ธรรมาภิบาลภายใต้กระแส ...c7%d4%b7%c2%b… · web viewto...

ธรรมาภบาลภายใตกระแสโลกาภวฒน : นยตอประเทศไทย

สมบรณ ศรประชย*

บทคดยอบทความนพยายามอธบายวา ธรรมาภบาลเปนแนวความคด

ใหมทเขาใจไดไมงายนก และแททจรงเปนเร องของสถาบนทางการเมอง สงคม และเศรษฐกจมากกวาทจะเปนนโยบายชดหนงทสามารถนำามาประยกตไดทนทเหมอนนโยบายทว ๆ ไป ความซบซอนนทำาใหมการตความธรรมาภบาลอยางงาย ๆ เพยงพจารณาองคประกอบทวไปของธรรมาภบาล ซงมกทำาใหเราหลงผดและหลงประเดน ความจรงกคอ โครงสรางธรรมาภบาลไมเคยสมบรณและหยดนง แตมพลงของพลวตและพฒนาปรบตวไปตามกระแสโลกาภวฒน โดยเฉพาะธรรมาภบาลแบบตะวนตกนนมเสาหลกทระบอบการปกครองแบบประชาธปไตยเปนสำาคญ ในบทความน ผเขยนพยายามแสดงใหเหนวา การนำาแนวความคดธรรมาภบาลแบบตะวนตกเขามาในสงคมไทยหลงวกฤตการณเศรษฐกจนบวา ยงหางไกลจากความส ำาเรจ แมวารฐไทย ไดตรากฎหมายหลายฉบบทเกยวกบธรรมาภบาล สวนสำาคญมาจากความเขาใจอยางคลาดเคลอนตอแนวความคดน แตเหนอสงอนใดกคอธรรมาภบาลเปนเร องของการปฏรปสถาบนในสงคมใหมประสทธผล ซงขนกบความสามารถของรฐนนในการยกระดบการพฒนาทางการเมอง ทางเศรษฐกจ และทางสงคมใหมประสทธภาพมากยงขนและอยางยงยน โดยเฉพาะสถาบนแบบไมเปนทางการนนมกเปนอปสรรคสำาคญของการสรางธรรมาภบาล การสรางระบบการบรหารราชการแผนดนของไทยทมลกษณะการรบผด

โปรงใส คาดคะเนได และการมสวนรวมของประชาชนอยางแทจรงเปนสงทพงปรารถนา และจำาเปนตองมาจาก การมรฐทมเสถยรภาพและเขมแขงเทานน แตนนยงเปนเร องของความฝนมากกวาความจรง__________________*ผเขยนขอขอบคณ คณขจรศกด สทธ ซงเปนผชวยวจยในการเขยนบทความชนน คณขจรศกด ไดทบทวนวรรณกรรมเกยวกบธรรมาภบาลของไทยไวเปนอยางด ซงทำาใหผเขยนนำามาใชประโยชนในตอนทสามของบทความน และขอขอบคณคณภานารถ แพทยกล ทชวยพมพงานนอยางเรยบรอย บทความนไดเสนอในการสมมนาทางวชาการประจำาป 2550 ครงท 30 เรอง เศรษฐกจ“ไทยภายใตกระแสโลกาภวฒน : การปฏรปเชงสถาบน” จดโดยคณะเศรษฐศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร ณ หอประชมศรบรพา เมอวนท 12 กนยายน 2550 ผเขยนขอขอบคณอาจารยพชญ พงษสวสดและอาจารยขจต จตตเสวทกรณาวจารณและชใหเหนขอบกพรองของบทความ สวนความผดพลาดทเหลออยยอมเปนของผเขยน บทความนตพมพในวารสารรฐสาสตรสาร ปท 29 ฉบบท 3 ๖กนยายน-ธนวาคม 2551)ม หนา 1-112.

AbstractThis article is aimed to explain that good

governance is not an easy concept to be grasped. Furthermore, it is closely related to political, social and economic institution rather than policy menu chosen that can be implemented simultaneously similar to general policy recipe. This complexity easily leads to a widespread misinterpretation and the mistaking the policies for often core pillars of good governance. In fact, good governance is never perfect and static, but dynamics and evolving according to globalization which liberal democracy regime has been instituted. In this article, an author is trying to concede that good

2

governance practice has been implemented in Thailand since the crisis, but the end result is far from successful. Two legal codes have been drafted and stipulated in 1999 and 2003. Its main failure is mainly attributed to misunderstanding of good governance. Apart from that good governance is deemed to succeed or fail in the context of social institutional reform which heavily depends on Thai state capability to upgrade political, social and economic institution to be more effective and sustainable. Informal institution is often seen as a main barrier of crafting good governance in Thailand. To make good governance credible in Thailand, government badly needs to render it accountable, transparent, predictable and participatory role which in turn requires accountable administration in conjunction with a strong but limited government that guarantees political stability and increased governance capacity. That is a dream rather than a reality.

แนวความคดเรองธรรมาภบาลกบโลกาภวฒน นบวาเปนเร องทเพงมการกลาวขวญกนอยางจรงจงเมอเรวๆ น โดยเฉพาะหลงจากเกดวกฤตการณการเงนในเอเชย เมอป 1997 นนคอ การกลาวอางขององคกรระหวางประเทศ เชน ธนาคารโลกและกองทนการเงนระหวางประเทศ ทงสององคกรมบทบาทสำาคญในการผลกดนวาระของธรรมาภบาลใหเปนวาระของโลก ในแงทวา มลเหตสำาคญทกอใหเกดวกฤตการณการเงนในเอเชยนน กเพราะประเทศในแถบนไรซงธรรมาภบาล ดวยเหตน ทงธนาคารโลกและกองทนการเงนระหวางประเทศจงไดเสนอแนวทาง ธรรมาภบาลระดบโลก “ ” (global governance) ทพยายามผลกดนใหประเทศในแถบเอเชยและประ

3

เทศอนๆ พยายามเดนตามกรอบของธรรมาภบาล เพราะเชอวา ดวยหนทางนเทานน ประเทศกำาลงพฒนาจำานวนมากจะสามารถพฒนาประเทศใหมการพฒนาทยงยน ธนาคารโลกดเหมอนจะเปนองคกรโลกบาลทเชอมนดงกลาวอยางจรงจง เพราะกอนหนาวกฤตการณทางการเงนในป 1997 นน ธนาคารโลกเองไดตพมพเผยแพร เอกสารจำานวนไมนอย ชใหเหนถง ธรรมาภบาลกบการพฒนา“ ” (World Bank, 1992)

ในบทความน ในตอนทหนง จะเปนการศกษาธรรมาภบาลในระดบสากลวา มความหมายและนยอยางไร โดยจะพยายามสบคนถงทมาของคำาศพทน เพอชใหเหนวา จนถงขณะนความไมชดเจนและสบสนยงดำารงอยในวงการวชาการเกยวกบความหมายทแทจรงของคำาวา ธรรมาภบาล ยงกวานน บทความพยายามจะเสนอทางออก“ ”วา คำาศพททถกตองนาจะเปนคำาใดในภาษาไทย ในตอนทสอง จะเปนการศกษาธรรมาภบาลในประเทศตางๆ ซ งในทนเลอกกลมประเทศเอเชยตะวนออกและจน ในตอนทสาม จะเปนการวเคราะหธรรมาภบาลในบรบทของสงคมไทย โดยพจารณาจากการออกกฎหมายของไทยในเร องธรรมาภบาล ซงมกฎหมายทส ำาคญ 2 ฉบบ และในตอนสดทายเปนการตงขอสงเกตสงทาย

1. ความหมายและทฤษฎเกยวกบธรรมาภบาล

1.1 ประวตความเปนมาของคำาวา ธรรมาภบาล โดยทวไป“ ” 1

1 คำาวา ธรรมาภบาล มการอางวา บญญตศพทนโดย ม“ ” .ร.ว. จตมงคล โสณกล โดยระบวา นำาคำาศพท 2 คำามาสมาสกนคอ คำาวา ธรรม กบ อภบาล“ ” “ ” จงกลายเปนคำาวา ธรรมาภบาล เพอสอความหมายของคำาในภาษาองกฤษวา“ ” “good governance”

4

แททจรงการเลอกใชคำาวา ธรรมาภบาล ในทนเปนการเลอก“ ”แ บ บ อ ำา เ ภ อ ใ จ เ พ ร า ะ เ ห น ว า ใ ก ล เ ค ย ง ก บ ค ำา ว า “ good governance” มากทสด ในความเปนจรงสงทควรพจารณาเปนอนดบแรกคอ การแยกคำาวา “governance” กบคำาคณศพทวา “ good” อ อ ก จ า ก ก น ใ น ว ง ก า ร ว ช า ก า ร น น ร จ ก ค ำา ว า governance มานานมากแลว สวนการใสคณศพทเพ อก ำาก บคณคาบางอยางนเพงเร มเมอไมนานมาน โดยหลกฐานเทาทปรากฏในหลายๆ แหง ระบตรงกนวา คำาวา “governance” เพงมใชอยางเปนทางการในป 1989 เมอธนาคารโลกพยายามวเคราะหถงความลมเหลวในการพฒนาประเทศของประเทศตางๆ ในแถบตอนใตของทะเลทราย Saharan (World Bank, 1989)2 หลงจากนนคำานกเร มมการนำามาใชอยางแพรหลายมากขนเร อยๆ ในความเปนจรง ข ณ ะ ท ธ น า ค า ร โ ล ก เ ร ม เ ผ ย แ พ ร แ น ว ค ว า ม ค ด น ค ำา ว า “governance” เปนศพททสำาคญ ซงถาแปลเปนภาษาไทยทถกตอง นาจะใกลเคยงกบคำาวา อภบาล มากทสด ธนาคารโลกให“ ”ความหมายคำาวา อภบาล ทวไปนนหมายถง“ ”

“the manner in which power is exercised in the management of a country’s economics and social resources for development” (World bank, 1992 : 1)

ซงสะทอนใหเหนวา เปนการนยามตามศพททกวางขวางมากวาหมายถง การใชอำานาจในการจดการกบทรยพากรของประเทศเพอการพฒนา

2 ในเอกสารของธนาคารโลกระบ ว า วกฤต การณของอ ฟรกาน น เป นว ก ฤ ต ก า ร ณ ข อ ง อ ภ บ า ล (Underlying the litany of Africa’s development problems is a crisis of governance) ด World Bank (1989)

5

ใ นว ร ร ณก ร รม ภ า ษ า ไ ท ยม ก ม ไ ด ส น ใ จ แ ย ก แ ย ะ ค ำา ว า “governance” ใหแยกออกจากคำาวา “good” และนเปนปญหาในทางทฤษฎทจะกลาวตอไป อยางไรกตาม มงานวชาการของ อรพนท สพโชคชย (2541) เทานนทชใหเหนถงความแตกตางน อรพนทชใหเหนวามการกลาวถงคำาวา good governance กนคอนขางกวางขวาง ทงวงการวชาการและสอมวลชน โดยเฉพาะหลงเกดวกฤต การณ ทางการ เง น ในประ เทศไทย อรพนท แปลค ำาว า “governance” วาหมายถง กลไกประชารฐ สวนเม อเต ม“ ”คณศพทวา good แลวกจะกลายเปน กลไกประชารฐทด คำาแปลน“ ”ไมเปนทแพรหลาย แตค ำาทน ยมใชก นอยางกวางขวางคอค ำาวา

ธรรมรฐ ซงมการระบวา ผใหคำาบญญตศพทนคอ ชยวฒน สถา“ ”อานนท และตอมาธรยทธ บญมเปนผปลกกระแสคำา และแนวคดนออกไปสสงคมวงกวาง

ไมวาคำาศพทในภาษาไทยจะเปนอยางไร สงซ งมความหมายมากกวากคอ คำาวา governance มความหมายทแทจรงอยางไร อยางทกลาวไวในตอนตน คำาวา governance มการใชมานานมากแ ล ว โ ด ย พ จ น า น ก ร ม American Heritage Dictionary (1982) อธบายคำาวา governance หรออภบาลวา หมายถง

(1) the act, process, or power of governing; government

(2) the state of being governed

ซงเมอแปลตรงตามตวอกษรคอ การกระทำา กระบวนการ หรออำานาจในการบรหารการปกครอง ซงเมอมรฐเขามาเกยวของนน มความห มา ยค รอ บ ค ลม ถ ง ร ฐ (state) แ ละร ะ บ บ ร า ช กา ร (civil service)

6

เมอมการใชกบองคกรภาคเอกชนกอาจเตมคำาวา corporate governance ซ งมกหมายถงกลไก ขอบเขต และการด ำาเน นกจกรรม กตกา และกฎระเบยบในภาคเอกชน แตเราไมไดสนใจประเดนดงกลาวในบทความน อยางไรกตาม ในพจนานกรมของ Shorter Oxford English Dictionary (2002)3 ใ ห ค ว า มหมายคลายคลงกบของ American Heritage แตระบวาหมายถง

(1) The action, manner or fact of governing; government

(2) Controlling or regulating influence, control, mastery

(3) The state of being governed : good order

(4) The function or power of governing : authority to governance

(5) A governing person or body(6) Conduct of life or business :

behaviour

แมวาพจนานกรมของ Oxford จะใหความหมายทลกซงกวา แตกยงมลกษณะเปนนามธรรมอยด

ตามหลกฐานทปรากฏในตำาราหลายเลมช วา ค ำาวา good governence เพงมการใชอยางเปนทางการคร งแรกในป 1989 ใ น ร า ย ง า น เ ร อ ง Sub Sahara Africa : From Crisis to Sustainable Growth ซงเปนรายงานทธนาคารโลกพยายามวเคราะหถงความลมเหลวของรฐ ในอฟรกาในการพฒนาประเทศ คำาวา good governance เร มมบทบาทในแงของโลกาภวฒน ก

3 แททจรงคำาวา governance มรากศพทมาจากภาษาฝรงเศสวา “gouvernance”

7

เพราะทงธนาคารโลกและกองทนการเงนระหวางประเทศตางเชอวา การพฒนาอยางยงยนจกทำาไมไดเลย ถาประเทศนนๆ ปราศจาก good governance หรอกลาวอกนยหนง มการผกโยงค ำาวา การพฒนา ใหควบคกบคำาวา “ ” good governance นนคอการกำาหนดกลไกอำานาจของรฐในการบรหารจดการทรพยากรทงแงเศรษฐกจและสงคมของประเทศเพอใหเกดการพฒนา อยางทกลาวมาแลว ในตอนแรกเรมนน ธนาคารโลกไดเนนถงความหมายกวางๆ 3 ลกษณะคอ

(1) โครงสรางและรปแบบของระบอบทางการเมอง (Political regime)

(2) กระบวนการและขนตอนทผมอ ำานาจในทางการเมองใชเพอการบรหารจดการทรพยากรทางเศรษฐกจและสงคมเพอพฒนาประเทศ

(3) ความสามารถของผมอำานาจในการบรหารประเทศในการวางแผนเพอกำาหนดนโยบายและการแปลงแผนและนโยบายไปสการปฏบต ตลอดจนปรบเปลยนแนวทางการบรหารประเทศ (อรพนท สพโชคชย, 2541)

สงเกตไดวา ธนาคารโลกสรางลกษณะของธรรมาภบาลระดบโลกขน เพอใหหนวยงานและเครอขายในองคกรผลกดนใหประเทศตางๆ ดำาเนนตามแนวทาง ธรรมาภบาล ซงลกษณะองคประกอบท“ ”กวางขวางน มไดชชดวา ประเทศนนจะตองอยภายใตระบบการเมองการปกครองแบบใดแบบหนงอยางเฉพาะเจาะจง แมวาอาจมการแปลความหมายแบบแอบแฝงวา คำาวา ระบบการเมอง นนนาจะหมายถงร ะ บ อ บ ป ร ะ ช า ธ ป ไ ต ย ก ต า ม (Democratic good governance) (ดงานของ Leftwich, 1993; 1994)

8

ในตอนแรกๆ ของการใชค ำาน ยงมความไมลงรอยระหวางองคกรระหวางประเทศ แตเนองจากอทธพลของธนาคารโลกทมอยอยางมาก ในไมชา คำาวา ธรรมาภบาล จงเปนคำาทมการใชอยาง“ ”แพรหลาย โดยเฉพาะหลงวกฤตการณเศรษฐกจในป 1997 ในประเทศไทยและลามไปสประเทศตางๆ อยางรวดเรว

ในแงบรบทของไทย อรพนท สพโชคชย (2541) ไดสรปไวเปนอยางดวาการสรางกลไกประชารฐทดสามารถสงเสรมสนบสนนการพฒนาคนในสงคมใหม ความย งยน ซ งองค การพฒนาแหงส ห ป ร ะ ช า ช า ต (United Nation Development Programme-UNDP) กเปนแกนนำาในการผลกดนความคดนในระดบสากล โดยสามารถศกษาจากเอกสารของ UNDP ในเร อง Governance for Sustainable Human Development ซงมการนยามกลไกประชารฐไวอยางชดเจนวาม 3 ดาน คอ ดานประชาสงคม (Civil Society) ดานภาคธรกจเอกชน (Private Sector) และดานภาครฐ (State) ดงแสดงในรปท 1 ประชารฐทดหรอธรรมาภบาลจงเปนกลไกฝงลกอยภายในทเชอมองคประกอบ ทง 3 ดานเขาดวยกน กลไกประชารฐทดหรอธรรมาภบาลจงเปนการสรางความสมดลระหวางองคประกอบทง 3 ดาน ใหดำารงอยอยางสนตสขและมเสถยรภาพ

รปท 1ความสมพนธระหวางกลไกประชารฐทดและสวนตางๆ ของสงคม

9

ทมา: ปรบปร งจาก Presentation Slides of Training Module: Developing capacities for Effective

Governance: A workshop for UNDP Country Offices, Management Development and

Governance Division, UNDP, 1997.อางซำาจาก อรพนท สบโชคชย (2541)

อยางไรกตาม ถาเราสบคนความหมายของ ธรรมาภบาล จะ“ ”พบวา จรงๆ แลว คำาวา ธรร“ -มาภบาล ทใชกนแพรหลายตงแตป” 1989 นน มนยแอบแฝงวาเปน ธรรมาภบาล ภายใตระบอบ“ ”ประชาธปไตย (democratic good governance) ในความหมายของชาตตะวนตก เชน ธนาคารโลกและองคกรโลกบาลแหงอนๆ ซง Leftwich (1993;1994) ชอยางถกตองวาหมายถงระบบการเมองทองกบแบบจำาลองของรฐทเนนประชาธปไตยเสรนยม (liberal democratic polity) ซงมหนาทปกปองสทธมนษยชนและสทธของประชาชน บวกกบการบรหารราชการทมความเขมแขง

10

ปราศจากการฉอราษฎรบงหลวงและมระบบการบรการทมความรบผด (accountable) ในระบบการเมองเชนนมกเสนอแนะวา ระบบเศรษฐกจตองมการแขงขนอยางเตมทและมระบบเศรษฐกจแบบตลาด ซงความเชอเชนนมใชเร องใหมแตประการใด เพยงแตใชศพททตางกน เพราะในทศวรรษ 1960 กมการอางองถงสงคมทดในตวมนเอง (good society itself) ภายใตแนวความคดการพฒนาแบบตะวนตกทเปนกระบวนการพฒนาใหทนสมย

