицирало, той направил пълни самопризнания. Той бил съден от съда в Аризона въз основа на неговите самопризнания, макар че никой не му бил казал, че има право на адвокатска защита и правото да не дава показания против себе си. Ернесто Миранда обжалвал своята присъда, която била отменена от Върховния съд през 1966 г.

Върховният съд основал своето решение по делото Миранда vs Аризона върху забраната, предвидена в петата поправка едно лице да бъде принуждавано да свидетелства против себе си в наказателно дело. По-специално, Върховният съд застъпва тезата, че са необходими предупреждения, за да се разпръснат подозренията за принуда. Тези твърдения в наши дни са известни като „предупрежденията Миранда“. Между тях са:

- имате правото да запазите мълчание; - всичко, което кажете, може да се използва срещу вас в съда; - имате правото да говорите с адвокат по ваш собствен избор

преди разпита; - ако не можете да си позволите да наемете адвокат, той ще

ви бъде осигурен безплатно. Във всички фази и сфери на наказателното преследване съдиите

трябвало да потърсят и намерят точката на равновесието между реда и свободата.106

Организираните демонстрации, които са толкова характерни за движението за граждански права от 60-те години и движението за мир от 70-те години на ХХ в., са форма на комуникация, която почти винаги засяга сериозно интересите на общността. Демонстрациите в повечето случаи стават на обществени места – улици, тротоари или паркове. Демонстрантите използват обществените места, защото искат да осъществят контакт с обществото. Те искат да изложат възгледите си на вниманието на хора, които не знаят за тях, които не са искали да бъдат информирани за тях и които може дори да възразят срещу тези възгледи. Една организирана демонстрация по улици или тротоари неминуемо ще

106 Вж. Janda, K., Berry, J. M., Goldman, J. The Challenge of Democracy. Government in America, p. 646.

62

затрудни до известна степен нормалното използване на тези обществени удобства. Една демонстрация или стачен кордон с песни, плакати и лозунги е „реч“, но също така и действие. Или, както се изразява Върховният съд, това е „реч плюс още нещо“. Поради тези факти става ясно, че общността има основание да изисква предварително известие и разрешение за провеждане на демонстрации. Това е решението на Върховния съд по делото Кокс vs Ню Хампшир от 1941 г.

По делото за граждански права Кокс vs Луизиана от 1965 г. съдията Артър Голдберг изтъква необходимостта от поддържане на ред и от свобода на движение по улиците: „Никой не може да бъде извинен, че не спира пред познатия червен светофар, защото смята, че това е форма на социален протест. Също така никой не може в разрез с правилата на движение да иска да организира митинг насред площад Таймс в най-натоварения час за движение, позовавайки се на правото на свобода на речта и събранията. Официалните власти имат задължението и отговорността улиците да бъдат свободни и достъпни за движение.“ Трудността тук се крие в това, че официалните власти може да откажат разрешение за използване на улиците за шествия под предлог, че опазват реда и движението, а истинската им цел всъщност да е забрана или санкция за организиране на демонстрации от групи, които не се ползват с одобрение.107

В редица градове властите отказват да дадат разрешение за шествия на движения за граждански права или за мир, а членовете на тези движения са арестувани, защото са излезли на шествие без разрешение, какъвто е случаят с Мартин Лутър Кинг в Бирмингам през 1963 г. Но в много от тези случаи щатски или по-нисши федерални съдилища се намесват и следвайки линията, наложена от Върховния съд, настояват официалните власти да признаят правата на демонстрантите. Известният поход на Мартин Лутър Кинг от Селма до Монтгомери, организиран през 1965 г. за защита на избирателните права на чернокожите, се провежда, след като федерален съдия издава разпореждане, с което отменя забраната за похода, наложена от властите на Алабама. През 1968 г., когато градските власти отказват разрешение за провеждане на демонстрации на конгреса на Демократическата партия в Чикаго, нито един съд не се намесва; и тъй като няма легален начин да се изрази несъгласие, протестът ескалира в кървав сблъсък между демонстранти и полиция.

В отделни случаи Конгресът на Съединените щати прави опити да наложи своя линия по въпроса за гражданските права и свободи.

107 Вж. Причет, К. Х. Американската конституционна система. С.: Изд. къща „Петър Берон“, 1998, с. 132 – 134.

63

Показателно е обстоятелството, че през 1991 г. Конгресът, преодолявайки редица решения на Върховния съд, ограничаващи обхвата на националното антидискриминационно законодателство, приема Акта за възстановяване на гражданските права108. Факт е обаче, че към края на ХХ в. и началото на XXI в. конституционализмът, основан върху правата на човека такива, каквито ги дефинира Върховният съд, няма жизнеспособна алтернатива.

*

* *

Конституцията на Съединените щати е стара, кратка и твърда, т.е. не подлежи на лесни промени. Това е първата писана конституция на голяма държава, като към днешна дата това е най-старата действаща конституция в света. Създадена преди 230 години, тази конституция не просто учредява и придава форма на една нова политическа общност, но тя очертава контурите на един нов ред, който да пребъде във времето: novus ordo saeclorum. На свой ред, краткостта на конституцията позволява тя да се допълва и доразвива в хода на историческата еволюция. Никак не е случайно обстоятелството, че първите десет поправки, известни като Бил за правата, се смятат за финалното усилие в рамките на учредителния процес, започнал във Филаделфия през 1787 г. Последвалата юрисдикционна практика по тълкуване на Конституцията от страна на Върховния съд не само обогатява нейното съдържание, но приспособява основния закон към променящите се исторически обстоятелства. Най-сетне, твърдостта на конституцията е гаранция срещу евентуални промени, предприемани под натиска на обществените настроения и увлечения. Експериментът със „сухия режим“, въведен по конституционен път в Съединените щати през 20-те години на отминалия ХХ в., е само едно от многото доказателства, че пътят към ада е покрит с добри намерения. Показателно е обстоятелството, че формалният процес за внасяне на поправки в конституцията има твърде ограничена роля в развитието на американския конституционализъм. По-специално, конституционните поправки са едва двадесет и седем на брой за изминалите 230 години. Много по-значима роля в това отношение има юрисдикционната интерпретация на конституционния текст.

Конституцията на Съединените щати установява трайната и устойчива рамка за управлението на страната, която се опира върху принципа на разделението на властите, федерализма и специфични 108 Вж. Tushnet, M. The Constitution of the United States of America. A Contextual Analysis, p. 229 – 230.

64

гаранции за индивидуалните права. Формата на управление, установена в Съединените щати, била твърде особена и по своему неповторима. Самите учредители били склонни да изтъкват и да подчертават, че са създали република, а не демокрация. Системата на „спънките и противотежестите“, с която те допълнили и доразвили класическия принцип за разделение на властите, била оригинална изява на американския политически разум. Но същата тази система, която има редица предимства, се отличава с наличието на един твърде съществен недостатък, а именно: тя съдържа в себе си огромен потенциал за взаимно блокиране между разделените власти. В крайна сметка обаче, ефективността на конституцията, доказала се в хода на времето, допринася в най-висока степен за историческия успех на Съединените щати като нация.

Заедно с това не може и не трябва да се забравя обстоятелството, че тази конституция е продукт на определен културен контекст и специфична политическа традиция. По тази причина всички опити да се възприемат безкритично постулатите на американския конституционализъм най-често водят до катастрофални последици. Историческият опит показва, че всяка груба имитация на чужди постижения в сферата на конституционализма не поражда очакваните резултати: там, където едни държави успяват „по своя си начин“, други се провалят с гръм и трясък.

Независимо от всичко обаче, американският конституционализъм съставлява една богата съкровищница от постижения, всяко едно от които може да бъде както източник на вдъхновение, така и образец за подражание. Това, което е съществено и значимо в подобни ситуации, са идеите и принципите, а не схемите и моделите, които най-често са национално оцветени и обременени от едни или други особени политически традиции. Във всички случаи трайните и устойчиви постижения на американския конституционализъм дават надежда за по-добро бъдеще на всички онези нации по света, които тръгват по пътя на свободата, демокрацията и правовата държавност.

65

ИМА ЛИ ВРЪЗКА МЕЖДУ КОРУПЦИЯТА И ПРАВАТА НА ЧОВЕКА?

Доц. д-р Диана Ковачева Резюме Въпросите за противодействието на корупцията и защитата на правата на човека на пръв поглед нямат пряка връзка, но при по-задълбочено изследване могат да бъдат открити пресечни точки между тях. Те са свързани с организациите, които създават международната правна рамка, с причините, които обуславят тяхната проява, с техните жертви, както и с обстоятелството, че и противодействието на корупцията, и защитата на правата на човека са задължения на държавите по международното право. Всяка държава, която поради наличието на ширеща се корупция не изпълнява своето задължение да осигури упражняването на основни права на човека, носи отговорност по международното право. Основната теза е, че корупцията, чрез своите проявни форми, може да наруши всяко от международно признатите права на човека и наред с това да ограничи възможностите на държавата да осигури тяхната ефективна защита. Нарушенията могат да бъдат резултат както от дребната корупция, чиито жертви лесно могат да бъдат установени, така и от голямата (политическа) корупция, при която връзката се установява по-трудно, но това далеч не е невъзможно. Може да бъде направен изводът, че в държавите с високи нива на разпространение на корупцията има голям брой осъдителни решения на Европейския съд по правата на човека. Наличието на връзка между корупцията и нарушенията на правата на човека дава възможност да се говори за появата на ново човешко право – правото на свобода от корупция и правото на чиста от корупция среда. Ключови думи: корупция, права на човека, Европейски съд по правата на човека, Съвет по правата на човека, международни организации, индекс за възприятие на корупцията, дискриминация, международна отвореност. IS THERE A LINK BETWEEN CORRUPTION AND HUMAN RIGHTS? Assoc. Prof. Diana Kovatcheva, PhD

66

Abstract The fight against corruption and the protection of human rights do not have a direct link at first glance but a more precise look can identify cross-cutting pints between them. The links can be found in the organisations drafting their international legal framework, in their origins, in their victims and in the fact that they are both obligations of the states at international level. Each state which fails to comply with its obligation to protect human rights due to rampant corruption bears international responsibility. Each form of corruption can infringe human rights and limit the capacity of the state to ensure their efficient protection. The infringements can result from petty corruption, whose victims can be easily identified, but they can also result from political corruption and this is not impossible to identify as well. The author makes the conclusion that the states with high levels of corruption have a higher number of convictions by the European Court of Human Rights. The link between corruption and human rights gives rise to the discussion about the appearance of a new human right – the right to be free of corruption. Keywords: Corruption, human rights, European Court of Human Rights, Human Rights Council, international organisations, Corruption perception index, discrimination, international responsibility.

Въпросите за противодействието на корупцията и защитата на правата на човека на пръв поглед нямат пряка връзка, но при по-задълбочено изследване могат да бъдат открити пресечни точки между тях.

Основната теза е, че корупцията чрез своите проявни форми може да наруши всяко от международно признатите права на човека и наред с това да ограничи възможностите на държавата да осигури тяхната ефективна защита. Нарушенията могат да бъдат резултат както от дребната корупция, чиито жертви лесно могат да бъдат установени, така и от голямата (политическа) корупция, при която връзката се установява по-трудно, но това далеч не е невъзможно.

Тази връзка личи при преглед на резултатите от изследването Индекс за възприятие на корупцията на световната антикорупционна организация Transparency International, в което държавите са класирани според нивото на разпространение на политическата и административната корупция1 и данните за осъдителните решения на Европейския съд за правата на човека (ЕСПЧ). В държавите с високи

1 Вж. https://www.transparency.org/news/feature/corruption_perceptions_index_2016.

67

нива на разпространение на корупцията има голям брой осъдителни решения за нарушени права на човека.

Така през 2017 г. ЕСПЧ е постановил 222 осъдителни решения за Русия, която има нисък индекс за корупция – 29, при най добър резултат на индекса 100, който означава чиста от корупция среда. Подобно е съотношението между големия брой на осъдителните решения и високото нивото на разпространение на корупцията и при други държави, например Турция – 77 осъдителни решения, индекс за възприятие на корупцията 41, Румъния – 71 осъдителни решения, индекс за възприятие на корупцията 48, Гърция – 41 осъдителни решения, индекс за възприятие на корупцията 44, България – 33 осъдителни решения и индекс за възприятие на корупцията 41. Може да бъде проследена и обратна зависимост – при държавите с ниски нива на корупция има малък брой осъдителни решения, например Дания – 1 осъдително решение и индекс за корупция 90 (от 100), Финландия – 1 осъдително решение и индекс за корупция 892.

Обща характеристика на връзката между корупцията и

правата на човека В общ план могат да бъдат открити сходни черти в развитието на

правната рамка на противодействието на корупцията и тази на правата на човека. Връзката между корупцията и нарушенията на правата на човека обаче не е очевидна, включително и в контекста на международните актове, които ги регламентират.

Конвенцията, в която тази връзка може да бъде открита, е Наказателната конвенция на Съвета на Европа относно корупцията, според, която „корупцията представлява заплаха за правовата държава, демокрацията и правата на човека, подкопава доброто управление, безпристрастността и социалната справедливост, накърнява свободната конкуренция, пречи на икономическото развитие и застрашава стабилността на демократичните институции и моралните устои на обществото“3.

2 Вж. информация за Индекса за възприятие на корупцията за 2016 г. на https://www.transparency.org/news/feature/corruption_perceptions_index_2016#table и информация за осъдителните решения по държави на http://www.echr.coe.int/Pages/ home.aspx?p=press/factsheets#n1347951547702_pointer. Информацията е актуална към м. декември 2017 г. 3 Вж. Преамбюла на Наказателната конвенция относно корупцията на Съвета на Европа.

68

На базата на този параграф от преамбюла ѝ може да бъде направен изводът, че корупцията засяга по негативен начин правата на човека и създава благоприятна среда за тяхното нарушаване.

Този извод може да бъде подкрепен и с част от Преамбюла на един значително по-стар акт, а именно – Декларацията за правата на човека и гражданина, според който „незнанието, забравянето и презрението към правата на човека естествено причиняват обществени злочестини и развала (corruption) на правителствата“4. Оригиналният текст на декларацията използва думата корупция („la corruption des Gouvernements“), която в етимологичен план и днес носи в себе си значението на развала и поквара5.

Корупцията може да бъде определена като отрицание на спазването на правата на човека и антипод на правовата държава6. В резултат на негативния начин, по който корупцията засяга правата на човека, държавата, обхвата от корупция, е неспособна да изпълнява своето задължение по международното право да осигури тяхното пълноценно упражняване и защита.

И обратно, противодействието на корупцията, което се реализира в среда, в която защитата на правата на човека е приоритет, е значително по-успешно от гледна точка на резултатите. В подобна среда обществото и институциите си дават сметка за това, че уязвимите групи, включително хората с ниски доходи, са изложени на корупционен риск и са по-често жертви на корупцията.

Така корупцията в законодателната власт, и по-конкретно непрозрачният лобизъм и конфликт на интереси, водят до създаването на закони, които са дискриминационни и нарушават конкретни права.

4 Декларацията е документ от Френската революция, в основата на който е концепцията за равноправието и свободата, принадлежащи на всеки индивид по рождение. Тя е приета от Националното учредително събрание на Франция на 26 август 1789 г. “Considering that ignorance, forgetfulness, or contempt of the rights of man are the sole causes of public miseries and the corruption of governments,”. Преводът е по Н. Станев, „История на френската революция“, София, 1927, http://old.nbu.bg/PUBLIC/ IMAGES/File/hristomatia/pravaisvobodi/1.3.deklaraciazapravata1789.pdf. Оригиналният текст на Декларацията е “l'oubli ou le mépris des droits de l'Homme sont les seules causes des malheurs publics et de la corruption des Gouvernements”, http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/la-constitution/la-constitution-du-4-octobre-1958/declaration-des-droits-de-l-homme-et-du-citoyen-de-1789.5076.html. 5 От лат. corruptio – развала, поквара. Известна в това отношение е латинската максима „Corruptio Optimi Pessima (the corruption of the best is the worst of all)“. 6 Вж. Peters, A., Corruption and Human Rights Basel Institute for Governance, Working Paper Series 20, September 2015, рр. 7-9.

69

Корупцията в съдебната власт нарушава различни аспекти на правото на справедлив процес, например правото за защита, процеса на събиране на доказателства или презумпцията за невиновност.

Корупцията в изпълнителната власт, свързана с непрозрачно разходване на публични средства, може да доведе до недостиг на средства за лечение или за лекарства.

Корупцията във всяка от тези сфери на вземане на решения може да наруши правата на децата, които имат почти всички права, с които разполагат и възрастните (макар да не могат да упражняват всички от тях самостоятелно). Макар най-добрият интерес на детето формално да е поставян в основата на повечето решения на институциите, корупцията пречи този интерес наистина да бъде разглеждан с приоритет. Децата са в по-уязвима позиция да бъдат засегнати от корупция, особено що се отнася до правото им на образование и на здравеопазване.

Могат да бъдат посочени редица аргументи в подкрепа на тезата, че съществува ясна и на практика лесно установима връзка между корупцията и правата на човека.

На първо място, международноправната рамка както на противодействието на корупцията, така и на защитата на правата на човека се развива в рамките на едни и същи международни организации – Съвета на Европа, Европейския съюз и ООН.

На второ място, и корупцията, и правата на човека имат свое универсално, регионално и национално ниво на регламентация, макар международните актове, които ги регламентират, да възникват по различно време.

Международната регламентация на правата на човека и международната забрана за тяхното нарушаване се появява много по-рано в сравнение с материята за противодействието на корупцията. Тя се свързва с приемането на Устава на ООН, в който защитата на правата на човека и основните свободи е посочена сред целите на организацията. Малко по-късно, през 1948 г., е приета и Всеобщата декларация за правата на човека. Общата международна законодателна рамка на правата на човека е създадена между 50-те и 80-те години. Международноправната рамка на противодействието на корупцията започва да се развива значително по-късно – първите конвенции в тази област се появяват едва в края на 90-те годни на ХХ век.

На трето място, в контекста на сходните характеристики следва да се отбележи и фактът, че и конвенциите за правата на човека, и конвенциите за противодействие на корупцията са създадени не в

70

интерес на държавите, страни по тях, а в интерес на лицата, които се намират под тяхна юрисдикция7.

Международните договори и в двете области разполагат със система за наблюдение на изпълнението на задълженията, поети от страна на държавите, които са ги ратифицирали. И в двата случая контролът по спазването на задълженията на международно ниво е осъществяван от международни организации чрез техни комитети или съдебни органи.

Може да се каже, че режимът на защита на правата на човека е много по-добре развит в сравнение с този на корупцията. Съвременните изследователи говорят за jus commune в областта на международноправната закрила на правата на човека, което се дължи на взаимодействието между националния и международния съд, които постепенно изграждат общи ценности и взаимно си влияят чрез практиката си8.

Съдебната защита на правата на човека надхвърля рамките на националните държави заради регионалната система за съдебен контрол. За Европа тази система включва Европейския съд за защита на правата на човека, за Америка тя включва Между-американския съд за правата на човека, а за Африка – Африканския съд за човешки и народни права.

Що се отнася до корупционните деяния, компетентен да съди извършителите им е единствено националният съд. На този етап не съществува регионален или международен съд, който да може да потърси наказателна отговорност на извършители на корупционни престъпления, независимо колко влиятелни и високопоставени са те9. Макар идеята за създаване на международен антикорупционен съд да се обсъжда активно, евентуалната ѝ реализация е въпрос на бъдеще. Трудно се приема и идеята най-тежките случаи на политическа корупция, извършени от най-високопоставените длъжностни лица в

7 Вж. Schutter, O., International Human Rights Law. Cases, materials, commentary,, Cambridge University Press, 2012 г., рр. 11 – 122 и рр. 729- 897. 8 Вж. Schutter, O., International Human Rights Law. Cases, materials, commentary, 2010, Cambridge University Press, p. 11. 9 След промените от Лисабонския договор в съответствие с чл. 83 Европейският парламент и Съветът чрез директиви, в съответствие с обикновената законодателна процедура, могат да установят минимални правила относно определянето на престъпленията и на санкциите в областта на особено тежката престъпност с трансгранично измерение, произтичащо от естеството или последиците на тези деяния или от особена необходимост за общо противодействие. Сред тези области на престъпност е посочена изрично и корупцията. С премахването на стълбовете през 2009 г. и включването на материята за корупцията в интеграционния правен ред Съдът на ЕС може да се произнася и по тази материя.

71

държавите, които не могат или не желаят да ги осъдят, да бъдат включени в юрисдикцията на Международния наказателен съд (като самостоятелно престъпление или сред престъпленията срещу човечеството).

Може да бъде направен изводът, че и при корупцията, и при правата на човека толерантността на обществото към извършването на нарушения намалява с годините, но с много бавно темпо.

Накрая, но не и по значение, противодействието на корупцията и защитата на правата на човека се нуждаят от почтена, добре функционираща и независима съдебна система.

Общи корени на корупцията и тежките нарушения на правата

на човека И тежките форми на корупция, и нарушенията на правата на

човека имат общи корени: бедността, неефективното прилагане на законодателството, слабите институции (особено съдебната система), както и липсата на ефективен контрол от страна на държавата.

Безспорен факт е, че и тежките нарушения на правата на човека, и различните форми на корупция се проявяват в държави, които са политически или икономически нестабилни. Корупционните практики се разрастват неконтролируемо в страни, в които демократичните ценности липсват или са поставени в риск, там, където има военни конфликти, или в държави, които са белязани от крайна бедност.

Самата бедност, и особено крайната бедност, представлява нарушение на правата на човека. Тя засяга правото на достойнство и поредица от икономически и социални права, които се оказват недостъпни за голяма част от гражданите на държавите, в които корупцията е повсеместна. В този смисъл бедността е едновременно причина и последица от нарушението на правата на човека. Крайната бедност „препятства пълноценното и ефективно упражняване на правата на човека и може, в някои ситуации, да представлява заплаха за правото на живот”10. Същевременно крайната бедност е причина и последица от разпространението на корупцията. Налице е тясна връзка между корупцията и бедността: корупцията поражда бедност и бедността ражда корупция.

Последиците от корупцията са свързани със сериозни загуби за държави, които са засегнати от нея, и водят до задълбочаване на институционалната и финансова криза, в която тези държави се

10 Вж. Резолюция на ОС на ООН 51/97 относно правата на човека и крайната бедност. Преводът е неофициален.

72

намират. В глобален план корупцията продължава да бъде много сериозен световен проблем, а вредите от нея се измерват в милиарди11.

Корупцията и нарушенията на правата на човека процъфтяват в държави, в които гражданите нямат достъп до информация за това, как правителството, институциите и бизнесът вземат своите решения. В държавите, където осигуряването на достъп до информация е практика, има повече възможности за прилагане на принципите на добро управление и работещи механизми за прозрачност и отчетност. В своя Резолюция Съветът по правата на човека подчертава значението на доброто управление за насърчаването и защитата на правата на човека12.

Прозрачните, отчетни и добре функциониращи институции са пречка за широкото разпространение на корупцията и осигуряват адекватна защита на правата на човека. Държавите с такива институции са изградили национална система за почтеност, те са стабилни и успяват в усилията си да осигурят развитие на демократичните ценности и върховенство на закона13.

Моделът на Националната система за почтеност, изработен от международната организация Transparency International, включва основните управленски институции, ангажирани с противодействието на корупцията във всяка държава. Част от тях имат отношение и към защитата на правата на човека (например националните парламенти, изпълнителната власт, съдебната система, гражданското общество, медиите). Когато функционират в синхрон с водещите стандарти за

11 Според Световната банка загубите от корупцията са равни на около 5 % от световния брутен вътрешен продукт и възлизат на 1 трилион годишно. По данни на ООН около 400 милиарда долара са отклонени от африкански държави в резултат на корупция, а през 2011 г. в световен мащаб за подкупи са платени над 1 трилион долара. Вж. http://globalanticorruptionblog.com/2014/04/22/where-does-the-1-trillion-in-annual-bribes-number-come-from/, както и http://www.worldbank.org/html/fpd/esmap/ energy_report2000/ch8.pdf и http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/NEWS/0,, contentMDK:20190187~menuPK:34457~pagePK:34370~piPK:34424~theSitePK:4607,00.html. Вж. Combating Kleptocracy, IIP DIGITAL (Dec. 6, 2006), http://iipdigital.usembassy. gov/st/english/publication/2008/06/20080601225742srenod6.734866e-02.html#axzz3o2pg JNfW. 12 Вж. Council resolutions 19/20 of 23 March 2012 on the role of good governance in the promotion and protection of human rights. 13 Вж. Регионалния доклад на Transparency International за Националната система за почтеност „Money, politics, power,Corruption Risks in Europe“. Според него в регионален план институциите, които са оценени с най-малък капацитет за противодействие на корупцията, са политическите партии, държавната администрация и частният сектор. В рамките на европейския регион са установени сходни силни и слаби страни в областта на противодействие на корупцията, което дава възможност за изработване на съвместни стратегии и политики. http://www.transparency.org/whatwedo/ publication/money_politics_and_power_corruption_risks_in_europe.