กำาเนดของคำาวา ธรรมาภบาล ในวงการวชาการมความหมาย“ ”ในสองนย กลาวคอ นยแรก เปนความหมายทจำากดทธนาคารโลกพยายามสอสารโดยตความวา หมายถง ในดานการบรหารหรอการจดการของรฐ สวนนยทสอง เปนนยทรฐบาลตะวนตกนำามาอางองคอ เปนเรองทางการเมองมากกวา ดวยเหตนจงมกเกดความสบสนในวงการวชาการวา จะหมายถง นยแรกหรอนยทสอง แททจรงแลว องคกรระหวางประเทศนนมไดยดถอ ธรรมาภบาล อยางเครงครด“ ”ตงแตปลายทศวรรษ 1980 เพราะทงธนาคารโลกและกองทนการเงนระหวางประเทศกมกปลอยกแกประเทศตางๆ ทมลกษณะเปน “bad governance” อยางตอเนอง หรอกลาวอกนยหนงกคอ ไมวาประเทศนนจะเปนประชาธปไตยหรออยภายใตระบบเผดจการทางทหาร ธนาคารโลกกพรอมในการปลอยกเสมอมา ไมวาจะเปนอารเจนตนา ชล สมยปโนเช อหรานหรอเกาหลใต หรอกรณของประเทศทมการฉ อราษฎรบงหลวงอยางกวางขวาง เชน อ รก แซร ไฮต เปนตน(Stiglitz, 2003; 2006)

คำาถามทสำาคญมเกยวกบ ธรรมาภบาล คอ เพราะเหตใด“ ” รฐบาลตะวนตกจงเร มคดถงเร องนอยางจรงจงในปลายทศวรรษ 1980 ในแงของการสงเสรมสนบสนนธรรมาภบาล? คำาตอบตอ

11

คำาถามนอยางนอยม 4 คำาตอบคอ ประการแรก ประสบการณของการการปลอยกยมเงนภายใตโครงการปรบโครงสรางเศรษฐกจ ประการทสอง การกลบมาอกคร งของทนทนนยมเสรแบบใหมในตะวนตก (Neo-liberalism) ประการทสาม การลมสลายของระบบคอมมวนสต และประการทส กระแสการสงเสรมประชาธปไตยในประเทศกำาลงพฒนา (โปรดด Leftwich, 1993)

การปลอยเงนกภายใตโครงการปรบโครงสรางทางเศรษฐกจ ท งธนาคารโลกและกองทนการเง นระหว างประ เทศต าง ม ประสบการณอยางดในการปลอยเงนกในการปรบโครงสรางใหแกประเทศกำาลงพฒนาในชวงทศวรรษ 1980 การปรบโครงสรางดงกลาวนมกเปนการลดบทบาทของรฐ เพอลดการอดหนนหรอใชจายเกนตวของรฐบาลตางๆ ในประเทศกำาลงพฒนา โดยตองการใหมการลดการบดเบอนกลไกราคา เพอกระตนใหมการปรบปรงประสทธภาพ เพอเนนการสงออกเปนยทธศาสตรหลก ในชวงทศวรรษ 1980s น ธนาคารโลกและกองทนการเงนระหวางประเทศตางกพยายามทำาใหรฐในประเทศกำาลงพฒนามขนาดเลกลง แตสงทเกดขนกคอ การปรบโครงสรางทางเศรษฐกจน นมกมผ ได ประโยชนและผ เสยประโยชน ยงกวานนการปรบโครงสรางนน ไมอาจทำาไดถาปราศจากความมงมนทางการเมองจากฝายขาราชการและประชาชน ดงนนทงสององคกรโลกบาลจงเร มตระหนกวา การปฏร ปโดยการปรบโครงสรางทางเศรษฐกจนนไมอาจทำาไดอยางมประสทธภาพ ถาปราศจากการเปลยนแปลงโครงสรางของสถาบนธรรมาภบาลไมวาจะเปนการปลดปลอยการเงนเสรหรอการแปรรปรฐวสาหกจ สงทสำาคญยงในการปฏรปกคอโครงสรางของอภบาลวาจะมประสทธผลเพยงใด ดงนนธนาคารโลกและกองทนการเงนระหวางประเทศจงมความสนใจวา การปรบโครงสรางทางเศรษฐกจททำามาโดยตลอดใน

12

ชวงทศวรรษ 1980 ไมอาจนำาไปสความสำาเรจได ทงนกเพราะรฐในประเทศตางๆ ยงไมมลกษณะของโครงสรางอภบาลแบบตะวนตก

อทธพลของลทธเสรนยมแบบใหมนนกลบมาเปนทนยมในตะวนตก เมอปลายทศวรรษ 1970s ซงเนนใหรฐดำาเนนตามกลไกราคาอยางเตมท โดยใหมการลดบทบาทของรฐลง เนนการแปรรปรฐวสาหกจ และเนนดานอปทานทางเศรษฐกจทสงเสรมบทบาทของปจเจกชนและวสาหกจเอกชนในการพฒนาเศรษฐกจ ซงแนวความคดเสรน ยมใหมน ซอนอยในนโยบายการปฏร ปเศรษฐกจของธนาคารโลกและกองทนการเงนระหวางประเทศ ภายใตโครงการปลอยเงนกเพอปรบโครงสรางทางเศรษฐกจ แตสงทควรพจารณาควบคไปดวยกคอ แนวความคดเสรนยมแบบใหมไมใชเปนเร องทฤษฏเศรษฐศาสตรเทานน แตมนยทเขมงวดของการเมองเขามาเกยวของดวย ซงเกยวของกบบทบาทของการเมองและของรฐวาควรมบทบาทเชนใด

ในแงน แนวคดแบบเสรนยมแบบใหมทเนนใหรฐมบทบาททนอยลง (minimal state) นนยงมหนาททางการเมองทเชอมตอระหวางตลาดกบรฐผานกลไกประชาธปไตย แนวความคดน ในทางสดขว เนนวาความลมเหลวในการพฒนาของประเทศดอยพฒนาจำานวนมากมมลเหตมาจากการแทรกแซงของรฐมากเกนไป และขาดกลไกของประชาธปไตยทสงเสรมใหมกจการคาแบบเสรนยมอยางแทจรง การมระบอบประชาธปไตยทมประสทธภาพจำาเปนตองมประชาสงคมทมความเปนอสระและมความหลากหลาย แนวความคดเสรนยมสรปวา ความลมเหลวของการปรบโครงสรางทางเศรษฐกจนนมผลทเช อมโยงโดยตรงกบปจจยทางการเมองทไมมประสทธภาพ โดยเฉพาะระบบเผดจการทางทหาร สงทแนวความคดเสรนยมเนนมาโดย

13

ตลอดกคอ ประชาธปไตยนนตองดำาเนนควบคกบเศรษฐกจเสร ซงมรฐบาลทเขมแขงทมความรบผดตอประชาสงคม มการฉอราษฎรบงหลวงนอย และเนนการจดสรรทรพยากรอยางมประสทธภาพ หรอกลาวอกนยหนง รฐในระบบเศรษฐกจเสรนยมนนสามารถจดสรรสนคาสาธารณะไดอยางมประสทธภาพ

การลมสลายของระบบเศรษฐกจแบบคอมมวนสตในปลายทศวรรษ 1980 เปนปรากฏการณทชวยหนนเสรมใหแนวความคดธรรมาภบาลมอทธพลมากยงข น เพราะเป นการตอกย ำาวา รฐคอมมวนสตทไมใชประชาธปไตยไมสามารถสรางเศรษฐกจแบบยงยนได โดยเฉพาะหากระบบเศรษฐกจแบบคอมมวนสตนนเตมไปด วยการฉ อราษฎรบงหลวง การจดการท ผ ดพลาด ความไร ประสทธภาพ และความลาหลงทางเศรษฐกจ ซงสงเหลานลวนเปนผลโดยตรงจากการขาดประชาธปไตย และการไมมสวนรวมของประชาสงคม

ดวยเหตน จงมการเสนอวา การมเสรภาพทางการเมองเปนเงอนไขทจำาเปนของเสรภาพทางเศรษฐกจและความเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ ดงนน การกอตงธนาคารเพอการพฒนาและบรณาการแหงยโรปในป 1991 จงมหนาทในการชวยบรณะและฟ นฟประเทศในยโรปตะวนออก และประเทศในเครอสหภาพโซเวยตใหมเสรภาพทางการเมองและเศรษฐกจ เพอสงเสรมใหมประชาธปไตยทมหลายภาคการเมอง มลกษณะพหนยม และมระบบเศรษฐกจแบบตลาด

ประเดนสดทายในเร องการกลบมาใหมของธรรมาภบาลคอ ผลกระทบของกระบวนการเคลอนไหวและประชาธปไตย ซงเกดขนทวโลกในชวงทศวรรษ 1980s ทงในลาตนอเมรกาและในทวปอนๆ ทวโลก ทงในกรณ จน ฟลปปนส เกาหลใต ไตหวน บงคลาเทศและ

14

เนปาล ลวนเปนกระแสใหประเทศตางๆ หนมาสนใจในเร องธรรมาภบาลกนอยางจรงจง

1.2 ความหมายของคำาวา ธรรมาภบาล ของธนาคารโลก“ ”

ในเอกสารของธนาคารโลกเมอป 1989 ทวเคราะหประชาคมในอ ฟ ร ก า ท อ ย ใ ต ท ะ เ ล ท ร า ย ซ า ฮ า ร า ใ ห ค ว า ม ห ม า ย ค ำา ว า “Governance” หมายถง

“...the exercise of political power to manage a nation’s affairs” (World Bank, 1989)

แตเมอมการใสคณศพทดงทเรากลาวขางตน ความหมายทเจาะจงของคำาน ในทศนะของธนาคารโลกประกอบดวย (World Bank, 1989: 60-61 และ 192)

(1) การบรการของรฐทมประสทธภาพ (an efficient public service)

(2) ร ะ บ บ ศ า ล ท เ ป น อ ส ร ะ (an independent judicial system)

(3) ระบบกฎหมายท บ งค บสญญาต างๆ (legal framework to enforce contracts)

(4) การบรหารกองทนสาธารณะทมลกษณะรบผดตอป ร ะ ช า ส ง ค ม (the accountable administration of public funds)

(5) การมระบบตรวจสอบทางบญชทเปนอสระ (an independent public auditor) ซ งรบผ ดชอบตอตวแทนในรฐสภา

15

(6) การเคารพในกฎหมายและสทธมนษยชนทกระดบข อ ง ร ฐ บ า ล (respect for the law and human right at all levels of government)

(7) โ ค ร ง ส ร า ง ส ถ า บ น ท ม ล ก ษ ณ ะ พ ห น ย ม (a pluralistic institutional structure)

(8) การมสอสารมวลชนทเปนอสระ (a free press)

ความหมายทงแปดประการน จรงๆ แลวเปนประเดนของประชาธปไตยแบบเสร (Liberal democracy) ซงธนาคารโลกไมเคยระบมาอยางชดเจน อยางไรกตาม ตามความหมายนธนาคารโลกเร มมความชดเจนมากขน ในป 1992 ธนาคารโลกไดตพมพงานวชาการในหว เร อง Government and Development ในรายงานดงกลาวน ระบชดเจนคำาวา good governence นนหมายถง

“...Synonymous with sound development

management” (World Bank, 1992:1)

1.3 ความหมายทแอบแฝงของธรรมาภบาล

อยางทกลาวไวในตอนตนวา ธรรมาภบาล มใชศพททเกดขน“ ”ในสญญากาศ แททจรงนนมการแอบแฝงแนวความคดธรรมาภบาลประชาธปไตยไว ซ งมความชดเจนขนเร อยๆในความหมายของธนาคารโลก ซ งส งท ซอนอยในคำาศพทน ก ค อ ปจจยสามดานทแ ว ด ล อ ม ค ำา ว า ธ ร ร ม า ภ บ า ล น น ค อ ค ว า ม เ ป น ร ะ บ บ“ ” (systematic) ทางการเมอง (political) และการบรหารราชการแผนดน (administrative)

ประการแรก ในแงความเปนระบบ เปนทยอมรบวา คำาวา ธร“รมาภบาล มความหมายกวางกวาคำาวารฐบาล ” (goverment) ซง

16

โดยทวไปมกหมายถง โครงสรางทางสถาบนแบบทเปนทางการและเปนเร องการตดสนใจของฝายบรหารในรฐสมยใหมทวไป แตคำาวา

ธรรมาภบาล นน มนยทหลวมกวาและกวางกวาการใชอ ำานาจ“ ”ทางการเมองภายในและภายนอกของระบบการเมอง ในแงนธรรมาภบาลจงมลกษณะเปนระบบความสมพนธทางการเมองและสงคมเศรษฐกจ ดงทแสดงไวในรปท 1 อยางไรกตาม ในความหมายทแคบทมการใชกนอยนน ธรรมาภบาล มความหมายถงระบบทนนยม“ ”แบบประชาธปไตย (democratic capitalist regime) ทมรฐแบบมอำานาจนอยทสด คอ รฐมหนาทรกษากฎหมายและความสงบเรยบรอยเทานน (law and order) ซงเปนความคดทกวางของธรรมาภบาลแบบตะวนตก

ประการทสอง ในดานการเมองซ งมลกษณะจ ำากดและระบทางการเมองอยางชดเจน ธรร-มาภบาลมนยวา รฐมความชอบธรรม (legitimacy) และมอำานาจหนาท (authority) อยางถกตอง ซงเปนสงทระบบประชาธปไตยสรางขนมา เพอแบงแยกอำานาจหนาททางการเมองอยางชดเจน ในแงอำานาจของนตบญญต ฝายบรหารและฝายตลาการ ซงไมวาจะอยภายใตระบบประธานาธบดหรอระบบรฐสภา ระบบสหพนธรฐหรอรฐเดยว กใชระบบเดยวกน ในแงของการมสงคมแบบพหนยมทมการเลอกตงอยางเสร ซงมการเลอกตวแทนเขาไปทำางานในฝายบรหาร โดยทตองมการตรวจสอบใหมการใชอำานาจอยางถกตอง (checks and balances) เพอปกปองสทธมนษยชน ซ งเปนความหมายธรรมาภบาลในทางการเมองทประเทศตะวนตกยดถอตลอดมา

ประการทสาม ในแงการบรหารราชการแผนดนแบบแคบนน ธรรมาภบาล หมายถง ระบบราชการทมประสทธภาพ เปดเผย ม“ ”

ความรบผดและมการตรวจสอบทางบญชอยางถถวน โดยมระบบขาราชการทเขมแขง เพอออกแบบนโยบายและปฏบตนโยบายท

17

เหมาะสม นอกจากน ยงจำาเปนตองมระบบตลาการทเปนอสระอยางแทจรง เพอแกไขกรณพพาทตางๆ ทเกดขนในระบบเศรษฐกจตลาดแบบเสร

ดงนน ในคำานยามของธนาคารโลกและในสงคมตะวนตก คำาวา ธรรมาภบาล จงเปนความคดธรรมาภบาลประชาธปไตยภายใต“ ”

ระเบยบของโลกอนใหม (new world order) ดวยเหตน หากเราเดนตามเสนทางของธนาคารโลกและองคกรโลกบาลทงหมด ธร“รมาภบาล ในความหมายน เราจงไดเลอกรปแบบและกลไกแบบ”ประชาธปไตยตะวนตกพรอมกนไปดวย ซงประเทศกำาลงพฒนาอาจไมสามารถสรางขนไดชวขามคนหรออาจตองใชเวลาไมตำากวา 100 ป

1.4 ความหมายของ อภบาล ในหมนกวชาการตะวนตก“ ”

ธนาคารโลกใหความหมายคำาวา ธรรมาภบาล หมายถง การ“ ”ใชอำานาจเพอจดการทรพยากรทางเศรษฐกจและสงคมของประเทศ แต Bdeninger นยามวาหมายถง รฐบาลทด ของสงคม (the good government of society) (ด ง า น ข อ ง Lateef, 1992) ใ น ข ณ ะ ท Ladell-Mills and Serageldin (1992) นยามวา ประชาชนถกบงคบอยางไร และกจการของรฐมการบรหารและก ำาก บอยางไร (denoting how prople are ruled, or how the affairs of a state are administrated and regulated) อยางไรกตาม ในการประชมของนายธนาคารทกรงมนลา ประเทศฟลปปนส ในวนท 18 ตลาคม 1994 นาย Michael Camdessus นยามคำาวา “good governance” วาเปนเงอนไขทจะทำาใหเศรษฐกจมการเจรญเตบโตในระดบสง ในแงทวารฐตองรบใชสงคมโดยสวนรวมมากกวารบใชผลประโยชนของคนบางกลม

18

เท าน น (IMF, 1994) อยางไรก ด ส ำาหรบน กรฐศาสตรอยาง Nelson (1992) ช ใหเหนถ งป จจย 3 ดานท แตกตางก นของ governance นนคอประชาธปไตย รฐบาลทดและการพฒนา สงทนาสนใจกคอ คำานยามทกวางทสดของคำาวา governance นนมาจากรายงานตอคณะกรรมการธรรมาภบาลโลก (Report of the Commission on Global Governance) ทมช อเปนทางการว า Our Global Neighbourhood (1995) ซ ง ร ะ บ ว า governance คอผลรวมของวธการตางๆ ทปจเจกชน สถาบน ภาครฐบาลและภาคเอกชน จดการกจการรวมกนของตนเอง ซงรวมถงกระบวนการตางๆ ในการขจดความขดแยงหรอผลประโยชนทแตกตางกน การทำาเชนนมการใชสถาบนแบบเปนทางการและระบบของอำานาจในการจดการ ในขณะเดยวกนกมการใชสถาบนแบบไมเปนทางการในการแกไขความขดแยงทเกดขน

อยางไรกตาม เนองจากคำาวา “governance” มลกษณะนามธรรมมากจงมการใหคำานยามทแตกตางกน คำานยามทมการใหโดยนกวชาการทสำาคญมความแตกตางกนถง 7 คำานยาม กลาวคอ

(1) Governance capacity มการนยามวาเปน as the ability to coordinate the aggregation of diverting interests and thus promote policy that can be credibly taken to represent the public interest (Frischtak, 1994:VII)

(2) Governance is “an interactive process by which state and social actors reciprocally probe for a consensus on the rules of the political game” (Bratton and van de Walle, 1992:30)

(3) Governance means “identifying economic and social objectives, and

19

(…), charting a course designed to move society in that direction (Boeringer quoted in Doornbos (1995:383))

(4) Governance is “the conscious management of regime structures with a view to enhancing the legitimacy of the public realm” (Hyden, 1992:7)

(5) Governance is “the capacity to establish and sustain workable relations between individuals and institutional actors in order to promote collective goods” (Chazan, 1992)

(6) Governance signifies the capacity to define and implement policies (Kjaer 1996;6)

(7) Governance is “the science of government behaviour and performance” (Dethier 1995:5)

คำานยามอยางนอย 7 คำานยามดงกลาวขางตน มไดชวยทำาใหเรามความกระจางในเรองความหมายอยางแทจรง แตกลบสามารถสรางความสบสนวาจรงๆ แลว “governance” คออะไร? คำานยามจำานวนมากนชใหเหนวาไมกอประโยชนใดๆ ทางวชาการ นกวชาการตะวนตกจำานวนหนงเชอวา governance เปนเพยงหนทาง (means) เพอนำาไปสจดมงหมาย (end) ทตองการมากกวา ดงนนสงสำาคญยงกวาคอ การเขาใจองคประกอบของธรรมาภบาล มากกวาทจะตความวาธรรมาภบาลคออะไร แตกตางจากอภบาลอยางไร

1.5 อภบาลคออะไร ? ในสายตาองคกรระหวางประเทศ

20

ในทางวชาการหรอในแงของนโยบายทางเศรษฐกจ อภบาลหรอ governance เปนคำาทมความยดหยนเปนอยางมาก โดยเฉพาะในพจนานกรมทางสงคมศาสตรและการพฒนา การใหคำานยามแมจะมประโยชน แตตองระมดระวงเปนพเศษ เพราะนยามทใหนนอาจไมสามารถครอบคลมลกษณะทซบซอนและเปนพลวตของอภบาลได โดยทวไป คำานยามทกะทดรดทสดทผานมาสามารถสรปไดวา governance คอ

“The extent to which governments are responsive to citizens and provide them with certain core services, such as secure property rights and, more generally, the rule of law.” (Kealer, 2004: 3)

ความหมายในแงนมความชดเจนมากขน และชใหเหนถงสถาบนและกระบวนการของรฐบาลในการตดสนใจดำาเนนนโยบายใดๆ ทมผลตอบสนองตอพลเมองของตน สงเกตไดวาในความหมายน ค ำาวา อภบาล สอสารถงสองสงทสมพนธกนกลาวคอ ดานแรกเปน ผล“ ” “

ทเกดขน ” (outcomes) ในขณะทดานทสองเปนในแง สาเหต“ ” (causal) ดวยเหตนในตำารารฐศาสตรสวนมาก จงมกเพงเลงคำาวาอภบาลใหหมายถง การลดการฉอราษฎรบงหลวง และการเพมคณภาพของระบบขาราชการใหเขมแขง ยงกวานนมกชถงระบอบการปกครองภายใตโครงสรางของอภบาล ซงโดยทวไปมความเชอวา ระบบแรงจงใจของรฐภายใตระบอบประชาธปไตยสามารถทำาหนาทของอภบาลไดดทสด ในแงการแสดงออกของพลเมอง (Voice) และความรบผด (Accountability) ตอพลเมองหรอประชาสงคม

ในระดบองคกรระหวางประเทศ สถาบนอภบาลแหงแคนาดา (The Institute on Governance) นยามอภบาลในความหมาย

21

ทสอง โดยระบวา อภ บาลประกอบดวยประเพณ สถาบนและกระบวนการทก ำาหนดวามการใชอ ำานาจอยางไร พลเมองมการแสดงออกอยางไร และการตดสนใจในเรองสาธารณะทำาไดอยางไร4

ในทางวชาการ วารสารทสำาคญในเรองนคอ Economics of Governance ตพมพโดยสำานกพมพ Springer แหงเยอรมน แสดงทศนะในวารสารฉบบปฐมฤกษวาเปน Synonymous with governing โดยสนบสนนใหผเขยนบทความสงตนฉบบในเร องทเกยวกบปญหาทเกดขนในทางทปจเจกชนปกครองตนเองในภาคเอกชนหรอในภาครฐ โดยมไดพยายามจะนยามความหมายของคำาวา governance แตอยางใด

ในขณะท OECD ให ค ำาน ยาม ไว แบบส นๆว า หมายถ ง institutions, policy making and participation of civil society5 แตมลนธฟอรดกลบแสดงทศนะทแตกตางออกไป โดยระบวา อภบาลในฐานะทเปนขอบเขตทสถาบนของรฐมความโปรงใส มความรบผด และชนำาโดยหลกนตธรรมและมเปาหมายเพอลดความเหลอมลำาทางสงคม6 อยางไรกตาม ในสวนของสหรฐอเมรกา คอ US Agency for international Development กลบเน นท ผลทออกมาของอภบาล ในแงทวา อภบาลคอการทรฐบาลสามารถธำารงความสงบสขของสงคม สรางหลกประกนของกฎหมายและรกษากฎหมาย สงเสรมหรอเสรมสรางเงอนไขทจ ำาเปนตอความเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ และใหหลกประกนขนตำาในแงประกนสงคม ซ งการทำาเชนนนได จ ำาเปนตองมสถาบนของรฐทมความโปรงใสและมความรบผดตอประชาชน แททจรง USAID ซงทำางาน4 http://www.iog.ca/about_us.asp?strTextsite=false.5 http://www.oecd.org/EN/about/O,,EN-about-333-9-no-no-no-0,00.html/6 http ://www.fordfound.org/

22

http://www.fordfound.org/

http://www.oecd.org/EN/about/O,,EN-about-333-9-no-no-no-0,00.html/

http://www.oecd.org/EN/about/O,,EN-about-333-9-no-no-no-0,00.html/

เกยวกบอภบาลเนนอยางชดเจนวา ตองการสรางความเขมแขงใหแกสถาบนประชาธปไตยเทานน7 เชนเดยวกบโครงการพฒนาของสหประชาชาต (UNDP) ซงกลาวถงอภบาลวาเปนอภบาลในระบอบประชาธปไตย (democratic governance) แตในค ำาอธบายเรองเปาหมายนนมนยวาอภบาลเปนการตอบสนองของสถาบนของรฐทมตอความตองการของประชาชนธรรมดา8

ธนาคารโลกเปนหนวยงานททำางานเกยวกบอภบาลมากทสด โดยเนนทการปฏรปภาครฐ9 (public sector reform) เพอทำาใหภาครฐมขนาดทเหมาะสมและมประสทธภาพ ดวยเหตนทงสองจงเหนพองกน ในแงทวาอภบาลนนมนยวาสถาบนของรฐตองมความรบผดและมความสามารถในการพฒนาใหเกดความยงยนอยางแทจรง เชนเดยวกบ กองทนการเงนระหวางประเทศทมทศนะตออภบาลวาเปนเร องทเกยวกบการใชหลกนตธรรม (the rule of law) ความมประสทธภาพ ความรบผดของภาครฐและการขจดการฉอราษฎรบงหลวง10

ไมวาจะมความหมายวาอยางไร ความสำาคญกคอการเขาใจวา ความหมายทแทจรงนนคออะไร ซงทำาใหไมเกดความสบสนอกตอไป ในทนเราอาจตงขอสงเกตเปน 2 ประการ กลาวคอประการแรก ลกษณะทสำาคญของอภบาลคอการปกปองคมครองกรรมสทธในทรพยสน ความสามารถของระบบราชการ การคาดการณไดและความนาเชอถอของรฐบาลในการตดสนใจตางๆ ประการทสอง ซง7 http://www.usaid.gov/democracy/gov.html/8 http://www.undp.org/governance/9 http://www.worldbank.org/publicsector/10 http://www.imf.org/external/pubs/ffiexrp/govern/governindex.htm/

23

http://www.imf.org/external/pubs/ffiexrp/govern/governindex.htm/

http://www.imf.org/external/pubs/ffiexrp/govern/governindex.htm/

http://www.worldbank.org/publicsector/

http://www.undp.org/governance/

http://www.usaid.gov/democracy/gov.html/

เกยวโยงถงความสมพนธระหวางสถาบนของอภบาลกบผลประกอบการของรฐบาล ในดานแรกอาจอยในร ปสงคมประชาธปไตยทประชาชนสามารถแสดงออกถงเจตจำานงของตนอยางเสร และรฐตองมความรบผดตอประชาชน และในดานทสองคอ การเคารพตอกฎหมายหรอหลกนตธรรม ดงนน ในภาคน governance จงเปนแนวความคดทชถงความสมพนธทซบซอนระหวางรฐกบเอกชน โดยมสถาบนตางๆ ของรฐเปนเคร องมอส ำาคญในการสรางสรรคให ประชาชนมความเปนอยท ด สถาบนดงกลาวมท งสถาบนทเป นทางการและไมเปนทางการ ซงปจจยสำาคญคอ วฒนธรรมในสงคมนนๆ (ดรปท 2) โดยสถาบนทเปนทางการนนถกกำาหนดมาจากระบบกฎหมาย สวนสถาบนทไมเป นทางการนนถกกำาหนดจากวฒนธรรม ประวตศาสตร และประสบการณในแตละสงคม ซงสะทอนถงวถชวตและความเชอของผคนในสงคมนนๆ

รปท 2Institutions play a central role in economic

development and social outcomes

24

ท ม า : AusAID Economic Governance and the Asian Crisis

ดงนน governance จงมลกษณะซบซอน และเปนพลวตขนกบแตละสงคม ซงมลกษณะจำาเพาะเจาะจง ขนอยกบวาสถาบนในสงคมนนมพฒนาการมาอยางไร ดวยเหตน ในแนวความคดทมกระบวา อภบาลเปนเร องทใชไดทวไป หรอเปนสงทเหมาะสมสำาหรบทกสงคมจงไมเปนจรง เพราะเหตวา one size fits all นนไมมจรงในโลกน อยางทกลาวอยางถกตองโดย Leftwich (1994) วา

“it is illusionary to conceive of good governance as independent of the forms of politics and type of state…” (Leftwich, 1994: 363)

สงทพบมากทสดกคอ ประเทศกำาลงพฒนาจำานวนมาก ไมมความสามารถในการสถาปนาสถาบนตางๆ ทจ ำาเปนในการสรางอภบาลดงนนอภบาลจงไมเกดขน เพราะอภบาลมลกษณะเปนพลวตเดมตามทางของสถาบนในประเทศนนๆ ซงแปรเปลยนไปตามสถาบนทเปนทางการและไมเปนทางการ ดงนน เราจงไมแปลกใจวา ประเทศ

25

กำาลงพฒนาจงมกลมเหลวในการสรางโครงสรางของอภบาลทมประสทธผลขน (North, 1990, De Soto, 2000)

1.6 ทฤษฏวาดวย ธรรมาภบาล“ ”

แนวทางทจะศกษา อภบาล หรอ ธรรมาภบาล ไดดวธหนง“ ” “ ”กค อ การเลอกใชทฤษฏเศรษฐศาสตรสถาบนแนวใหม (New Institutional Economics) ซ ง พ จ า ร ณ า ว า แ น ว ค ด เ ร อ ง

อภบาล นนแททจรงเปนรปแบบของสถาบนแบบหนงทพฒนา“ ”ตอยอดมาเร อยๆ ตามการวเคราะหของ North (1990) และ Williamson (1994) นน ในขนตอนแรก คอ วธการวเคราะหแบบมหภาคหรอแบบมวลรวม (Harvard tradition) ในขนทสอง เปนจารตของสำานกชคาโกทเนนใหปรบราคาใหถกตอง และในขนตอนทสาม ซงจดอยในสำานกเศรษฐศาสตรสถาบนแบบใหมคอ การสรางสถาบนใหถกตอง (ดรปท 3 ประกอบ) การนำาสถาบนเศรษฐศาสตรเขามาเปนแกนกลางในการวเคราะหนนบเปนคณปการทยงใหญในวงการเศรษฐศาสตรในปจจบน

รปท 3Form Harvard to Chicago to the New

Institutional Economics

26

ทมา :Williamson(1994)

ดวยเหตนคำาวา อภบาล ในความเหนของ “ ” Williamson (1994) จงมสวนทส ำาคญคอ ตนทนคาธรกรรม (transaction costs) เปนหวใจ ซงการจะทำาให governance แสดงประสทธผล (effective governance) ได มากหรอไมน นยงตองข นก บวาโครงสรางเศรษฐกจ สงคมการเมองและวฒนธรรมในสงคมนนสามารถจะม อภบาลทมประสทธผล หรอไม อยางไร “ ” (ดรปท 4 ประกอบ)

ในรปท 3 ชใหเหนอยางชดเจนวา ตนทนธรกรรมมความสำาคญอยางยงตอความเปนอภบาลทมประสทธผลหรอไม ลกศรในรปท 3 ชใหเหนถงลกษณะขององคกรทมชวตเปนของตนเอง การปรบตวนนมความสำาคญในรปท 3 ชวาในหนวยตางๆ ในภาคเศรษฐกจ สงคมและการเมอง มการปรบตวอยางไรใหมลกษณะของอภบาล

27

ทมประสทธผล ดงนนปจจยแวดลอมทางสถาบน และมโนทศนของปจเจกชนลวนมผลตออภบาลของสงคมนนๆ

รปท 4A Layer Schema

ทมา : Williamson (1994)

แนวความคดของ Williamson ในทนชใหเหนวา โครงสราง“ของอภบาล ” (governance structures) มความสำาคญยง ในแงทช ใหเหนถง mode ของการทำาสญญาหรอการสรางองคกรตางๆ ของธรกจหรอของรฐกตาม เพราะไมวาจะเปนอภบาลแบบใดกตาม สงสำาคญทซอนอยในนนคอ ตนทนธรกรรมทจะมมากหรอนอย ข นก บความสามารถของรฐหรอเอกชนในการลดตนทน ธรกรรมใหมากทสดทจะมากได ขอสงเกตเพมเตมกคอ แนวความคดของ Williamson นช วา หนวยเศรษฐกจในทกระดบมความสม

28

เหตสมผล11 (bound rationality) ในการตดสนใจของตนเอง เมอเผชญกบการทำาธรกรรมตางๆ ไมวาจะเปนสญญาหรอธรกรรมแ บบ อ นๆ ซ ง ล ว นแ ล ว แ ต เ ป น สญญ า ท ไ ม ม ค ว า ม ส มบ รณ (incomplete information) ในท ศนะของ Williamson ทม ตออภบาลนน Williamson เหนวาส งท ท ำาให governance ม บ ท บ า ท อ ย า ง ย ง น น ข น ก บ ป จ จ ย 3 ต ว น น ค อ credible commitment, bureaucratization และ remediableness

ในแงรฐประศาสนศาสตรมกแบง อภบาล ออกเปน “ ” 3 ดาน กลาวคอ ดานเศรษฐกจ การเมองและการบรหารประเทศ นนคอ องคประกอบรวมของอำานาจหนาท 3 ดาน คอ อภบาล ดานเศรษฐกจ (economic governance) หมายถงกระบวนการตดสนใจและกำากบนโยบายทมผลกระทบตอระบบเศรษฐกจภายในของประเทศ และกระทบถงความสมพนธก บภาคเศรษฐกจอนๆ อภบาลดานการเมอง (political governance) หมายถ ง กระบวนการกำาหนดนโยบายทมผลตอปวงชนในประเทศ และอภบาลดานการบรหาร (administrative governance) หมายถงกลไกและกระบวนการในการแปลงนโยบายและทรพยากรไปสการปฏบตอยางมประสทธภาพ ประสทธผล และอยางเทยงธรรม (อรพนท สพโชคชย, 2541)

1.7 อภบาล : ไมใชทงตลาดหรอรฐ

คำาวา ธรรมาภบาล หรอกลไกประชารฐทด หรอ ธรรมรฐ“ ” “ ” ลวนเปนการใสคณศพทใหคำานมความหมายทผดเพยนไปจากความเปนจรง เพราะในรากฐานความคดทกลาวมาตงแตตนนน คำาทม

11 ความหมายของ Bound rationality คอการตดสนใจภายใตสารสนเทศทมอย ซงถอเปนการตดสนใจทดทสดในขณะนน

29

ความหมายเหมาะสมมากกวาคอ คำาวา อภบาลทมประสทธผล“ ” (effective governance) ซ งมความหมายว า ม credible commitments ในทางการเมองวาจะสามารถทำาตามทสญญากบพลเมองของตนเองได โดยนยนยอมขนอยกบความสามารถในการบรหารทางสถาบนของรฐทจะทำาใหสญญาตางๆเกดผลขนไดตามพนธะสญญาทางการเมอง ดวยเหตน นกเศรษฐศาสตรจงใหความสำาคญกบ โครงสรางของอภบาล “ ” (governance structure) มากกวาทจะระบถงธรรมาภบาล หรอกลไกประชารฐทด อยางทมกมการกลาวอางถง อยางไรกตามมกมการวพากษวจารณวา ธรร“ -มาภบาล นนหมายถง ในแงด หรอมธรรมะ สวน อธรรมาภบาล ” ” ” (bad governance) หมายถงอะไร นกวชาการ โดยเฉพาะองคกรระหวางประเทศ เชน UNDP ไดตงขอสงเกตไวอยางนาสนใจวา หมายถง ลกษณะและอาการทสามารถสงเกตจากตวชวดบางตว เชน

“ประชากรในสงคมไดรบบรการสาธารณะทไมมคณภาพจากหนวยราชการหรอรฐวสาหกจ ประเทศขาดศกยภาพในการกำาหนดหรอด ำาเน นนโยบาย หรอแมแตการตดสนใจดานนโยบายในแตละวนกมกผดพลาดและสบสน ไมไดอยบนพนฐานทางวชาการและเหตผล การบรหารการคลงของประเทศลมเหลว ซงรวมถงปญหาการเงนการคลงของประเทศ และการกำาหนดงบประมาณทไมสอดคลองกบสภาพความเปนจรง ไมสรางสรรคในการพฒนาประเทศ และการควบคมการใชจายทไรประสทธภาพและประสทธผล การกำาหนดกฎหมายและระเบยบทไมสามารถปฏบตไดอยางจรงจง การกำาหนดกตกาและระเบยบตางๆ ทนำาไปสการแสวงหาผลประโยชนของคนบางกลม ความไมโปรงใสของกระบวนการตดสนใจ มการทจรตและการแสวงหาผลประโยชนจากทรพยสนสาธารณะ และพบการทจรต

30

คอรปชนของนกการเมองและขาราชการ เปนตน ” (อรพนท สพโชคชย, 2541:6)

โครงสรางของอภ บาลจงช ถ งผลโดยตรงท มต อระบบเศรษฐกจ นกเศรษฐศาสตรพยายามเนนใหเหนวา การมโครางสรางของอภบาลจะท ำาใหเก ดการพฒนาและความเจรญเตบโตทางเศรษฐกจมากกวา ซงไมจำาเปนวาตองอยภายใตระบอบการเมองแบบประชาธปไตยเทานน แตหมายถง การมโครงสรางของอภบาลทมประสทธผลมากกวา ดงนน ขอถกเถยงทส ำาคญจงไมใชการเลอกระหวางรฐหรอตลาด (market-state dichotomy) หากแตเปนการผสมผสานของทงรฐและตลาดทก ำาหนดโครงสรางของอภบาล ดงนน สถาบนในสงคมจงเปนผสรางและบงคบใหเกดอภบาลในสงคมนนๆ ไมวาจะเปนภายใตระบบประชาธปไตยหรอระบอบเผดจการทางทหารกตาม

1.8 ม ต ข อ ง อ ภ บ า ล ท ม ป ร ะ ส ท ธ ผ ล (Effective Governance Dimensions)

ลกษณะมตของ อภบาล นน ตวละครทสำาคญในเรองนกคอ“ ” ความสามารถของรฐในการใชอ ำานาจท เหมาะสมและอยางม ประสทธภาพ แตโครงสรางทางสถาบนทงแบบทเปนทางการและแบบทไมเปนทางการลวนมผลอยางมากตอโครงสรางของอภบาลในสงคมนนๆ จนกระทงนำามาสประเดนทวา ถาหากตองการปฏรปทางเศร ษฐก จ (economic reform) จะป ฏ ร ป อ ย า ง ไ ร เ พ อ ใ ห โครงสรางของอภบาลนนเกอกลตอการพฒนาประเทศ (โปรดดรปท 4) ในทน อภบาล ในตวมนเองไมจ ำาเปนตองระบวา ด หรอ“ ” “ ” เลว ในแตละประเทศทมโครงสรางของอภบาลนนจกกำาหนดวา ผล“ ”

ของการพฒนาจะเปนอยางไร ตวอยางทชดเจนกคอ ถาหากเปน

31

A stylized Model of Governance: Realms and

Playersdomestic non-political players

individuals

domestic political players

central gov.subnatl. gov.bureaucracylegislaturejudiciary

private firmscivil

societyintermediaries Foreign

playersState-society

interface

Economic

institutions

Public sector

International

structures

Transnational corporationsInternational organizationsForeign govs.