73

прозрачност и отчетност, те образуват стабилна Национална система за почтеност, която е ефективна в борбата с корупцията.

Националната система за почтеност се основава на цялостен (холистичен) подход за предотвратяване на корупцията, който показва, че липсата на почтеност във функционирането дори на една-единствена институция би довела до сериозни проблеми при справянето с корупцията в останалите компоненти на системата (вж. Фигура 1)14.

Фигура 1. Национална система за почтеност. Според концепцията на Transparency International за Националната система за почтеност липсата на баланс в нея води до срив на националните институции.

25/12/2015 13S O C I E T Y’ S V A L U E SP U B L I C A W A R E N E S S

ME

DIA

PR

IVA

TE

SE

CT

OR

INT

ER

NA

TIO

NA

L A

CT

OR

S

The Concept of a National Integrity SystemSUSTAIN-ABLE

DEVELOP-MENT

QUALITYOF

LIFE

RULE OF

LAW

AU

DIT

OR

GE

NE

RA

L

OM

BU

DS

MA

N

PU

BL

IC S

ER

VIC

E

N A T I O N A L I N T E G R I T Y

25/12/2015 14S O C I E T Y’ S V A L U E SP U B L I C A W A R E N E S S

AU

DIT

OR

GE

NE

RA

L

OM

BU

DS

MA

N

PU

BL

IC S

ER

VIC

E

The Concept of a National Integrity System

Връзката между корупцията и правата на човека в докладите на международните организации

Налице са редица международни доклади и изследвания на

авторитетни международни органи и организации, в които е установена връзка между наличието на ширеща се корупция и тежки нарушения на правата на човека.

През 2013 г. на своята тридесет и осма сесия Съветът по правата на човека приема Резолюция 23/9 за негативното влияние на корупцията върху правата на човека. В нея Съветът изразява загриженост от засилващия се негативен ефект на ширещата се корупция върху упражняването на правата на човека и признава, че корупцията е една от 14 Вж. Асоциация „Прозрачност без граници“, „Оценка на националната система за почтеност. България. Национален доклад, 2011 г.“, с. 6. http://www.transparency.bg/ media/cms_page_media/121/NIS_Report_Bulgaria_2011_1.pdf.

74

пречките за тяхното ефективно упражняване и защита, както и за постигане на Целите на Хилядолетието, определени от ООН. Резолюцията е предшествана от доклад на специален докладчик, според когото упражняването на всички категории права – икономически, социални, културни, политически или граждански – е сериозно накърнено от „феномена корупция“15.

И в по-нататъшни обсъждания Съветът по правата на човека продължава да подържа идеята за наличието на връзка между корупцията и нарушенията на правата на човека. На своята двадесет и осма сесия през 2015 г. той приема Резолюция за негативния ефект на корупцията върху упражняването на правата на човека. Негативният ефект се изразява в това, че корупцията води до намаляване на ресурсите, които следва да бъдат използвани във всички сектори на развитие и по този начин препятства упражняването на правата на човека.

Резолюцията съдържа и конкретни мерки за справяне с този проблем. На първо място, това са кампаниите за обучение и за повишаване на нетърпимостта на обществото към проявите на корупция, които осигуряват превенция и успешно противодействие. На следващо място, това са принципите за прозрачност, достъп до информация, отчетност, недопускане на дискриминация и участие на гражданското общество в прилагането на устойчиви и конкретни антикорупционни мерки.

Връзката между корупцията и правата на човека може да бъде открита и в доклади на други организации и институции, например в Доклада за практиките на държавите в областта на правата на човека на Департамента на САЩ, в Докладите на международната организация Human Rights Watch за оценка на защитата на правата на човека в отделни държави, в Индекса за възприятие на корупцията на международната организация за борба с корупцията Transparency International16. Най-известното изследване за измерване на политическата и административната корупция сочи връзка между корупцията и правата на човека: държавите с високи нива на корупция

15 Вж. Резолюция 21/13 от 27 септември 2012 on a panel discussion on the negative impact of corruption on the enjoyment of human rights, и Резолюция 23/9 от 13 юни 2013. Вж. финалните версии на докладите E/CN.4/Sub.2/2005/18 и A/HRC/11/CRP.1. 16 Изследването на Transparency International е най-известното проучване, което измерва нивото на разпространение на корупцията в публичната сфера сред политици и служители в администрацията. То се появява за първи път през 1995 г. и обхваща голям брой държави, като ги класира в зависимост от степента, в която тяхната администрация и политика са обхванати от корупция: www.transparency.org/cpi.

75

обикновено са държави с ниски показатели на спазване на правата на човека.

Защитата на правата на човека и противодействието на

корупцията са задължения на държавите по международното право В съответствие със своите задължения по международното право

държавите са длъжни да гарантират спазването на правата на всички лица, намиращи се на тяхна територия. Това задължение може да бъде открито в чл. 2 параграф 1 от Международния Пакт за граждански и политически права и в чл. 2 параграф 2 от Международния пакт за икономически, социални и културни права17.

От текста на чл. 2 от МПИСКП могат да бъдат откроени три нива на задължение за държавите – зачитане, защита и упражняване на правата на човека18. Задължението за зачитане изисква от държавите да се въздържат от пряка или непряка намеса в упражняването на тези права. Задължението за защита има за цел да не допусне трети страни да се намесят в упражняването на правата на човека. Задължението за осигуряване на възможности за упражняване на правата, изисква от държавата да предприеме позитивни мерки и да помогне на лицата в това отношение19.

Корупцията има негативно влияние върху зачитането, защитата и упражняването на правата на човека. Съществуването на корупция подрива устоите на държавата, пречи на върховенството на правото и

17 Според , чл. 2 параграф 1 от Международния Пакт за граждански и политически права: „Всяка държава – страна по този пакт, се задължава да зачита и гарантира на всички лица, намиращи се на нейна територия и под нейна юрисдикция, признатите им от този пакт права, без разлика на раса, цвят на кожата, пол, език, религия, политически или други убеждения, национален или социален произход, имотно състояние, рождение или всякакви други признаци“. Според чл. 2 параграф 2 от Международния пакт за икономически, социални и културни права: „Държавите – страни по този пакт, се задължават да осигурят упражняването на провъзгласените в този пакт права без каквато и да е дискриминация, основаваща се на раса, цвят на кожата, пол, език, религия, политически и други убеждения, народностен или социален произход, имотно състояние, рождение или всякакви други признаци”. 18 Вж. Peters, A., Corruption and Human Rights Basel Institute for Governance, Working Paper Series 20, September 2015, р. 13, както и Corruption and Human Rights: Making the Connection, International Council on Human Rights, Versoix, Switzerland, 2009, р. 59. 19 Комитетът на ООН за икономическите, социални и културни права разделя тези задължения на още три категории: улесняване (благоприятстване), предоставяне (осигуряване) и подкрепа (съдействие). Вж. General Comment No. 14, The Right to the Highest Attainable Standard of Health (Art. 12) (2000), para. 37. Committee on Economic, Social and Cultural Rights (CESCR), General Comment No. 14, The Right to the Highest Attainable Standard of Health (Art. 12) (2000), para. 37.

76

препятства икономическото развитие. Спазването на правата на човека изисква обединяване на усилията на изпълнителната, законодателната и съдебната власт. Широко разпространената корупция, обаче, засяга негативно всяка от трите власти или и трите едновременно в случаите на завладяване на държавата (state capture), като изкривява начина, по който те функционират и ги прави неспособни да защитават обществения интерес. Така на практика корупцията отслабва държавата и води до нарушаване на общото ѝ задължение да защитава правата на човека20.

Комитетът на ООН по икономически, социални и културни права е направил констатацията, че там, където корупцията е широко разпространена, държавите не могат да изпълнят своите задължения за защита на правата на човека и „държавите се изправят пред сериозни проблеми с корупцията, което има негативен ефект върху пълноценното упражняване на правата, регламентирани в Международния пакт за икономически, социални и културни права“21.

Държавата е отговорна за нарушения на правата на човека, когато със свои действия или бездействия нарушава задълженията си по международното или националното законодателство. Тези задължения включват предотвратяване на нарушения от страна на институции или други физически лица и осигуряване на достъп до правни механизми за възстановяване на състоянието преди нарушението (или компенсиране на настъпилите вреди) и недопускане на подобни нарушения в бъдеще. Нарушенията от страна на държавите може да се изразяват в това, че не са инкриминирали някои от проявните форми на корупцията или за това, че не са предотвратили, ефективно разследвали, разкрили или наказали извършителите на корупционни престъпления.

Дори и в случаите, когато на пръв поглед няма пряка връзка между крайния резултат на нарушено право и корупцията, при по-внимателен преглед на конкретния казус тя може да бъде открита в поредица от събития, които са довели до това нарушение22.

Когато една държава ратифицира международен акт за защита на правата на човека или за противодействие на корупцията, тя се

20 Вж. Gathii, J. Defining the Relationship between Human Rights and Corruption, p. 125: https://www.law.upenn.edu/journals/jil/articles/volume31/issue1/Gathii31U.Pa.J.Int'lL.125(2009).pdf, декември 2015 г. 21 Вж. Report on the Thirtieth and Thirty first sessions (5 – 23 May 2003, 10 – 28 November 2003), Economic and social Council, Official records, 2004, Supplement No 2, United Nations, E/2004/2, para. 302. 22 Вж. International Council on Human Rights Policy and Transparency International Corruption and Human rights: making the connection, Versoix, Switzerland, 2009.

77

ангажира да се въздържа от нарушения на конкретни права на гражданите, но и да гарантира тяхното необезпокоявано упражняване.

В съответствие с Преамбюла на Конвенцията на ООН „предотвратяването и изкореняването на корупцията е отговорност на всички държави“. Държавите – страни по конвенцията, са длъжни да развиват, прилагат и поддържат ефективни антикорупционни политики за противодействие на корупцията23.

В съответствие с Глава II от Конвенцията на ООН срещу корупцията държавите се задължават да предприемат серия от превантивни мерки за справяне с корупцията, включително приемане на антикорупционни политики, създаване на антикорупционни агенции и органи, реорганизация на предоставяните обществени услуги, приемане на кодекси за етично поведение на длъжностни лица, прозрачност в обществените поръчки и управлението на публичните финанси, мерки, свързани със съдебната система и частния сектор, и още много мерки, насочени към ефективни политики, прозрачност и почтеност.

Всички тези мерки следва да бъдат използвани за реализиране на задължението на държавата да осигури ефективно упражняване на основните права на човека и свободи. На практика ограничаването на разпространението на корупцията се оказва предпоставка за ефективно упражняване на правата на човека и основните свободи24. В този смисъл допускането на корупция от страна на държавата може да се счита за нарушение на чл. 2 ал. 1 от МПИСКП, на чл. 2 от МПГПП, както и на Конвенцията на ООН срещу корупцията.

В общ план, в съответствие със своите международноправни ангажименти държавата следва да не допуска корупционни деяния и нарушаване на правата на човека25. От друга страна, обаче, въздържането на държавата, или на която и да е от трите власти, от действия за ефективно противодействие на корупцията на практика води до нарушение на задължението за осигуряване на безпрепятствено упражняване на граждански, политически, социални, икономически или културни правата на човека.

В резултат може да се направи изводът, че всяка държава, която поради наличието на ширеща се корупция не изпълнява

23 Вж. Чл. 5 от Конвенцията на ООН срещу корупцията. 24 Вж. Murrey, M. Spalding, A., Freedom from Official Corrupion as a Human Right, Governance Studies, January 2015, р. 5. 25 Вж. Final Report of the Human Rights Council Advisory Committee on the issue of the negative impact of corruption on the enjoyment of human rights (UN Doc. A/HRC/28/73) of 5 January 2015, paras. 25 and 28. 25 Вж. Peters, A., Corruption and Human Rights Basel Institute for Governance, Working Paper Series 20, р. 10.

78

своето задължение за осигуряване упражняването на основни права на човека, носи отговорност по международното право за неизпълнение на своите задължения26.

Тези задължения обаче трудно могат да доведат до пряка отговорност на държавите за тяхното неизпълнение, ако тя се основава само на международните актове за борба с корупцията, които съдържат доста общи разпоредби. Затова задълженията на държавите следва да бъдат разглеждани в контекста на чл. 31 от Виенската конвенция за правото на договорите, който изисква тълкуването на всеки международен договор да бъде добросъвестно и в съответствие с всички норми на международното право, които обвързват страните27.

Държавата е длъжна на създаде национални разпоредби, които да осигуряват защитата на правата и свободите на гражданите. Законодателната власт има задължението да премахне всички празнини в законодателството или текстове, които препятстват упражняването на правата на човека, изпълнителната власт има задължение да предприеме административноправни мерки в тази посока, а съдебната – да осигури справедливи съдебни решения, с които да преустанови нарушенията на права на човека, да възстанови нарушено право, да предостави обезщетение на жертвата / пострадалия или да накаже извършителя на престъпления, засягащи правата на човека.

В съответствие с разпоредбата на чл. 34 от Конвенцията на ООН срещу корупцията всяка държава е задължена да поправи последиците от корупционните актове. Ако нарушението на правата на човека може да бъде определено като последица от корупцията, то държавата е задължена да предприеме мерки, за да поправи тези негативни последици28. Лицата, претърпели вреди в резултат на корупционни актове, имат право „да предприемат правни действия срещу отговорните за причиняването на щетите, за да получат обезщетение“ (чл. 35).

Корупцията и нарушенията на правата на човека имат едни и

същи жертви

26 Вж. Peters, A., Corruption and Human Rights Basel Institute for Governance, Working Paper Series 20, September 2015, р. 14. 27 Вж. чл. 31 ал. 1 и ал. 3 т. (с) от Виенската конвенция за правото на договорите. Вж. International Council on Human Rights Policy and Transparency International Corruption and Human rights: making the connection, Versoix, Switzerland, 2009. 28 Вж. Peters, A., Corruption and Human Rights Basel Institute for Governance, Working Paper Series 20, September 2015, р. 14.

79

На пръв поглед корупционните престъпления нямат преки жертви, най-вече защото при подкупа, наричан често „щастливото престъпление“, и двете страни са доволни – всеки получава някаква облага. В най-общ план жертви са обществото, бизнесът и държавата. От друга страна обаче, и голямата, и дребната корупция нанасят конкретни вреди и те могат да бъдат реално почувствани от гражданите29. В контекста на нарушените от корупцията права на човека жертвата винаги е конкретно лице, чиито права или достойнство са били накърнени.

При дребната корупция установяването на конкретната жертва е значително по-лесно, отколкото при голямата корупция. Това обикновено е лицето, на което е поискан подкуп. Например в хипотеза, при която преподавателят взема пари, за да осигури успешно взет изпит, жертва е студентът, който, макар да е извършител на активен подкуп, на практика е станал обект на натиск и изнудване. По подобен начин лишеният от свобода, който плаща подкуп на надзирателя, за да получи завивка за леглото си или за да не стане жертва на насилие, е лишен от своето право на хуманно отношение в местата за лишаване от свобода30. Корупцията в полицията и местата за задържане може да доведе до нарушаване на основни права на човека, каквито са правото на живот и забраната за изтезания и други форми на нечовешко отнасяне или наказание31. 29 Основното разграничение на корупционните деяния е между голяма и дребна корупция. То е напълно условно, като обикновено критерият е размерът на паричната сума или облагата, която е поискана и дадена. Като критерий за разграничение между видовете корупция се използва и наличието или липсата на политическо влияние при осъществяване на деянието. В зависимост от това съществува политическа и административна корупция. Политическата корупция се нарича още голяма корупция. Административната корупция, от своя страна, също може да бъде голяма и дребна в зависимост от това, дали участващото длъжностно лице заема висока държавна позиция или не. Съществува и друго разграничение – между корупцията в публичния сектор и корупцията в частния сектор, т.е. корупция, която се извършва от служители на държавата (местни или чуждестранни длъжностни лица), и корупция, извършвана от представители на частния сектор. Държавата отговаря за нарушенията на правата на човека, извършени от корумпирани длъжностни лица, но също и за тези, извършени от представители на частния сектор, както и за това да осигури превенция в бъдеще. 30 Вж. Peters, A., Corruption and Human Rights Basel Institute for Governance, Working Paper Series 20, September 2015, р. 11. 31 Вж. Final report of the Human Rights Council Advisory Committee on the issue of the negative impact of corruption on the enjoyment of human rights, Human Rights Council , Twenty Eight session, Agenda items 3 and 5. Promotion and protection of all human rights, civil, political, economic, social and cultural rights, including the right to development Human rights bodies and mechanisms, 5 January 2015: http://www.google.bg/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved= 0ahUKEwjinueW7-3JAhXHFiwKHXs8CdcQFgglMAA&url=http%3A%2F%2Fwww.

80

В хипотезата на голямата корупция жертвите са по-трудни за индивидуализиране, но те могат да бъдат идентифицирани, защото в края на веригата винаги стои реално лице, което не може да се възползва от своите основни права и свободи, без значение дали става въпрос за здравеопазване, образование или избирателни права.

Така например корупцията в изборния процес, която е политическа по своя характер, засяга гражданите с избирателни права. Купуването на гласове (2,9 % от всички изборни нарушения) и корпоративният вот (18,21 %) са форми на натиск върху избирателите32. Общият им процент и относителният им дял показват потенциална възможност за манипулиране на вота на гражданите с избирателни права33. Тези форми на политическа корупция накърняват пряко политическите права на гражданите.

Непрозрачното финансиране на политическите партии, при което те се поставят в зависимост от корпоративни / икономически интереси, също има свои конкретни жертви. На пръв поглед конкретното човешко право, което е нарушено чрез корупционните практики при изборните нарушения, е свободата на избор („…избори при всеобщо, равно и тайно гласоподаване, гарантиращо свободното изразяване на волята на избирателите“), гарантирана от чл. 25 от Пакта за граждански и политически права.

Проблемът обаче се оказва по-сериозен и това личи особено силно след провеждането на изборите, когато политическите партии, спечелили изборите, започнат да „връщат услуги“ на онези, които са ги финансирали, и пренебрегват обществения интерес и интересите на гражданите, които са ги избрали. Гражданите на определено населено място, което е избрало своя кмет в резултат на купуване на гласове и с пари от непрозрачно финансиране на предизборната кампания, са жертва и на политическата корупция, и на нарушени права на човека. Техният вот е манипулиран и редица техни основни права (най-често социални и икономически) остават незащитени от органите на изпълнителната или местната власт, които ще защитават единствено

ohchr.org%2FEN%2FHRBodies%2FHRC%2FRegularSessions%2FSession28%2FDocuments%2FA_HRC_28_73_ENG.doc&usg=AFQjCNFyDN4C2cBT2qB54-wy4sPs-6UaIA. 32 Вж. Доклад от наблюдението на изборите за 44-то Народно събрание, проведени на 26 март 2017 година: „Изборен процес и политики за превенция на корупцията: състояние и перспективи за развитие“, Асоциация „Прозрачност без граници“, С., 2017, с. 11. http://transparency.bg/wp-content/files/MONITORING_REPORT_ IZBORI_44NS_26.03.2017_TI-BG.pdf. 33 Вж. данните за купуването на гласове и корпоративния вот в Доклада за наблюдение на изборите през октомври 2014 г., с. 13, www.transparency.bg.

81

корпоративните интереси на тези, които реално са им осигурили заемането на поста.

Обществените поръчки са област, която е силно засегната от корупция, и при тях жертвите на корупцията са също и жертви на нарушени права на човека. Според Доклада на ОИСР от 2014 г. в 57 % от процедурите за обществени поръчки са платени подкупи34. Манипулирането на тръжните досиета и липсата на ефективен контрол върху изпълнението на сключените договори засягат негативно инвестициите, конкуренцията на пазара, но и правата на конкретни фирми и правото на гражданите да получат услуги или продукти на достъпна и разумна цена. Често се говори за т. нар. данък корупция, който сериозно оскъпява продуктите и услугите за крайния потребител. В редица случаи пряка последица от корупционните практики е заниженият контрол при изпълнението на договорите за обществени поръчки (например за строителство или предоставяне на услуги). Така гражданите получават нискокачествени продукти, пътища и сгради, които застрашават техния живот и здраве.

На следващо място, и при голямата, и при дребната корупция жертва могат да бъдат групи лица, носители на специфични права (или на колективни права), или представители на уязвими групи. Например жертви на корупцията могат да бъдат бедните граждани, които не могат да платят подкуп и затова са изключени от достъп до правосъдие или достъп до административни услуги. Уязвимите групи като малцинствата, жените, децата, инвалидите, възрастните хора могат да бъдат жертва на нарушени права на човека като група индивиди в резултат именно на корупционни деяния.

Както дребната, така и голямата (политическа) корупция

накърняват сериозно всички категории права на човека В теорията е изразено мнение, че корупционните престъпления

могат да бъдат разглеждани като директни нарушения на правата на човека, когато става въпрос за дребна корупция и дори тогава тази връзка следва да бъде провеждана много внимателно35. Най-често обект на засягане в резултат на дребна корупция са социалните права на

34 Вж. Доклад на ОИСР, с. 37, OECD Foreign Bribery Report, An Analysis of the Crime of Bribery of Foreign Public Officials, OECD Publishing, 2014, http://dx.doi.org/10.1787/ 9789264226616-en. 35 Вж. Peters, A., Corruption and Human Rights Basel Institute for Governance, Working Paper Series 20, September 2015, р. 7-9.

82

гражданите36. Според тази теория пряката връзка между политическа (голяма) корупция и нарушаването на правата на човека е трудна за установяване.

Този въпрос е разглеждан в докладите на Комитета за права на човека към ООН и на Съвета по права на човека. В тях могат да бъдат открити констатации, че както дребната, така и голямата корупция накърняват упражняването на правата на човека и имат негативно влияние върху тях. И двете форми на корупцията засягат не само социалните и икономическите права на гражданите, но и техните граждански и политически права.

Затова, според мен, не би било невярно да се каже, че човешките права могат да бъдат накърнени от голямата – политическата и административна – корупция в не по-малка степен, отколкото от т. нар. дребна корупция. Разрушителните последици на голямата корупция са по-видими и имат многократно по-силен ефект върху живота на голям кръг хора. На практика различните форми на корупцията, и най-вече тежките форми на политическа корупция, създават възможности за нарушаване на политически, икономически, социални и културни права на големи групи хора, през които вредните последици достигат и засягат пряко правата на конкретни лица. Например голямата корупция в здравеопазването при процедурите за доставка на лекарства е свързана с отклоняването на огромни парични суми, които засягат бюджета на държавата и интересите на обществото като цяло. Но същевременно тя води до оскъпяване на лекарствата или до забавена доставка, а оттам и до нарушаване на социални, икономически, но и на граждански права на индивидуални лица, например правото на живот.

В този смисъл, според мен, може да се приеме, че корупцията не просто води индиректно до нарушения на правата на човека, но на практика разполага с механизми, с които пряко нарушава конкретни права на човека, както социално-икономически (право на храна, образование, здравеопазване), така и граждански и политически права (равенство, недискриминация, право на справедлив процес, политическо участие) и пречи на тяхното упражняване.

Търговията с влияние в съдебната система може да бъде предпоставка за прикриване на нарушения на права на човека, за тяхното неефективно разследване, за оправдаване на извършители на тежки престъпления или за несправедливи съдебни решения37. Политическата корупция, например купуването на гласове, изкривява и 36 Вж. Peters, A., Corruption and Human Rights Basel Institute for Governance, Working Paper Series 20, September 2015, р. 11 and 13. 37 Ibo. World Report 2015, Events of 2014 Human Rights Watch, p. 64: https://www.hrw.org/sites/default/files/wr2015_web.pdf.

83

манипулира вота на избирателите и нарушава техните политически права да избират и да бъдат избирани. Корупцията в обществените поръчки води до неправомерно разходване или отклоняване на огромни публични средства, което нарушава икономическите и социални права на гражданите. Лошото управление на публичните ресурси има за последица обедняване на населението и обогатяване на конкретни лица от управляващите, което ограничава средствата, които следва да бъдат отделяни за жизненоважни области. Тя довежда и до дискриминация при достъпа до публични услуги в полза на лица, които могат да окажат влияние върху вземането на решения в техен интерес, включително чрез плащането на подкупи.

Може да се направи изводът, че когато корупцията има системен характер, тя води до системни нарушения на всички категории правата на човека.