สงคมทมโครงสรางของอภบาลกจะสงเสรมการปฏร ปนโยบายเศรษฐกจอยางไดผล ในบางกรณ โครงสรางของอภบาลมลกษณะเก อกลผลประโยชน ของคนบางกล มเท าน น ด งน นหวใจของโครงสรางของอภบาลคอ สงท Dethier (1999) เรยกวา อภบาล“สาธารณะ ” (public governance) ซ งหมายถงคณภาพของรฐบาล องคกรภายในและการบงคบใชกฎหมายของเจาหนาทรฐ ในรปท 5 นช ใหเหนอยางกระจางชดวา โครงสรางของอภบาลทม ประสทธผลนน จะเปนหลกประกนวา นโยบายหรอโครงการตางๆ ของรฐจะไดรบการปฏบตอยางถกตองและคมคาทางเศรษฐกจ ในขณะเดยวกนภาคเอกชนกสามารถดำาเนนธรกจของตนไดอยางด โดยเจาหนาทของรฐมไดมการใชอำานาจตามอำาเภอใจ

รปท 5A stylized model of governance: realms and

players

ทมา : Ahrens (2002)

32

โดยทวไปมตของอภบาลทมประสทธผลนน มกจะประกอบดวยปจจยหลก 4 ตว ซงทำาใหเกด credible commitment ทำาใหเกดการปฏรปทางเศรษฐกจอยางไดผลและทำาใหผลของระบบเศรษฐกจดขนหรอมการพฒนาอยางยงยน องคประกอบทง 4 ปจจยหลกน เปนท ก ล า ว ข ว ญ ก น ท ว ไ ป ว า ห ม า ย ถ ง ห ล ก ก า ร ค า ด ค ะ เ น ไ ด (predictability) หลกความโปรงใส (transparency) หลกการม ส ว น ร ว ม (participation) แ ล ะ ห ล ก ก า ร ร บ ผ ด (accountability) เสาหลกการทง 4 ขอนถอเปนหลกการใหญ โดยทวไปทจะทำาใหเกดโครงสรางของอภบาล (ดรปท 6 ประกอบ)

รปท 6Governance dimensions and economic

performance


1.9 ธรรมาอภบาล : องคประกอบและหลกการทสำาคญ

33

โดยทวไป ธรรมาภบาลมองคประกอบและหลกการทส ำาคญกำากบเสมอ ซงเร มตงแตมนโยบายทด มโครงการและการกำากบทมประสทธภาพ โดยสามารถนำาไปสการแปรรปเปนกฎเกณฑ นำาไปปฏบตและบงคบใชได กฎและการกำากบตางๆ จกตองสามารถคาดการณได (predictable) ทมความชดเจน และประชาชนหรอหนวยทางเศรษฐกจสามารถเขาถงได ในขณะเดยวกน ความสามารถขององคกรในการบงคบใชนโยบายและโครงการนนๆ กมความสำาคญไมยงหยอน เหนอสงอนใด รฐบาลทนำาโครงการหรอนโยบายตางๆ มาบงคบใชจะตองมความรบผดตอประชาชน ในแงทวา จะตองมความโปรงใสและมกระบวนการมสวนรวมอยางแทจรง ทงนเพอเปนหลกประกนวา นโยบายหรอโครงการนนเปนโครงการหรอนโยบายทมประโยชนอยางแทจรง ดงทมการสรปไวอยางสงเขปดงน

นโยบาย เปาหมายของนโยบายทชดเจนของรฐบาล

กระบวนการทางนตบญญต กฎหมายหรอกฎเกณฑทมผลตอประชาชนโดยตรง

สถาบน สถาบนเปนทางการ (กฎหมาย) และไมเปนทางการ (วฒนธรรม ความเช อ เปนตน) ทกำาหนดโครงสรางแรงจงใจในระบบเศรษฐกจ และเปนตวกำาหนดพฤตกรรมทางปจเจกชนและกำาหนดผลลพธทจะออกมา

องคกร กลมคนไมวาจะเปนรฐบาลหรอ NGO ทบงคบใช

กฎหมายหรอกฎเกณฑตางๆ

34

ความสามารถในการสราง ความสามารถในการสรางสรรคขององคกรในการดแล

ร บ ผ ดชอ บ โครงการต า ง ๆ ห ร อนโยบายตางๆ ใหม

ประสทธภาพการคาดคะเน ผลของกฎหมายหรอกตกาของ

สงคมมความชดเจน เปดเผยและรลวงหนา และยงสามารถมการบงคบใชอยางไดผล

ความรบผด การรบผดชอบทตองตอบคำาถามหรอใหคำาอธบายตอ

การกระทำาของตนแกประชาชนความโปรงใส การไหลเวยนของสารสนเทศทม

ตนทนทตำา ทำาใหสารสนเทศมการกระจายอยางทวถง

และเขาถงไดงายการมสวนรวม พลเมองทกคนมส ทธ ในการ

แสดงความคดเหนเสมอ ในกระบวนการกำาหนดนโยบายของรฐ ไมวาจะเปนคนจนหรอคนทดอยโอกาสทางสงคม

อยางไรกตาม ในแงทฤษฎนน นกวชาการมกใหความสำาคญกบองคประกอบ 4 หลกใหญนนคอ ความโปรงใส ความรบผด การคาดคะเนได และการมสวนรวมของประชาชน ซงการสรางธรรมาภบาลน จำาเปนตองอาศยองคประกอบ 3 ดาน นนคอ ภาครฐ ภาคเอกชนและภาคประชาสงคม ซงมการปะทะสงสรรคซงกนและกน สงทสำาคญยง

35

กวาคอ การถวงดลของพลงตางๆ ของทงภาครฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสงคม ใหมความสมดลอยางแทจรง (ดรปท 7) ในแงน ธรรมาภ-บาลจงสามารถพจารณาจากแงมมทางเศรษฐกจ กฎหมาย และประชาสงคม ตวอยางทดคอ กฎหมายลมละลาย ซงเปนสวนสำาคญของธรรมาภบาล ระบบเครดตหรอเศรษฐกจอาจทำางานไมได ถาปราศจากกฎหมายลมละลายทด เปนตน

รปท 7Element of governance overlap

ทมา : AusAID

1.10 เสาหลกทคำาจนภายใตระบบธรรมาภบาล

เสาหลกของธรรมาภบาลทกลาวถงมาแลวนน ยงไมไดใหหลกประกนอยางเพยงพอทจะสรางสงคมใดสงคมหนงใหมระบบธรรมาภบาลได สงสำาคญเหนอกวานนคอ โครงสรางของอภบาลทสงเสรมก ร ะ บ ว น ก า ร ต ล า ด (market-enhancing governance structure – MEGS) ซงทำาใหนโยบายทรฐบาลใชมประสทธผลอ ย า ง แ ท จ ร ง (Ahrens, 2002;2006, Tabb, 2003) โครงสราง MEGS นมเสาหลกทคำาจนใหเกดธรรมาภบาลไดอก 4

36

ปจจย ซ งแตละปจจยลวนมความสำาคญ เทาเทยมกน นนกคอ ความเขมแขงของรฐ (state strength) ขอบเขตจำากดของรฐ (limits on state strength) ความสามารถของรฐ (capacity building) และโครงสรางสถาบนทางเศรษฐกจ (economic institutions) ความสำาคญของเสาหลกทคำาจนธรรมาภบาลนเปนเรองละเอยดออนและมประโยชนอยางยงในการประเมนวา โครงสรางของธรรมาภบาลทจะประสบผลสำาเรจไดนนอยางไร ประการแรก รฐตองมความเขมแขงอยางเพยงพอในการดำาเนนนโยบายและปกปองกรรมสทธของประชาชน โดยมใหรฐนนตกเปนเครองมอของกลมผลประโยชนกลมใดกลมหนง ประการทสอง ขณะเดยวกนรฐตองมอำานาจในขอบเขตจำากดทเพยงพอ เพอหลกเลยงการใชอำานาจอยางเกนพอด ซงอาจกอใหเกดการฉอราษฎรบงหลวงและการแสวงหาคาเชาทางเศรษฐกจ (rent-seeking) ของนกการเมองและเจาหนาทของรฐ ประการทสาม ในกรณของเศรษฐกจทมลกษณะเปลยนผาน รฐตองสามารถสรางสรรคความสามารถในเรองการบรหารจดการทมประสทธภาพ และประการสดทาย จะตองมการจดตงสถาบนหลกๆ ทางเศรษฐกจขน เพอดแลใหระบบตลาดทำางานได และสงเสรมใหเกดความเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ (ดรปท 8 ประกอบ)

รปท 8The pillars of a market-enhancing

governance structure

37


(ก) การสรางรฐทเขมแขง (Creating a strong state)

ในหมประเทศกำาลงพฒนาหรอประเทศทมลกษณะเปลยนผาน ลกษณะเดนชดกคอ รฐในประเทศนนขาดความเขมแขงในการด ำาเน นนโยบายเศรษฐก จ การบงค บใชกฎหมายและก ำาก บให เศรษฐกจดำาเนนไปในทศทางทตองการ สงทมกเกดขนคอ รฐไมอาจปองกนมใหเจาหนาทของรฐฉกฉวยประโยชนใหแกตนเอง หรอยกประโยชนใหแกกลมอทธพลหรอกลมผลประโยชน ดงนน พฤตกรรมการแสวงหาคาเชาทางเศรษฐกจ และการฉอราษฎรบงหลวงจงเกดขนเสมอ เมอรฐเขาแทรกแซงระบบเศรษฐกจ ลกษณะเชนนคอรฐทออนแอ (weak state) ในความหมายของ Myrdal (1968) ยงกวานน เมอเศรษฐกจมความซบซอนมากยงขน รฐตองมอบหมายงานใหแกเจาหนาทในการบรหารราชการ ซงอาจเปนระดบทองถนหรอใหภาคเอกชนทำา ปญหากมกเกดขน เพราะปญหา Principal-agent ใ น แ ง ท ว า เ ก ด ค ว า ม ไ ม ส ม ม า ต ร (information asymmetries) ผลคอความเสยงตางๆ ทเกดขนจาก agents

38

นน รฐ (principal) กลบตองรบผดชอบเสยเอง และ agents ก ยงคงแสวงหาผลประโยชนใสตวเองตลอดไป ระบบทออนแอของรฐนนำาไปสระบบพรรคพวก (nepotism) และการฉอราษฎรบงหลวงในหมขาราชการ ซงสถานะจากการทรฐออนแอกอาจกลาย เปนรฐทฉอฉล (predatory state) ททำาทกอยางเพอประโยชนของพรรคพวกมากกวาจะเปนประโยชนของประชาชนเปนสวนใหญ ดวยเหตน ธรรมาภบาลไมอาจเกดขนได หากไมมรฐทเขมแขงทสามารถสรางความมเสถยรภาพ ความโปรงใส และนโยบายทชดเจน ปญหาหลกของรฐท อ อนแอก ค อ เป นรฐท ไมอาจมคณภาพมากพอแบบ Weberian type ท จ ะปกป องผลประ โยชน ของป ระชา ชน (Evans, 1995)

(ข) การจำากดบทบาทของรฐ (Limiting the State)

การมรฐทเขมแขงในดานหนงเปนประโยชนอยางยงในการผลกดนใหนโยบายตางๆ ตกแกประชาชน แตในอกดานหนง รฐทเขมแขงกอาจกอผลเสยอยางรายแรงตอระบบเศรษฐกจและประชาชน เพอแกไขปญหาทางสองแพรงน รฐจงจำาเปนตองมบทบาททมความเขมแขง ในการปกปองพทกษสทธของนกลงทน คนงานและผบรโภค ขณะเดยวกนรฐกตองไมละเมดสทธตอคนอนๆ หรอสงคมโดยสวนรวม ดงนนการออกแบบสถาบนทางการเมองจงมความสำาคญอยางยงในการกำากบใหรฐมอำานาจอยางเหมาะสม ทงนกเพอสรางระบบแรงจงใจใหนกการเมองและขาราชการประจำามหลกประกนวาตนเองจะเลนตามกตกาทวางไว ทงนกเพอทำาใหการกระทำาของรฐในเรองใดเรองหนงเปนเรองทมความนาเชอถอ (credible commitment) ทงในระยะสนและระยะยาว

เพอทำาใหรฐมอำานาจทเหมาะสม และไมกลายเปนรฐทเปดโอกาสใหบคคลของรฐทฉอฉลแสวงหาผลประโยชนใหตนเองและ

39

พวกพอง การแบงสรรอำานาจและการถวงดลอำานาจจงเปนเร องจ ำา เ ป น โ ด ย เ ฉ พ า ะ ก า ร ก ร ะ จ า ย อ ำา น า จ อ ย า ง แ ท จ ร ง decentralizations จะเปนเครองมออนหนงทดในการสรางระบบตรวจสอบและถวงดลของอำานาจระหวางรฐบาลกลางกบรฐบาลทองถน ยงกวานน ยงจำาเปนตองมการสรางระบบของตลาการทเปนอสระจากการเมอง เพอทำาใหนกการเมองและขาราชการยดถอกตกาเปนสำาคญ เมอทำาไดตามนสถาบนทม นคงและมความนาเช อถอกจะเปนการลดตนทนธรกรรม ซงจะทำาไดกตองมกลไกของความโปรงใส การรบผด และการคาดคะเนไดเปนเคร องมอสำาคญในการควบคมและก ำาก บการฉ อราษฎรบงหลวงและการแสวงหาค าเชาทางเศรษฐกจ นอกจากนน การเปดประเทศและใหเศรษฐกจภายในเชอมกบเศรษฐกจโลกกเปนกลไกหนงทส ำาคญ เพอใหตลาดโลกทมการแขงขนอยางมากเปนการจำากดอำานาจของรฐบาล โดยเฉพาะองคกรโลกบาล เชน ธนาคารโลก กองทนการเงนระหวางประเทศ และองคการการค าโลก (Qian, 1999, 2003; Ahrens, 2002, 2006) ดงนน การเปนสมาชกขององคกรโลกบาลนมสวนไมมากกนอยในการจำากดอำานาจของรฐลงไดระดบหนง

(ค) การสรางความสามารถของระบบราชการ (Creating capacity for policyImplementation and rule enforcement)

เสาหลกอนหนงของ MEGS คอการสรางความเขมแขงของระบบขาราชการ ซ งเปนกลไกทส ำาคญของรฐในการดำาเนนนโยบายเศรษฐกจ กลาวใหเฉพาะเจาะจงคอการสรางขดความสามารถของขาราชการในประเทศใหมทกษะและความสามารถเพมมากขน ดงนน อภบาลใดๆ จะเกดขนไมไดถาขาดขาราชการทมความสามารถ การสรางสมรรถนะของขาราชการนเพอใหระบบราชการม

40

ความรบผดตอประชาชนผเสยภาษ มประชาชนเขารวม มการคาดคะเนไดและมความโปรงใส ดงนนการเสรมสรางความสามารถขององคกรของระบบราชการจงหมายถงการปฏรปสถาบนขาราชการ การเสรมสราง ความเขมแขง และการพฒนาคณภาพของทรพยากรมนษย ยงกวานน การสรางสรรคสถาบนทเขมแขงยงหมายถง การแทนทสถาบนทกาวหนากวาสถาบนเกาทไมมประสทธภาพ (North, 1990) เปาหมายหลกของการสรางความเขมแขงใหแกขาราชการนน กคอการเพมศกยภาพของระบบราชการโดยสวนรวม ผานการสรางนกบรหารทเปนมออาชพอยางแทจรง ในแงเศรษฐศาสตร การจะสรางระบบขาราชการทเขมแขงไดนนจะตองเดนตามเสนทางของวน ยทางการคลงอยางเขมงวด (hard-budget constraint) และใชระบบคณธรรม (meritocratic elements) อยางแทจรง มใชระบบเลนพรรคเลนพวกหรอระบบอปถมภซ งจะน ำาไปสการใชอำานาจอยางไมเปนธรรม ดงนนระบบคดเลอกขาราชการจงมความสำาคญยงในการคดกรองบคคลทมความสามารถและความซอสตยเขาสระบบราชการ ซงจะเปนจรงไดนนกตองมระบบการจายเงนเดอนทสงไมนอยกวาภาคเอกชน มเชนนน กไมอาจมระบบขาราชการทเขมแขงและซอสตยได

(ง) การสรางสถาบนทางเศรษฐกจ (Building economic institutions)

นกเศรษฐศาสตรเร มยอมรบมากขนเร อยๆ วาสถาบนของแตละประเทศเปนตวกำาหนดความเจรญเตบโตทางเศรษฐกจของประเทศ (Acemoglu et al, 2004) ระบบอภ บาลจะมความสามารถในการทำางานหรอไม ปจจยสำาคญนนขนอยกบสถาบนทางเศรษฐกจ ทสำาคญอยางยงกคอการปกปองคมครองกรรมสทธของประชาชน การใหหลกประกนวาระบบเศรษฐกจนนเปนระบบทดำาเนน

41

ไดภายใตระบบตลาดเสรทมการเขาและออกไดเสมอ มเสรภาพเตมทในการทำาพนธะสญญา มเสถยรภาพของระบบการการคลง มการยอมรบในระบบทแยกหนสนของปจเจกชน (liability) ทชดเจน และสามารถคาดคะเนการกระทำาใดๆ ของรฐไดลวงหนา หลกการสำาคญขอนกคอรฐไมควรเขาแทรกแซงการทำางานของกลไกราคา ความลมเหลวของตลาด ในกรณทมการผกขาดตดตอนนนรฐสามารถใชกฎหมายปองกนการผกขาดแกไขได ทงนเพอใหกลไกราคาทำางานไดอยางมประสทธภาพ อยางไรกตาม เพอทำาใหสงคมมความสงบสข จำาเปนตองมการกระจายรายไดอยางเปนธรรม ดงนนรฐมหนาทในการสรางความมนคงทางสงคม เพอใหลกจางหรอประชาชนไดรบการคมครองเปนอยางด กลาวใหเจาะจงกคอ สถาบนทส ำาคญทสดในระบบทนนยมกคอ สถาบนตลาด ซงรฐจะตองสรางและรกษาให“ ”สถาบนตลาดทำางานไดอยางเตมท

กลาวโดยสรป โครงสรางของอภบาลทสงเสรมกระบวนการตลาด (MEGS) นน มไดมลกษณะสมบรณในทกประเทศ ประเทศในยโรปตะวนตกและอเมรกาเหนอดเหมอนจะไดผานชวงเวลานไปแลว แตโครงสรางเหลาน ม ใชสามารถสรางได ง ายๆ หากแตข นก บประวตศาสตรและการพฒนาของสงคมนนๆ วาไดมความพยายามจะสถาปนาโครงสรางของอภบาลทสงเสรมกระบวนการตลาดอยางไร

1.11 ด ช น ข อ ง ธ ร ร ม า ภ บ า ล (Governance Indicators)12

สำาหรบนกเศรษฐศาสตร การวดเปนเรองสำาคญ เพราะจะทำาให

การเปรยบเทยบมความหมายในทางวชาการมากขน แตเนองจาก

12 แมวาหวขอนนาสนใจ แตมขอบเขตทกวางขวางมาก สมควรทจะนำาเสนอเปนงานอกชนหนงตางหาก

42

ธรรมาภบาล เปนแนวความคดทมลกษณะนามธรรมมากและยงม“ ”ลกษณะพลวตอกดวย ดงนน นกวชาการทศกษาเร องนจงมการระบดชนของธรรมาภบาลเปน 2 กลม แตทงสองกลมมการใชตวแปรทใกลเคยงกนมาก ในการศกษาของ Williams and Siddique (2007) ไดจำาแนกดชนของธรรมาภบาลไวหลายชนดทงทเปนภาวะวสย (objective) และอตวสย (subjective) โดยทวไปนน ดชนของธรรมาภบาลทส ำาค ญทมล กษณะเปนแบบอตวสย มกช ถ งคณภาพของสถาบน ซงประกอบดวย

ก)หลกนตธรรม (The rule of law)ข) การฉอราษฎรบงหลวงในรฐบาล (Corruption in

government)ค)คณภาพของระบบขาราชการ (The quality of the

bureaucracy) ง) ความเสยงในการถกยดกจการโดยรฐบาล (Risk of

expropriation of assets by government)จ) ค ว า ม ล ม เ ห ล ว ข อ ง ร ฐ ใ น ก า ร ร ก ษ า ส ญ ญ า

(Repudiation of contracts by government)

งานวจยทพยามใชดชนของธรรมาภบาลวดตามความสมพนธระหวางธรรมาภบาลกบความเจรญเตบโตทางเศรษฐกจมอยหลายชน ทสำาคญคอการศกษาของ Kaufmann et.al.,(2005)

น ก ว ช า ก า ร ม ก ใ ช ด ช น ข อ ง ICRG (International Country Risk Guide) ซงสามารถสอความหมายของธรรมาภบาลไดไมเลวนก ดชนทสำาคญ

43

การรบผ ดในระบอบประชาธป ไตย (democratic accountability) ซงมสเกลท 6 แตมใชวดการตอบสนองของรฐทมตอพลเมองของตน ยงรฐบาลมการตอบสนองตำา กแสดงวารฐไมอาจมความรบผดตอพลเมองของตน

เสถ ยรภาพของรฐบาล (government stability) เปนการประเมนความสามารถของรฐบาลในการดำาเนนโครงการทไดประกาศไว และอยในตำาแหนงไดนานเพยงใด มสเกลท 12 แตม

ค ณ ภ า พ ข อ ง ร ะ บ บ ข า ร า ช ก า ร (bureaucratic quality) จะใหคะแนนทสงกบประเทศทมระบบขาราชการทเขมแขง โดยเฉพาะระบบขาราชการทมการคดเลอกและกลนกรองการบรรจขาราชการทด มสเกลท 4 แตม

การฉอราษฎรบงหลวง (corruption) เปนตวแทนเพอวดระดบทแทจรงและระดบทเปนไปไดของการฉอราษฎรบงหลวง ในรปของระบบอปถมภระบบพรรคพวก (Nepotism) การเลอกทรกมกทชง ตลอดจนวดความสมพนธทางธรกจกบการเมอง มสเกลท 6 แตม

กฎหมายและคำาสง (law and order) เพอวดความเขมงวดของกฎหมาย มสเกลท 6 แตม

ดชนทมชอเสยงทสดและดำาเนนการวดมาอยางตอเนองมาจากการศกษาของธนาคารโลก โดย Kaufmann et. al., (2005) ดชนดงกลาวนสามารถวดลกษณะอภบาลของประเทศตางๆ ทวโลก ต งแต ป 1996 จนถ งป 2006 Kaufmann et. al.,(2007) ดชนของอภบาล (Governance indicators) ประกอบดวย 6 ดชน คอ

44

เ ส ย ง เ ร ย ก ร อ ง แ ล ะ ค ว า ม ร บ ผ ด (voice and accountability) เปนการวดสทธทางการเมอง สทธของพลเมองและสทธมนษยชน

ความไรเสถ ยรภาพทางการเมองและความร นแรง (political instability and violence) เปนการวดความเปนไปไดของความรนแรงทจะเกดขน หรอ การเปลยนแปลงรฐบาล หรอการกอการราย

ค ว า ม ม ป ร ะ ส ท ธ ผ ล ข อ ง ร ฐ บ า ล (government effectiveness) เปนการวดความสามารถของระบบขาราชการและคณภาพของการบรการสาธารณะของรฐ

ภาระของการกำากบ (regulatory burden) เปนการวดภาระของนโยบายรฐบาลทไมเปนมตรตอระบบตลาด

หลกนตธรรม (rule of law) เปนการวดคณภาพของการทำาพนธะสญญาตางๆ การทำางานของตำารวจ ระบบผพพากษา และการจดการเกยวกบอาชญากรรมและความรนแรง

การควบคมการฉ อราษฎรบ งหลวง (control of corruption) เปนการวดการใชอำานาจของผมอำานาจในการแสวงหาผลประโยชนทางธรกจ ซงเปนการวดระดบของการฉอราษฎรบงหลวง

ดชนของอภบาลดงกลาวนชวยทำาใหนกเศรษฐศาสตรสามารถเปรยบเทยบโครงสรางของอภบาลในประเทศตางๆ ไดในชวงเวลาตงแตป 1996-2006 ซงนบวาเปนคณปการอนใหญหลวงในการทำาความเขาใจเกยวกบอภบาลของประเทศพฒนาและกำาลงพฒนาจำานวนมาก อยางไรกตาม ดชนดงกลาว แมจะมประโยชนในการเ ป ร ย บ เ ท ย บ แ ต ก ไ ม ส ม บ ร ณ เ พ ร า ะ จ ำา เ ป น ต อ ง ศ ก ษ า ถ งประวตศาสตรและโครงสรางทางสถาบนของแตละประเทศอยาง

45

ละเอยดวา เพราะเหตใด จงไมสามารถเปลยนแปลงสงคมเศรษฐกจใหใกลเคยงกบอภบาลมมประสทธผลได และในความจรงประเทศก ำา ล ง พ ฒ น า ส ว น ม า ก ก ไ ม ส า ม า ร ถ ป ฏ ร ป ร ะ บ บ อ ภ บ า ล (governance reform) ได อยางทปรารถนา ในตอนตอไปจะศกษาวาอภบาลของบางประเทศเปนอยางไร โดยเฉพาะกรณทมลกษณะใกลเคยงกบอภบาลทมประสทธผลมากทสดและทไมใกลเคยงเลย

2. อภบาลของบางประเทศ

2.1 กลมประเทศทมเศรษฐกจเตบโตอยางรวดเรว (High Performing Asian Economics-HPAES)13

การศกษาจากกลมประเทศนมเหตผลอยางนอย 2 ประการ ประการแรก กล ม HPAEs ถ อเป นกล ม เอเชยตะวนออกท ม เศรษฐกจทเตบโตอยางรวดเรวทสดในโลก ในชวงสทศวรรษทผานมา แมวาในป 1997 ไดเกดวกฤตการณการเงนกตาม แตกลม HPAEs กสามารถฟ นตวไดอยางรวดเรว ดงนน การวเคราะหถงโครงสรางของอภบาลในกลมประเทศนจะใหบทเรยนทมคาตอประเทศตางๆ รวมถงประเทศไทย มการกลาวหากนมากกวา มลเหตทท ำาใหเกดวกฤตการณในเอเชยนน เปนเพราะเศรษฐกจในกลม HPAEs ขาดการตรวจสอบทไดมาตรฐาน ไมมการกำากบสภาพการเงนอยางเพยงพอ มระบบพรรคพวก และเปนทนนยมแบบเครอญาต (cronyism) แตการฟ นตวอยางรวดเรวของกลม HPAEs ทำาใหเก ดคำาถาม

13 กลมประเทศนในตอนแรกจำากดเฉพาะ 4 ประเทศเทานน คอ เกาหลใต ไตหวน ฮองกง และสงคโปร แตในรายงานของธนาคารโลกเมอป 1993 นนไดรวมประเทศในเอเชยตะวนออกเฉยงใตอก 3 ประเทศคอ มาเลเซย อนโดนเซย และไทย

46

มากมายวา วกฤตการณของเอเชยนนเปนวกฤตการณของการขาดระบบอภบาลหรอเปนเพราะปจจยอนๆ ประการทสอง กลม HPAEs มใชกลมประเทศทมการปกครองแบบประชาธปไตยแบบตะวนตก ดงนนการศกษากลมนนาจะใหประโยชนอยางยงในทางวชาการวา แททจรงโครงสรางของอภบาลนนไมจำาเปนตองเกดขนภายใตระบอบกา ร เ ม อ ง แ บ บ ป ระ ชา ธ ป ไ ต ย แ บ บ ต ะว น ต ก เส ม อ ไ ป (แ บ บสหรฐอเมรกา เปนตน)

เมอวดจากคณภาพของสถาบนจำาแนกเปนภมภาคในชวงป 1982-95 พบวากลม HPAEs มดชนของคณภาพของสถาบนทเปนดชนรวมดทสด ดชนนคอดชนท ICRG ใชในการคำานวณจดอนดบประเทศตางๆ ทมความเสยงแตกตางกน โดยคาดชนมตงแตคา 0 ถง 1 กลมประเทศ CEE คอกลมประเทศยโรปตะวนออกมคาตำากวากลมประเทศอนๆ ยกเวนกลมประเทศทอยใตทะเลทรายซา-ฮารา (SSA) ถอเปนกลมประเทศทมคณภาพของสถาบนทเลวทสด (ด รปท 9) ในกลม HPAEs นสามารถจะพฒนาคณภาพของสถาบนใกลเคยงกบกลม OECD แมวาจะยงมไดอยในระนาบเดยวกนกตาม อยางไรกตามในรปท 10-14 เราเหนไดชดเจนวา กลม HPAEs สามารถแสดงศกยภาพอนโดดเดน โดยทกลม CEE กยงเดนตามหลงกลม HPAEs อยเชนเดม โดยเฉพาะนบตงแตทศวรรษ 1980s เปนตนมา กลมเศรษฐกจในเอเชยตะวนออกมความกาวหนากวาทกภมภาค ยกเวนกลม OELD สวนกลมลาตนอเมรกาและแครเบยน (LAC) ไมเคยสามารถมคณภาพของสถาบนเหนอกวากลมเศรษฐกจในเอเชยตะวนออกเลย

กลาวโดยสรป ดชนความลมเหลวของรฐในการรกษาสญญา (ดรปท 10) ดชนความเสยงในการถกยดกจการโดยรฐบาล (ดรปท

47

11) ดชนหลกนตธรรม (ดรปท 12) ดชนการฉอราษฎรบงหลวงในรฐบาล (ดรปท 13) และดชนคณภาพของระบบราชการ (ดรปท 14) ดชน 5 ตว ดงกลาวน กลม HPAEs มคณภาพทด กวาทกกลมภมภาค ยกเวนกลม OECD เทานน ดวยขอเทจจรงดงกลาวนจงไมนาสงสยวาระบบอภบาลของกลม HPAEs มคณภาพทเหนอกวากลมประเทศกำาลงพฒนาดวยกนทงหมด

รปท 9Institutional quality by regions: composite

institutional index, 1982-95


48

รปท 10Risk of repudiation of contracts index by

regions, 1982-95

Note: A rise in the index represents a reduction in the risk of contract repudiation. ทมา : Ahrens (2002)

รปท 11Risk of expropriation index by regions, 1982-

95

49

Note: A rise in the index represents a reduction in the risk of expropriation. ทมา : Ahrens (2002)

รปท 12Rule-of-law index by regions, 1982-95


รปท 13

50

Corruption in governance index by regions, 1982-95

Note: A rise in the index represents a reduction of corruption.ทมา : Ahrens (2002)

รปท 14Quality of the bureaucracy index by regions,

1982-95

51


เมอเราพจารณาใหลกซงขนในหมประเทศเอเชย สงททำาใหไมประหลาดใจกคอกลมประเทศเอเชยตะวนออก อนประกอบดวย เกาหลใต ไตหวน ฮองกง และสงคโปร หรอประเทศอตสาหกรรมใหมทง 4 ประเทศมการพฒนาเศรษฐกจทกาวรดหนากวาประเทศเอเชยอนๆ ทงในแงของความเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ และในเทอมของการพฒนาของสถาบน ซงประเทศทเจรญรอยตามแบบแผนอนนคอ มาเลเซย ไทย และอนโดนเซย ในขณะทฟลปปนสไมไดรวมอยในกลม HPAEs (ดรปท 15) ทงนกเพราะฟลปปนสตามหลงอยค อนขางห า งมา กจา กกล ม HPAEs แม ว า ห ล ง ป 1990s เป นต นมา ฟลปปนสไดเรมมการพฒนาอยางมากกตาม

สงทนาทงกคอ กลมประเทศในเอเชยตะวนออก ซงรวมถงจนและเวยดนาม ซงอยภายใตการปกครองแบบสงคมนยมมระดบตะแนนของคณภาพของสถาบนทสงมาก ยกเวนประเทศเวยดนามแลว

52

ประเทศในกลม HPAEs นมความเสยงในการยดกจการโดยรฐคอนขางตำาและมการบงคบสญญาของเอกชนเปนอยางดในภมภาคน (ด รปท 16 และ 17)

รปท 15Institutional change in East Asia by

countries: composite institutional index


รปท 16Risk of repudiation of contracts index by East

Asian countries in 1995

53

Note: A high score in the index means a low level of risk.

ทมา : Ahrens (2002)รปท 17

Risk of expropriation index by East Asian countries in 1995

Note: A high score in the index means a low level of risk.


54

ในกรณของการฉอราษฎรบงหลวง ดชนหลกนตธรรมและคณภาพของระบบขาราชการนน ประเทศในเอเชยตะวนออกแสดงใหเหนถงภาพทผสมผสาน การฉอราษฎรบงหลวงในฮองกงมอยในระดบตำามาก สะทอนถงความมประสทธภาพในการปองกนและปราบปรามการฉอราษฎรบงหลวงอยางไดผล (ดรปท 18) เชนเดยวกบเกาหลใต และจน

รปท 18Corruption in government in East Asian

countries in 1995

Note: A high score in the index means a low level of corruption.


55

ในทางตรงขาม ปญหาการฉอราษฎรบงหลวงยงเปนปญหาเร อรงในกรณของไทย ฟลปปนสและอนโดนเซย ซงสะทอนวาในทงสองประเทศหลงน ลกษณะของระบบเศรษฐกจยงเตมไปดวยระบบพรรคพวกและทนนยมแบบพนอง ซงกสอดคลองกบหลกนตธรรมทชใหเหนวา ปญหานมลกษณะฝงรากลกในกรณประเทศฟลปปนสและอนโดนเซยมากกวาประเทศอนๆ ในเอเชย สงคโปรและฮองกง เปนสองประเทศทมสกอรของหลกนตธรรมสงทสด (ดรปท 19)

รปท 19Rule-of-law index by East Asian countries in

1995


56

ประเดนสดทาย ในดานคณภาพของระบบขาราชการ ในกรณนมขอน าสงเกตวา กล มประเทศอตสาหกรรมใหม (NICs) กบประเทศไทยมสกอรคอนขางสงในดชนน14 และพรอมทจะดำาเนนการตามนโยบายของรฐ แตระบบบรหารราชการแผนดนในประเทศเอเชยอนๆ ยงคงมลกษณะออนแอโดยเปรยบเทยบ (ดรปท 20)

รปท 20Bureaucratic quality index by East Asian

countries in 1995


14 แมวาผเขยนจะเปนคนไทย แตกอดสนเทหกบผลการศกษานทระบวา ระบบขาราชการไทยมความเขมแขง และมคณภาพไมแตกตางจากฮองกง เกาหลใต สงคโปรและไตหวน ทงๆ ขาราชการไทยนน ไดรบเงนเดอนนอยกวาเมอเทยบกบภาคเอกชนไทย

57

เมอเราเปรยบเทยบประเทศทใชระบบเศรษฐกจทนนยมกบประเทศทเพงเปลยนผานจากระบบสงคมนยมอยางจนและเวยดนาม การเปรยบเทยบนใหภาพทนาสนใจ เพราะเหตวา จนและเวยดนามสามารถพฒนาเศรษฐก จของตนได อย างรวดเร วมาก การเปลยนแปลงคณภาพของสถาบนทคดจากดชนมวลรวมจดอยในขนนาพอใจ (ดรปท 21)

รปท 21Institutional change in East Asian, the HPAEs

and economies in transition, composite institutional index


58

2.2 เพราะเหตใด กลมประเทศอตสาหกรรมใหมจงประสบ ความสำาเรจ ?

ในวงการวชาการไมมใครไมกลาวถงความสำาเรจของประเทศเอเชยตะวนออกทมการพฒนาเศรษฐกจอยางรวดเรวในชวง 4 ทศวรรษทผ านมา ประเทศทจดในกลมนค อ จน ฮ องกง ญป น สงคโปร เกาหลใต และไตหวน ในชวงป 1965-1995 อตราความเจรญเตบโตตอหวเพมขนปละ 5 % ซงวดจากวธ purchasing power parity สวนเศรษฐกจในประเทศเอเชยตะวนออกเฉยงใตคอ มาเลเซย อนโดนเซย และไทยกตามมาตดๆ คอ มอตราความเจรญเตบโตตอหวเพมขน 3.5% ในขณะทประเทศเอเชยอนๆ มไดมการเตบโตทสงและตอเนองเชนนมากอนเลย ยงพจารณาในรายละเอยดกยงนาสนใจในชวงป 1965-1990 สนคาทสงออกของกลมเอเชยตะวนออกนนเปนการเพมขนของสนคาอตสาหกรรม จาก 9% เปน 21% ยงกวานนสดสวนของการสงออกเมอเทยบกบการสงออกของโลกเพมจาก 8% เปน 18% จรงๆ แลวเราสามารถจดแบงประเทศในเอเชยตะวนออกและตะวนออกเฉยงใตเปน 4 กลมคอ กลมแรกมเพยงประเทศเดยวคอ ประเทศญปน ซ งเปนประเทศอตสาหกรรมไปนานแลว และเปนสวนหนงของกลม G7 กลมทสอง ประกอบดวย 4 ประเทศ คอ เกาหลใต ไตหวน ฮองกง และสงคโปร หรอเรยกยอๆ วากลม NICs กลม NICs มอะไรรวมกนหลายปจจย โดยเฉพาะในแงศาสนาและเชอชาตทนบถอศาสนาพทธมหายาน และ

59

มเชอชาตเดยวคอคนจนกบคนเกาหล ยกเวนสงคโปรทมการผสมผสานระหวางคนจนคนอนเดย และคนมาเลย ในกลมทสาม คอมาเลเซย อนโดนเซย และไทย มลกษณะแตกตางกนคอนขางมาก โดยเฉพาะในดานศาสนาและเชอชาต กลมทสามนมขอไดเปรยบอนหนงคอ มทรพยากรธรรมชาตคอนขางเหลอเฟอ ซงแตกตางกบกลมทหนงและสอง ทมล กษณะขาดแคลนทรพยากรธรรมชาต ยกเวนทรพยากรมนษย ในกลมสดทาย มประเทศเดยวคอจน ซงเปนประเทศใหญและมลกษณะเศรษฐกจแบบเปลยนผานจากสงคมนยมสทนนยม การวเคราะหนจะเนนเฉพาะกลมทสอง เปนหลก

ลกษณะเดนของกลม NICs กคอ เปนกลมประเทศทมการดำาเนนนโยบายเศรษฐกจทด โดยเฉพาะในแงเศรษฐศาสตรมหภาคทเกยวกบนโยบายการเงน การศกษาและเทคโนโลย ทง 4 ประเทศ สงเสรมใหใชกลไกตลาด เปนเคร องมอสำาคญของนโยบาย โดยองกบระบบกรรมสทธของปจเจกชน มการเปดประเทศใหแกนกลงทนตางชาต ทงการคาและการลงทนทสำาคญยงคอ การหลกเลยงไมใหอตราดอกเบยตดลบ แตตองเปนบวกเสมอ เพอกระตนการออมภายในประเทศ นอกจากนยงพยามยามรกษาอตราแลกเปลยนของตนไมใหมคาทแขงเกนไป จำากดการใชการควบคมราคา พยายามเกบภาษในระดบทไมสงจนเกนไป ไมพยายามกำากบอตสาหกรรมมากจนเกนไป และไมพยายามเอาใจภาคอตสาหกรรมโดยผลกภาระไปใหแกภาคเกษตรกรรม คำาอธบายทกลาวมาทงหมดนเปนการวเคราะหของนกเศรษฐศาสตร แนวนโอคลาสกในธนาคารโลกและกองทนการเงนระหวางประเทศ