Промяната в подходите за противодействие на корупцията се

отразява и върху защитата на правата на човека Антикорупционните мерки както на национално, така и на

международноправно ниво най-често се съсредоточават върху наказателното преследване на извършителите на престъпленията с корупционен характер. Международните договори задължават държавите да инкриминират корупционните деяния в своето национално законодателство. Наказателноправният подход безспорно е важен, за да спре безнаказаността на извършителите на корупционните престъпления38. Но наличието на връзка между корупцията и нарушенията на правата на човека има за последица допълване на чисто наказателноправния подход към противодействието на това престъпление с нови механизми за справяне с него.

Наред с това третирането на корупцията като нарушение на правата на човека и като нарушение на ключови международни конвенции променя концепцията за корупцията като престъпление само с национален характер и като престъпление само по националното право. Това променя отношението към корупцията, както и механизмите за справяне с нея. До голяма степен подобно схващане разрушава мита за културната обусловеност на корупцията, който често служи за оправдание на правителствата да не предприемат сериозни мерки за справяне с корупцията в национален план.

38 Вж. Final Report of the Human Rights Council Advisory Committee on the Issue of the Negative Effect of Corruption on the enjoyment of Human Rights, Thewnty-Eight Session of the Human Rights Council, Agenda Items 3 and 5, A/HRC/28/73, р. 9.

84

Препоръката за преодоляване на стриктно наказателноправния подход към корупцията принадлежи на Комитета за права на човека към ООН. Тя е свързана с възможността за изместване на фокуса от индивидуалните извършители на корупционни престъпления към системния проблем с корупцията и към въпроса за отговорността на държавата39. Така може много по-лесно да се премине от наказване и налагане на санкции към превенция на корупцията, което да има много по-силен ефект за намаляване на нейното разпространение40. Превантивните мерки са предвидени в Конвенцията на ООН срещу корупцията и включват прозрачност, отчетност, достъп до информация и граждански контрол.

На следващо място, към наказателноправния подход за справяне с корупцията следва да бъде добавен и гражданскоправният, предвиден в Гражданскоправната конвенция срещу корупцията на Съвета на Европа. Този подход предвижда обезщетяване на вредите, настъпили от корупция, гражданскоправна и административна отговорност, невалидност на договорите, засегнати от корупция, защита на служителите. Наред с това конвенцията на ООН също изисква да бъдат поправени вредите, настъпили от корупция, което може да бъде постигнато именно чрез гражданскоправни средства за осигуряване на обезщетение.

Всички тези различни подходи имат за цел да поставят жертвата на корупционните престъпления и нейните права в центъра на противодействието на корупцията. Наказателноправният подход е важен за наказване на извършителите на корупционни деяния, но не е ефективен начин за поправяне на негативните последици от корупцията за конкретния човек или за обществото като цяло. Допълването му с превантивния подход е много по-резултатно, защото превантивните мерки имат дългосрочен и много по-дълготраен ефект.

Според Съвета по права на човека превенцията е една от най-ефективните мерки за справяне с корупцията и за избягване на негативното ѝ влияние върху упражняването на правата на човека. Съветът призовава за укрепване на превантивните мерки на всички нива и подчертава, че ключов момент в това отношение е да бъдат взети

39 Вж. Final Report of the Human Rights Council Advisory Committee on the issue of the negative impact of corruption on the enjoyment of human rights (UN Doc. A/HRC/28/73) of 5 January 2015, paras. 25 and 28. 40 Вж. Peters, A., Corruption and Human Rights Basel Institute for Governance, Working Paper Series 20, September 2015, р. 26.

85

предвид нуждите на групите в уязвимо положение, които могат да бъдат сред първите жертви на корупцията41.

В контекста на новите подходи за противодействие на корупцията следва да отбележим и факта, че Конвенцията на ООН срещу корупцията ни дава възможност да говорим за право и задължение на държавата не само да предприеме гражданскоправни процедури за възстановяване на вредите от корупционни действия, но и да отнеме имущества, придобити чрез корупционни или други незаконни деяния, извършени от служители на държавата или от частни лица42.

Отнемането на незаконно придобито имущество е сред най-успешните механизми за противодействие на корупцията. Съветът за права на човека е имал повод да се произнесе по въпроса за негативното влияние на невъзстановяването на фондове с незаконен произход в държавите, от които произхождат, върху упражняването на правата на човека43. Всички народи следва да могат да се възползват от своите естествени богатства и ресурси, а корупцията е сериозна пречка пред ефективното мобилизиране на ресурсите. Тя ги отклонява от възможността да бъдат използвани за дейности, които могат да изкоренят бедността и глада и да осигурят устойчиво икономическо развитие.

Съветът за права на човека изразява своето безпокойство от факта, че облагите от корупционните престъпления включват огромни имущества, които могат да представляват сериозна част от ресурсите на държавата. Незаконното присвояване на тези имущества заплашва политическата стабилност и развитието на държавите и е пречка към осигуряването на достатъчно ресурси за пълноценно упражняване на правата на човека.

Тази резолюция на Съвета по правата на човека не само подчертава връзката между корупцията и невъзможността за упражняване на правата на човека в държавите, в които тя е разпространена, но и посочва механизъм за възстановяване на отнетите национални ресурси и използването им, както и за осигуряване на пълноценни възможности за хората да се

41 Вж. Resolution 29/11 adopted by the Human Rights Council on 2 July 2015 on the Negative Impact of Corruption on the Enjoyment of Human Rights, p. 3. 42 Вж. чл. 35 за възстановяване на вреди от корупционни престъпления и чл. 3, чл. 31, чл. 53 и чл. 54 във връзка с чл. 2 от Конвенцията на ООН срещу корупцията. Вж. също и Murrey, M. Spaldin, A., Freedom from Official Corrupion as a Human Right, Governance Studies, January 2015, p. 13. 43 Вж. Резолюции на Съвета по права на човека Resolution 17/23 от 17 юни 2011 г., Resolution 19/38 от 23 март 2012 г. и Resolution22/12 от 21.03.2013 г.

86

възползват от своите основни права и свободи. В много държави, включително и в България, отнемането на незаконно или престъпно имущество е част от националната правна рамка за противодействие на корупцията и тежките престъпления.

Отнемането (конфискацията) на незаконно имущество или имущество, придобито от престъпление, е доказано ефективен метод за пресичане на възможността извършителите на тежки престъпления да извличат икономически облаги от тях. По подобен начин отнемането на незаконно придобито имущество предотвратява натрупването на имущества, чийто законен произход не може да бъде доказан. По този начин могат да бъдат отнети незаконни облаги от тежки престъпления като трафик на наркотици, оръжия и хора, пране на пари, организирана престъпност и не на последно място – корупция.

Глобализацията „сближава“ нарушенията на правата на човека и извършването на тежки корупционни престъпления. И международните актове за защита на правата на човека, и тези за противодействие на корупцията посочват международното сътрудничество като важен подход за по-ефективно изпълнение на задълженията на държавите да гарантират упражняването на правата на човека44. В своя резолюция Съветът по права на човека подчертава ролята на сътрудничеството и координацията между различните участници в процеса на противодействие на всички форми на корупцията на национално, регионално и международно ниво. Сътрудничеството в тази област допринася за по-ефективното предоставяне и упражняване на правата на човека45.

Наличието на връзка между корупцията и нарушенията на

правата на човека: правото на свобода от корупция и правото на чиста от корупция среда

44 Вж. чл. 2 параграф 1: „Всяка държава – страна по този пакт, се задължава да действа със свои сили или чрез международна помощ и сътрудничество, главно в икономическата и техническата област съобразно максималните си възможности, за да осигури постепенно пълното осъществяване на признатите в този пакт права с всички подходящи средства, включително приемането и на законодателни мерки.“ По отношение на корупцията вж. параграф 4 от Преамбюла на Конвенцията на ООН срещу корупцията: „Убедени, че корупцията вече не е местно явление, а транснационален феномен, който засяга всички общества и икономики и прави жизнено необходимо международното сътрудничество за предотвратяването и контролирането ѝ“, чл. 1 т. б), както и чл. 43 „Международно сътрудничество“. 45 Вж. Resolution 29/11, adopted by the Human Rights Council on its twenty-ninth session on 2 July 2015 on the Negative Impact of Corruption on the Enjoyment of Human Rights, p. 3.

87

На базата на всички аргументи в полза на връзката между корупцията и нарушенията на правата на човека все по-често е поставян въпросът за това, дали недопускането на ширеща се и повсеместна корупция в държавата е само по себе си основно и неотменимо човешко право.46

Антикорупционните конвенции, както и основните конвенции за защита на правата на човека не споменават за съществуването на право на свобода от корупция или право на чиста от корупция среда.47 Ясно формулираната връзка между корупцията и правата на човека може да бъде открита в коментарите към конвенциите, в анализите и докладите на Комитета по правата на човека към ООН, в резолюциите на Съвета по права на човека и в докладите на GRECO, но на този етап все още не е включена в конвенциите за защита на правата на човека. Според някои изследователи този факт се дължи на обстоятелството, че конвенциите за защита на правата на човека се появяват значително по-рано, много преди началото на 90-те години на миналия век, когато корупцията се превръща в тема, за която се говори свободно и открито48. Но такова право не е споменато включително и в най-новата антикорупционна конвенция – Конвенцията на ООН срещу корупцията в сила от 14 декември 2005 г.

Въпреки това има предложение ново човешко право (ново по-скоро от гледна точка на осъзнаване на проблема) – „свобода от корупция“ – да бъде регламентирано във Факултативен протокол към всеки от Международните пактове49. Подобен подход ще подчертае системния характер на корупцията, както и влиянието ѝ върху всички права на човека – както граждански и политически, така и икономически, социални и културни.

Макар все още да няма признато право на свобода от корупция, международното право осигурява възможности за обезщетяване на вредите от корупция. Основание за това е разпоредбата на чл. 35 от Конвенцията на ООН срещу корупцията, според която държавите –

46 Murrey, M. and Spalding, A., Freedom from Official Corruption as a Human Right. 47 В това отношение вж. проф Ан Петерс, която в своята монография „Corruption and Human Rights Basel Institute for Governance“ изрично отбелязва, че когато говорим за общество, свободно от корупция, ние не констатираме появата на ново човешко право. Според нея такова право не е признато в правната теория и практика и няма нужда от това. Вж. Peters, A., Corruption and Human Rights Basel Institute for Governance, Working Paper Series 20, September 2015, р. 11. 48 Вж. Murrey, M. Spalding, A., Freedom from Official Corrupion as a Human Right, Governance Studies, January 2015, p. 7. 49 Вж. Kinley, D. “A New Human Right to Freedom from Corruption”, Sydney Law Sch. Research Paper No. 14/12, 2014), http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id =2393205).

88

страни по нея, следва да предприемат мерки за обезщетяване на вредите, които лицата са претърпели в резултат на корупционни действия. Тези лица имат право и следва да им бъде предоставена възможност да предприемат правни действия срещу отговорните за причиняването на щетите, за да получат обезщетение.

Държавите са длъжни да изградят вътрешни механизми, като осигурят не само съответните текстове в националното законодателство, но и съответните процедури в съдебната система. Държавите – страни по Гражданската конвенция срещу корупцията на Съвета на Европа, също имат ангажимент да въведат гражданскоправни механизми за обезщетяване на вредите от корупция. Мониторингът върху прилагането на Конвенцията на ООН показва, че не всички държави са въвели подобни механизми, които да отразяват спецификите при обезщетяване на вреди от корупционни престъпления. В повечето случаи общият гражданскоправен ред се оказва неефективен и не обхваща всички деяния, определени като корупция от Конвенцията на ООН, или не отразява особеностите на транснационалния характер на корупцията и формите на тежка политическа корупция.50

Използването на чл. 35 от Конвенцията на ООН срещу корупцията въвежда на глобално ниво възможностите за прилагане на гражданскоправни средства за компенсиране на вредите от корупцията по отношение на конкретни лица или обществени групи. Ефективността на тази разпоредба зависи от активността на държавата и нейната готовност да осигури механизми, които да бъдат използвани на национално ниво.

Наред с обезщетяването на вредите от корупция остава и

необходимостта от наказателно преследване на извършителите на тези престъпления, както и от отнемане на незаконно придобитите имущества и връщането им на държавата, от която са отнети.

В заключение може да се каже, че съвременните условия и глобализацията променят гледната точка към темата за връзката между корупцията и правата на човека. Корупцията надхвърля границите на националната държава и се превръща в международен феномен, който трудно може да бъде контролиран и ограничаван. От една страна, тя се свърза с кражба на ресурси, в резултат на което бедните държави стават още по-бедни, а от друга – с тежки транснационални престъпления,

50 Вж. Conference of State Parties to the United Nations Convention Against Corruption, Nov. 25–29, 2013, Implementation of Chapter III of the United Nations Convention Against Corruption, 14, U.N. Doc. CAC/COSP/2013/7 (Sept. 17, 2013).

89

каквито са прането на пари, трафикът на наркотици, хора и оръжие, които водят до преки нарушения на основни права на човека.

На този етап все още трудно може да бъде направен категоричен извод за появата на ново право на човека – право на свободна от корупция среда. Понастоящем все още се обсъжда само въпросът за задължението на държавата да осигури спазване и упражняване на всички основни права на човека и свободи, като не допусне те да бъдат компрометирани от ширеща се корупция.

Въпреки това не е изключено в бъдеще да се окаже, че дискусията за появата на ново право на свобода от корупция не е лишена от смисъл. Така естествено се поставя и въпросът за отговорността на държавата, когато тя не успява да защити това право, резултат от задължение, което е поела по силата на присъединяване към конвенции в областта на противодействие на корупцията.

90

НЯКОИ ПРОБЛЕМИ, СВЪРЗАНИ С ОСИГУРЯВАНЕТО НА ПРЕВОД ПО ВРЕМЕ НА БЪЛГАРСКОТО ПРЕДСЕДАТЕЛСТВО НА СЪВЕТА НА ЕС

Доц. д-р Николай Марин, гл. ас. д-р Гергана Георгиева, Правно-исторически факултет, Катедра „Международно право и международни отношения“, ЮЗУ „Неофит Рилски“, Благоевград

Резюме Като пълноправен член на Европейския съюз на 1 януари 2018 г. България пое за първи път ротационното председателство на Съвета на Европейския съюз, което ще продължи за период от шест месеца – до 30 юни 2018 г. Един от важните въпроси, свързани с българското председателство на Съвета на Европейския съюз, е осигуряването на превод по време на срещите, които се и ще се провеждат. За по-голяма достъпност до събитията, свързани с председателството, бе разработен уебсайт на българското председателство на Съвета на ЕС. Информацията е предимно на български език, но се срещат и мултиезични видеоматериали, както и услуга за машинен превод на Европейския съюз. Преводът по време на официалните срещи е от огромно значение, тъй като се очертават важни дискусии като цифровата сигурност, енергетиката и сигурността на Балканите, които следва да се представят на разбираем и ясен език за всички граждани на ЕС. Ключови думи: ротационно председателство, българско председателство на Съвета на Европейския съюз, услуга за машинен превод на Европейския съюз. SOME TRANSLATION ISSUES REGARDING THE BULGARIAN PRESIDENCY OF THE COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION Assoc. Prof. Nikolay Marin, PhD, Chief Assist. Gergana Georgieva, PhD, Department of International Law and International Relations, Faculty of Law and History, South-West University „Neofit Rilski“, Blagoevgrad Abstract As a full member of the European Union on 1 January 2018, Bulgaria took the rotating presidency of the Council of the European Union for the first time, which will last for six months - until 30 June 2018. One of the important issues is providing translation during formal meetings. For more accessibility to the events related to the presidency, there has been developed a website of the Bulgarian Presidency of the Council of the EU. The

91

information is mostly in Bulgarian and English, but there are also multilingual videos as well as a European Union machine translation service. Translation during sessions is of paramount importance since talks related to important issues such as digital security, energetics, and Balkans‘ stability should be presented in a clear and understandable language for all EU citizens. Keywords: rotating presidency, Bulgarian Presidency of the Council of the European Union, European Union machine translation service.

Като пълноправен член на Европейския съюз на 1 януари 2018 г. България пое за първи път ротационното председателство на Съвета на Европейския съюз, което ще продължи за период от шест месеца – до 30 юни 2018 г.1 Всяка държава членка на Съюза председателства Съвета на ЕС съвместно с други три държави, а България е в трио с Естония и Австрия – от 1 юли 2017 г. до 31 декември 2018 г. Всяко трио изготвя обща, както и индивидуална програма с общи приоритети, по които да се ръководи през 18-месечния период на председателстване.2

Всеки един министър от българското правителство в различните ресори и политики има уникалната възможност да бъде ръководител на съответния състав на Съвета. А България за първи път в своята история и в своето десетгодишно членство в Съюза задава дневния ред на ЕС и контролира законодателните процеси, които се извършват в него. Функциите са главно организационни, по представителство, лидерски, административни, технически и много други. Това е комплексен процес и цялата текуща подготовка на ротационното председателство на Съвета на ЕС внимателно се ръководи и следи от специално създадената институция със собствен ръководител.3 Новосъздаденото министерство е централната и координационна точка за цялото българско председателство и то самото е изправено пред множество предизвикателства.

Един от важните въпроси, свързани с българското председателство на Съвета на Европейския съюз, е осигуряването на 1 РЕШЕНИЕ (ЕС) 2016/1316 НА СЪВЕТА от 26 юли 2016 година за изменение на Решение 2009/908/ЕС за установяване на мерките за прилагане на Решението на Европейския съвет относно председателството на Съвета и относно председателството на подготвителните органи на Съвета, Официален вестник на Европейския съюз, 2.8.2016 г. (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/TXT/PDF/?uri=CELEX:32016D1316 &from=EN). 2 Belova, G. Kochev, Y. Challenges Facing Bulgaria’s EU Presidency within the Context of Other New Member States’ Experience, Balkanistic Forum’ 18, Балканистичен форум 1, Разрушени светове … нови светове (Destroyed Worlds … New Worlds), p. 267. 3 Шикова, И., Ротационното председателство в Европейския съюз, Дипломатически институт към Министерство на външните работи, София, 2012 г., с. 138.

92

превод по време на срещите, които се и ще се провеждат. Отговорна институция е най-вече Генерална дирекция „Устни преводи“ към Европейската комисия. Също така представителството на ЕК в България работи за симултанните преводи по време на председателството. Наемат се и преводачи на свободна практика, за които отговаря същата дирекция в ЕК и представителството на ЕК в България. Всички важни сесии по време на председателството се и ще се провеждат на български език, за да бъдат достъпни за нашата общественост. Освен Генералната дирекция за устен превод, експерти от Софийския университет също оказват съдействие. Специално финансиране бе отпуснато за обучение на качествени български преводачи.

За по-голяма достъпност до събитията, свързани с председателството „Информационни услуги“ АД разработи уебсайта на българското председателство на Съвета на ЕС. Компанията беше единственият кандидат за изпълнител, който се занимава с разработването, проектирането и техническата поддръжка на интернет сайта и мобилното приложение за нуждите на Министерството на българското председателство на Съвета на ЕС през 2018 г.4 Информацията е предимно на български език, но се срещат и мултиезични материали, най-вече видеоматериали. На страницата има официална информация и на трите работни езика на ЕС – английски, немски и френски език. Включена е и услуга за машинен превод на ЕС с предупреждение, че резултатите от машинния превод помагат да се разбере смисълът на изходния текст, но не са равностойни на превод, направен от човек.5

Сайтът позволява на хората да гледат директно или да записват открити дебати чрез предаване на живо. Порталът се свързва с акредитационната система, чрез която се регистрират журналисти, които желаят да посетят събитията от календара на председателството. Достъпът до него е безплатен, както и всички публикувани статии, документи, съобщения за пресата, снимки и видеоклипове. Разработено е и мобилно приложение, което да допълни ролята му на основен източник на информация за председателството.6

4 ''Information Services'' Will Develop the Website of the Bulgarian Presidency of the Council of the EU http://www.novinite.com/articles/183483/%27%27Information+ Services%27%27+Will+Develop+the+Website+of+the+Bulgarian+Presidency+of+the+ Council+of+the+EU (извлечено на 21.09.2017). 5 https://eu2018bg.bg/bg/translation. 6 ''Information Services'' Will Develop the Website of the Bulgarian Presidency of the Council of the EU http://www.novinite.com/articles/183483/%27%27 Information+Services%27%27+Will+Develop+the+Website+of+the+Bulgarian+Presidency+of+the+Council+of+the+EU (извлечено на 23.09.2017).

93

Най-вече Европейската комисия е тази, която подпомага осигуряването на устен превод съгласно подписано споразумение за административно сътрудничество от службата на Европейската комисия за устен превод и българското председателство. Екип от конферентни преводачи от ЕК превежда по време на срещите на високо равнище на министрите.

Европейската комисията редовно осигурява устни преводачи по време на сесиите на високо равнище на министрите, които се провеждат в държавите, които председателстват ЕС. Такъв бе случаят и с предишното естонско председателство (през втората половина на 2017 г.), малтийското (по време на първото шестмесечие на 2017 г.) и словашкото председателство (осъществено през втората половина на 2016 г.).

Според министъра за българското председателство на Съвета на ЕС Лиляна Павлова осигуряването на добър устен превод е една от основните задачи, свързани с организацията, и именно професионализмът на преводачите от Комисията ще допринесе за успеха на българското председателство.7

Генералният директор на службата за устни преводи на Европейската комисия Флорика Финк-Хоойер е на мнение, че служителите в екипа са напълно подготвени да помогнат на България по време на първото ѝ председателство на Съвета на ЕС. Това е така, тъй като преводачите осигуряват устен превод с най-високо качество по пълния набор от теми, свързани с политиките на ЕС. По този начин службата спомага за прозрачността при създаването на политики и приближава ЕС до своите граждани.

Благодарение на споразумението българското председателство на Съвета на ЕС ползва услугите на световно признати поради отличната им работа и професионализъм устни преводачи по време на срещите на високо равнище на министрите. Наред с това службата за устни преводи на Европейската комисия предостави обучение на служителите на

7 Екип от Европейската комисия ще превежда на многоезичните заседания по време на българското председателство на Съвета на ЕС https://ec.europa.eu/bulgaria/news/% D0%B5%D0%BA%D0%B8%D0%BF-%D0%BE%D1%82-%D0%B5%D0%B2%D1% 80%D0%BE%D0%BF%D0%B5%D0%B9%D1%81%D0%BA%D0%B0%D1%82%D0% B0-%D0%BA%D0%BE%D0%BC%D0%B8%D1%81%D0%B8%D1%8F-%D1%89%D0% B5-%D0%BF%D1%80%D0%B5%D0%B2%D0%B5%D0%B6%D0%B4%D0%B0-%D0% BD%D0%B0-%D0%BC%D0%BD%D0%BE%D0%B3%D0%BE%D0%B5%D0%B7% D0%B8%D1%87%D0%BD%D0%B8%D1%82%D0%B5-%D0%B7%D0%B0%D1%81% D0%B5%D0%B4%D0%B0%D0%BD%D0%B8%D1%8F-%D0%BF%D0%BE-%D0% B2%D1%80%D0%B5%D0%BC%D0%B5-%D0%BD%D0%B0-%D0%B1%D1%8A% D0%BB%D0%B3%D0%B0%D1%80%D1%81%D0%BA%D0%BE%D1%82%D0%BE_bg (Извлечено на 19.09.2017).

94

настоящето председателство относно това, как да председателстват многоезичните заседания.8

Дирекцията за устни преводи на Европейската комисия отдавна си сътрудничи с България. Комисията предоставя редовна педагогическа и финансова подкрепа на школите за конферентни преводачи в Софийския и Великотърновския университет. Днес най-добрите възпитаници на тези школи работят за службата за устни преводи на Комисията и съдействат при преводите по време на българското председателство на Съвета на ЕС.

Генерална дирекция „Устни преводи“ на Европейската комисия е най-голямата служба за устни преводи в света. Тя осигурява устен превод на 24-е официални езика на ЕС, сред които и български език, включително и на няколко други езици на страни извън ЕС. Услугата се ползва от европейските институции (Европейския съвет, Съвета на ЕС, Европейската комисия, ротационното председателство на Съвета, Европейския икономически и социален комитет, Комитета на регионите, Европейската инвестиционна банка) и от външни ползватели (европейските служби и агенции в държавите членки и в трети страни в рамките на контактите с ЕС).

ГД „Устни преводи“ е ангажирана единствено с конферентен превод. Писмените преводи се осигуряват от други служби. В дирекцията работят над 500 щатни устни преводачи и ежедневно се наемат между 200 и 400 преводачи на свободна практика с цел да се предоставят преводачески услуги за около 11 хил. заседания годишно. Устните преводачи на свободна практика се наемат измежду близо 3300 акредитирани устни преводачи, които успешно са издържали изпитите на европейските институции.9

Първата половина на 2018 г. е времето, през което България има възможност да докаже, че е отговорен и надежден член на Европейския съюз. Българското председателство ще бъде резултат от мобилизацията на цяла България и всички българи, на цялото българско общество. Осигуряването на качествен превод по време на тези шест месеца е от изключителна необходимост за справяне с предизвикателствата и трудностите на председателството. В тази връзка на дневен ред за България ще бъдат и темите относно присъединяването ѝ към еврозоната и към Шенгенското постранство. България иска нейното председателство да бъде балканско председателство. Според г-жа Павлова това е приоритет на приоритетите и е необходима ясна пътна карта за всяка балканска държава, ясни възможности, когато се

8 Пак там. 9 Пак там.

95

предприемат определени стъпки. В тази посока има два важни приоритета: стабилността на Балканите и сигурността, включително енергетиката, цифровата сигурност и т.н. Балканските граждани трябва да почувстват европейската свързаност. Всичко това следва да се представи на разбираем и ясен език, чиято огромна отговорност пада върху преводачите, участващи в сесиите по време на председателството на България на Съвета на ЕС.

Използвана литература: 1. Belova, G. Kochev, Y. Challenges Facing Bulgaria’s EU

Presidency within the Context of Other New Member States’ Experience, Balkanistic Forum’ 18, Балканистичен форум 1, Разрушени светове … нови светове (Destroyed Worlds … New Worlds), pp. 267-275.

2. Шикова, И., Ротационното председателство в Европейския съюз, Дипломатически институт към Министерство на външните работи, София, 2012 г., с. 138.

Интернет източници: 1. Екип от Европейската комисия ще превежда на

многоезичните заседания по време на българското председателство на Съвета на ЕС https://ec.europa.eu/bulgaria/news/%D0%B5%D0% BA%D0%B8%D0%BF-%D0%BE%D1%82-%D0%B5%D0%B2%D1%80% D0%BE%D0%BF%D0%B5%D0%B9%D1%81%D0%BA%D0%B0%D1% 82%D0%B0-%D0%BA%D0%BE%D0%BC%D0%B8%D1%81%D0%B8% D1%8F-%D1%89%D0%B5-%D0%BF%D1%80%D0%B5%D0%B2%D0% B5%D0%B6%D0%B4%D0%B0-%D0%BD%D0%B0-%D0%BC%D0% BD%D0%BE%D0%B3%D0%BE%D0%B5%D0%B7%D0%B8%D1%87% D0%BD%D0%B8%D1%82%D0%B5-%D0%B7%D0%B0%D1%81%D0% B5%D0%B4%D0%B0%D0%BD%D0%B8%D1%8F-%D0%BF%D0%BE-%D0%B2%D1%80%D0%B5%D0%BC%D0%B5-%D0%BD%D0%B0-% D0%B1% D1%8A%D0%BB%D0%B3%D0%B0%D1%80%D1%81%D0% BA%D0%BE%D1%82%D0%BE_bg (last retrieved on September 19, 2017).

2. ''Information Services'' Will Develop the Website of the Bulgarian Presidency of the Council of the EU http://www.novinite.com/articles/183483/%27%27Information+Services%27%27+Will+Develop+the+Website+of+the+Bulgarian+Presidency+of+the+Council+of+the+EU (last retrieved on September 21, 2017).

3. https://eu2018bg.bg/.

96

4. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/TXT/PDF/?uri= CELEX:32016D1316&from=EN.

Използвани документи: 1. План за подготовка на Българското председателство на Съвета

на Европейския съюз през 2018 година. 2. Програма на Съвета на ЕС по време на Естонското,

Българското и Австрийското председателства (01.07.2017 г. – 31.12.2018 г.).

3. Процедурен правилник на Съвета на Европейския съюз.

97

ДОБРИ ЕВРОПЕЙСКИ ПРАКТИКИ ЗА ЗАЩИТА НА ДЕТЕТО ОТ КИБЕРПРЕСТЪПЛЕНИЯ

Гл. ас. д-р Надежда Кръстева, катедра „Публичноправни науки“, Правно-исторически факултет, Югозападен университет „Неофит Рилски“, гр. Благоевград

Резюме Днес децата са сред основните потребители на интернет. Използват го в ежедневието си за извършването на различни дейности. Проявяваната активност от тяхна страна поражда острата нужда от запознаването им с рисковете и опасностите онлайн. Настоящото изследване акцентира върху добрите практики на държавите членки на ЕС за осигуряване на така необходимата, особено за децата, киберсигурност и представя възможности за нейното подобряване. Ключови думи: добра европейска практика, дете, защита, киберпрестъпност.

GOOD EUROPEAN PRACTICES TO PROTECT THE CHILD FROM CYBERCRIME Chief Assist. Prof. Nadezhda Krasteva, PhD, Department of Public Law, Law and History Faculty, South-West University “Neofit Rilski”, Blagoevgrad

Abstract Today, children are among the main internet users. They use the internet in their everyday life to perform various activities. The activity on their part raises the acute need to familiarize them with the risks and dangers online. This research highlights the good practices of EU Member States to provide the much needed, especially for children, cyber-security and presents opportunities for its improvement. Keywords: good European practice, child, protection, cybercrime.

Интернет пространството разкрива нови и нови хоризонти пред своите потребители. То се отличава с безкрайните си възможности за създаване на контакти, за изследване на непознатото, за получаване на допълнителни знания и умения, за забавление. Всички тези дейности привличат интереса на децата към необятното интернет пространство от все по-ранна възраст. Най-честите потребители на интернет сред децата са тези на възраст между 9 и 16 години. Разбира се има и държави, в които децата използват интернет за първи път и в по-ранна възраст – на

98

7 години в Дания и Швеция и на 8 години в повечето страни от Северна Европа1. Децата използват интернет предимно за подготовка на домашното си, за игри, за гледане на клипове, за изпращане и получаване на съобщения, за публикуване на снимки, за чатене, за създаване и използване на социални профили и др. Проявяваната активност от страна на подрастващото поколение изисква задължителното запознаване с рисковете и заплахите, които крие интернет пространството. В тази връзка отделните държави по света търсят различни начини и решения за предпазване на децата, когато те са онлайн.

В този контекст за предмет на настоящото изследване се избират добрите практики на държавите членки на ЕС за осигуряване на така необходимата, особено за децата, киберсигурност. Оттук се извежда и целта на разработката – проучване на мерките, които отделните държави в ЕС предприемат в борбата с киберпрестъпността, като се предложат нови възможности за подобряване преди всичко на сигурността на българските деца в интернет пространството.

Настоящото изследване представя само част от добрите практики на отделни държави членки на ЕС, които се отличават със своя иновативен подход и имат своите положителни резултати.

1. Примерни добри практики на държави членки на ЕС в

борбата с киберпрестъпността2 • Латвия През 2006 г. в Латвия стартира проектът Net Safe, чиято основна

цел е да улесни безопасното използване на информационните и комуникационните технологии. Проектът продължава едва две години, но резултатите му все още се използват и развиват. Създаден е специален уебсайт3, който е насочен както към децата и младежите, така и към техните учители и родители. По отношение на децата и младежите сайтът съдържа информация за безопасното ползване на интернет, правила за правилно и добро поведение в мрежата, както и игри, чрез които децата се учат на интернет безопасност. Към Центъра за безопасен интернет „Net-Safe Latvia“ е създаден младежки панел J@P, в който участват млади хора от цяла Латвия, които организират

1 Risks and safety on the internet: The perspective of European children. Full findings and policy implications from the EU Kids Online survey of 9-16 year olds and their parents in 25 countries. 2 За основен източник за посочените добри европейски практики е използван сайтът https://fosigrid.org. 3 www.netsafe.lv.

99

различни събития за техните връстници, провеждат обучение на деца за безопасно ползване на интернет технологиите, развиват нови и атрактивни материали, участват в различни инициативи на европейско ниво и др.

Сайтът е адресиран и до учителите и родителите, като е подчертана нуждата от активното им участие в процеса на обучение на децата за ползване на безопасен интернет. Интересен е фактът, че родители и учители сякаш прехвърлят един на друг отговорността по подготвянето на децата за сблъсъка с интернет действителността. Проучване „По-безопасен интернет за децата и подрастващите“ показва, че 85 % от родителите смятат, че училището е отговорно преди всичко за обучението на децата за безопасна употреба на интернет и 15 % от учителите признават, че не знаят как да научат децата да използват интернет по безопасен начин. В същото време 96 % от учителите смятат, че именно родителите са тези, които следва да образоват децата си за безопасна употреба на интернет. 53 % от родителите не знаят как на научат децата си да използват интернет по безопасен начин, а 10 % от тях нямат компютър или умения за работа с интернет. Най-тревожен е фактът, че 30 % от родителите не вярват, че интернет пространството съдържа заплахи за децата им4.

Наказателният закон на Латвия осигурява закрила на децата от онлайн посегателства. Така например е предвидена наказателна отговорност за сексуална експлоатация на деца онлайн. Латвия усъвършенства наказателното си законодателство в областта на закрила на децата като транспонира Директива 2011/92//ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно борбата със сексуалното насилие и със сексуалната експлоатация на деца, както и с детската порнография и за замяна на Рамково решение 2004/68/ПВР на Съвета и подписва Конвенция на Съвета на Европа за закрила на децата от сексуална експлоатация и сексуално насилие през 2013 г.

• Великобритания През 2016 г. във Великобритания се приема практическо

ръководство „Безопасност за децата онлайн: Практическо ръководство за родителите и лицата, полагащи грижи“, което включа практически съвети за безопасно използване и поверителност на приложенията и платформите, както и насоки за семейството с оглед необходимостта от започване на разговор за онлайн опасностите и за нуждата от придобиване на умения за безопасна работа. В ръководството нееднократно се подчертава важността на разговорите

4 www.netsafe.lv.

100

между родители и деца за всичко, което децата правят онлайн, както и за това, което ги смущава.

През същата година се приема още едно практическо ръководство: „Безопасност на децата онлайн: Практическо ръководство за доставчици на социални медии и интерактивни услуги“, с което се привлича вниманието на бизнеса към рисковете, които крие интернет пространството за децата, и същевременно към необходимостта от създаването на безопасно онлайн пространство. Заслужава внимание подходът, който е използван в ръководство – в него се съдържат добри практики на водещи технологични компании, съвети от неправителствени организации и експерти в областта на безопасността на децата в интернет пространството – Instagram, YouTube, Microsoft, Google, World of Warcraft, Twitter и много други. Целта е да се насочи вниманието на бизнеса към сигурността на децата онлайн при разработването на нови платформи.

Безспорен факт е, че във Великобритания се обръща сериозно внимание на безопасността на децата в интернет пространството. За това свидетелстват и многобройните сайтове, които помагат преди всичко на родителите да осигурят сигурна работа на децата си онлайн5. Сайтовете запознават родителите и лицата, които се грижат за децата, с основните рискове и заплахи, които крие интернет – кибертормоз (cyberbulling), порнография, съобщения със сексуално съдържание (sexting) и др. Съдържат и съвети към родителите как да разпознават опасностите, как да разговарят с децата си съобразно тяхната възраст, как да запознаят децата си по подходящ начин със съществуващите рискове и да ги научат да се предпазват сами. Подготвени са образователни филми, песнички и истории, изцяло съобразени с възрастта на детето.

Децата използват интернет ежедневно и голяма част от времето си прекарват в игри. С оглед на това е важно родителите да са запознати със съдържанието на игрите, които интригуват техните деца. Разработен е сайт AskAboutGames6, който отговоря на въпроси на родители и потребители относно подходящата възраст на играчите, съвети как да се играе безопасно и отговорно и дава на семействата полезни предложения. Поради възможното вредно влияние на игрите върху правилното развитие на децата във Великобритания се прилага Системата PEGY (Паневропейска информация за игрите)7, която 5 Вж. http://www.childnet.com; www.internetmatters.org; www.nspcc.org.uk; www.parentzone.org.uk. 6 http://www.askaboutgames.com. 7 Системата е въведена през пролетта на 2003 г., заменяйки различни национални системи за възрастов рейтинг с една единна система, която днес се използва в почти

101

определя възрастов рейтинг и така помага на родителите да правят подходящ избор при купуването на игри за техните деца.

Във Великобритания закрилата на децата от отделни форми на онлайн посегателство е уредена по различен начин. Например тормозът не е конкретно престъпление, но има закони, които могат да се прилагат по отношение на заплашително поведение или общуване. Някои дейности с кибертормоз могат да се считат за престъпление по силата на редица закони – Закон за защита от тормоза, 1997; Закон за злонамерени съобщения, 1988; Закон за съобщенията, 2003, чл. 127 и др. Запознаването с деца за сексуални цели и последващите срещи са регламентирани като престъпления в Закона за сексуални престъпления, 2003. Детската порнография също е криминализирана – Закон за наказателното правосъдие, 1988. Законодателството предвижда засилени мерки, когато посегателството спрямо деца е извършено чрез използването на интернет технологиите.

• Франция Френският център за по-безопасен интернет използва иновативен

подход в борбата с киберпрестъпността, като създава мултимедийни образователни програми, често с подкрепата на Министерството на образованието. Те са широко използвани както в училищата, така и в други образователни структури. Тук се включват образователни игри, устройства с реално участие, анимации, онлайн дейности и др. В съответствие със Стратегията за по-добър интернет на Европейската комисия се подготвят нови интерактивни образователни програми, насочени към 9-18 годишните деца.

Доклад за рисковете и безопасността в интернет8 показва, че децата във Франция получават информация за рисковете онлайн на първо място от родителите си, след това от учителите и накрая от своите връстниците. Родителите във Франция отделят значително време и внимание на обучението на децата си за безопасно използване на интернет – разговарят с тях какво правят онлайн; стоят близо до децата, когато използват интернет; окуражават ги да използват интернет, за да научат нещо ново и полезно; заедно с тях изследват интернет пространството.

Във Франция съществено се набляга на подходящо образование. Образованието в конкретната материя обхваща родители, защото има и цяла Европа. Системата се подкрепя от основни производители, включително Sony, Microsoft и Nintendo, както и от издатели и създатели на интерактивни игри в цяла Европа. Системата за възрастов рейтинг е разработена от Европейската федерация за интерактивен софтуер (ISFE) и се прилага и в България. 8 http://eprints.lse.ac.uk.

102

такива, които не знаят какви рискове и заплахи срещат децата им в интернет пространството; учители, които следва да предадат своите знания и умения на децата за безопасно и отговорно използване на интернет технологиите, и специализирано обучение на самите деца от най-ранна детска възраст, когато започват да използват интернет – 9 години.

Френското законодателство се бори срещу посегателствата онлайн, като криминализира деянията. Например във Френския наказателен кодекс се предвижда наказателна отговорност в случаите, когато се използват интернет технологиите, за да се установи контакт с непълнолетно лице за извършване на сексуални действия. Детската онлайн порнография също е обявена за престъпление. Предвидена е и цяла глава, която включва различни престъпни деяния, които нарушават човешките права чрез използването на компютър, файлове или процеси (Глава Шеста, Секция Пета).

• Белгия В Белгия Денят за по-безопасен интернет през 2014 г. е отбелязан

чрез провеждане на състезание в началните училища, където учениците показват познанията си за безопасността в интернет и създават насоки за функционирането на по-сигурно интернет пространство. Насоките са оформени в харта и са предоставени на политиците, за да насочат вниманието им към изграждане на сигурно онлайн пространство.

През 2015 г. министърът на образованието в Белгия стартира специална програма, чрез която да насърчи училищата да преподават безопасност на информационните и комуникационните технологии, за да спечелят златен, сребърен или бронзов „eSafety“ етикет и така да демонстрират своята отдаденост към безопасното онлайн обучение.

През 2016 г. правителство се ангажира с провеждането на съвместни действия между отделни министерства за създаване на специален механизъм за противопоставяне на тормоза и онлайн злоупотребите. Отбелязва се необходимостта от справяне с по-новите явления, включително кибертормоза и онлайн справянето с цел сексуална експлоатация.

През 2016 г. започва и движението „Без омраза в мрежата“ („#No hate network“), което има за цел да повиши осведомеността на обществото относно разпространението на киберпреследването, тормоза и други форми на онлайн виктимизация, които засягат децата.

Белгийският наказателен кодекс криминализира детската порнография, като предвижда и нейното разпространение чрез интернет (чл. 383).

103

• Германия През 2015 г. Федералното министерство на икономиката и

технологиите разработва нова Стратегия за информационни и комуникационни технологии, която насърчава използването на дигитални техники в образованието. Наред с това Стратегията обръща специално внимание на необходимостта жените и децата да се запознаят с информационните и комуникационните технологии.

През 2009 г. Федералният съд на правосъдието постановява решение, което е директно насочено към злоупотребата с деца онлайн: извършителите на въпросното престъпно деяние следва да носят отговорност и когато осъществяват контакт с дете единствено чрез интернет, т.е. дори и когато извършителят и жертвата не са в непосредствена близост.

Германският наказателен кодекс урежда добра закрила на децата от различни престъпни посегателства. Тук може да се посочи разпоредбата на чл. 184д, която криминализира разпространението на порнографски материали чрез радиопредаване, медийни и телекомуникационни услуги.

• Гърция През 2014 г. Министерството на образованието и Google, със

съдействието на над 30 организации, организираха турне на пиесата „Интернет фермата“, чиято цел е да повиши осведомеността на обществото за опасностите в интернет и безопасността на децата онлайн.

През 2015 г. Гърция участва 16-ия курс на Европол за борба с онлайн сексуалната експлоатация на деца, който включва лекции и обучение за повишаване на националните усилия за противопоставяне на сексуалната злоупотреба с деца в интернет пространството.

В наказателния кодекс на Гърция е регламентирана детската онлайн порнография (чл. 348А). Разпоредбата на чл. 348В криминализира привличането на деца за сексуални цели чрез информационни и комуникационни технологии.

• Дания В Дания функционира Съвет за превенция на престъпността,

чиято основна цел сега е борбата с киберпрестъпността. Наред с това действа и Център за дигитална педагогика, чиито специалисти помагат на уязвимите лица чрез дигиталните медии.

През 2014 г. Фондация „Спасете децата – Дания“ проведе обучение на повече от 250 полицейски служители, доктори, психолози и

104

социални работници за борба със сексуалната експлоатация на деца онлайн.

През 2015 г. Telenor Дания и Медийният съвет за децата и младежта организират семинар за родители, на който се обсъжда живота на децата в интернет пространството, както и грижите, очакванията и отговорностите на родителите.

Денят за по-безопасен интернет през 2016 г. е посветен на способностите на младите хора да направят интернет едно по-добро и сигурно място.

• Италия В Италия функционират множество сайтове за борба с

киберпрестъпността, които са насочени към децата, техните родители и учители и съдържат насоки за безопасно използване на интернет. Един такъв сайт е например www.ilwebperamico.it, чиято основна цел е да обучава деца, родители и учители на интернет безопасност и на практика показва как може да се избегне потенциално излагане на детска порнография, сприятеляване със сексуална цел и измама.

През 2013 г. италианското правителство разработва проект „Превенция и борба с престъпността 2007-2013“, финансиран от Европейската комисия. Целта на проекта е чрез разработване на мултидисциплинарен модел за стандартизиране на оперативните действия при определяне и предоставяне помощ на децата жертви, участващи в порнографския материал, да се подобрят знанията и уменията на професионалистите, работещи в борбата с детската порнография и защита на жертвите.

През 2015 г. Telecom Италия заедно с Института за семейна интернет безопасност проведе международна конференция „Глобални тенденции в онлайн безопасността: създаване на национална рамка“, чийто основен акцент е предотвратяване на рисковете за децата онлайн. На конференцията са обсъдени и усилията на Италия за създаване на Национална стратегия в тази област.

Наказателният кодекс на Италия защитава правата на децата от различни посегателства – проституция, порнография, вкл. и онлайн порнография, трафик на деца, сексуално насилие, туризъм с цел секс и много други.

• Полша През 2014 г. Фондация „Давам право на децата“9 стартира проект

на тема: „Превенция на злоупотребата с деца и сексуалната

9 Фондацията доскоро действа по името „Ничии деца“.

105

експлоатация в Централна и Източна Европа – цялостен подход“, който се реализира в Полша до 2019 г. Целта на проекта е да предотврати сексуалната злоупотреба и експлоатация на деца в страните от Централна и Източна Европа. В проекта са предвидени разнообразни дейности – провеждане на семинари за учители, педагози, психолози, насочени към превенция на малките деца в сферата на сексуалното малтретиране; провеждане на образователни срещи с родители относно рискове от сексуална експлоатация онлайн и офлайн, последствията и методите, използвани от извършителите.

Най-новата кампания на организацията е „Загрижени родители“, която стартира през ноември 2017 г. Тя подчертава централната роля на родителите при защитата на децата от онлайн заплахи, особено в онлайн сприятеляването. Децата, чиито родители имат време да разговарят с тях, да им обръщат специално внимание, да ги насочват, напътстват, са по-внимателни в поведението си и е по-малко вероятно да бъдат манипулирани, дори и в мрежата. За съжаление се оказва, че най-честите жертви на онлайн сприятеляването са именно деца, които са самотни и имат нужда от внимание и добра дума.

През 2017 г. в Полша се постановява първото по рода си съдебно решение за родителско осмиване на дете в интернет. Става въпрос за баща, които качва в интернет снимка на голия си 2-годишен син с бутилка в ръка. Благодарение на подадения сигнал от страна на майката и бързата реакция на компетентните органи, снимката е премахната след близо 8-9 часа. Делото срещу бащата е за престъпление по чл. 191а от НК на Полша, а именно – разпространяване на гола снимка без съгласие на съответното лице. След 4 години съдебен процес съдът постановява 3 месеца лишаване от свобода със задължение за извършване на работа в полза на обществото 25 часа на месец. Във връзка с посочения казус експерти съветват родителите винаги да мислят преди да качат в интернет каквато и да е снимка на своите деца. Снимките могат да достигнат до хора, които се интересуват от тях по един нездравословен начин, и така да попаднат в техните порнографски колекции.

В наказателния кодекс на Полша е регламентирана също така и защитата на децата от различни форми на посегателства върху половата им неприкосновеност. Разпоредбата на чл. 200а урежда осъществяване на контакт с дете със сексуална цел чрез използването на интернет. Криминализирано е и публичното поощряване на поведението на педофил (чл. 200б). Детската порнография и проституция също са обявени за престъпления (чл. 202-204).

• Румъния

106

През 2014 г. Фондация „Спасете децата – Румъния“, представя първото училищно ръководство за безопасно и ефективно използване на интернет. Ръководството представя лесно разбираем подход, който учителите могат да използват при работата си с деца и младежи относно безопасното и ефективно използване на интернет.

През 2015 г. Министерството на образованието и науката с подкрепата на Световната банка осъществява Проект за средното образованието (ROSE), който следва да продължи до 2022 г. Проектът е насочен към преодоляване на причините, поради които румънските ученици не преминават успешно към висше образование или едва успяват да завършат първата година от него. Един от основните компоненти в проекта е създаване на университетски центрове за обучение, които да съдържат техническо оборудване като компютри, интерактивни дъски, специален софтуер за обучение / преподаване с цел увеличаване на академичната и социална подкрепа на студентите в риск.

Денят за по-безопасен интернет през 2016 г. в Румъния включва публичен дебат сред експерти в областта на интернет безопасността, както и провеждането на национално състезание на тема: „Онлайн безопасността в твоето училище“. ESafety Label стартира в Румъния безплатна онлайн платформа, която подпомага учителите в създаването на безопасна интернет среда в училищата.

Националната агенция за престъпността и Националната служба за престъпления в кибернетичното пространство през 2016 г. провеждат редица семинари в Румъния за борба с киберпрестъпността, сексуалната експлоатация и насилие над деца в интернет в Централна и Източна Европа.

В Глава трета от Антикорупционния закон на Румъния 161/2003, е регламентирана превенцията и борбата с киберпрестъпността, която включва и противодействие на детската онлайн порнография (чл. 51). В Наказателния кодекс са уредени престъпления като трафик на деца (чл. 211), установяване на контакт с деца с цел извършване на развратни действия (чл. 222) и др.

• Унгария Унгарското правителство приема Национална инфо-

комуникационна стратегия 2014-2020. Един от стълбовете на Стратегията е осигуряване на вътрешни информационно-технологични услуги, които да поддържат и гарантират сигурността на работа на правителството, публичната администрация и др. В Стратегията е предвидено провеждането на Програма за рисковете за сигурността и методите за тяхното ограничаване за учители и родители на деца на

107

възраст между 6 и 14 години, както и Програма за борба с киберпрестъпленията чрез обучение на учители и предоставяне на учебни материали.

През 2014 Фондация „The Kék Vonal Child Crisis“ участва в европейски проект „Премахване на кибертормоза“, съфинансиран от програмата Дафне. Основните цели на проекта са привличане на общественото внимание към явлението „кибертормоз“ по отношение на децата, създаване на работни групи за събиране на добри практики за разпознаване и предотвратяване на кибертормоза в училище и семейството и разработване на онлайн достъпен материал.