แตในความเปนจรงนน กลม NICs มไดเดนเสนทางการพฒนาท มน โยบายเป นมตรต อตลาด (market-friendly policies)

60

อยางทกลาวอางโดยธนาคารโลก (1993) จรงๆ แลวกลม NICs ใชนโยบายแทรกแซงเศรษฐกจอยางมาก (ยกเวนฮองกง) ในการดำาเนนนโยบายเศรษฐกจ นโยบายการพฒนามการจดตงรฐวสาหกจจำานวนมาก มการจดตงธนาคารของรฐ มการสงเสรมการนำาเขาเทคโนโลยและการลงทนของรฐในโครงสรางพนฐานอยางมาก ยงกวานน รฐในกลม NICs ยงมอทธพลตอการตดสนใจของภาคเอกชนโดยตรง ฝายนโยบายอตสาหกรรม นโยบายสนเช อ และนโยบายเทคโนโลยทน ำาเขาจากตางประเทศ รฐเขาแทรกแซงโดยใหการอดหนนแกอตสาหกรรมทรฐถอเปนอตสาหกรรมยทธศาสตร มการควบคมการนำาเขา การควบคมตลาดการเงน และมการควบคมการดำาเนนงานของสหภาพแรงงาน (Stiglitz, 1996, Rodrik, 1995)

ในกลม NICs นนเชอวา การปลอยใหกลไกราคาทำางานอยางเดยวแบบตะวนตกไมอาจชวยใหประเทศพฒนาในทศทางทตองการได ดงนน รฐจงมบทบาทอยางยงในการพฒนา (developmental state) ในการแกไขปญหาความลมเหลวของตลาดและความลมเหลวของการประสานงาน (coordinational failure) ซงจะไดสำาเรจหรอไมขนกบปจจยความเขมแขงของรฐเปนสำาคญ ในแงนมการยอมรบอยางกวางขวางในวงการวชาการวา ความสำาเรจของกลม NICs นนเกดขนเพราะความสามารถของรฐในการจดการตลาดและเลอกสงเสรมอตสาหกรรมทเปนเปาหมาย คำาถามกคอ การแสดงบทบาทของรฐทเขมแขงมไดไปท ำาลายระบบของตลาด หากแตเปนการสรางใหตลาดทำางานอยางมประสทธภาพยงขน สงทแตกตางจากกรณของประเทศกำาลงพฒนาอนๆ กคอ ตางใชการแทรกแซงของรฐเปนเครองมอ แตเพราะเหตใด กลม NICs จงสำาเรจ ในขณะทกลมประเทศกำาลงพฒนาอนๆ เตมไปดวยการฉอราษฎรบงหลวงและ rent-seeking

61

ความสำาเรจของกลม NICs สามารถวเคราะหไดใน 2 ประเดนคอ ประเดนแรก บทบาทของสถาบน และประเดนทสอง การวเคราะหความแตกตางของรฐในการพฒนาเศรษฐกจ

2.3 ก า ร ท ำา ใ ห ก า ร แ ท ร ก แ ซ ง ถ ก ต อ ง (Getting intervention right)

ตามทฤษฏเศรษฐศาสตรโดยทวไป การทระบบเศรษฐกจจะอยในภาวะทมประสทธภาพสงสดนน จะตองมเงอนไขทจำาเปนหลายขอ ซ งกคอการไมมผลกระทบภายนอก (externalities) และไมใช กรณสนคาสาธารณะ (public goods) ยงกวานน ทงตลาดสนคา ตลาดปจจยการผลต ตลาดแรงงาน และตลาดการเงนจะตองมการแขงขนอยางสมบรณ แตตลาดในประเทศกำาลงพฒนามกไมมทางทจะทำาหนาทไดสมบรณอยางทระบในทฤษฏ เพราะมกมการลมเหลวของตลาดปรากฏอยเสมอ ปญหาความลมเหลวของบางประเทศทใชการแทรกแซงของรฐกคอ รฐเขาไปทำาหนาทตลาดอยางสมบรณ ซงทำาใหเกดการฉอราษฎรบงหลวง และ Rent-Seeking อยางกวางขวาง แตนโยบายทดำาเนนในกลม NICs นนเปนการเสรมสรางการทำางานของตลาดกบรฐใหทำาหนาทดขน (complementarities) โดยเฉพาะกรณของไตหวนกบเกาหลใต ซ งมเงอนไขในระยะแรกคลายคลงกนในชวงทศวรรษ 1960s ทมแรงงานฝมอด และมความเปนธรรมในการกระจายรายได (ดตารางท 1 และ 2) เศรษฐกจของทงสองประเทศไมสามารถจะ take off ได แมวาจกมการสะสมทนในระดบสงพอสมควร ปญหาหลกคอ ประการแรก ความลมเหลวของการรวมมอกน (coordination failure) ในตลาดการเงน ตลาด

62

การเงนทำางานไมไดเตมท เพราะไมใชตลาดทนทสมบรณ มนยวาธรกจขนาดเลกและขนาดกลางไมสามารถเขาถงแหลงเงนกได ดงนนการแทรกแซงของรฐจงสามารถลดตนทนของทนลงและสามารถเพมประสทธภาพการผลต ประการทสอง เกยวกบขนาดของการประหยดจากการประกอบการ (scale economies) ซงอาจเกดจากความลมเหลวของการรวมมอกน ถาปจจยการผลต เทคโนโลย และสนคาขนกลางทจำาเปนในภาคอตสาหกรรมสมยใหมไมสามารถมการคาขายในตลาดระหวางประเทศได (Rodrik, 1995) ดงนน รฐในกลม NICs จงสรางกลไกของการแทรกแซงโดยมงหวงเพอสรางตลาดและปรบปรงคณภาพของภาคเอกชน ในการแกปญหาความลมเหลวของการรวมมอกน ดวยเหตน รฐจงทำาหนาทสงเสรมการทำางานของตลาดมากยงขน (Aoki, et .al., 1977) มใชแทนทตลาดดวยเคร องมอของรฐ แมวารฐในกลม NICs จะมการสรางคาเชาทางเศรษฐกจ (rent) แตก มการสราง rent opportunities หรอเรยกวา “contingent rents” ทมเงอนไขเพอใหภาคเอกชนในป ร ะ เ ท ศ ข อ ง ต น ผ ป ร ะ ก อ บ ก า ร แ น ว Schumpeterian entrepreneurs ทตองพยายามแขงขนเพอชวงชง rents อนน ดงนน ภาคเอกชนทตองการ contingent rents จงตองทมเทความสามารถทงปวงเพอใหได rents น โดยมเปาหมายและกตกาทโปรงใส เปนททราบกนทวไปในหมภาคเอกชน ลกษณะการแยงชง contingent rents นเกดขนมากทสดในภาคการสงออก ทผสงออกและนกอตสาหกรรมสามารถเขาถงเครดตหรอเงนอดหนนของรฐไดงาย ถามความสามารถอยางแทจรง เคร องมอดงกลาวนเปนเคร องมออยางดในการจด rent-seeking ทท ำาลายทรพยากร กลาวอกแงหนง contingent rents สงเสรมใหเกดการแขงขนและสามารถแกไขปญหาความลมเหลวของการรวมมอกนของภาคเอกชนกบรฐได จรงๆ แลวความสำาเรจของกลม NICs นาจะมาจาก

63

ความสำาเรจทางการเมองมากกวาเศรษฐกจ ในแงทวาภาครฐสามารถดำาเนนนโยบายเพอเปนประโยชนแกประเทศ ซงเปนไปได เพราะมนกการเมองและขาราชการทมความสามารถและซอสตยเพยงพอ

2.4 เศรษฐศาสตรการเมองของการปฏรปนโยบาย : ลกษณะ อภบาลในกลม NICs

Ahrens (2002) กลาววา รฐพฒนาของกลม NICs นนองก บโครงสรางทางการเมอง ซ งแมวาในตอนแรกจกไมใชแบบประชาธปไตยแบบตะวนตก แตกมการปฏรปนโยบายมาตลอด นบตงแตทศวรรษ 1960 ทงนโดยรฐพยายามสรางระบบอภบาลขนในระบบเศรษฐกจการเมองทใหมการแขงขนจากภายนอกประเทศเปนหวใจ เจาหนาทของกลม NICs จงเปนกลมของปจจยทซบซอนทเกยวของกบคนหลายกลม ไมวาจะเปนรฐบาล ขาราชการ ผนำาธรกจและกลมทางสงคมอนๆ ในการหลอหลอมนโยบาย การนำาไปปฏบตและการบงคบใชจรงๆ แลว การทำาเชนนกอาจใหผลทไมตรงกบความตองการได แตเพราะรฐพฒนาตองการแทรกแซงใหเกดประสทธภาพและสงเสรมใหเศรษฐกจมการขยายตวอยางรวดเรว ทงนกการเมองและขาราชการจงตองอาศยภาคเอกชนเปนพลงขบเคลอนทส ำาคญ ในแงน เจาหนาทของรฐในกลม NICs จงเปนผออกแบบและสรางสถาบนททำาใหรฐมความนาเชอถอ (credible commitment) ในสงทตนเองสญญาไว ทงน เพอใหมการแบงปนผลประโยชนจากความเจรญ เต บโตทางเศรษฐก จอย าง เป นธรรม (shared growth) การทำาเชนนไดจำาเปนตองอาศยเครองมอ 2 ประการคอ ประการแรก การสรางระบบขาราชการทมความสามารถและซอสตยแ บ บ meritocratic Weberian type bureaucracy) แ ล ะ

64

ประการทสอง จะตองสรางใหเกดความสมพนธทแนบแนนระหวางรฐกบภาคธรกจใหมลกษณะเกอกลซงกนและกน

ตารางท 1 : Human capital indicators in East Asia and comparator countries, actual

Versus predicted values, c. 1960

Per-capit

a

Primary enrollment

Secondary enrollment

Literacy rate

growth

ratio Ratio

1965-89

Actual

predicted

actual

predicted

actual

predicted

HPAEsHong Kong

6.3 0.87 0.83 0.24 0.23 0.70 0.59

Indonesia

4.4 0.67 0.51 0.06 0.07 0.39 0.25

Japan 4.3 1.03 0.92 0.74 0.29 0.98 0.70Korea 7.0 0.94 0.57 0.27 0.10 0.71 0.31Malaysia

4.0 0.96 0.68 0.19 0.15 0.53 0.43

Singapore

7.0 1.11 0.78 0.32 0.21 0.50 0.54

Taiwan 6.17* 0.96 0.62 0.28 0.12 0.54 0.36Thailand

4.2 0.83 0.57 0.12 0.10 0.68 0.31

65

OthersDominican Republic

2.5 0.98 0.64 0.07 0.13 0.65 0.39

Philippines

1.6 0.95 0.62 0.26 0.12 0.72 0.36

Paraguay

3.0 0.98 0.65 0.11 0.14 0.75 0.40

Sri Lanka

3.0 0.95 0.65 0.27 0.14 0.75 0.39

Note: *1960-89Sources: World Bank (1991), Rodrik (1995 and 1996)

ตารางท 2 : Gini indices for HPAES and comparator countries

land ownershi

pc. 1960

Income1965-70

Income1971-80

income1981-90

HPAEsHong Kong

n.a 0.49 0.42 0.39

Indonesia

n.a 0.40 0.41 0.30

Korea 0.39 0.34 0.38 0.33

66

Malaysia 0.47 0.50 0.48 0.42Taiwan 0.46 0.32 0.36 0.30Singapore

n.a 0.50 0.45 0.41

Thailand 0.46 0.44 0.38 0.37Unweigh

tedaverage

0.45 0.43 0.41 0.36

OthersArgentina

0.87 0.43 0.41 0.43

Brazil 0.85 0.57 0.60 0.60India 0.52 0.40 0.41 n.aKenya 0.69 n.a 0.59 n.aMexico 0.69 0.58 0.52 0.53Philippines

0.53 0.48 0.45 0.39

Unweighted

average

0.69 0.49 0.50 0.49

Source: Rodrik (1996), Root (1996)

การสรางสถาบนแบบนใชหลกการทสำาคญวา จะแกไขความขดแยงทเกดขนภายในกลมผลประโยชนได และยงสามารถเพมความมเสถยรภาพทางการเมองและสงคมผานกลไกหรอกฎทมความโปรงใส ทำาใหสามารถแกไขปญหาความไมไววางใจกนไดเปนอยางด ระหวางนกการเมอง ขาราชการและนกธรกจ แททจรงแลว นเปนการลดตนทนธรกรรมทางการเมองของปญหา principal-agent ไดเปนอยางด เพราะทำาใหตนทนธรกรรมของนโยบายมคาตำาลง ผลทได

67

จากระบบนคอ กระบวนการตรวจสอบซงกนและกนระหวางรฐกบธรกจ ทำาใหกลไก checks and balances ทำางานไดอยางเตมท ขอทนาสงเกตและเปนปจจยสำาคญของความสำาเรจในกลม NICs ก คอ การพฒนาเศรษฐกจทยงยนและเตบโตอยางรวดเรวน จ ำาเปนตองกระจายไปสกลมชนตางๆในสงคมอยางเทาเทยมกน (shared growth) ความจรงขอนเหนไดชดเจนจากกรณเกาหลใตและไตหวน (ดตารางท 2 ประกอบ)

เงอนไขของการแบงปนความเจรญเตบโตทางเศรษฐกจนบวาสำาคญทเดยว อยางท Simon Kuznets ศกษาไวนานแลว ในตอนแรกๆ ของการพฒนาจะเกดความเหลอมลำาของการกระจายรายได และตอมาคอยๆ ลดนอยถอยลง ทำาใหคณภาพชวตดขน มอายทยนยาวขน และยงลดความยากจนโดยสมบรณไดอกมาก ในกรณของกลม NICs นนเปนประเทศขาดแคลนทรพยากรธรรมชาต ดงนน ทรพยากรทมคามากทสดคอทรพยากรมนษย สงเกตวากลม NICs ประชากรมระดบการศกษาทโดดเดน ตงแตทศวรรษ 1960 เปนตนมา (ดตารางท 2) ซงชวยทำาใหระบบการศกษามคณภาพทสง อนจำาเปนในการสรางแรงงานทมทกษะสง ยงกวานนเหตทเปนสงคมทไมมความแตกตางทางเชอชาตมากเหมอนบางประเทศ การแกไขความขดแยงภายในประเทศจงมนอยลงไปดวย แตค ำาอธบายดงกลาวนยงไมนาเชอถอเสยทเดยว สวนทส ำาคญนาจะมาจากลกษณะการสรางระบบอภบาลขนภายในประเทศ ซ ง Ahrens (2002) เสนอไวอยางนาสนใจ ดงปรากฏในรปท 22

68

รปท 22A politico-institutional approach to economic

development in East Asia


ในรปท 22 นแสดงใหเหนอยางงายๆ วา ระบบอภบาลในกลมประเทศ NICs นนมการสรางกลไกทเกอกลใหเกดลกษณะอภบาลขน โดยเฉพาะการมความรบผด ในระหวางนกการเมองกบกลมธรกจ ขณะเดยวกน ความเปนอสระของขาราชการ ทำาใหขาราชการสามารถดำาเนนนโยบายทเปนอสระไมถกแทรกแซงจากกลมผลประโยชน ลกษณะนคอ embedded autonomy (Evans, 1995) เมอมการผลตนโยบายทางเศรษฐกจเพอแกไขปญหาความลมเหลวของตลาดและความรวมมอกน นโยบายนนไดผานการเหนชอบอยางกวางขวางจนทำาใหเกดความโปรงใสและสามารถคาดคะเนของนโยบายได

69

อยางถกตอง ดวยเหตน การแทรกแซงของรฐแบบเลอกสรรจงสามารถเพมผลตภาพของระบบเศรษฐกจใหมลกษณะพลวต และในทายทสดสามารถยกระดบความเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ และกระจายความมงคงอยางเทาเทยมกน ทำาไมจงเกดความเทาเทยมในการกระจายรายได มลเหตสำาคญมาจากปจจยภายนอก โดยเฉพาะเกาหล ใต และไต หวน ซ งถกท ำา ให เกรงกล วจากภ ยของล ทธ คอมมวนสต และการรกรานจากนอกประเทศ ดงนนการสรางความชอบธรรมทางการเมองทประสทธผลมากทสด คอการกระจายความเ ท า เ ท ย ม ข อ ง ค ว า ม เ จ ร ญ เ ต บ โ ต ท า ง เ ศ ร ษ ฐ ก จ (shared economic growth)

อยางทกลาวไวในตอนกอน เสาหลกของอภบาลคอระบบขาราชการ ซงเปน agent ของนกการเมองทเปน principal การปฏรปทสำาคญคอ การปฏรประบบขาราชการทเพมความสามารถของระบบขาราชการใหมคณภาพและซอสตยตอประชาชน ดงนน จงมความพยายามในการสรางระบบขาราชการใหเปนแบบ Weberian type bureaucracy ททำาทกอยางเพอประโยชนของประชาชนมากกวาท ำา เพ อประโยชน สวนตนอ นด บแรก การท ำา เชนน ได ขาราชการตองมโครงสรางแรงจงทมากเพยงพอทจะไมตกเปนเคร องมอของกลมผลประโยชน ดงนน เราจงไมประหลาดใจวา คนเกงๆ ในกลมประเทศ NICs ยนดทำางานรบใชบานเมองของตนดวยความเสยสละ และซอสตยตอวชาชพอยางยง กระทรวงเพอการคาและอตสาหกรรม(MITI) ของญป นเป นตวอยางร ปธรรมของขาราชการแบบน (Evans, 1995) ซ งมล กษณะทเป นขนนางขาราชการอยางแทจรง (technocrats) ทเปนอสระ ปลอดจากการแทรกแซงของกลมผลประโยชนหรอนกการเมอง ดงนนโครงสรางของอภบาลในกลมประเทศ NICs จงเปนหวใจของการพฒนาใหม

70

ความยงยนซงมาจากหลายๆ ปจจยทผสมผสานกน ปจจยเหลานนเปนเร องทางประวตศาสตรและเงอนไขจ ำาเพาะของกลมประเทศ NICs ซงสามารถจะสรางหลกการของการคาดคะเน การรบผด และความโปรงใสของนโยบายได เป นอยางด และน เป นส งท น กเศรษฐศาสตรจำานวนมากเชอวาความมหศจรรยของกลม NICs มใชเร องบงเอญ แตเปน เร องจรงทเกดขนจากความสามารถของรฐในกลมน ทสามารถสถาปนาลกษณะของโครงสรางของอภบาลไดสำาเรจ แม ว า จ ะ ไม ใช ร ปแบ บเด ยวก บ โครงสร า ง ขอ ง อ ภ บ า ลแ บ บประชาธปไตยตะวนตกกตาม

2.5 อภบาลในประเทศเพงเปลยนผาน : จน

กอนทจะกลาวถงอภบาลในประเทศจน เราควรใหความสำาคญกบอภบาลใตกระแสโลกาภวฒน ซ งมกหมายถง Best practice governance โดยทวไปนนมกหมายถง ระบบอภบาลหรอธรรมาภบาลแบบตะวนตกทปราศจากการฉอราษฎรบงหลวง มองคกรทคอยปองกนมใหมการฉอราษฎรบงหลวงอยางชดเจน มระบบขาราชการทมคณภาพ ซอสตย และใชกตกาของสงคมเปนหลกในการแกไขความขดแยงตางๆ แตในระบบเศรษฐกจทเพงเปลยนผาน ไมวาจะเปนสหภาพโซเวยต ยโรปตะวนออก หรอจน ตางกไมใชระบบอภบาลแบบเดยวกบตะวนตกเสยทเดยว

ในชวงทศวรรษกอนนน แนวความคดทมอทธพลครอบงำาในหมน กเศรษฐศาสตรค อ ฉ นทามตแหงวอชงต น (Washington Consensus) ซงเนนการใชนโยบายทางเศรษฐกจแบบเสรนยม แตจดออนทใหญทสดของแนวความคดนกคอ การละเลยปจจยสถาบน ในความคดแบบตะวนตกนน อภบาลทางเศรษฐกจทสำาคญทสดคอ การปกปองกรรมสทธของปจเจกชน การใชหลกนตธรรม การมระบบ

71

ตลาการทเปนอสระเพอบงคบการทำาสญญาตางๆ ระหวางเอกชนกบเอกชน หรอระหวางรฐกบเอกชน และการกำากบใหหนวยเศรษฐกจมการแขงขนกนอยางแทจรง ลกษณะเชนนจงจะเปนหลกประกนวา สถาบนของตลาดทำางานไดอยางมประสทธภาพ ไมมการบดเบอนเปนสงคมทอดมไปดวยการตรวจสอบและถวงดลของอำานาจ ซงมความโปรงใสและตรวจสอบไดเสมอ ระบบนจะทำางานไดสมบรณขน เมอมภาคประชาสงคมทเขมแขง

จรงๆ แลว รปแบบและโครงสรางของอภบาลแบบตะวนตกเชนน ม ก ถ ก ก ล า ว ว า เ ป น ส ถ า บ น ท ด ท ส ด (best practice institutions) ทประเทศตางๆ โดยเฉพาะประเทศกำาลงพฒนาควรเลยนแบบ แตสงทอยากนำาเสนอในทนคอ รปแบบหรอโครงสรางของอภบาลในโลกนมใชมแบบเดยวทดทสดแบบตะวนตก อกรปแบบหนงคอระบบอภบาลของจนและประเทศเปลยนผานทางเศรษฐกจทพยายามจะสราง MEGS ของตนเองภายใตบรบททางการเมองแบบรวมศนยอำานาจและกระจายอำานาจ ซงมลกษณะพเศษของจน

แตกรณของจน รฐไดพยายามเปลยนแปลงแบบคอยเปนคอยไปในการปฏรประบบเศรษฐกจของตนใหมลกษณะของตลาดมากยงขน แมวาอำานาจทางการเมองยงดำารงอยในพรรคคอมมวนสตกตาม จนใชวธการกระจายอำานาจทางเศรษฐกจและปลอยใหเศรษฐกจแบบตลาดคอยๆ พฒนาอยางตอเนอง โดยใชเศรษฐกจพเศษเปนเครองมอสำาคญ การปฏรปของจนนนยงไมไดสนสด และยงไมรวาจะสนสดเม อใด แตการปฏร ปนโยบายเศรษฐกจภายใตระบบตลาดของสงคมนยม (market socialism) นสามารถชวยทำาใหจนเป นประเทศทมอตราความเจรญเตบโตอยางนาทงในสองทศวรรษทผานมา

72

รปท 23Governance in China

ทมา: Ahrens (2006)

การปฏรปนโยบายเศรษฐกจของจนทำาไดดในรปแบบคอยเปนคอยไป (gradualism) ทรฐบาลกลางมอำานาจทางการเมองจรง แตเศรษฐกจน นเป นการขบเคลอนโดยรฐบาลท องถ น โดยม Township Village Enterprises – TVEs เปนกลไกทสำาคญในการดำาเนนธรกจ ภายใตระบบนใกลเคยงกบระบบอภบาลของกลม NICs มากในแงทวา ขาราชการของจนมความเปนอสระ ปลอดจากการแทรกแซงของกลมผลประโยชน (ดรปท 23) ซงมความรบผดตอ TVEs ซงเปนองคกรทรฐจดตงขนใหมความเปนอสระในการดำาเนนธรกจ ระบบนทำาใหเกดความโปรงใสและคาดคะเนได ผลทสด

73

แลว ระบบอภบาลของจนมความเปนพลวตสง สามารถจะปรบเปลยนตามกระแสโลกาภวฒน ในแงทวา TVEs นนเปนแหลงรองรบการลงทนของบรษทขามชาตซงทำาใหจนเนนเศรษฐกจสงออกเปนพลงขบเคลอนทส ำาคญ (Che and Qian (1998a, 1998b: Che, 2992) การใชกลไกของการสงออกและการเปนสมาชกขององคกรโลกบาล เชน องคการการคาโลก ชวยทำาใหจนสามารถปรบตนเองใหตามทนการเปลยนแปลงกตกาของโลก หลกการสำาคญของอภบาล ในแงความรบผดของผนำาทางการเมองตอประชาชนจนมอยสงมาก เชนเดยวกบหลกการทวไปของอภบาลในแงความโปรงใส การคาดคะเนได และหลกของนตธรรมนนจนได ยดถ อหลกการนอยางเครงครด ยกเวนสงทขาดหายไปคอ หลกการประชาธปไตยแบบตะวนตก เพราะพรรคคอมมวนสตจนยงคงมอำานาจสงสดในการจดการปญหาความขดแยงในสงคม

อยางไรกตาม จนไดปรบโครงสรางเศรษฐกจและการเมองเขาใกลสงคมแบบตะวนตกมากขน ในแงคณภาพของอภบาลนนไดมการเปล ยนแปลงปรบปร งใหท นสมย ด งท จน ได ใหค ำาม นสญญา (Commit) ตอองคการการคาโลก ดวยเหตน หลกการสำาคญ 4 ประการของ MEGS นน เหนไดวาดำารงอยในสงคมจน เพยงแตวา สงคมจนยงไมใชสงคมหยดนง ดงนน การเปลยนแปลงอภบาลของจนยงคงตองดำาเนนตอไป แตสงททำาใหจนประสบผลสำาเรจอยางดในการพฒนาในชวงสองทศวรรษทผานมากคอ ความเจรญเตบโตทางเศรษฐกจนน ไดมการแบงปนอยางเทาเทยมกน ภายใตแนวความคดแบบสงคมนยม ซงยงฝงรากลกในหมผนำาของจนตอไป

3. ธรรมาภบาลกบสงคมไทย

74

โดยทวไป ความรบรของนกวชาการไทยและขาราชการไทยนนมแตกตางกน มบางสวนทเหนวาแนวคดเร องธรรมาภบาลไมใชเร องใหม หากแตมมาชานานแลวในสงคมไทย (ปรชา ชางขวญยน, 2542) แตมบางสวนชวาแนวความคดเปนของใหมทเพงเกดขนในชมชนวชาการ และขยายไปสวงการขาราชการชาวไทย แนวความคดเร องนมปญหาหลายดานทควรนำามาวเคราะหใหละเอยด ในสวนนจะกลาวถงความรบร โดยทวไปของวงการวชาการไทย หลงจากนนเปนการวเคราะหกฎหมายของไทยทเกยวกบธรรมาภบาล 2 ฉบบ

3.1 นกวชาการไทยกบธรรมาภบาล : Good governance คออะไร ?

ในภาษาไทยมความพยายามอยางยงของนกวชาการไทยทพยายามจะเขาใจศพทคำาวา “good governance” มากกวาคำาวา “governance” ดงนนในงานวจยจำานวนมาก จงนยามเรยกวา ธรรมาภบาล มากทสด “ ” (ดตารางท 3 ประกอบ) สวนคำาวา ธรรม“

รฐ นนมการใชคร งแรกโดย ชยวฒน สถาอานนท นอกจากนยงม”ก า ร แ ป ล ค ำา ว า good governance เ ป น อ ก 7 ค ำา ค อ สประศาสนการ โดย ตณ ปรชญพฤทธ ธรรมราษฎร โดย อมรา พงศาพชญ การกำากบดแลทด โดย วรภทร โตธนะเกษม และพลนจ ปยะอนนต คำาวา ประชารฐ โดย สภาพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต รฐาภบาล โดย ชยอนนต สมทวณช การบรหารกจการบานเมองและสงคมทด โดย สำานกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน และกลไกประชารฐทด โดย อรพนท สพโชคชย

75

ตารางท 3 คำาเรยก good governance ทแตกตางกน

คำาเรยกใช15 ความหมายหลก ผใช/ป (อางอง)ธรรมาภบาล กา รบร ห ารง า นท เ ป น

ธรรม1. นฤมล ทบจมพล (2541)2. บวรศกด อวรรณโณ (2542)3. ประสทธ ดำารงชย (2542)4. อานนท ปนยารชน (2542)16

5. TDRI (2541)6. สำานกงานคณะกรรมาการขาราชการพลเรอน (ก.พ.) (2542)7. สำานกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ(ก.พ.ร) (2542)8. สำานกงานคณะกรรมการพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต (สศช.)9. สำานกนายกรฐมนตร (2542)

ธรรมรฐ ร ฐท ม ก ารบรหารบ านเมองดวยความเปนธรรม

1. ชยวฒน สถาอานนท (2540)2. ประเวศ วะส (2541)3. ลขต ธรเวคน (2541)4. อานนท ปนยารชน (2541)5. พทยา วองกล (2541)6. เหวง โตจราการ7. อมรา พงศาพชญ (2540, 2541, 2546)8. นฤมล ทบจมพล

15 สาระสำาคญอางจาก ตารางท 2.2 คำาเรยกใชธรรมาภบาลใน บษบง ชยเจรญวฒนะ และบญม ล, ตวชวดธรรมาภบาล, (กรงเทพ:สถาบนพระปกเกลา, 2544) หนา 13-1416 อยางไรกตามในงานชนนอานนทใหแงคดออกมาในเชงของกระบวนการทางกฎหมาย โดยเนนยำาถงความสำาคญของหลกการนตรฐ (The Rule of Law) และกฎหมายทใหความเปนธรรมแกทกคนในสงคม

76

9. ใจ องภากรณ10. สรชาต บำารงสข11. สมชาย ปรชาศลปกล12. อเนก เหลาธรรมทศน(ต งแต คนท 5-12 ด สถาบนพระปกเกล า , 2549)17

ธรรมรฐ ความสมพนธระหวางรฐ ส ง ค ม เ อ ก ช น แ ล ะประชาชน ทจะทำาใหการบรหารราชการแผนดนเ ป น ไ ป อ ย า ง ม ป ร ะ ส ท ธ ภ า พ แ ล ะยตธรรม

ธรยทธ บญม (2541)

สประศาสนการ การบรหารจดการทด ตณ ปรชญพฤทธ (นฤมล ทบจมพล, 2541)ธรรมราษฎร การบรหารจดการทด อมรา พงศาพชญ18

คำาเรยกใช ความหมายหลก ผใช/ป (อางอง)การกำากบดแลทด

การดแลผลประโยชน สวนรวม โดยประชาชนมสวนรวมและตรวจสอบ

1. วรภทร โตธนเกษม (2541)2. พลนจ ปยะอนนต (2541)

ประชารฐ 1. แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตฉบบท 8 2. ชยอนนต สมทวณช (2542)3. ประเวศ วะส (2541)

รฐาภบาล - ชยอนนต สมทวณช (2541)ก า ร บ ร ห า ร - สำานกงานกรรมการขาราชการพลเรอน (2542)

17 งานชนน (พทยา วองกล 2541) ไดรวบรวมบทความของนกคดทมชอเสยงหลายทานเกยวกบ ธรรมรฐ เชนประเวศ วะส“ ” , ยค ศรอารยะ, ปราโมทย นาครทรรพ, ธรยทธ บญม, เรยบเรยง โดย ยอด สขพฒนธ, เหวง โตจราการ, อมรา พงศาพชญ, นฤมล ทบจมพล, ใจ องภากรณ, สรชาต บำารงสข, สมชาย ปรชาศลปกล (ทวากลาวถงคำาตรงกนขามคอ อธรร“มรฐ”), อเนก เหลาธรรมทศน (สมภาษณ โดย วรดลย ตลารกษ) ใน สถาบนพระปกเกลา, ทศธรรม, (กรงเทพ: สถาบนพระปกเกลา, 2544) หนา 18 18 นอกจากนแนวคดของอมรา พงศาพชญ เกยวกบเรองนกปรากฏใน องคกรใหทนเพอ“ประชาสงคมในประเทศไทย ซงแตงรวมกบนตยา กทลรดพนธ ตพมพ ” 2541 ประกอบกบความคด ธรรมรฐ ของเธอ ยงไปกวานนในงานชนน ยงกลาวเปรยบเทยบแนวคดประชา“ ”สงคมในภมภาคนเชน ฟลปปนส, อนโดนเซย, มาเลเซยและสงคโปร

77

กจการบานเมองและสงคมทดGood governance

ลกษณะและวถทางของอ ำา น า จ ท ถ ก ใ ช ใ น ก า รจดการเศรษฐก จ และสงคมใน ประเทศกำาลง“พฒนา ” (ผเขยน)

World Bank (2000) JICA, UN and ADB (สยมพร ปญญาคม, 2541)

ธรรมรฐ การนำาแนวคดธรรมราชา และแนวคดเรองธรรมทงใ น ศ า ส น า แ ล ะ ก า รป ก ค ร อ ง ม า ใ ช ใ นการเมองการปกครองไทย

ปรชา ชางขวญยน (2542)

กลไกประชารฐทด

ระบบ โครงสราง และกระบวนการตางๆ ทวางกฎเกณฑความสมพนธทางเศรษฐกจ การเมอง และสงคมของประเทศ เพอทภาคสวนตางๆ ของสงคมจะพฒนาและอยรวมกนอยางสนตสข

อรพนท สพโชคชย (2540)19

19 อรพนท สพโชคชย, “สงคมเสถยรภาพและกลไกประชารฐทด”, รายงานทดอารไอ ฉบบท 20 เดอนธนวาคม 2540, หนา 11 อางใน บวรศกด อวรรณโณ, การสรางธรรมาภบาล (ในสงคมไทย), (กรงเทพ : สำานกพมพวญญชน, 2542) หนา 18-19

78

ปญหาการใหคำานยามทแตกตางกนมากน นาจะสะทอนวา นกวชาการไทยยงไมสามารถหาฉนทานมตในเร องนได ผลกคอ ชาวบานกคงมความสบสนอกตอไปวา ค ำาวา “good governance” มความหมายวาอยางไร แททจรงกแปลคำาวา “good” คอ ธรรมะแลวสมาสกบคำาวา อภบาล เปน ธรรมาภบาล กไมไดสอความหมายทถก“ ” “ ”ตองในวงวชาการ โดยเฉพาะวงวชาการตะวนตกทใชค ำานกนอยางกวางขวาง

ปญหาขอทสองทนกวชาการไทยเผชญกคอ มการตความธรรมาภบาลในความหมายทแคบมาก โดยมกอธบายถงองคประกอบของธรรมาภบาล ซงหนวยราชการไทยกนยมทำาเชนนเชนกนองคประกอบทสำาคญของธรรมาภบาลในงานวชาการไทย มกประกอบด ว ย ห ล ก น ต ธ ร ร ม (The Rule of Laws) ค ว า ม โ ป ร ง ใ ส (Transparency) การมสวนรวม (Participation) และความรบผด (Accountability) แตทประหลาดกคอ มกมเพมองคประกอบอ ก 2 ต ว ค อ ค ณ ธ ร ร ม (Ethics) แ ล ะ ค ว า ม ค ม ค า (Cost Recovery) ซงทำาใหความหมายทแทจรงของธรรมาภบาลเรมสรางความสบสนในวงการวชาการ (ดตารางท 4)

ตารางท 4 องคประกอบของธรรมาภบาล

บคคล องคกรทใช องคประกอบ ลกษณะเดน

79

1.2. ส ำา น ก ง า น ค ณ ะกรรมการขาราชการพ ล เ ร อ น (ก .พ .) (2542)

3. ส ำา น ก ง า น ค ณ ะก ร ร ม ก า ร พ ฒ น าร ะ บ บ ร า ช ก า ร (ก.พ.ร) (2542)

4. ส ำา น ก ง า น ค ณ ะก ร ร ม ก า ร พ ฒ น าเศรษฐกจและสงคมแ ห ง ช า ต (ส ศ ช .) (2542)

5. สำานกนายกรฐมนตร (2542)

1. หลกนตธรรม2. หลกคณธรรม20

3. ความโปรงใส4. การมสวนรวม5. ความสำานกรบผด

ชอบ6. ความคมคา21

เปนแนวคด กระแสหลก ในวง“ ”ราชการไทย

เกรยงศกด เจรญวงศศกด (2541), UNDP

1. การมสวนรวมของประชาชน

2. ก ฎ ห ม า ย ท ย ต ธรรม, (Rule of Law)

3. เปดเผยโปรงใส

-

20 แมวาหลกคณธรรม และความคมคาจะดเปนเร องทยากในการอธบาย บอยครงอาจเปนเรอง ทางอตวสย (Subjectivity) แตบคคล หนวยงานทใหแนวคดประเดนนอรรถธบายวา คณธรรมในทนครอบคลมอยางนอย 2 ประการ 1. การยดหลกวชาชพนยม (Professionalism) โดยตระหนกวาอาชพตนเปนประโยชนตอตนเองและสงคม และปฏเสธท รแจง เกยวกบอาชพตน “ ” 2. การยดจรรยาบรรณ ไดแก มาตรฐานความประพฤตและการใชดลยพนจทางศลธรรมวา ถกหรอผด สมควรหรอไมสมควร ขณะทความคมคาอาจกลาวสรปความไดวาเปนการปฏบตงานอยางมประสทธภาพ และประสทธผลตลอดจนใชทรพยากรทางสงคมใหถกตอง เหมาะสมสงสด21 อยางไรกตาม ในป พ.ศ. 2546 มการออกพระราชกฤษฎกาทครอบคลมถงการบรหารภาครฐแนวใหม (New Public Management) ซงประกอบดวย การเปนองคกรแหงการเรยนร (Learning Organization) และการจดการความร (Knowledge Management) ประกอบเขากบหลกการทง 6 น

80

4. การมฉนทานมตในส ง ค ม (Consensus Orientation)

5. กลไกการเมองท ชอบธรรม

(Political Legitimacy)6. ค ว า ม เ ส ม อ ภ า ค

(Equity)7. ประสทธภาพและ

ป ร ะ ส ท ธ ผ ล (Effectiveness and Efficiency)

8. พนธะความรบผดช อ บ ต อ ส ง ค ม (Accountability)

9. ก า ร ม ว ส ย ท ศ น เชงกลยทธ

(Strategic Vision)

บคคล องคกรทใช องคประกอบ ลกษณะเดนอมรา พงศาพชญ และน ต ยา ก ทล ร ด ะพ น ธ (2541)(สถาบนพระปกเกล า , 2549)

1. การมสวนรวม (Participation)

2. มความโปรงใส (Transparency)

3. ก า ร ท ำา ง า นอยางมหลกการและเหตผลและสามารถต ร ว จ ส อ บ ไ ด (Accountability)

4. ส า ม า ร ถ ค า ดก า ร ณ ไ ด

เปนงานทกลาวถงองคกรใหทนแกภาคประชาสงคม ซ งแนละ หนวยงานเหลานมผลตอปญหาทางเศรษฐกจ และการมสวนรวมของภาคประชาสงคม

81

(Predictability)อ า น น ท ป น ย า ร ช น (2541)

1. 1. กฎหมายท เป นธรรม

2. (กระบวนการในก า ร อ อ กกฎหมาย)ตองเป ดโอกาสใหทกฝายม สวนรวมและโปรงใส

3. ต อ ง ม ร ะ บ บตรวจสอบท เหมาะสม

4. ม ภ า ค ป ร ะ ช าส ง ค ม ท เ ข ม แ ข ง ต อ ง ม ส อ ท อ ส ร ะ เ พ อ ร บ ป ร ะ ก นประสทธภาพในการตรวจสอบ