• Финландия През 2016 г. във Финландия се отбелязва Седмица на медийната

грамотност. Целта е да се подобрят уменията на децата и младежите в областта на медийната и информационната грамотност, да се насърчат местните институции да организират образователни събития, както и да се подкрепят образователните специалисти и родителите в техните медийни образователни задължения. В хода на седмицата се провежда кампания „Какво ще стане, ако интернет не работи?“, на която се обсъжда значението на мрежата и интернет в ежедневието. Освен това Центърът за по-безопасен интернет – Финландия пуска и видеоклип „Моменти онлайн“, който насърчава зрителите да мислят и да обсъждат помежду си действителния смисъл на смартфоните и мобилните устройства в живота.

През 2014 г. разпоредбите относно сексуалните престъпления във финландския Наказателен кодекс са изменени. Всички сексуални престъпления, чиято жертвата е лице под 18-годишна възраст, подлежат на съдебно преследване.

• Чешка република С оглед повишаване на информираността относно онлайн

рисковете Асоциацията на чешките региони стартира Проект за интернет сигурност. Проектът включва онлайн викторини и курсове за деца и младежи, родители и граждани, работници в полицията и социални работници, за да се научат как да останат в безопасност онлайн.

През следващата година се реализира друг образователен и културен проект за предотвратяване на електронното насилие и киберпрестъпността в четири района на Прага. Във всеки район се провежда специализирано обучение на професионалисти, семинари за родители, обучения за опазване на децата в училище.

108

Чешкото правителство приема Национални стратегии за превенция на насилието над деца в Чешката република (2008 – 2018 г.). Те са насочени към предотвратяване на насилието, създаване на сигурна среда, развитие на родителски умения, насърчаване на диалога между децата в училище и работното място, защита на правата на децата, настанени в специализирани институции и др.

В Наказателния кодекс на Чешката република е уредена защитата на децата от различни престъпни посегателства, включително чрез компютърни или други електронни материали – например производството или държането на детска порнография по чл. 192.

• Швеция Денят за по-безопасен интернет през 2016 г. в Швеция е насочен

към родителите. Създаден е специален комплект за родители, който съдържа информация за децата и интернет, за онлайн тормоза, както и ръководство за това, как да подкрепят и защитават децата си в онлайн пространството.

• Ирландия През 2015 г. ирландският министър Франсис Фицджералд е

домакин на среща на високо равнище за борба с онлайн сексуалната експлоатация на деца в Ирландия, на която отбелязва нарасналата честота на онлайн посегателствата над деца и предприетите стъпки за разрешаване на този проблем. Министърът посочва, че полицията подобрява техниките на разследване и блокира разпространението на детската порнография.

За отбелязване на Деня за по-безопасен интернет информационният сайт webwise.ir стартира „Чекмеджета“ (Lockers), създадени за училищата по темата за съобщенията със сексуално съдържание (sexting). Lockers е информационно и образователно средство, което помага на училищата да се справят и предотвратят споделянето на интимни изображения сред непълнолетните. Това е първото подобно средство в Ирландия, което засяга чувствителната тема за съобщенията със сексуално съдържание и включва две новосъздадени анимации и шест образователни урока.

• Литва Министерството на социалното осигуряване и труда изготвя

проект „Защита на правата на детето 2014-2020“. Чрез своята мярка „Използване на информационни технологии и други инициативи с цел предотвратяване на сексуалната експлоатация на деца и сексуално насилие“ проектът се надява да насърчи частния сектор да участва в

109

подготовката и прилагането на политиката за предотвратяване на сексуалната експлоатация на деца и на сексуалното насилие срещу деца.

През 2015 г. Центърът за подкрепа на децата стартира 1 от 5 кампании на Съвета на Европа в Литва. Главните цели на кампанията са да се постигне по-нататъшно подписване, ратифициране и прилагане на Конвенцията на Съвета на Европа за защита на децата срещу сексуална експлоатация и сексуално насилие и да се предоставят на децата, техните семейства / лицата, полагащи грижи за тях, както и на обществото знанията и инструментите за предотвратяване и докладване на всяка сексуална злоупотреба с дете.

• България През 2015 г. Националният център за безопасен интернет при

Фондация „Приложни изследвания и комуникация“ стартира обучителната програма „Киберскаут“, която използва метода „връстници обучават връстници“ за ефективно популяризиране на основните рискове в интернет пространството и съответните начини за справяне с тях сред децата между 9- и 15-годишна възраст. Мисията на програма „Киберскаут“ е да създаде общност от деца и младежи киберскаути из цяла България, които да демонстрират отговорно и безопасно поведение в интернет и да го популяризират сред своите връстници. Програмата се реализира успешно също през 2016 и 2017 г.

През 2016 г. България приема Национална стратегия за киберсигурност „Киберустойчива България 2020“. Стратегията изразява ангажимент и отговорност на всички заинтересовани страни за осигуряване на модерна рамка и стабилна среда за развитие на националната система за киберсигурност и постигане на отворено, безопасно и сигурно киберпространство. Очертани са етапите на развитие и израстване от базова информационна сигурност и киберхигиена до зряло информационно общество, способно да устои на кибер- и хибридни заплахи във всички сфери.

На 18 ноември 2017 г. се провежда конференцията DigitalKidZ в „Дом на Европа“ – София. Това е първата българска конференция, която поставя във фокуса си съвременните „дигитални деца“ и техните потребности, проблеми, предизвикателства и бъдеще.

2. Защита чрез въвеждане на подходящо образование в

училищата В много държави от ЕС се обръща специално внимание на

въвеждането на информационните и комуникационните технологии в училищата и тяхното успешно прилагане в образователния процес. Това

110

допринася за развитие на съответните познания и умения на учениците, като същевременно ги запознава с рисковете и опасностите онлайн и ги съветва как да се предпазват от тях.

Необходимо е, разбира се, обучението е да насочено и към самите учители. От една страна, те могат да използват съответните постижения, за да направят образователния процес по-интригуващ и в синхрон с интересите на децата и изискванията на дигиталния свят, в който живеем. От друга страна, учителите също носят отговорност за безопасното използване на интернет технологиите.

Осигуряването на защита на децата чрез въвеждането на подходящо образование в училищата е сред приоритетите на редица държави членки на ЕС:

• През 2009 г. Словакия приема Стратегия за информационното общество 2009-2013 г., в която се заявява, че в образователната система на страната се наблюдава недостатъчно използване на информационни и комуникационни технологии и през 2016 г. промените в образованието в Словакия са налице.

• Румънското правителство одобрява Национална стратегия за дигитална програма – 2020, в която се предвижда подобряване на информационните и комуникационните технологии в образованието, културата и здравеопазването.

• Финландия въвежда използването на информационни и комуникационни технологии в националната учебна програма през 2014 г. През м. август 2016 г. новата програма е въведена във всички училища за основно образование. Новата учебна програма насърчава съвместната работа, взаимодействието и творческата дейност, както и използването на технологии, които от своя страна да подобрят образованието.

• През 2015 г. Хърватското правителство изготвя Национална стратегия за сигурност в областта на киберпространството и План за действие, съответстващ на стратегията E-Хърватия 2020. За образователния сектор правителството планира осъществяване на дейности и мерки за повишаване на сигурността, стабилността и надеждността на киберпространството; повишаване на информираността чрез въвеждане на подходящи образователни материали в учебния процес; насърчаване разработването на образователни програми, подходящи за училищата и висшите училища.

• През 2016 г. Правителството на Естония стартира e-Koolikott, портал за цифрови учебни материали, който позволява лесен достъп до дигитални учебни материали от един сайт. Порталът позволява на учителите да използват материали от различни уебсайтове,

111

да комбинират видеоклипове, игри, работни листове и други образователни инструменти и да направят създадените учебни комплекти леснодостъпни за ученици. До 2020 г. училищата ще могат да осигурят основно образование, използвайки само дигитални учебни материали.

• През 2015 г. Министърът на националното образование, детството и младежта в Люксембург обявява новата Стратегия за дигитално образование. Тази правителствена инициатива има за цел да укрепи и консолидира позицията на Люксембург в областта на информационните и комуникационните технологии във времето. Стратегията включва различни компоненти и програми като Дигиталната класна стая, Мобилното обучение, програмата „Бъди креативен“, „Бъди в безопасност“ и др.

• Електронното обучение в Португалия все още се развива извън висшето образование. Въпреки това училищният портал Portal da Escola се използва като основен сайт за португалските училища за споделяне на възможности за дигитално обучение, електронно обучение, комуникация, работа в сътрудничество и достъп до услуги за поддръжка.

В резултат на направеното сравнително изследване могат да се

направят няколко основни извода. На законодателно ниво в страните членки на ЕС защитата на децата от различни форми на престъпни посегателства чрез интернет е задоволителна. Съществен принос за това имат, разбира се, отделните актове, които са транспонирани в законодателствата им. Те подобряват и засилват наказателноправната закрила на децата от онлайн посегателства, като допълват действащите престъпни прояви с нови, като предвиждат предприемането на адекватни мерки за противодействие, като създават или засилват сътрудничеството между отделите държави. Посочените мерки без съмнение подобряват борбата с престъпленията в кибернетичното пространство.

От посочените добри практики за борба с престъпленията в кибернетичното пространство, реализирани в отделните държави, превенцията, и то превенцията чрез обучение, се очертава като най-използваната мярка. Провежданите обучения са насочени основно към три целеви групи – деца, родители и учители.

Без съмнение за ефективното противопоставяне на този вид престъпност е необходимо обществото като цяло да бъде информирано, да бъде запознато със същността на интернет технологиите; с рисковете и заплахите, които крие то, с начините за избягване на опасностите, с нуждата от споделяне и подкрепа, с последиците от извършването на

112

подобно посегателство. Обществото следва да знае, че е абсолютно наложително докладването на всяка извършена злоупотреба не само с дете до компетентните органи в страната. Трябва да се съживи и задейства общественото съзнание, за да се предотврати извършването на даденото престъпление, да се окаже навременна помощ на жертвите и да се задържат извършителите.

Заключение Дигиталният свят, в който живеем, изисква да се съобразяваме с

неговите особености и неограничени възможности. Предизвикателствата са наистина много и сигурността е изключително важна. Съществено място в борбата с киберпрестъпността в България следва да заема превенцията чрез образование. Обучителните методи трябва да са неизменна част от социално-образователния процес. Те може да са ориентирани както към децата, така и към техните родители и учители. Родителите трябва да бъдат насърчавани да разговарят с децата си; да им отделят време за съвместно ползване на интернет; да им помагат правилно да се ориентират и използват социалните мрежи. Това са изключително леснопостижими и изпълними препоръки, които обаче могат да спасят едно дете.

Необходимо е превенцията да включва и информираността на цялото общество относно рисковете и заплахите, които съществуват в интернет пространството. Част от превенцията е и провеждането на адекватно сътрудничеството не само на национално, но и на международно ниво. Важна е работата на държавата, на медиите и на неправителствения сектор, защото единствено съвместните усилия могат да доведат до положителни резултати.

113

ПРЕНАСЕЛЕНОСТ: ПРИЧИНИ, ЕФЕКТИ И РЕШЕНИЯ

гл. ас. д-р Иво Цеков, Катедра по международно право и международни отношения, Юридически факултет, СУ „Св. Климент Охридски“ Резюме Определяна като нежелано състояние, при което броят на съществуваща човешка популация надхвърля абсорбционния капацитет на Земята, свръхнаселеността принадлежи към т. нар. нетрадиционни заплахи за международната сигурност, които дават облика на сегашната среда за сигурност. Управлението на демографските кризи е от изключително значение, защото те пряко застрашават сигурността на национално, регионално и международно ниво. Една аналитична статия би била от полза на широк кръг специалисти в областта на сигурността, представители на академичните среди, студенти и хора с интерес към международното право и международните отношения. Ключови думи: пренаселеност, демография, миграция, сигурност. OVERPOPULATION: REASONS, EFFECTS AND SOLUTIONS Chief Assist. Ivo Tsekov, PhD, Department of International Law and International Relations, Faculty of Law, Sofia University “St. Kliment Ohridski” Abstract Defined as an undesirable state where the number of an existing human population exceeds the absorption capacity of the Earth, overpopulation belongs to the so-called non-traditional threats to international security that give the appearance of the current security environment. Managing demographic crises is crucial because they directly threaten security at national, regional and international levels. An analytical article would benefit a wide range of security specialists, academics, students and people interested in international law and international relations. Keywords: overpopulation, demography, migration, security.

Увод Осигуряването на сигурността столетия наред в историята на

човешкото развитие и в теоретичен, и в практически аспект се възприема преди всичко като изграждане на способности за отразяване

114

на агресия. Затвореното в себе си общество очаква и намира причините за своята нестабилност отвън. Войната е крайната еманация на този външен сблъсък. Тясното значение на термина „сигурност“ се свива до „способност за военна защита срещу заплаха, идваща от други държави“. Двете световни войни, както и последвалата Студената война, са ярък пример за господстващия доскоро модел на сигурността. Но в последните десетилетия моделът, по който се изграждаха системите за национална и международна сигурност, се оказва все по-несполучлив.

Характерен за съвременния свят е един нов поглед върху предизвикателствата и заплахите за сигурност. Традиционно като заплаха за националната сигурност се възприемат външните заплахи от военен характер. Разпадането на едни и образуването на други държави в повечето случаи настъпват в резултат на външна въоръжена агресия или от участия на дадена държава в дълги и упорити войни, които изтощават силите на нацията и предизвикват вътрешни междуособици.

В днешно време обаче на преден план излизат заплахите от невоенен характер. Ставаме свидетели на разпадането на държави, на чиято територия не е стъпвал нито един чуждестранен войник. Стотици хиляди загиват по време на вътрешни конфликти, повечето от които от междуетнически характер. Огромните финансови и интелектуални средства, които се отделят за отбрана, не са в състояние да осигурят националната безопасност и се превръщат в безполезна загуба на ресурси.

За съжаление, в днешно време броят на заплахите за международната сигурност расте, увеличава се и броят на заплахите от една нова категория – нетрадиционни. Тези нетрадиционни заплахи са не по-малко застрашителни и опасни за човечеството от традиционните. Сред тях се нареждат изчерпването на природните ресурси, демографските промени, околната среда, общественото здраве и киберзаплахите. Невоенните заплахи често произтичат не само от държавите, но и от идеологически, религиозни, национални и други структури. Международният тероризъм, религиозният екстремизъм, транснационалната престъпност, дейността на скритите международни финансови структури, незаконната употреба на наркотици, кибертероризмът, пиратството, дефицитът на стоки, екологичните катастрофи, пандемиите също могат да се причислят към това ново поколение нетрадиционни заплахи за националната, регионалната и глобалната сигурност и стабилност.

Промени в демографския статус – свръхнаселение и демографска криза

115

Пренаселеността е нежелано състояние, при което броят на

съществуваща човешка популация надхвърля абсорбционния капацитет на Земята. Редица фактори водят до това състояние: намалена смъртност, по-добри медицински заведения, изчерпване на ценни ресурси са няколко от причините, които водят до свръхнаселеност.

Нарастващият напредък в технологиите с всяка измината година е засегнал човечеството по няколко начина. Един от тях е способността да се спасяват човешки животи и да се осигурява добро медицинско обслужване за всички без подбор. В резултат на това продължителността на живот и растежът на населението са се увеличили значително. През последните петдесет години ръстът на населението се увеличи изключително поради подобрения стандарт на живот и по-голямото и по-евтино произвеждане на храна. Вследствие на това през 1964 г. растежът на популацията отбеляза пик от 2,1 % на година.1

От времето на чумната епидемия през XV век досега растежът на населението постоянно върви нагореq като междувременно е имало стотици войни, природни бедствия и изкуствено създадени от човечеството опасности. Въпреки това населението винаги е продължавало да нараства и в наши дни развиващите се страни са изправени пред проблема с пренаселеността повече от развитите страни. В момента размерът на човешката популация е около 7 млрд. и 400 хил. души. Според различни изследвани за периода от 1955 г. до 2016 г. броят на хората по Земята е нараснал почти три пъти, като се очаква през 2056 г. на Земята да се роди нейният 10-милиарден жител.2 Това обаче засяга цялата планета и когато разглеждаме проблема за пренаселеността, трябва първо да разберем какво го причинява.

Другата крайност на демографския взрив е демографската криза. Демографската криза се характеризира с ниски стойности на раждаемост, застаряване на населението, висока смъртност. Тук влияние има увеличаването на броя на нетрудоспособните хора и трудовите ресурси са ограничени. Демографската криза може да се прояви от големия брой мигриращи хора към други части, държави и райони на света.

В световен мащаб демографският проблем се корени в това, че в развитите страни населението застарява, не е трудоспособно, докато в развиващите се страни населението е прекалено голямо и няма 1 https://web.archive.org/web/20110512065842/http://esa.un.org/unpd/wpp/Analytical-Figures/htm/fig_6.htm. 2 UN FPA, State of World Population 2016, http://www.unfpa.org/publications/state-world-population-2016.

116

достатъчно ресурси, с които да преживява. Този проблем засяга голяма част от света и необходимостта от единна политика е задължителна, за да може да се превъзмогне. Съвкупността от общи действия на всички държави би спомогнала за запазването и развиването на международната сигурност.

Причини за пренаселеността Исторически причини От историческа гледна точка технологичните революции

съвпадат с популационни бумове. Има три основни технологични революции: революция на създаването на сечивото, земеделската революция и индустриалната революция – всички те са дали достъп на хората до повече храна, в резултат на което са последвали популационни бумове.3 Като пример може да се даде използването на сечива като лъка и стрелата, които са позволили на примитивните ловци по-голям достъп до високоенергийни храни (животинско месо). По подобен начин преходът към земеделието преди около 10 000 години значително е увеличил цялостния хранителен запас, което е използвано за подпомагане на повече хора. Хранителното производство се увеличило допълнително с настъпването на индустриалната революция, след като машини, хербициди и пестициди са били използвани, за да се увеличи обработваемата земя. Накратко, подобно на бактерия, която се размножава в отговор на увеличения хранителен запас, хората са увеличили населението си, веднага след като храната е станала по-изобилстваща в резултат на технологичните иновации.

След Индустриалната революция са били постигнати много открития и прогрес в медицинската наука, благодарение на които са били излекувани редица болести. За някои болести, които преди това са отнемали хиляди животи, вече съществували ваксини. С последните технологични развития и повече открития в медицинската наука е станало възможно за семейство, която не може да забременее, да се подложи на методи за третиране на плодородието и да имат свои собствени бебета. В наши дни съществуват ефективни лекарства, които могат да увеличат шанса за зачеване и това да доведе до покачване на раждаемостта. Също така, в резултат на съвременните медицински техники бременностите са много по-безопасни отколкото в миналото.

Психологически причини

3 Дийви, Е. С. Човешкото население, 1960, с. 195-204.

117

В продължение на хиляди години една много малка част от

населението по света имаше достатъчно средства, за да живеят нейните представители в комфорт. Останалата част от жителите на планетата често бяха изправени пред бедност, съставяйки големи семейства и раждайки много деца, за да компенсират високото ниво на детска смъртност. Семейства, минали през глад и природни бедствия или нуждаели се от повече работна ръка, са основен фактор на пренаселеността. В сравнение с по-ранни времена голяма част от това ново поколение деца, раждайки се в такива семейства, оцеляват и започват да използват ресурси, които обаче вече не са достатъчно в природата.

Повечето развиващи се нации имат голям брой граждани, които са неграмотни, живеят под прага на бедността и притежават малко или никакво познание за семейното планиране. Това води до уреждане на бракове между деца на ранна възраст, което увеличава шанса за раждането на повече деца. Поради социалната среда, в която се намират, тези хора не могат да разберат вредните ефекти на пренаселеността и невежеството им ги кара да избягват вземането на мерки спрямо семейното планиране.

Миграционни причини Миграцията е едно от най-наблюдаваните явления през XXI век.

Тя може да е породена от различни причини: климат, бедност и търсене на повече възможности за работа, миграция на бежанци, търсещи политическо убежище. Миграцията представлява сериозно изпитание за международната сигурност, защото води със себе си проблеми за много от страните по света.

Една от причините за миграцията може да бъде климатът. Климатичните промени, факторите, които ги пораждат, и бъдещите рискове са причина за миграция. Влияние върху този вид миграция оказва времето. Например то може да е важно както в селското стопанство и в производителността, така и в различията в градската и селската среда. В градската среда има много повече удобства и възможности за развитие отколкото в селската. В международната среда такава климатична миграция се наблюдава в Китай, Индия, Бангладеш и в някои райони на Африка.4

4 5 facts on climate migrants, United Nations University, http://ehs.unu.edu/blog/5-facts/5-facts-on-climate-migrants.html.

118

Друга причина за миграцията е търсенето на по-добра работа. В някои страни по света, например в много от страните в Африка, населението живее в крайна бедност. Много хора смятат, че когато отидат в друга държава, ще могат да живеят по-добре. Страните, които са най-желани за емигрантите, са САЩ, Великобритания, Германия. Но това води до промени и в приемащите емигрантите страни. Когато тези страни достигнат прекалено високи нива на работна ръка, заплатите, които преди това са предлагали, намаляват. Когато е имало липса на работници, заплатите са били по-високи, защото хората, търсещи работа, не са били достатъчно. Когато търсещите работа са много, работодателите си позволяват да предлагат значително по-ниски заплати. Така този проблем афектира не само една държава, а е от международно значение.

През последните няколко години се наблюдава миграция на политически бежанци, които търсят политическо убежище в други държави, най-вече в Европа. Тази миграция доведе до множество проблеми от световно естество за международната сигурност и изправи държавите пред сериозно изпитание. Това е заплаха за международната сигурност в Европа и преодоляването ѝ е свързано с общи, координирани действия на държавите, които са засегнати.5 Мигрантската вълна в Европа опита да разклати устойчивостта на Европейския съюз. Най-големият проблем е нелегалното преминаване на бежанци през границите на държавите, въпреки опитите да бъдат спрени. Държавите от ЕС приемат нелегалните мигранти като много сериозна заплаха за международната и националната сигурност и са предприели редица действия, за да могат да се справят. Те са предприели превантивни мерки, които включват сътрудничество с трети страни, които са потенциални източници на нелегални мигранти. Те сключват помежду си споразумения за обща политика срещу нелегалните мигранти, съвместни проекти и кампании за осведомяване на населението от тази опасност. По този начин се разпространява по-добре информацията между населението. Друг опит за спирането на нелегалните мигранти е налагането на ограничения за влизане на територията на Европейския съюз. На страните, в които потенциално има нелегални мигранти, се налагат визови режими.

Опазването на външните граници на Европейския съюз също е много важно за запазване на международната сигурност. Договорът от Лисабон предвижда обща политика за управление на границите. По този начин програмата от Стокхолм призова за проверка на възможността за 5 Mathis, Okka Lou, “Climate refugees” in Europe? Climate-related migration affects developing countries in particular, 2015, https://www.die-gdi.de/uploads/media/ German_Development_Institute_Mathis_Schraven_10.12.2015.pdf.

119

създаване на европейска система за гранична охрана. Мигрантската криза и критиките от страна на държавите членки, че Европейският съюз не може да се справи с контрола на външните си граници кара Комисията да действа. През декември 2015 г. тя излезе с предложение да се засили мандата на Frontex – Европейската агенция за гранична и брегова охрана. На агенцията е предоставена възможността сама да избира и закупува оборудването си, увеличаване на човешките и финансовите ресурси и засилване на ролята ѝ при операции за екстрадиране. Най-привлекателният аспект от предложенията на Комисията е, че създадената гранична и брегова охрана има правото да се намеси, когато държава членка не може да се справи с миграционния поток и така се застрашава Шенгенското пространство. На 14 септември 2016 г. беше приет новият Регламент 2016/1624 на Европейския парламент и на Съвета за европейската гранична и брегова охрана.6

Друга мярка срещу борбата с нелегалните мигранти е доброволното или принудително връщане на трети граждани, които пребивават незаконно на територията на Европейския съюз. Също така трябва да се създаде обща, устойчива европейска система за убежища, законни канали за приемане на бежанци, които търсят закрила. Необходимо е да се създадат тези законни канали, защото все повече се наблюдава организиран трафик на хора. Организираният трафик на хора с цел незаконно преминаване на границата поставя живота на мигрантите в опасност, защото може да се получат усложнения, лоши климатични условия, сексуална експлоатация на жени и деца. Необходими са сътрудничество и преговори както между държавите членки, така и с трети страни, обща международна политика за екстрадиция.

Много хора предпочитат да се преместят в развити страни като САЩ, Великобритания, Канада и Австралия, където за тях са достъпни най-добрите съоръжения от гледна точка на медицината, образованието, сигурността и заетостта. Крайният резултат е, че тези хора се установяват там и тези места стават пренаселени. Разлика между броя на хората, които напускат страната, и броя на хората, които влизат, се стеснява, което води до по-голямо търсене на храна, дрехи, енергия и жилища. Това води до недостиг на ресурси. Въпреки че цялото население остава същото, това влияе на плътността на популацията. Пример може да бъде даден с Великобритания, която се смята за най-

6 Официален вестник на Европейския съюз, септември 2016 г., https://ec.europaeu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/securing-eu-borders/legal-documents/docs/20161006/a_european_border_and_coast_guard_regulation_ 10092016_bg.pdf.

120

гъсто населената страна в Европа и като основен фактор се счита масовата имиграция в страната.7

Ефекти от пренаселеността Изчерпване на природните ресурси и унищожаване на околната

среда Ефектите на пренаселеност са разнообразни и тежки, а

изчерпването на природните ресурси е сред най-сериозните от тях. С нарастването на човешката популация органичните природни ресурси като полезните изкопаеми, горивата, питейната вода, обработваемата земя, дървесината продължават да намаляват, което може да доведе до възпиране на устойчивото развитие на държавите и намаляване на качеството на живот. Проучване на околната среда от UNEP Global Outlook, което включва 1400 учени и изследвания в продължение на пет години, установи, че всеки човек се нуждае от една трета повече земя, за да задоволи нуждите си, отколкото Земята може да предостави.8 Освен това, в Оценката на екосистемите за хилядолетието – мащабен 4-годишен труд, натоварен със задачата да определи реалната стойност на природните ресурси за хората и света, се казва, че през втората половина на ХХ век световната екосистема се е променила по-бързо в сравнение с който и да е период в писаната човешка история.9 Това е нещо, което до голяма степен е предизвикано и от човешката дейност. Земята може да произведе само ограничено количество вода и храна, която в днешно време не успява да задоволи текущите нужди. Повечето от екологичните щети, които наблюдаваме през последните петдесет години, се дължат на нарастването на броя на хора по планетата. Незаконната сеч на гори, ловът на диви животни по безразсъден начин, създаването на замърсяване на околната среда са резултат не само на свръхпопулацията, но и на липсата на отговорност от страна на хората.

С прекалената употреба на въглища, нефт и природен газ влиянието на човека върху околната среда се е увеличило драстично и ефектите са станали сериозни. Нарастването на броя на превозните средства и индустрията са засегнали силно качеството на въздуха.

7 https://www.theguardian.com/world/2016/feb/09/is-britain-full-home-truths-about-population-panic. 8 The Faith We Share and The World We Want - UNEP Perspectives No. 21, United Nations Environment Programme, https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/ 10010/ PERSPECTIVE%2021_003.pdf?sequence=1&isAllowed=y. 9 ’Effects of Human Overpopulation’’, www.everythingconnects.org, http://www. everythingconnects.org/overpopulation-effects.html.

121

Увеличението на вредните емисии въглероден диоксид е довело до глобалното затопляне. Топенето на полярните ледени шапки, променящите се модели на климата, повишаването на морското равнище са някои от последствията, пред които бихме могли да се изправим в резултат на замърсяването на околната среда.10

Хората са и основните причинители на най-голямото масово изчезване на животински видове (от изчезването на динозаврите преди 65 млн. години). Направената през 2012 г. от Международния съюз за защита на природата актуализация на Червения списък на застрашените видове показва, че от изследваните 63 837 вида в света 19 817 са застрашени от изчезване – почти една трета от общия брой.11 Ако сегашните тенденции се запазят, учените предупреждават, че в рамките на няколко десетилетия най-малко половината от всички растителни и животински видове на Земята ще бъдат изчезнали като резултат от изменението на климата, загубата на хабитата, замърсяването, прекомерната експлоатация на природните ресурси, свръхулова, бракониерството и човешката пренаселеност. Именно човешката пренаселеност доминира планетарно над физическите, химичните и биологичните условия и ограничения, с годишно усвояване от 42 % от сухоземната нетна първична продуктивност на Земята, 30 % от морската ѝ нетна първична продуктивност, 50 % от питейната вода, 40 % от земната ѝ повърхност, използвана за производство на храна в сравнение със 7-те % през 1700 г.12

Ръст на безработицата и високия стандарт на живот Свръхпопулацията може и да означава и по-малко свобода за

сметка на повече ограничения. С увеличаване на гъстотата на населението ще са нужни повече закони (основен социален медиатор на отношенията между хората), правила и ограничения за регулиране на взаимодействията между хората. Без такава политика глобалната екологична криза, както и обществените и икономически проблеми, които ще последват, биха придобили апокалиптичен вид. Примери за такива ограничения биха могли да бъдат въвеждането на ограничения при потреблението на вода, електроенергия, използване на превозни средства в градовете, семейно планиране и други. Когато една държава стане пренаселена, това води до ръст на безработицата, което, от своя 10 Hubbert, M.K. Techniques of Prediction as Applied to Production of Oil and Gas, US Department of Commerce, NBS Special Publication 631, May 1982. 11 The Starting Point for Conservation Action. The IUCN Red List of Threatened Species, IUCN, http://www.iucnredlist.org/technical-documents/red-list-documents. 12 Пак там.

122

страна, води и до увеличаване на престъпността, тъй като хората ще започнат да крадат, за да хранят семействата си. Понеже разликата между търсенето и предлагането продължава да се разширява в резултат на пренаселеността, това вдига цените на различни стоки и услуги, включително храна, подслон и здравеопазване. Това означава, че хората трябва да плащат повече, за да оцелеят.13

Невъзможност за интеграция Демографска заплаха за международната сигурност е и

интеграцията. Сигурността е една от основните причини за интеграционния процес. В Европа интеграционният процес е от изключително значение за сигурността. За по-добра международна сигурност трябва да има и политическа, и икономическа интеграция. Интеграция има и между независими държави за мирно съществуване. Тук се откроява проблемът за възвръщането на Европа към миналото състояние на войни. Интеграцията има за цел предотвратяването на подобни ситуации и поддържането на мир. Когато се извършва интеграцията, се появяват и нови интереси за държавите. Всяка държава има собствени интереси в този интеграционен процес и това води до различни разногласия между страните. Това се явява вид заплаха за международната сигурност. За да се преодолеят различията, са необходими преговори, сътрудничество между държавите за хармонизиране на техните интереси и цели. Интеграцията води до едно сливане, до единство на интегриращите се страни, променя съотношението и взаимодействията между равнищата на сигурността, тъй като може да увеличава сигурността на участващите в интеграционната общност страни, без да е в състояние да предотвратява противоречията, споровете и конфликтите между големите интеграционни субекти. Преследвайки целите си като единен влиятелен и силен субект на политически отношения, интеграционната общност може да уврежда интересите на онези, които са извън нея. При колизия на интереси между интеграционните общности конфликтите невинаги се разрешават. Те предизвикват негативни последици за международната сигурност и мира.

Решения за пренаселеността По-добро образование

13 American Council for the United Nations University (2002).

123

Една от първите мерки за решаване на проблема на свръхпопулацията е да започнат да се прилагат политики, отразяващи социалната промяна. Достъпът до образование на масите им помага да разберат нуждата от ограничение до едно или две деца. По подобен начин образованието изиграва важна роля в разбирането на съвременните технологии като офис плановете 36514, които набират скорост в тази сфера. Семейства, които са изправени пред тежък живот и избират да имат четири или пет деца, не трябва да бъдат спирани. Семейното планиране и ефективното предпазване от забременяване чрез контрацептиви може да помогне на жените, когато взимат собствени решения спрямо репродукцията. Отвореният диалог за аборта и доброволната стерилизация трябва да бъдат разглеждани, когато се коментира свръхпопулацията.

Данъчни облекчения или концесии Правителствата на различните държави може да приложат

различни политики, свързани с освобождаването от данъци с цел ограничаване на пренаселеността. Една от тях може да бъде отказването от определена част от данъка или намаляване на размера на данъка върху доходите на семейни двойки, които имат едно или две деца.15 Така например може да се създаде спонсориран от правителството „детски фонд“ за всяка регистрирана семейна двойка. Значителна част от него (50-60 %) ще бъде предоставен на двойката при раждането на първото им дете, а остатъка – при раждането на второ, докато раждане на трето ще доведе до пряка глоба или допълнително данъчно облагане. Двойките, които се въздържат от създаване на потомство в своя детероден период или прилагат процедура по семейно планиране, могат да получат този фонд наведнъж. Може да бъдат предвидени и допълнителни данъчни облекчения за двойки, избрали да осиновят, а не да заченат дете.

Въпреки това тази система може да има няколко недостатъка. Необходима е добре обмислена формула за облагане, за да се постигне справедлив ефект. Това може също да доведе до различни корупционни практики, включително фалшиви регистрации, незаконни аборти и т.н.

Достъпно сексуално образование

14 http://www.o365cloudexperts.com/compare-office-365-plans/. 15 Cincotta, Richand and R. Engelman, D. Anastasion, The Security Demographic: Population and Civil Conflict After the Cold_War, 2003, http://pai.org/wp-content/uploads/2012/01/The_Security_Demographic_Population_and_Civil_Conflict_After_the_Cold_War-1.pdf.

124

Въвеждането на сексуално образование за децата на елементарно

ниво е наложително. Голяма част от родителите не говорят с децата си на тази тематика и това ги подтиква да търсят информация другаде, където често източниците на информация са неточни или недостатъчни. Това води до сексуална активност между тийнейджъри, които не са запознати с контрацептивите и са твърде безотговорни да потърсят информация. Затова е важно родители и учители да разговарят с децата и да им обяснят за сексуалното образование.16 Поглед трябва да се обърне и към семейството, където сексът не бива да е тема табу, а родителите трябва да има активна роля при изграждане и повишаване на сексуалната култура на своите деца. От огромно значение е и осигуряването на универсален достъп до безопасни и ефективни контрацептивни възможности и за двата пола като масово средство за избягване на нежеланата бременност.

Демографската ситуация в България На фона на тази глобална картина, в която популацията на Земята

се увеличава, населението в България продължава да намалява, застарява и емигрира. Естественият прираст остава отрицателен. Хората в трудоспособна възраст са 61,1 % , а делът на тези над трудоспособна възраст е близо една четвърт от всички (24,1 %). Тенденцията на застаряване ще се задълбочава и през следващите години, прогнозират от Националния статистически институт (НСИ). Това означава, че все по-малко работещи ще финансират издръжката на все по-голям брой възрастни хора, което ще увеличава проблемите пред здравната и пенсионната система, както и пред цялостното икономическо развитие на България.

При запазване на досегашните тенденции в демографското развитие на страната ни, според прогнозите на НСИ, до 2020 г. населението ни ще намалее до около 6 800 000 души, а до 2055 г. – до около 5 500 000 души. Същевременно прогнозите на ООН сочат намаляване на българското население до 2050 г. с около 35 % и достигане на численост около 5 млн. души.17 Тези прогнози се базират на тенденциите в демографските и социално-икономическите процеси у нас и в крайна сметка поставят въпроса за съществуването на 16 International Technical Guidance on Sexuality Education, 2009, http://unesdoc. unesco.org/images/0018/001832/183281e.pdf. 17 Национална стратегия за демографско развитие на населението в Република България (2012-2030 г.), http://www.strategy.bg/StrategicDocuments/View.aspx?lang=bg-BG&Id=778.

125

българската държава, защото в средата на XXI век населението ѝ ще има и коренно различна етно-конфесионална структура и облик за сметка на българския етнос.

Заключение Нетрадиционните заплахи за сигурността показват безспорно

разширения обхват на международната сигурност и увеличават риска от ненавременното идентифициране на проблем, който има потенциала да се разрази в конфликт. Справянето със заплахите, свързани със заплашителното увеличаване на населението на планетата, изисква още по-засилено международно сътрудничество и множество компромиси от страна на държавите.

Демографските тенденции и прогнози са важна част от планирането на външната политика. За разлика от другите условия, може да бъде направено надеждно прогнозираните през следващите десетилетия на базата на текущите нива на раждаемост, смъртност и миграция. Тези прогнози може да помогнат за идентифициране на страните, където населението може да засегне способността на правителствата да предоставят надеждна защита и стратегии за предотвратяването на конфликти. Нужно е и планиране на общи действия, както и на планове за по-нататъшно управление. Справянето със свръхнаселението и неблагоприятните демографски тенденции като нетрадиционни заплахи за международната сигурност е от изключително значение, защото те пряко застрашават сигурността на национално, регионално и международно ниво.

126

НЕОБХОДИМОСТТА ОТ ЕЛЕКТРОННО ЗДРАВЕОПАЗВАНЕ В РАЗВИВАЩИТЕ СЕ ЕВРОПЕЙСКИ СТРАНИ – ОПАСНОСТИ И ВЪЗМОЖНОСТИ

Милица Караджова-Манова, докторант в Катедра „Международно право и международни отношения“, Югозападен университет „Неофит Рилски“, Благоевград

Резюме Целта на тази статия е да изтъкне значението на прилагането на електронна здравна система в развиващите се европейски страни. Бездокументните и цифровите медицински досиета създават ефективна и ефикасна система на здравеопазване – индустрия за здравеопазване. Европейската комисия за цифрови програми за Европа (DAE) е водеща инициатива на стратегия ЕС 2020, която акцентира върху растежа чрез информационни и комуникационни технологии. Концепцията за централизиран национален сървър създава изискване за съхраняване на електронни медицински записи в единна централна система. Секторът на здравеопазването е област с висок риск. Понятието за технологична готовност се отнася за психологията на народа и дали той е готов да приеме технологични продукти и услуги за ежедневна употреба както вкъщи, така и на работното място. Ключови думи: електронно здравно досие, стратегия ЕС 2020, Европейска комисия за цифрови програми за Европа, централизиран национален сървър. THE NEED FOR ELECTRONIC HEALTH IN DEVELOPING EUROPEAN STATES - HAZARDS AND OPPORTUNITIES Militsa Karadzhova-Manova, PhD Student at the Department of International Law and International Relations, South-West University “Neofit Rilski”, Blagoevgrad Abstract The purpose of this article is to highlight the importance of implementing an electronic health system in developing European states. Non-documentary and digital medical records create an effective and efficient healthcare system - a healthcare industry. The European Commission for Digital Agenda for Europe (DAE) is a flagship initiative of an EU 2020 strategy that focuses on growth through information and communication technologies. The concept of a centralized national server creates a requirement for the storage of electronic

127

medical records in a single central system. The health sector is a high-risk area. The concept of technological readiness refers to the psychology of the people and whether it is ready to accept technological products and services for everyday use both at home and at work. Keywords: electronic health record, EU 2020 strategy, European Commission for Digital Agenda for Europe, centralized national server.

Въведение Електронните здравни досиета (EHR) са системи, ставащи все по-

популярни в света. Бездокументни и дигитални медицински досиета създават ефективна и ефикасна система на здравеопазване. Използването на електронно здравните досиета рационализира индустрията чрез намаляване на разходите на заетостта и медицинските грешки. Резултати от теста са налични в рамките на минути и пациентът може да получи достъп до тях от всеки компютър с интернет връзка.

Електронните здравни досиета се определят като систематично събиране на електронна здравна информация за отделни пациенти или население. Тя е в дигитален формат, който може да се споделя между различни здравни системи, като се внедри във взаимно свързана информационна система. Тези записи могат да включват медицинска история на пациента, медикаменти и алергии, имунизационен статус, резултати от лабораторни тестове, жизнено важни данни, лична информация като възраст и тегло.

Платформата, която съдържа електронните данни на пациента, има способността да предупреждава чрез имейл, ако лекар, фармацевт или сестра преглежда докладите им, и позволява на пациентите да запазят час при лекаря. Също така посредством платформата може да се изпрати имейл на личния лекар за съвет относно заболявания, които не изискват лично посещение.

В много от европейските болници лекарите носят безжични и ръчни компютри, за да имат постоянен достъп до медицинския картон на всеки пациент, включително тяхната история за предписани лекарства и алергии. Ако лекар предпише медикаменти, които могат да предизвикат усложнения, алармата на компютъра се включва.

Европейската комисия за цифрова икономика 2020 Европейската комисия за цифрова икономика за Европа (DAE) е

водеща инициатива на стратегия ЕС 2020, която акцентира върху растежа чрез информационни и комуникационни технологии. DAE започна много на брой електронно-здравни инициативи, съсредоточени върху

128

постигането на лесна за управление електронно-здравна система в цяла Европа, също така планира да предожи на европейците сигурен онлайн достъп до техните медицински досиета до 2018 г. и да постигне широко разпространени електронно-здравни услуги до 2020 г. Електронното здравеопазване позволява здравни специалисти да оценят, да диагностицират и да лекуват пациенти, които се намират в отдалечени места, като използват телекомуникационни технологии. То ще позволи на пациентите, живеещи в отдалечени места, да получат достъп до медицинска експертиза бързо, ефикасно и без нужда от пътуване.

Европейска загриженост за здравеопазването Европейската здравна система е уязвима поради високата си цена

и ограничените ресурси за създаването ѝ в момента в цяла Европа. Електронното здравеопазване може да подкрепи трансформацията на здравните системи и да отговори на предизвикателствата, свързани с демографското застаряване, недостига на ресурси и здравни специалисти. Развитието на технологиите позволява изпълнението на нови процедури и методи за диагностика и лечение, като една от новите възможности е, че лекарят може да види и да прегледа пациент, седящ на хиляди километри от него.

Концепцията за централизиран национален сървър създава изискване за съхранение на електронни медицински доклади в една платформа. Секторът на здравеопазването е област с висок риск от загуба на всички данни, ако тази система бъде разрушена от вирус или поради други причини. Също така хакери могат да получат достъп до файловете за собствена облага или да променят съхранената информация. Например през 2010 г., въпреки че има сигурна антивирусна система, компютърен вирус разруши базата данни на Bakersfield Kern медицински център, Калифорния. Това накара работниците в този център да търсят хартиени записи на всеки един пациент. До този момент управлението на болницата смятало, че системата им е защитена от интернет атаки чрез компютърни вируси.

Достъп до информация Централизирана европейска здравна система позволява достъп до

информация навсякъде и по всяко време. Тази система може да подобри ефективността, да намали разходите, да бъде по-прецизна, пълна, и генерално да подобри качеството на здравните услуги. Здравеопазването изисква сложни системи за контакт с пациента, включващи екипи от лекари, медицински сестри, регулатори, одитори, стажанти, като всички

129

от тях имат необходимостта от достъп и използване на медицинските досиета. Въпреки това тази система води до увеличен размер на информация, която е събрана, сортирана, филтрирана и прехвърлена. Рисковете от потенциални злоупотреби с такава информация са значително увеличени. Освен това разнообразието на здравните системи по отношение на качество и безопасност в Европа е основен проблем за разрешаване чрез внедряването на международна европейската здравна система. Други проблеми, които трябва да бъдат разгледани, включват оперативната съвместимост на бази данни, съдържащи отделна здравна информация, стандарти, юридически граници, поверителност, информираност при злонамерено използване на информация в съответствие със защитата на лични данни и други изисквания. Има доказателства, посочващи, че основният източник на заплахи за неприкосновеност са именно вътрешни, а не външни фактори.

Въпреки ползите от приемането на широко разпространената европейската здравна система, нейното прилагане и приемане няма да бъдат постигнати, освен ако рисковете за сигурност и поверителност не бъдат сведени до минимум. Изключително важно е защитата на личните данни да бъде внедрена в целия жизнен цикъл на европейската здравна система от най-ранна фаза до пълна оперативна готовност. (Kierkegaard, 2011).

Необходимостта от електронно здравеопазване в България Добър пример за страна, която понастоящем е в процес на

значителна промяна на здравната система, е България. Населението на Република България е застаряващо, като повечето възрастни граждани живеят в селата или в малките градове, което ги възпрепятства да отидат на лекар бързо и безпроблемно. Част от промяната на системата на здравеопазване е прилагането на съвременните информационни технологии в медицинската практика. С цел оценка на действителната необходимост от обучение за използване на електронна система за здравеопазване е проведено изследване сред лекарите в България. Целта на това изследване е да оцени готовността и желанието на българските медици да използват компютри и информационни технологии в ежедневната им медицинска практика и обхваща около 5 % от практикуващите медици.

Резултатите от проучването са главно от лекари, работещи в болници в рамките на страната. По-голяма част от отговорите в анкетата потвърждават необходимостта от използването на компютри в ежедневната практика, като по този начин те признават нуждата от модернизация в бъдеще.

130

Около 68 % от лекарите нямат компютри в своите кабинети и около 1 % от медиците не са желаят да използват подобна техника. Само 18 % използват компютри в ежедневието си. Липсата на компютри е факт, който безпокои почти всички здравни организации в страната. Инсталирането на компютри в лекарските кабинети би изисквало също така и адекватно обучение на медицинския персонал. В България повишаването на възрастта на лекарите е пропорционално на липсата на опит в използването на компютъри в практиката. Въпреки това проучването показа, че над 90 % от участниците имат желанието да бъдат обучени как да използват компютри, което би подобрило тяхната ежедневна работа и съответно грижата за пациента.

Според изследването над 80 % от лекарите смятат, че медицинските доклади на хартиен носител не са удобни и практични за организирането и съхраняването на медицинските данни на пациентите. Относително висок е обаче и процентът на тези, които смятат, че данните, записани на хартиен носител, са приложими и адекватни и по този начин отхвърлят всякакъв вид промяна в ежедневната им медицинска практика. Над 60 % от анкетираните не са наясно с нововъведените видове медицински доклади. Непознаването на самата организация на новите медицински регистри като цяло е в зависимост от това, какво участниците в проучването имат предвид като подходяща организация на Европейската здравна система. Освен стандартните предложения за медицинските доклади някои от анкетираните предлагат Европейската здравна система да бъде организирана и създадена според индивидуалните виждания на конкретния лекар.

Резултатите от проучването, проведено сред лекарите в България, дават основание за необходимостта от основно и елементарно продължително обучение и в областта на медицинската информатика и създаването на средства за широкомащабно приложение на информационните технологии в медицинската практика на всеки лекар. Прилагането на медицинска информационна система и Европейска здравна система в медицинската практика ще бъде възможно, само ако бъде създадена дисциплина, която комбинира знания както от областта на медицината, така и от областта на компютърните науки. За да бъде запълнена празнината в образованието на медицинските специалисти, информатиката трябва да им бъде представяна в най-ранен възможен стадий от кариерата им. Програми за обучение вече са разработени и се очаква в най-близко бъдеще медицинската информатика да бъде включена в редовното обучение за медицинско образование (Feschieva и Мircheva, 2001).

131

Технологична готовност на хората за електронното здравеопазване

Понятието за технологична готовност се отнася до

предразположението на хората да приемат продукти и услуги, които са базирани на технологията за ежедневна употреба както у дома, така и на работното място. Народ с технологична готовност и знания би представлявал основа за приемане на нова Европейската здравна система. Често предизвикателството при технологии за самообслужване не е възможността или сложността на технологията, а именно как да се използва от пациентите, уверявайки се, че тя е надеждна и достъпна. Поради факта, че пациентите могат да избират между използване на технологии за самообслужване или други алтернативи, те трябва да намират предимство от използването на такива технологии и да се чувстват удовлетворени, че могат да използват тази възможност (Meuter et al, 2002). Според Lanseng и Andreassen (2007) ефективни и успешни технологии за самообслужване са тези, които са проектирани и изпълнени специално, за да гарантират удовлетворението на пациентите и техните очаквания. С други думи, всички тези технологии за самообслужване следва да бъдат проектирани през виждането на пациента и на базата на технологии, отговарящи на зададената цел.

Проучване в Норвегия за използване на онлайн здравни услуги показа, че приблизително една трета от населението са използвали интернет за целите на здравеопазването: запазване на час при лекар, поръчка на лекарство, проверка на списъка за изчакващи, контакт с хора с подобни здравни проблеми, запитване на лекари и проверка на листовки. Тези резултати подкрепят предположението, че има ниша в пазара за прилагане на платформи за самодиагностика (Lanseng и Andreassen, 2007).

Заключение Според изложеното в този доклад има голямо търсене на

електронни системи за здравеопазване в страни като България. Дигиталните медицински досиета създават ефективна система в здравеопазването и трябва да се надяваме програмата Европа 2020 да постигне желания ефект върху електронното здравеопазване, чието най-важно предимство е, че чрез намаляването на разходите за труд цифровите здравни досиета ще намалят използването на хартия, като по този начин намалява и необходимостта от изсичане на дървета за производство ѝ. С цел електронното здравеопазване да бъде по-успешно и продуктивно в подготовката бъдещите лекари трябва да се въведат

132

новите системи за здравеопазване още в ранен етап на тяхното обучение. Технологията за самостоятелно обслужване е бъдещият начин за разработване и получаване на достъп до по-добро здравеопазване и по-добро качество на услугата.

Резултатите от проучването, проведено сред лекарите в България, дават основания за необходимостта от непрекъснато и продължаващо образование в областта на медицинската информатика и създаването на средства за широкомащабно внедряване на информационните технологии в практиката на всеки лекар. Подобно прилагане на медицински информационни системи ще бъде възможно само в комбинация от знания в областта на медицината и компютърните науки.

Целите на електронното здравеопазване са да направи по-ефективно приложението на подобни системи, като се използват лекари и пациенти при прилагането на различни стратегии за по-нататъшното развитие на електронното здравеопазване.

Използвана литература:

1. Kierkegaard, P., 2011. Electronic health record: Wiring Europe’s healthcare. Computer law & security review, 27(5), pp. 503-515.

2. Feschieva, N. and Mircheva, I., 2001. Proofs of the necessity of medical informatics for the physicians in Bulgaria. Studies in health technology and informatics, (2), pp. 1019-1022.

3. Lanseng, E.J. and Andreassen, T.W., 2007. Electronic healthcare: a study of people's readiness and attitude toward performing self-diagnosis. International Journal of Service Industry Management, 18(4), pp. 394-417.

4. Meuter, M.L., Amy L. Ostrom, M.J. Bitner, and R. Roundtree (2002), The Influence of Technology Anxiety on Consumer Use and Experiences with Self-Service Technologies, Journal of Business Research, 56, 899-906.

133

МЕЖДУНАРОДНОПРАВНА УРЕДБА НА СОЦИАЛНОТО ОСИГУРЯВАНЕ НА САМОСТОЯТЕЛНО ЗАЕТИТЕ ЛИЦА

Докторант Жанета Петкова, Правно-исторически факултет, ЮЗУ „Неофит Рилски“

Резюме На пазара на труда се наблюдават трайни тенденции към увеличаване на броя на самостоятелно заетите лица, които извеждат на преден план необходимостта от по-пълно гарантиране на тяхната материална сигурност. Предмет на настоящото изследване са установените в международните актове минимални стандарти за осигурителноправна закрила на самостоятелно заетите лица, както и приложимите спрямо тях координационни правила при наличието на международен елемент в осигурителните правоотношения. Ключови думи: социално осигуряване, осигурителна закрила, международноправна уредба, двустранни международни договори, координационни правила, самостоятелно заети лица, самоосигуряващи се лица. INTERNATIONAL LEGAL FRAMEWORK OF SELF-EMPLOYED PERSONS’ SOCIAL SECURITY Zhaneta Petkova, PhD Student, Faculty of Law and History, South-West University “Neofit Rilski” Abstract There are persistent trends in the labor market in terms of increasing the number of self-employed people, which puts in the forefront the need to more fully ensure their material security. The subject of this study is the minimum standards for social security protection of self-employed persons established in international acts, as well as the applicable coordination rules in the presence of an international element in the insurance relationship. Keywords: social security, social protection, international legal framework, bilateral international treaties, coordination rules, self-employed persons, self-insured persons.

В условията на свободна пазарна икономика все повече лица придобиват доходи за своята издръжка, осъществявайки трудова дейност от свое име и за своя сметка, т.е. за самите себе си. Резолюцията от 6 юли 2010 г. на Европейския парламент подчертава, че самостоятелната заетост придобива популярност, особено сред младите

134

хора и сред жените, както и като преходна дейност от заетост към пенсиониране. Нещо повече, според редица анализатори в резултат от интензивното развитие на информационните и комуникационните технологии в близко бъдеще нискоквалифицираните професии ще изчезнат, а повече от половината от работещите хора ще са на свободна практика. Закрилата на труда обаче е насочена преди всичко към наемния, зависимия труд, към гарантиране на правата и защита на личността на работниците и служителите по трудово правоотношение. Лицата на независимия труд не се ползват от закрилата на трудовото законодателство, а предоставяната им осигурителна закрила в повечето държави е минимална и обхваща само дългосрочните социални рискове. Въпреки Конвенцията на МОТ № 177 за надомния труд от 1996 г., Декларацията от Катманду от 2000 г., Препоръките на МОТ от 2015 г. за преход от неформална към формална икономика и различни други споразумения, голяма част от гражданите, полагащи независим труд, остават неидентифицирани и дискриминирани1. Тенденциите на пазара на труда към увеличаване на техния брой извеждат на преден план необходимостта от по-пълно гарантиране на материалната им сигурност. Предмет на настоящото изследване са установените в международните актове минимални стандарти за осигурителноправна закрила на самостоятелно заетите лица, както и приложимите спрямо тях координационни правила при наличието на международен елемент в осигурителните правоотношения.

Основен универсален източник на международното право е Всеобщата декларация за правата на човека, приета от Общото събрание на ООН в Париж на 10.12.1948 г. Макар че няма нормативен, а декларативен характер, тя установява общите стандарти за социална закрила, които се доразвиват и конкретизират чрез редица международни договори и вътрешнодържавни правни актове. В нея за първи път е провъзгласено правото на социална сигурност като комплексно право, включващо икономически, социални и културни елементи (чл. 22). Важен аспект от правото на социална сигурност е правото на общественото осигуряване. То е установено изрично в чл. 25: „Всеки човек има право на такова жизнено равнище, включително храна, дрехи, жилище, медицинска помощ и необходимо социално обслужване, което е нужно за поддържането на здравето, благосъстоянието на него самия и неговото семейство, и правото на 1 Вж. повече за динамиката на промените в трудовата заетост и предизвикателствата пред социалните системи в „Десет глобални предизвикателства пред социалната сигурност“ – доклад на МАСО за глобалните тенденции в социалното осигуряване. – В: Информационен бюлетин на НОИ, бр. 1/2017, с. 19-32; бр. 4/2016, с. 23-30; Дойблер, В. Интернет и трудовото право. – В: Юридически свят, бр. 1/2001, с. 75-96.

135

осигуровка в случай на безработица, болест, инвалидност, вдовство, настъпване на старост или друг случай на загуба на средства за съществуване по независещи от него обстоятелства.“ Важно значение за неговия персонален обхват има установяването на правото на общественото осигуряване като основно лично право на всеки човек, а не само на наемните работници и служители. Всяко лице, независимо от това дали е наето, или самостоятелно заето, има право да бъде осигурено за обективните рискове, които могат да доведат до невъзможност да упражнява труд и така да загуби средствата за своята и на семейството си издръжка.

Следващият етап след провъзгласяването на правата на човека е гарантирането им в юридически задължителни международни договори, чието спазване се контролира от независими международни органи. Така през 1966 г. от ООН се приемат Международният пакт за икономически, социални и културни права и Международният пакт за политически и граждански права. Те имат нормативен характер и пораждат юридически задължения за ратифициралите ги държави. В чл. 9 МПИСКП постановява правото на социална сигурност като основно човешко право, включващо и правото на обществени осигуровки. Въз основа на тази разпоредба ратифициралите пакта държави се задължават да създадат юридически предпоставки и гаранции във вътрешното си законодателство за осъществяване на това право от всички граждани.

Най-голяма роля в регулиране на международните отношения в областта на трудовото и осигурителното право има Международната организация на труда. Нейната дейност е свързана с регламентиране на отделните осигурени социални рискове, като се утвърждава тенденцията за установяване на все по-високи минимални стандарти за осигурителноправна закрила на гражданите. В областта на осигуряването България е ратифицирала над 20 конвенции. Те са насочени към осигурителната закрила най-вече на работниците и служителите, т. е. на лицата, полагащи наемен труд. По отношение на упражняващите независима, свободна трудова дейност регламентацията е оскъдна. За първи път в кръга на осигурените лица се включват и лицата, упражняващи свободни професии в Конвенция № 35 от 1933 г. относно задължителната осигуровка старост (индустрия и др.), Конвенция № 37 от 1933 г. относно задължителната осигуровка инвалидност (индустрия и др.), Конвенция № 39 от 1933 г. относно задължителната осигуровка смърт (индустрия и др.). Те уреждат правото на осигуряване за рисковете старост, инвалидност и смърт на работниците в индустриалните и търговските предприятия, на тези от свободните професии, както и на работещите в дома си работници и на

136

домашната прислуга. И трите конвенции са ратифицирани от България и влезли в сила от 29.12.1950 г. Въз основа на разпоредбите им лицата, упражняващи свободна професия, подлежат на задължително осигуряване за социалните рискове по дългосрочното обществено осигуряване – за старост, инвалидност и смърт. Те имат, както и наемните работници в съответните отрасли, право на пенсия за старост, право на пенсия за инвалидност, а техните близки – право на наследствена пенсия. По отношение на пенсията за старост Конвенция № 35 предвижда в националното законодателство да бъде установена възрастта, на която се придобива правото на пенсия, като за наемните работници тя не може да надхвърля 65 години, докато такова ограничение не се поставя спрямо упражняващите свободна професия. Нещо повече, и трите конвенции дават възможност всяка държава, която ги е ратифицирала, да предвиди в националното си законодателство изключения относно „трудещите се, чието възнаграждение на надминава определен размер, а в законодателствата, които не предвиждат такова общо изключение – упражняващите професии, които по обичай се смятат за свободни“. Така се дава възможност осъществяващите професионална дейност от свое име и за своя сметка да бъдат изключени от кръга на осигурените лица или техните осигурителни права да бъдат ограничавани. Макар че за времето, в което са приети, конвенциите очертават един сравнително широк кръг на осигурените лица, включвайки в тях упражняващите свободна професия, този минимален стандарт е надминат от вътрешните законодателства на държавите членки на МОТ.

В областта на осигурителното право най-основно и общо значение има Конвенция № 102 от 1952 г. за социална сигурност (минимални стандарти), както и Конвенция № 128 от 1967 г. относно обезпеченията при инвалидност, старост и смърт, ревизираща Конвенция № 39 и Конвенция № 40, която обаче все още не е ратифицирана от нашата страна. В тях се изоставя отрасловият принцип при определяне кръга на осигурените лица, но също не се обхващат всички категории трудещи се. Те предлагат на държавите различни варианти на правни решения. Според Конвенция № 102 осигурени за болест, старост, инвалидност, смърт могат да бъдат:

а) определени категории наети лица, съставляващи не по-малко от 50 процента от общия брой на всички заети лица;

б) определени категории от икономически активното население, съставляващи не по-малко от 20 процента от общия брой на пребиваващите лица; или

137

в) всички пребиваващи лица, чиито средства за времетраенето на обхванатия случай не превишават граници, определени в съответствие с изискванията на член 67;

г) определени категории наети лица, съставляващи не по-малко от 50 процента от общия брой на наетите лица в индустриални предприятия с не по-малко от 20 души персонал, когато е в сила декларация, направена в съответствие с член 3.

Конвенцията дава възможност обезщетение за бременност и раждане да се предвиди по отношение на всички жени, принадлежащи към определени категории от икономически активното население, съставляващи не по-малко от 20 процента от общия брой на пребиваващите лица, а по отношение на медицински грижи за бременност и раждане – също съпругите на мъжете, включени в тази категория наети лица. Следователно конвенцията включва в обхвата на осигуряване за рисковете старост, инвалидност, смърт, майчинство и болест не само наемните работници, но и самостоятелно заетите лица като важна част от икономически активното население на всяка страна.

Според Конвенция № 128 осигурени за социалните рискове инвалидност, старост и смърт могат да бъдат определени категории трудещи се, които съставляват не по-малко от 75 % от икономически активното население. От анализа на посочените конвенции може да се направи изводът, че в своята нормотворческа дейност МОТ постепенно повишава международните стандарти за осигурителна закрила в посока на разширяване както на кръга на осигурените лица, така и на осигурените рискове. Очертава се трайна тенденция към включване в обхвата на социалното осигуряване на всички трудещи се, независимо дали са наемни работници или осъществяват независима икономическа дейност. С Препоръка № 202 от 2012 г. относно националните минимални равнища на социална закрила МОТ насърчава държавите да повишават осигурителната закрила, която предоставят на своите граждани, обхващайки всички икономически активни лица. Понастоящем България покрива минималните стандарти за предоставяне на социална закрила на самоосигуряващите се, предвиждайки задължително осигуряване в случаите на старост, смърт и инвалидност поради общо заболяване, както и възможност за доброволно осигуряване за майчинство и временна неработоспособност поради общо заболяване. Следователно нивото на осигурителна закрила по отношение на самостоятелно заетите лица е сравнително високо. За да се постигне социална сигурност за всички трудещи се обаче, е необходимо да се предприемат мерки за разширяването ѝ спрямо всички лица, осъществяващи независима икономическа дейност,

138

отчитайки голямото многообразие на неформалната трудова заетост и специфичните за нея рискове.

Съществен дял от правната уредба на осигурителните правоотношения имат регионалните европейски актове: Европейската социална харта и Европейският кодекс за социално осигуряване. Европейската социална харта е приета през 1989 г. и е основният документ, който определя социалната политика в Европейската общност. Тя е ратифицирана от България в ревизираната ѝ версия през 2000 г. Европейската социална харта систематизира широк кръг основни социални права на всички трудещи се: право на свободно движение, равно третиране в областта на социалната защита, право на обществено осигуряване, на социална и здравна закрила (чл. 11, 12 и 13) и т.н. Европейският кодекс за социално осигуряване от 1964 г. установява в чл. 12, ал. 2 задължението на ратифициралите го държави да поддържат осигурителната си система на равнище, не по-ниско от това, необходимо за ратифицирането на ЕКСО, което равнище е сравнително високо и надвишава стандартите на Конвенция № 102 на МОТ от 1952 г.

Значението на международното законодателство може да се разглежда в два аспекта. От една страна, в международните актове се установяват минималните стандарти за осигурителна зарила. Всяка държава е свободна да установява свободно модела на осигурителната система и правата и задълженията на страните, чрез които се осъществява правото на обществено осигуряване, но може да установява само по-високо ниво на осигурителна закрила от това, предвидено в международните актове, с които е обвързана. От друга страна, международните актове служат като модел, образец, по който държавите може да изграждат системата на обществено осигуряване чрез вътрешното си законодателство. Все по-високите стандарти на правна закрила, установявани в международното законодателство, насърчават повишаването на осигурителната закрила на национално равнище и оттам – качеството на живот на гражданите. По отношение на самоосигуряващите се лица важно значение има установяването на правото на обществено осигуряване като основно лично право на всеки човек, независимо в каква правна форма осъществява своята трудова дейност. То се явява юридическа предпоставка за по-нататъшната правна регламентация на осигурителната закрила на самоосигуряващите се лица както в конвенциите на МОТ, така и във вътрешното законодателство на отделните държави.

С оглед на съвременните процеси на глобализация и евроинтеграция, особено след присъединяването на България към ЕС, важно значение придобива въпросът за приложимото законодателство

139

при колизия на националните осигурителни законодателства. Тъй като осигурителните системи се различават съществено, възниква необходимостта от определяне на осигурителноправния статус на лицата, които упражняват трудова дейност в различни държави. Всяка държава самостоятелно определя персоналния обхват на осигурителноправната закрила, която предоставя, както и нейното съдържание. Възможни са ситуации, при които по силата на вътрешното законодателство едно лице да се окаже задължително осигурено и в държавата, на която е гражданин, и в държавата, в която полага труд, както и обратното – да не се обхваща от осигурителната закрила на нито една държава. Този проблем става особено актуален в съвременния свят, в който миграционните процеси все повече се засилват и броят както на наетите, така и на самостоятелно заетите лица, които работят в чужбина, постоянно нараства.

За да се избегне подобно двойно осигуряване или липса на осигурителноправна закрила, за правоотношенията с международен елемент се създава специална нормативна уредба, въз основа на която се определя правопорядъкът на коя държава се прилага към конкретното осигурително правоотношение. В рамките на ЕС се приемат регламенти, които съдържат координационни правила за определяне на приложимото спрямо трудещите се в различните държави членки осигурително законодателство. Основните координационни принципи и правила понастоящем са установени в Регламент (ЕО) № 883/2004 за координация на системите за социална сигурност, приет на 29 април 2004 г., и Регламент (ЕО) № 987/2009 за установяване процедурата за прилагане на Регламент (ЕО) № 883/2004. Важен източник на правила за регулиране на осигурителните правоотношения представляват и решенията на Съда на ЕС по конкретното прилагане на съответните регламенти. Правото на Европейския съюз обаче е от специфичен правопорядък като особен вид наднационално право, което има върховенство над правото на отделните държави и директно приложение не само към държавите членки, но и към техните граждани.

По отношение на държавите, които не са членки на ЕС, приложимата система за социално осигуряване се определя въз основа на двустранни международни договори. България е сключила и към настоящия момент действат двустранните спогодби с Македония, Русия, Украйна, Молдова, Сърбия, Черна гора, Израел, Албания, Хърватия, Корея, Югославия, като последната се прилага с Босна и Херцеговина, а с Канада, Тунис и Турция – само по отношение на пенсионното осигуряване.

От анализа на правната уредба в Регламент № 883 и двустранните спогодби могат да се извлекат основните правни

140

положения, чрез които се определя осигурителната закрила спрямо гражданите на съответните държави и по-специално на самоосигуряващите се лица.

На първо място трябва да се отбележи, че персоналният обхват на всички спогодби, както и на Регламент № 883, включва не само наетите лица – работници и служители по трудови или служебни правоотношения, но и самоосигуряващите се лица в качеството им на „самостоятелно заети лица“ (чл. 2, ал. 1 от Регламент № 883). Правилата на спогодбите се прилагат при наличието на международен елемент в осигурителното правоотношение – спрямо всяко лице, което е или е било подчинено на осигурителното законодателството на някоя от двете държави и упражнява трудова дейност на територията на другата държава, както и спрямо членовете на неговото семейство.

В Регламент № 883 и във всички спогодби е възприет принципът на равенство или „еднакво третиране“ при прилагане на правните разпоредби на едната страна спрямо гражданите на другата страна, като им се предоставят еднакви права с тези на собствените граждани (чл. 4 и чл. 5, б. „b“ от Регламент № 883).

Принципът, възприет в Регламент № 883, както и в двустранните спогодби, е приложимостта само на едно осигурително законодателство (чл. 11 от Регламент № 883). Основното правило, по което се определя законодателството, е по мястото на трудова заетост (lex loci laboris). Компетентна е държавата, на територията на която лицето извършва трудовата си дейност. Самостоятелно заетите лица, граждани на едната държава, които обичайно пребивават и работят за своя сметка на територията на другата страна, са подчинени само на законодателството на държавата, в която осъществяват дейността си. Повечето спогодби прилагат това разрешение и когато лицето пребивава на територията на държавата, чийто гражданин е, а извършва дейността си в другата. Съществуват и някои изключения, като например договорът с Израел, в който определящо е мястото на пребиваване – лице, което е самостоятелно заето на територията на едната или на двете държави и пребивава на територията на една от тях, е подчинено на законодателството на държавата, в която пребивава (чл. 6, т. 3). Този критерий в останалите спогодби се прилага, когато лицето осъществява дейността си на територията и на двете държави едновременно. Регламент № 883 и някои от договорите предвиждат възможност за запазване на приложимото законодателство, когато дейността в другата държава е краткосрочна. Така когато лице, което обичайно осъществява дейност като самостоятелно заето в една държава членка, осъществява подобна дейност и в друга държава членка, но очакваната продължителност на нейното времетраене не

141

превишава определен период от време (най-често 12 или 24 месеца), продължава да се осигурява по законодателството на първата държава.

По отношение на осигурителната закрила важно значение има принципът за сумиране на осигурителните периоди, необходими за придобиване на осигурителни права. Компетентната държава е задължена да вземе предвид осигурителния (трудов) стаж на лицето, придобит по законодателството на другата държава, ако е предпоставка за възникване, за запазване или за възстановяване на осигурителни права и осигурителните периоди не съвпадат (чл. 6 от Регламент № 883).

Спогодбите и Регламент № 883 установяват и принципа на износимост на осигурителните права. Пенсиите и други парични обезщетения не се намаляват, променят, спират или прекратяват, когато лицето пребивава или осъществява престой на територията на другата страна (чл. 7 от Регламент № 883). Този принцип е възприет във всички договори по отношение на пенсиите. Някои обаче изключват от неговото приложно поле краткосрочните осигурителни обезпечения – обезщетенията за временна неработоспособност и майчинство (напр. чл. 9 от Договора между Република България и Република Украйна).

Чрез посочените по-горе координационни правила се избягва колизията на националните законодателства и се гарантира запазването и защитата на осигурителните права на гражданите. В обобщение може да се направи изводът, че чрез действащия в границите на ЕС, ЕИП и Швейцария Регламент № 883 и сключените от България двустранни спогодби се гарантира осигурителната закрила на българските граждани, които в качеството си на самостоятелно заети лица осъществяват трудова дейност от свое име и за своя сметка на територията на съответните държави, както и на членовете на техните семейства. Необходимо е обаче тази закрила да бъде разширена и координационни правила за приложимост на осигурителното законодателство да бъдат договорени и с други държави, за да се обхванат българските граждани, които полагат труд на тяхна територия. Тъй като осигурителните системи са твърде различни в отделните държави, би следвало да се разработят и минимални стандарти за социалноосигурителна закрила на разглежданата категория лица както в рамките на ЕС, така и чрез актовете на МОТ. В този смисъл е и призивът на Европейския парламент в т. 32 от Резолюцията относно социална закрила за всички, включително за самостоятелно заетите лица, от 14 януари 2014 г.: „държавите -членки да подобрят, при необходимост, социалната закрила на самостоятелно заетите лица при пенсиониране, увреждания, отпуск по майчинство / бащинство и безработица, така че разпоредбите да са по-добре пригодени към тях“.

142

Необходимо е да се анализират и конкретизират много точно специфичните рискови за тяхната дейност положения, които изискват обществена подкрепа за преодоляването им и то чрез по-гъвкави осигурителни схеми. Нещо повече, съществен проблем при правоотношенията с международен елемент е различният начин на дефиниране на персоналния обхват на самостоятелно заетите лица в осигурителните законодателства на отделните държави2. Това неминуемо води до трудности при определяне на приложимото социално законодателство и схема за обществено осигуряване, когато едно лице полага труд в различни държави. Независимите професионални дейности са много и разнообразни и с развитието на информационните и комуникационните технологии бързо се променят. Ето защо е необходимо в международен акт да бъде установено общо основание за осигуряване на всички професионално активни лица чрез социалноосигурителна дефиниция на понятието „самоосигуряващо се лице“. По този начин правната уредба ще може много по-бързо и ефективно да отговори на динамиката на трудовия пазар и да осигури социална закрила на всички икономически активни граждани.

Библиография

1. Десет глобални предизвикателства пред социалната сигурност – доклад на МАСО за глобалните тенденции в социалното осигуряване. – В: Информационен бюлетин на НОИ, бр. 1/2017; бр. 4/2016. 2. Дойблер, В. Интернет и трудовото право. – В: Юридически свят, бр. 1/2001. 3. Койчева, Р. Социално осигуряване на майчинството. С.: Авалон, 2012. 4. Мръчков, В. Осигурително право. 6 изд. С.: Сиби, 2014. 5. Средкова, Кр. Осигурително право. 5 изд. С.: Сиби, 2016. 6. Питерс, Д. Системы социального обеспечения госудаств – членов Европейского союза. Казан: Центр иновационных технологий, 2004. 7. Аn Introduction to Social Security. ILO. Geneva, 1970. 8. Harris, N. Social Security Law in Context. Oxford university press. 2000. 9. Schoukens, P. Comparison of the social security law for self-employed persons in the member-states of the European Union. In: Changing work patterns and social security (Ed. Pieters, D) - London: Kluwer law international, 2000.

2 Вж. Schoukens, P. Comparison of the social security law for self-employed persons in the member-states of the European Union. In: Changing work patterns and social security (Ed. Pieters, D) - London: Kluwer law international, 2000, р. 63-69.

143

10. Social protection in the Member States of the European Union, of the European Economic Area and in Switzerland. Social protection of the self-employed. European Commission. Directorate-General for Employment, Social Affairs and Inclusion, 2014.

144

ЕВРОПЕЙСКА АГЕНЦИЯ ЗА ГРАНИЧНА И БРЕГОВА ОХРАНА – ИНСТИТУЦИОНАЛЕН МЕХАНИЗЪМ ЗА ОВЛАДЯВАНЕ НА МИГРАЦИОННИЯ НАТИСК

Петя Марчева, Любомира Евтимова, IV курс, специалност „Публична администрация“, Югозападен университет „Неофит Рилски“, Благоевград Резюме Статията разглежда причините за последната бежанска вълна и мерките за овладяването ѝ, предприети от Европейския съюз. Ефективното управление на външните граници на Европейския съюз е от основно значение за доброто функциониране на свободното движение в неговите рамки. Европейската агенция за управление на оперативното сътрудничество по външните граници на държавите членки на Европейския съюз (FRONTEX) има за цел да бъде сигурен и оперативен координатор и деятел на Общността в областта на управлението на външните граници и ключов участник в изпълнението на общата политика на Европейския съюз за интегрирано управление на границите. Дейността на FRONTEX е свързана с насърчаване на сътрудничеството относно границите с други правоприлагащи органи, отговорни за вътрешната сигурност на равнище Европейски съюз. Ключови думи: бежанска вълна, Върховен комисар на Обединените нации за бежанците, Европейска агенция за управление на оперативното сътрудничество по външните граници на държавите членки на Европейския съюз. EUROPEAN BORDER AND COAST GUARD AGENCY – INSTITUTIONAL MECHANISM FOR MANAGING MIGRATION PRESSURE Petya Marcheva, Lyubomira Evtimova, IV year, “Public Administration” Major, South-West University “Neofit Rilski”, Blagoevgrad Abstract The article examines the causes of the latest wave of refugees and the measures to combat it, undertaken by the European Union. The effective management of the external borders of the European Union is essential for the proper functioning of free movement within its borders. The European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union (FRONTEX) aims to be a secure and operational Community coordinator and agent in the field of external border

145

management and a key player in the implementation of the common policy of the European Union for Integrated Border Management. FRONTEX's activity is related to promoting border cooperation with other law enforcement authorities responsible for internal security at the level of the European Union. Keywords: Refugee wave, United Nations High Commissioner for Refugees, European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union.

Идеалът за единна Европа е една от най-могъщите идеи, породени на Стария континент. По своята същност Европа е мултикултурна цивилизационна зона1. В нея са въплътени надеждите за справедливост, мир, равенство и спокоен живот на народите. Съгласно чл. 67 от Договора от Лисабон „Съюзът представлява пространство на свобода, сигурност и правосъдие, в което се зачитат основните права и различните правни системи и традиции на държавите членки.“2

Днес Европейският съюз е изправен пред тежки проблеми. За да оцелее сега, трябва да се концентрира само върху най-същественото и да се откаже от ненужното. През последните две години Европа се сблъска с най-голямото миграционно движение от Втората световна война насам. В Европейския съюз пристигнаха над 1 милион бежанци и мигранти. По данни на Eurostat през 2015 година в целия Европейски съюз са регистрирани 1,22 милиона молби за предоставяне на бежански статут. Това обаче са само официалните заявки, а общото количество на бежанците е много по-голямо.

Основната причина за бежанската вълна е войната в Сирия, която продължава вече пет години. Поне 250 хил. души са загинали до този момент. Първата бежанска вълна, свързана с този процес, засегна Южна Испания, италианското и френското средиземноморско крайбрежие и Крит още през 2011. По приблизителни оценки към 29 август 2015 г. броят на бежанците от сирийската гражданска война е 5 088 078. Толкова са и регистрираните случаи от Върховния комисариат на ООН за бежанците. Най-много от тях са приети от Турция, България, Полша, Сърбия, Германия и Австрия.

Като друга причина за големия бежански поток може да се посочи „германското гостоприемство“. Когато германският канцлер Ангела Меркел обяви, че Германия ще предостави временно статут на всички бежанци, които влязат в държавата, тя окуражи много други да тръгнат на път. Голям брой иракчани започнаха да се присъединяват към 1 Вж. Загоров, О., България. Европа. Славянство, С., 2006, с. 40, с. 52. 2 Договор от Лисабон за изменение на Договора за Европейски съюз и на Договора за създаване на Европейска общност, подписан на 13.12.2007 г., Официален вестник на ЕС, С 115, 09.05.2008, с. 73.

146

бежанската вълна. Много други граждани на Ирак и Афганистан се включиха във вълната и мигрираха към Западна Европа, за да търсят по-добри условия за живот. Германия се превърна в „обетованата земя“ за бежанците.

Като трета причина може да се открои улесненият път към Европа. Доскоро морският път през Средиземно море от Либия към Италия беше предпочитан маршрут за всички мигранти и бежанци. Но пътят от Турция през Гърция е по-къс и безопасен. След като Македония вдигна ограниченията, които трябваше да спират бежанците да влизат в страната, пътят през Балканите беше отворен.

Бежанската вълна – „неканеният“ гост пред вратите на

Европа Европейският съюз се основава на свобода и демокрация,

равенство и върховенство на закона. Зачитането на човешките права и достойнство са ценности, които са залегнали в договорите на Съюза. Забранена е всяка форма на дискриминация, основана по-специално на пол, раса, цвят на кожата, етнически или социален произход, генетични характеристики, език, религия или убеждения, политически или други мнения, принадлежност към национално малцинство, имотно състояние, рождение, увреждане, възраст или сексуална ориентация.3 Тези принципи се превръщат в предпоставка за „неканени“ гости в Европа. Стотици хиляди души, които са жертви на войни, бедност и безскрупулни трафиканти, търсят сигурност и по-добър живот в Европа. След Арабската пролет Съюзът поднови своята Европейска политика за съседство, за да предостави по-добра подкрепа на партньорите, извършващи реформи за постигане на демокрация, върховенство на закона и зачитане на човешките права.4 В лицето на Европейския съюз хората, които бягат от родината, виждат един „международен закрилник“. Европейските страни имат отдавнашна традиция да предоставят убежище на подложените на преследване. Защитата на основните права е част от самата културна идентичност на Европа. Съюзът носи правно и морално задължение да защитава нуждаещите се. Обещанието за едно по-светло бъдеще, добре платена работа и покрив

3 Чл. 21, Харта на основните права на Европейския съюз. 4 http://europa.eu/european-union/topics/foreign-security-policy_bg – Европейската политика за съседство определя отношенията на ЕС с 16 от неговите южни и източни съседи – на юг: Алжир, Египет, Израел, Йордания, Ливан, Либия, Мароко, Палестина (това наименование не предполага признаване на Палестина като държава и не засяга позициите относно признаването на Палестина като държава),Сирия и Тунис; на изток: Азербайджан, Армения, Беларус, Грузия, Молдова и Украйна.

147

над главата се превръщат в покана не само за бежанците, но и за останалите, които просто се надяват да получат по-добър живот (т.нар. икономически мигранти). Хиляди хора загиват в морето при опит да достигнат Европа. Почти 90 % от бежанците и мигрантите плащат на организирани престъпни мрежи и трафиканти на хора, за да ги преведат през границите.

На 19.09.2016 г. се проведе среща на високо равнище на ООН относно справянето с големи потоци от бежанци и мигранти. Страните членки се съгласиха да се увеличи приема на повече бежанци по законен път.5 Събитието имаше за цел да се постигнат нови глобални ангажименти за увеличаване на финансирането за хуманитарна помощ и за подобряване на самостоятелността и приобщаването на бежанците. Според Върховния комисариат за бежанците към ООН в света има 21,3 млн. бежанци. През 2015 г. в Европа са пристигнали около един милион бежанци, като 825 хиляди са влезли през Гърция, 151 хиляди – през Италия и 3500 – през Испания. Оказва се, че 57 % от бежанците се намират в общо 10 страни. Търсенето на места за преселване далеч изпреварва предлагането. Службата на Върховния комисар на Обединените нации за бежанците счита, че през 2017 г. 1,19 милиона бежанци ще се нуждаят от презаселване6. Въпреки че точните критерии за настаняване на бежанци са различни в различните страни, ограничените свободни места често се заемат от най-слабите и най-уязвимите, които трудно ще бъдат интегрирани на пазара на труда.7

През 2015 и 2016 г. Европейският съюз заделя над 10 милиарда евро бюджетни средства за справяне с бежанския проблем. Голяма част от усилията са насочени към задоволяване на основните потребности на пристигащите – чиста вода, храна и подслон. Съюзът предоставя хуманитарна помощ на бежанци и мигранти от държави извън него като Турция, Ливан, Йордания и Ирак. В Турция са приети най-много бежанци – общо около 3 милиона, от които 2,5 милиона са сирийци. За да се подпомогнат бежанците в Турция, между 2016 г. и 2018 г. Европейският съюз и неговите държави членки ще предоставят 6 милиарда евро чрез специален механизъм.

Германският канцлер Ангела Меркел дава тласък на бежанската вълна с призива, че всички мигранти са добре дошли в Германия. Разходите на федералното правителство на Германия за бежанците достигнаха 21,7 млрд. евро през 2016 година, съобщава европейското издание Politico, цитирайки данни на финансовото министерство. 5 Вж. Long, K., Rosengaertner, S., Protection through Mobility: Opening Labor and Study Migration Channels to Refugees, Migration Policy Institute, 2016, p. 1. 6 UNHCR Projected Global Resettlement Needs 2017. 7 Пак там.

148

Страната е приела около 3,1 млн. души, търсещи убежище. Към май 2016 г. 2,8 млн. от тези хора са сирийци. Останалите са сомалийци, иракчани и иранци. Най-много молби за убежище е получила Германия, следвана от Унгария, Швеция, Австрия и Италия.

Докато властите в Берлин и Брюксел призовават за толерантност, приемственост и подкрепа за милионите бежанци, които нахлуват в Европа, правителствата на Балканите затварят своите граници, издигат огради и изпращат армии, за да отблъснат онези, които търсят спасението. Но какво се случва с т. нар. „бежански рай“ – страните, където мигрантите акостират. Малмьо в Швеция е пример за неконтролируемото приемане на бежанци. Стрелбите с оръжие, насилието и размяната на ръчни гранати се превръщат в ежедневие. Парковете се превръщат в гета, има цели квартали, където полиция не може да достигне. Пример за безредици в други европейски държави са сексуалните посегателства над жени, извършени в Кьолн в Новогодишната нощ. Там са подадени над 100 жалби от потърпевши жени, а в Хамбург – 70.

Бунт на бежанци имаше и в България заради поставянето под карантина на лагера в Харманли. Карантината беше наложена поради откриването на зарази, някои от които не са типични за нашите географски ширини. Българският министър-председател Бойко Борисов обяви, че при потушаването на бунта има 24 ранени полицаи, а около 300 мигранти са били арестувани.

Това са само много малка част от проблемите с „неканените“ гости в европейските страни. В интервю за Би Би Си френският премиер Манюел Валс заяви, че бежанският проблем изправя европейските общества пред риска от пълна дестабилизация, при която не само Шенген, но и самата Европа може да загине. Той наблегна на необходимостта от опазване на европейските граници като въпрос на живот и смърт за самата Европа.

Европейска агенция за гранична и брегова охрана – как една

идея се превръща в реалност Създаването на Шенгенското пространство на свободно движение

без вътрешни граници е историческо постижение – то продължава да бъде символ на европейските ценности, които разрушиха стени и обединиха един континент. Можем да имаме Шенгенско пространство

149

без вътрешни граници, единствено ако неговите външни граници са сигурни и защитени по ефективен начин.8

Ефективното управление на външните граници на Европейския съюз е от основно значение за доброто функциониране на свободното движение в неговите рамки. Европейската агенция за управление на оперативното сътрудничество по външните граници на държавите членки на Европейския съюз (FRONTEX), създадена с Регламент (ЕО) № 2007/2004 на Съвета от 26.10.2004 година9, има за цел да бъде сигурен и оперативен координатор и деятел на Общността в областта на управлението на външните граници и ключов участник в изпълнението на общата политика на Европейския съюз за интегрирано управление на границите. Дейността на FRONTEX е свързана с насърчаване на сътрудничеството относно границите с други правоприлагащи органи, отговорни за вътрешната сигурност на равнище Европейски съюз. Европейската агенция за управление на оперативното сътрудничество по външните граници на държавите членки на Европейския съюз допълва и повишава качеството на националните системи на държавите членки за управление на границите и за свободата и сигурността на техните граждани.10

Безпрецедентното увеличение на потоците от мигранти и бежанци постави под въпрос съгласуваността на Шенгенското пространство, като в резултат на това някои държави членки избраха временното повторно въвеждане на граничен контрол на вътрешните си граници. Засиленият бежански поток разкри и слабите страни на FRONTEX. Невъзможността на агенцията да се справи ефективно с проблема се дължи на нейните ограничения – тя не разполага с достатъчно ресурси по отношение на персонала и оборудването, разчита на попълнения от държавите членки и не е в състояние да извършва собствени операции за връщане или за управление на границите без предварителното искане на държава членка.

На 15.12.2015 г. Европейската комисия представи законодателно предложение за създаването на Европейска агенция за гранична и брегова охрана, която ще бъде изградена въз основа на FRONTEX. Целта на новата агенция е да наблюдава стриктно външните граници на Европейския съюз и да работи с държавите членки за бързото откриване и преодоляване на възможните заплахи за сигурността на външните граници на Съюза. На 14.09.2016 г. Съветът даде окончателното си

8 Вж. Съобщение на Комисията до Европейския парламент и Съвета, Страсбург, 15.12.2015. 9 Регламент на Съвета (ЕО) № 2007/2004 от 26 октомври 2004 година за създаване на Европейска агенция за управление на оперативното сътрудничество по външните граници на държавите членки на Европейския съюз, ОВ L 349/25.11.2004. 10 Общ доклад на FRONTEX за 2005 г.

150

одобрение. В своята реч председателят на Европейската комисия Жан-Клод Юнкер обясни: „Ще защитаваме границите си с новата Европейска гранична и брегова охрана, която понастоящем се пуска в действие, само девет месеца след датата, на която Комисията я предложи. Frontex вече има над 600 служители на място по границата с Турция в Гърция и над 100 в България. Сега институциите на Европейския съюз и държавите членки следва да работят в много тясно сътрудничество и бързо да спомогнат за създаването на новата агенция. Бих искал да видя най-малко 200 допълнителни гранични служители и 50 допълнителни превозни средства по външните граници на България още през октомври.“11

Агенцията стартира в България, защото страната е една от сухопътните външни граници на Европейския съюз, единствената сухопътна граница към Близкия изток. По този начин Съюзът показа едновременно, че България е важна за него, но и че страната ни има нужда от допълнителна помощ, за да се справи с миграционния натиск. По думите на вътрешния министър Румяна Бъчварова, стартът на новата агенция бе даден в България като израз на признание за ангажираността и осъзнатата отговорност от страна на България по опазването на външната граница на Европейския съюз и борбата с каналджийството и тероризма. Това е доказателство за европейската солидарност към нашата страна12.

Началото на работата на Агенцията се отбеляза с мероприятие на ГКПП „Капитан Андреево“ на външната граница на България с Турция, което включи представяне на превозните средства, оборудването и екипите на новата агенция. Комисарят по въпросите на миграцията, вътрешните работи и гражданството Димитрис Аврамопулос заяви: „Днешният ден е забележителен момент в историята на управлението на европейските граници. Отсега нататък външната граница на една държава членка на ЕС е външна граница за всички държави членки – както юридически, така и на практика. За по-малко от една година създадохме пълноценна европейска система за гранична и брегова охрана, превръщайки в реалност принципите на споделена отговорност и солидарност между държавите членки и Съюза. Точно такъв е европейският отговор, от който се нуждаем, за да посрещнем предизвикателствата на XXI век, свързани със сигурността и миграцията.“13 11 Реч за състоянието на Съюза, 14.09.2016. 12 http://www.mfa.bg/embassies/belgiumpp/events/bg/320/14/6700/index.html. 13 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-3281_bg.htm - Гарантиране на сигурността по външните граници на Европа: Европейската агенция за гранична и брегова охрана започва работа.

151

Европейската агенция за гранична и брегова охрана ще осигури липсващата връзка в укрепването на външните граници на Европа, така че хората да могат да продължат да живеят и да се движат свободно в рамките на Европейския съюз, като съдейства за изпълнението на ангажимента на Европа за завръщане към нормалното функциониране на Шенгенското пространство.14

Създаването на Агенцията не означава, че Европа ще затвори своите врати и ще се превърне в недостижима крепост. Чрез граничната и брегова охрана ще се създаде една защитна система, която ще стабилизира европейските граници и ще върне спокойствието на гражданите.

Агенцията ще продължи работата на FRONTEX като надзорен орган и ще докладва за състоянието на граничната охрана на всички страни от Европейския съюз в редовни ситуационни доклади. Важна новост е, че Европейската агенция за гранична и брегова охрана има правомощия да се намесва, в случай че се установят слабости в граничния контрол на проблемната държава. Нейните отговорности са свързани с анализ на риска, бързо реагиране, изследвания и обучение, съвместни операции по връщане и обмен на информация. Агенцията оценява рисковете за сигурността на границите на Европейския съюз, анализира тенденциите в незаконната миграция и трафика на хора, координира разполагането на екипи на европейската гранична охрана и техническо оборудване и споделя заключенията си със страните от Съюза, като ги използва за планиране на бъдещите си дейности.15

Интегрираното управление на границите не се изчерпва с граничен контрол, извършван единствено на външните граници. То включва мерки в трети държави, мерки съвместно със съседни трети държави, както и мерки в областта на свободното движение, в това число връщане на незаконни мигранти от Европейския съюз в техните държави на произход.

Държавите членки ще трябва да предоставят на разположение най-малко 1500 гранични служители, които да бъдат разгръщани от Агенцията в операции за бърза гранична намеса в рамките на няколко дни. България трябва да предостави 40 служители, Гърция – 50, а Германия – 225.16 Агенцията също така ще разполага с фонд от

14 COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE EUROPEAN COUNCIL AND THE COUNCIL / Back to Schengen – A Roadmap, Brussels, 04.03.2016, p. 3. 15 Виж http://www.europedia.moussis.eu/discus/discus-1453716794-282737-11976.tkl. 16 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32016R1624&from= EN – Annex 1 – в таблицата е представен броят на служителите, които трябва да предостави всяка страна членка.

152

техническо оборудване, при което държавите членки ще са задължени незабавно да предоставят оперативно оборудване, придобито при ставка на съфинансиране от 90 % в рамките на допълнително отпуснатите средства за специфични действия по линия на фонд „Вътрешна сигурност“.

Новосъздадената агенция – ключът, който ще отвори вратите

на България към Шенгенското пространство? За никого не е тайна, че България отдавна копнее да стане част от

Шенгенското пространство. Въпреки своите опити през последните 8 години държавата ни така и не успя да го постигне. Еврокомисията изтъква, че основните проблеми са свързани с нейното недоволство от състоянието на правосъдието в България и борбата срещу престъпността и корупцията. Но нека бъдем обективни – това са проблеми, характерни за всички страни членки. Истината е, че няколко страни се боят от криминален и миграционен натиск и затова не допускат България в Шенгенската зона. Германия, Дания, Финландия, Нидерландия са изразявали позиции против българското влизане в Шенген. Те се опасяват, че границите ни не са достатъчно охранявани и държавата ни няма да успее да се справи с бежанския поток и корупцията.

Чрез създаването на Европейската агенция за гранична и брегова охрана България има възможност да покаже своя напредък. Българският евродепутат Емил Радев предложи новосъздадената агенция да бъде със седалище Варна – морската столица на България. Според него това ще изпрати символично послание, че държавите членки като България, които защитават морската и сухопътната външна граница на Европейския съюз и които са на първата линия на миграционната вълна, ще имат гарантирана европейска подкрепа. Това се потвърждава и от думите на заместник-председателя на групата на ЕНП в Европарламента и ръководител на българската делегация в нея Мария Габриел: „Включването на България в обхвата на агенцията, въпреки че не е член на Шенген, и отпускането на 160 милиона евро за подсилване защитата на границите са признание за ключовата роля на България в управлението на миграцията.” По време на заседанието на комисията по правосъдие и вътрешни работи на Европейския парламент комисар Димитрис Аврамопулос заяви, че България и Румъния трябва да станат част от Шенген. Според него те вече са готови да направят тази крачка. Министърът на вътрешните работи на Словакия Робърт Калинак също заяви подкрепата на своята страна за присъединяването на двете държави в пространството на свободно движение.

153

Сегашната ситуация доказва, че приемането на България в Шенген ще доведе до повече сигурност в Европа. Чрез новосъздадената агенция страната ни ще има възможност да докаже, че може да защитава своите граници от контрабандисти и „нежелани гости“. Това може да се окаже решаваща крачка по пътя на държавата ни към Шенгенското пространство. С приемането в Шенген България най-после ще се превърне в пълноправен член на Европейския съюз.

154

НАШИТЕ АВТОРИ Проф. д-р Георги Близнашки е възпитаник на Първа английска езикова гимназия в София. Завършва „Право“ в Софийския университет „Климент Охридски“ през 1982 г. След защита на дисертация на тема „Постоянните комисии на Народното събрание“ през 1988 г. получава научната степен „кандидат на науките“ (днес „доктор“). Има специализации във Великобритания и в Русия. Владее свободно английски и руски език. Преподавател е в Юридическия факултет на СУ: асистент (1983), доцент (2003), професор (2009) по конституционно право. Преподава също в ЮЗУ „Неофит Рилски“ (Благоевград), Нов български университет (София), Варненски свободен университет „Черноризец Храбър“. Автор е на повече от 70 научни труда на конституционноправна тематика – монографии, студии и статии. Доц. д-р Диана Ковачева завършва право в Юридическия Факултет на Софийския Университет „Св. Климент Охридски”. Магистър по право на Европейския съюз от Софийския Университет „Св. Климент Охридски”. Магистър по право на Европейския съюз и съдебна система от университета Нанси II, Франция. Бивш директор на директор на Transparency International – България, бивш министър на правосъдието. Доцент по международно право и международни отношения в Института за държавата и правото на БАН. Преподавател в Университета по национално и световно стопанство. Понастоящем е заместник-омбудсман на Република България. Носител на ордена на Британската империя на Нейно величество Кралица Елизабет II. Доц. д-р Николай Марин е заместник-декан на Правно-историческия факултет на Югозападния университет „Неофит Рилски“, гр. Благоевград. Член е на Българската асоциация за Европейско право, Българската асоциация за изследвания на Европейската общност (БЕКСА), съвещателната редакционна колегия на списание „Европейски правен преглед“, както и на редакционната колегия на списание „Международна политика“. Научните му интереси са в областта на Правото на Европейския съюз, Международното публично право, международните организации, отговорността на международните организации, Дипломатическото и консулското право, външните отношения, киберсигурността, както и противодействието на киберпрестъпленията.

155

Гл. ас. д-р Гергана Георгиева е преподавател по „История на европейската идея и европейската интеграция“, „Общи политики на Европейския съюз“, „Европейски интеграционни модели“ и „Английски език“. Член е на Българската асоциация за изследвания на Европейската общност (БЕКСА), на Управителния комитет на Българска асоциация на преподавателите по английски език (БАПА) и на научния комитет на списание REVISTA Europa del Este Unida, Universidad Suroeste “Neofit Rilski” – Bulgaria, 221 B Web Sciences – Chile. Научните ѝ интереси са в областта на езиковото многообразие в Европейския съюз, международноправното сътрудничество при средствата за масова информация и киберсигурността. Гл. ас. д-р Надежда Кръстева завършва специалност Право в Югозападния университет „Неофит Рилски“, гр. Благоевград, през 2006 г. Защитава успешно докторска дисертация на тема „Наказателноправна закрила на детето в Република България“ през 2011 г. От 2014 г. е член на редакционната колегия на електронно списание „Право, Политика, Администрация“. През 2015 г. изнася публична лекция на тема: „Правна закрила на детето правонарушител“ на семинар: „Участие на детето в съдебни производства“. Участва в редица национални научно-изследователски проекти, в международни и национални научни форуми и има публикации в международни и национални издания. Гл. ас. д-р Иво Цеков завършва с отличие Националната гимназия за древни езици и култури „Св. Константин-Кирил Философ“ през 2000 г. Бакалавър и магистър по „Международни отношения“ в Катедра по международно право и международни отношения, Юридически факултет, СУ „Св. Климент Охридски“. Магистър по „Международна сигурност“ към същата Катедра. Доктор по международно право и международни отношения (октомври 2010 г.). Стипендиант на Световната федерация на учените с проект на тема „Заплаха от оръжия за масово унищожаване: бъдещето на ядрените оръжия“ (август 2008 – юли 2009 г.). Трето място на Годишния конкурс за научна поддръжка на трансформацията в сектора за сигурност, организиран от Центъра за изследвания на националната сигурност и отбраната към Българска академия на науките (ноември 2008 г.). Участва в редица международни научни форуми в Германия, Австрия, Словения, Словакия и Македония. Автор е на 15 научни публикации на тематика, свързана с външната политика, отбраната и сигурността. Милица Караджова-Манова е бакалавър по „Приложна лингвистика – английски и немски език“, магистър по „Право“, докторант в редовна

156

форма на обучение към катедра „Международно право и международни отношения“ при Правно-историческия факултет на ЮЗУ „Неофит Рилски“. Темата на дисертационния ѝ труд е „Обща отбранителна политика след договора от Лисабон“.