5. ส า ม า ร ถ ค า ดก า ร ณ ไ ด (Predictability) แ ล ะ ร บ ผ ด ช อ บ (Accountability)

เปนการนำาเสนอแนวคดเรองนจ า ก ม ม ม อ ง ข น ต อ น ท า งกฎหมาย รวมท งช ให เหนขอบ ก พ ร อ ง ข อ ง ก ร ะ บ ว น ก า รนตบญญตของไทย

ธรยทธ บญม 1.ปฏรปองคกร สถาบน และพฤตกรรมของบคคลเพอใหประเทศเขมแขง2.ทำาใหประชาชนเขมแขง

ถงแมแนวความคดเหลานจะเปนการกลาวถงหลกการกวางๆ โดยใชภาษาทตางออกไป22 แตธรยทธ มกถกกลาวถง และอางองเสมอ เมอกลาวถง ธร“รมาภบาล”

22 เกบความจาก แนวคดหลกของธรรมรฐ ของเขา ในสถาบนพระปกเกลา“ ” , ทศธรรม, (กรงเทพ:สถาบนพระปกเกลา, 2544) หนา 27 และงานหลายชนไดชวา ธรยทธ บญม คอผเร มจบประเดนนอยางเปนระบบภายใตชอ ธรรมรฐ โปรดด บวร“ ”ศกด อวรรณโณ, การสรางธรรมาภบาล (ในสงคมไทย), (กรงเทพ:สำานกพมพวญญชน, 2542) หนา 17

82

3.การพงตนเองของสงคมไทย4.ยดถอปรชญาทางเศรษฐกจแบบกนอยพอเพยง5.วางยทธศาสตร หรอแผนฟ นฟทางเศรษฐกจทถกตอง6.สงเสรมความเกอกลในสงคมไทย

เมทน พงษเวช และสธรา ทอมสน (สถาบนพระปกเกล า , 2549)

ทง 2 ทานนมความเหนโดยรวมแลวสอดคลองกบแนวคดของนกคดอนๆ เชน หลกนตธรรม, ความโปรงใส, การมสวนรวม, สำานกรบผดชอบ

อยางไรกตามจดเดนของงานชนนอยทการเนนความสำาคญของการผสม ผสาน บทบาท ความเสมอภาคของเพศหญงชายมากขน23

บคคล องคกรทใช องคประกอบ ลกษณะเดน

23 เมทน พงษเวช แลสธรา ทอมสน, มตหญงชายใน ธรรมรฐ” ”, อางใน สถาบนพระปกเกลา, ทศธรรม, (กรงเทพ:สถาบนพระปกเกลา, 2544) หนา 27

83

มลนธสถาบนวจยเพ อการพฒนาประเทศไทย

1.หลกนตศาสตร2. หลกคณธรรม3.หลกความโปรงใส4.หลกการมสวนรวม5.ห ล ก ค ว า ม ร บ ผ ดชอบ6.หลกความคมคา24

เป นงานท น ำา เสนอเพ อแก ไขปญหาวกฤตเศรษฐกจ และการบรหารงานบานเมองท ด ของรฐ25

กระทรวงมหาดไทย 1.การมสวนรวม2.ค ว า ม ย ง ย น (Sustainability)3.ป ร ะช า ช น ม ค ว า มร ส กว าเป นส งท ชอบธรรม (Legitimacy)4.มความโปรงใส5.มความ เป นธรรม (Equity)6.มความสามารถทจะพฒนาทรพยากรและวธการบรหารกจการบานเมองและสงคมทด7.สงเสรมความเสมอภาคทางเพศ8.การอดทนอดกลน (Tolerance)9.การดำาเนนการตาม

เป นแนวค ดท เน น ด านการ“บรหาร การปกครอง การพฒนา และการกระจายอำานาจ ซ งเปนสายงานทกระทรวงมหาดไทยรบผดชอบโดยตรง26

24 หลกการเหลานอาจกลาวไดวาครอบคลม เชอมโยงไปถงวธคดแบบสำานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต (สศช.) เนองจากจดทำาจากขอมลชดเดยวกน 25 เอกสารขอเสนอเพอสงเสรมธรรมาภบาลไทย เสนอตอนายกรฐมนตร เมอวนท 23 เมษายน 2542 โดยมสำานกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอนจดทำาบนทกวาระแหงชาตเสนอตอคณะรฐมนตร26 สดจต นมตกล (2543) หนา 13-24 อางใน บษบง ชยเจรญวฒนะ อางแลว.

84

หลกนตธรรม10. ความรบผดชอบ11. การเป นผ ก ำาก บดแล (regulator)

บวรศกด อวรรณโณ (2542)

1.ก า ร ม ส ว น ร ว ม (Participation)2.ค ว า ม โ ป ร ง ใ ส (Transparency)3.ความรบผ ดชอบทต องตอบคำาถามและถ ก ว จ า ร ณ ไ ด (Accountability)

-

ทมา : รวบรวมโดย ขจรศกด สทธ

ธรยทธ บญม ดเหมอนจะเปนนกวชาการไทยทพยายามเขาใจ ธรรมภบาล ทปรบทแบบตะวนตกดงทเขากลาววา “ ”

“ธรรมรฐค อ การบวนการความสมพนธ (Interactive Relation) ระหวางภาครฐ ภาคเอกชน ภาคสงคม และภาคประชาชน ในการทจะทำาใหการบรหารราชการแผนดนดำาเนนไปอยางมประสทธภาพนน ตองมคณธรรม มความโปรงใส มความยตธรรม และสามารถตรวจสอบได การบรหารประเทศทดควรเปนการบรหารแบบสองทาง ระหวางรฐบาลประชาธปไตย และฝายสงคม เอกชน องคกรพฒนาภาคเอกชน โดยเนนการมสวนรวม การจดการตนเอง เพอนำาไปสการพฒนาทยงยนและเปนธรรมมากขน”

อยางไรกตาม ภายหลงแนวคดของธรยทธมกถกวเคราะห ตความ หรอเขยนใหม ซงแตกตางกนออกไปในงานแตละชนททำาการศกษาเรองธรรมาภบาล ทงนอาจเปนไปไดวา มความจำาเปนตองสรป

85

แนวคดเพยงสนๆ จงทำาใหความคดทสำาคญบางสวนตกไป เชน ในงานของบษบง และบญม ในป 2544 เลอกอธบายอยางกระชบวา “แนวคดธรรมรฐ (ของธรยทธ) คอ การเปนหนสวนกนในการบรหารและการปกครองประเทศโดยรฐประชาชน และเอกชน ซงขบวนการอนนจะกอใหเกดความเปนธรรม ความโปรงใสความยตธรรม โดยเนนการมสวนรวมของคนด...” แมวางานชนนจะมความสำาคญ และเปนประโยชนมากในการประมวลนยาม องคประกอบ และแนวคดเกยวกบ ธรรมาภบาล อยางไรกด ผลงานของธรยทธชนน นบวาม“ ”ความซบซอนมากกวานนกลาวคอ ในภาคผนวก 1 ธรยทธไดจำาแนกความหมายของธรรมรฐในความคดของเขาออกเปน 3 ระดบ คอ หนง ธรรมรฐในระดบปจเจกบคคล หมายถง ความเขาใจวาตนเองเปนสวนหนงของรฐ มอำานาจในตนเองและกลาใชอำานาจน เพอประโยชนของตนเองและสวนรวม แตเปนไปโดยความรบผดชอบ สอง ธรรมรฐในระดบกลม บรษทและองคกร หมายถงการพฤตกรรมขององคกรทงภายในภายนอกทถกตองเหมาะสม ตองมจรยธรรมทางวชาชพ และการบรหารงานทซอสตย โปรงใส และสาม ธรรมรฐระดบชาต นอกเหนอจากนน ธรยทธ บญม ไมลมทจะเสนอวธการเพอนำาความคดนไปสความเปนรปธรรม โดยเขาเสนอวา ธรรมรฐแบบนกคอ ยทธศาสตรแหงชาตนนเอง ซงยทธศาสตรดงกลาวประกอบดวย หนง ยทธศาสตรการเพมทนทางการเมอง สอง ยทธศาสตรเพมทนทางสงคม และสาม ยทธศาสตรการเพมทนทางคานยม วฒนธรรม

ทศนะของผน ำาของสงคมไทยทส ำาคญมาจากผลงานของ อานนท ปนยารชน อดตนายกรฐมนตรของไทย ทานไดเขยนและพดไวในหลายท ทปรากฏเปนรปธรรมคอ บทความเร อง ธรรมรฐกบ“สงคม หนา ” 25-32 (ในงาน สมหมาย ปารฉตร (บก) มมมองของนายอานนท สำานกพมพมตชน ป 2541) ซงงานชนดงกลาวออกมา

86

ใ น ช ว ง ไ ล เ ล ย ก บ ค ำา ใ ห ส ม ภ า ษ ณ เ ร อ ง เ ต า ข อ ง “ good governance” ในหนงสอพมพเนชนรายวน วนท 18 กมภาพนธ 2541 หนา 41-42 กระทงมการตพมพ มมมองของนายอานนท เลม 2 สำานกพมพเดยวกนป 2544

ในผลงานเหลาน อานนทแสดงความเหนวา รฐตองจ ำากดอำานาจลง มความโปรงใส (สะอาด หรอ clear) มการเปดเผยขอมล และการกระท ำามากข น (open) ยงไปกวาน น แนวคดการรบร ธรรมรฐ ของเขาคอ รฐตองเพมประสทธภาพ ประสทธผล มความ“ ”

ยตธรรม เพมการบรการสงคม ในแงนอานนทหมายถงการม ธรรม“รฐ โดยบรรษทเอกชน ” (corporate sector) มากกวาสวนอนๆ กลาวอกทางหนง สำาหรบอานนทแลวไมวารปแบบการปกครองจะเปนอยางไรกตาม ขอเพยงมองคประกอบเหลาน สงคม หรอองคกรนน กม ธรรมรฐ เชน การยกตวอยางสงคโปร โดยอานนท อางวา“ ”สงคโปรปกครองแบบอำานาจนยม แตม ธรรมรฐ ดงนน ธรรม“ ” “รฐ รปแบบนจงเกยวกบเร องเทคนคการจดการมากกวาการเมอง” และในเวลาตอมา นกปฏบตในแนวทางนอยาง เชน วรภทรโตธนะเกษม (วรภทร โตธนะเกษม, 2541) เกยรตศกด จรเธยรนาถ (เกยรตศกด จรเธยรนาถ, 2542) กรบเอาแนวคดเชนนไปอธบายพฤตกรรมองคกรทดของตน

นกคดอกคนทส ำาคญตอการรบรเร องธรรมาภบาลคอ นายแพทยประเวศ วะส ซงเร มปรากฏเพอร ำาลกถง ปวย องภากรณ ครงท 6 คณะเศรษฐศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร อยางไรกตาม โดยทวไป นายแพทยประเวศจะทำาการกลาวถงลกษณะ ปญหา หรอทางออกของสงคมไทย โดยภาพรวมมากกวาจะนำาเสนอแตเฉพาะเร องใดเร องหนง การตดตามความคดของ นายแพทยประเวศ วะส

87

ตอประเดนธรรมาภบาลจงคอนขางซบซอน เชนในเร องธรรมรฐ:จดเปลยนประเทศไทย? ป 2541 และในเร องธรรมรฐกบคอรปชน ป 2546 บทความของทานถกตงชออยางกวางๆ วา ระเบยบวาระ“แหงชาต ปฏรปสงคมไทย”

นายแพทยประเวศ แสดงทศนะคอนขางตางจากอานนท เพราะวา ธรรมรฐ แบบของทาน“ ” ไมอาจแยกออกจากการปกครองประชาธปไตย (เนนโดยผเขยน) ยงไปกวานนนกคดทานนเสนอใหมการสรางเครอขายสงคม และพลงสงคม เพอสถาปนาสงคมทม สนตประชาธรรม“ ”

อยางไรกตาม ความคดของนายแพทยประเวศ ในภายหลงมความซบซอนมากยงขนอกและจำาเปนตองทำาความเขาใจควบคกบขอเสนอใหใชแนวคดแบบพทธศาสนาใหเขามามบทบาทตอ ธรรมรฐ“ ” และสงคม และขอเสนอใหสรางสงคมอดมคตแบบอาจารยปวย องภากรณ อดตผวาราชการแหงประเทศไทยและอาจารยเศรษฐศาสตร ผมอทธพลและบารมอยางสง ในสงคมไทย หรอทรจกกนวา สนต“ประชาธรรม”

“ธรรมรฐ ของนายแพทยประเวศ จงมลกษณะ รฐหรอ” “ประเทศหรอสงคมทมความถกตองทกๆ จด กลาวคอ นายแพทยประเวศเหนวา ภายหลงการปฏรปสงคมเพอใหเกดความเขมแขง ถกตอง เปนธรรมในทกสดสวนของสงคม หรอเกดความเปนธรรมรฐ ทานระบวา กระบวนการธรรมาภบาลคอ การสรางเศรษฐกจมหภาค“ทถกตอง มระบบรฐทถกตอง มการปฏรปการศกษาใหสามารถสรางความเขมแขงทางสตปญญาใหคนทงมวล ปฏร ปสอเพอสงคม ตลอดจนปฏรปกฎหมายใหเหมาะสมสอดคลองกบการทจะสรางสงคมเขมแขงถกตองเปนธรรมทงหมดรวมกนคอธรรมรฐ หรอ

88

good governance อนจะทำาใหสงคมไทยมความเขมแขงทกดานทงทางคณคาและจตสำานก ทางปญญา ทางสงคม ทางการเมอง ทางวฒนธรรม ทางจรยธรรม ทางเศรษฐกจ มสมรรถนะ มความโปรงใส สามารถอยรวมกนไดดวยความสข และความเอออาทรตอกน มความจำาเรญรงเรองตอไปดวยฐานอนมนคง”

ลกษณะของนกคดไทยทยกมาประกอบในบทความนชใหเหนวาความเขาใจในเรองธรรมา ภบาลยงไมอาจหาขอยตได เพราะระหวางนายอานนท ปนยารชน กบนายแพทยประเวศ วะส กยงมความแตกตางในสาระสำาคญ นนคอ จำาเปนหรอไมทโครงสรางของธรรมาภบาลเกดขนไดในสงคมทไมใชระบบประชาธปไตยแบบตะวนตก

ในแงนกวชาการทศกษาธรรมาภบาลตงแตเร มตน อรพนท สพโชคชย (2541) ไดสงเคราะหถงองคประกอบของธรรมาภบาลไวอยางกระชบ ซงประกอบดวย 6 ดานดงนคอ

1. การมสวนรวมของสาธารณชน (public participation) คอ เปนกลไกกระบวนการท

ประชาชน (ชายและหญง) มโอกาสและมสวนรวมในกระบวนการตดสนใจอยางเทาเทยมกน (equity) ไมวาจะเปนโอกาสในการเขารวมในทางตรงหรอทางออม โดยผานกลมผแทนราษฎรทไดรบการเลอกตงจากประชาชนโดยชอบธรรม การเปดโอกาสใหสาธารณชนมสวนรวมอยางเสรน รวมถงการใหเสรภาพแกส อมวลชนและให เสรภาพแกสาธารณชนในการแสดงความคดเหนอยางสรางสรรค คณลกษณะสำาคญประการหนงทสาธารณชนมสวนรวมคอการมรปแบบการปกครองและบรหารทกระจายอำานาจ (decentralization)

2. ค ว า ม ส จ ร ต แ ล ะ โ ป ร ง ใ ส (honesty and transparency) คอเปนกลไกทมความสจรต

89

และโปรงใสซงรวมถงการมระบบกตกาและการดำาเนนงานทเปดเผย ตรงไปตรงมา ประชาชนสามารถเขาถงและไดรบขอมลขาวสารอยางเสร เป นธรรม ถกตองและมประสทธภาพ ซ งหมายถงการทผ เกยวของทงหมดไมวาจะเปนหนวยงานกำากบดแลและประชาชนสามารถตรวจสอบและตดตามผลได

3. พนธะความรบผดชอบตอสงคม (accountability) คอเปนกลไกทมความรบผดชอบใน

บทบาทภาระหนาททมตอสาธารณชน โดยมการจดองคกรหรอการกำาหนดกฎเกณฑทเนนการดำาเนนงานเพอสนองตอบความตองการของกลมตางๆ ในสงคมอยางเปนธรรม ในความหมายนรวมถงการทม bureaucracy accountability, political accountability ซงจะมความหมายทมากกวาการมความรบผดชอบเฉพาะตอผบงค บบญชาหรอกลมผเป นฐานเสยงทใหการสนบสนนทางการเมอง แตครอบคลมถงพนธะความรบผดชอบตอสงคมเชนน องคกรหนวยงาน และผทเกยวของตองพรอมและสามารถทจะถกตรวจสอบและวดผลการดำาเนนงานทงในเชงปรมาณ คณภาพ ประสทธภาพ และการใชทรพยากรสาธารณะ ด งน น คณลกษณะของความโปรงใสของระบบในลำาดบทสองจงเปนหวใจสำาคญในการสราง accountability

4. กลไกการเมองทชอบธรรม (political legitimacy) คอเปนกลไกทมองคประกอบของผ

ทเปนรฐบาลหรอผทเขารวมบรหารประเทศทมความชอบธรรม เปนทยอมรบของคนในสงคมโดยรวม ไมวาจะโดยการแตงตงหรอเลอกตง แตจะตองเปนรฐบาลทไดรบการยอมรบจากประชาชนวามความสจรต มความเทยงธรรม และมความสามารถทจะบรหารประเทศได

5. กฎเกณฑทยตธรรมและชดเจน (fair legal framework and predictability) คอมกรอบ

90

ของกฎหมายทยตธรรมและเปนธรรมสำาหรบกลมคนตางๆ ในสงคม ซ งกฎเกณฑ ม การบงค บ ใช และสามารถใชบ งค บ ได อย างม ประสทธภาพ เปนกฎเกณฑทชดเจนซงคนในสงคมทกสวนเขาใจ สามารถคาดหวงและรวาจะเกดผลอยางไรหรอไมเมอดำาเนนการตามกฎเกณฑของสงคม สงเหลานเปนการประกนความมนคง ศรทธา และความเชอมนของประชาชน

6. ป ร ะ ส ท ธ ภ า พ แ ล ะ ป ร ะ ส ท ธ ผ ล (efficiency and effectiveness) คอเปนกลไกทม

ประสทธภาพในการดำาเนนงานไมวาจะเปนดานการจดกระบวนการทำางาน การจดองคกร การจดสรรบคลากร และมการใชทรพยากรสาธารณะตางๆ อยางคมคาและเหมาะสม มการดำาเนนการและการใหบรการสาธารณะทใหผลลพธ เปนทนาพอใจและกระตนการพฒนาของสงคมทกดาน (การเมอง สงคม วฒนธรรม และเศรษฐกจ)

3. ธรรมาภบาลในระบบกฎหมายไทย : ทศนะของขาราชการไทย

ในความคดของขาราชการไทย ธรรมาภบาลยอมเปนของแปลกใหมทไมเคยปรากฏในสงคมไทย ขอเทจจรงนทราบไดจาก กฎหมาย 2 ฉบบคอ ระเบยบสำานกนายกรฐมนตรวาดวยการสรางระบบบรหารราชการบานเมองและสงคมทด พ.ศ. 2542 และพระราชกฤษฎกาวาดวยหลกเกณฑและวธการบรหารกจการบานเมองทด พ.ศ. 2546 โดยฉบบแรกนนไดมการยกเลกไปแลว แตเพอประโยชนทางวชาการ สมควรนำามาวเคราะหถงความหมายและการบงคบใชกฎหมายนในแงทเปนสถาบนทเปนทางการ ระเบยบสำานกนายกฯ ฉบบนเขยนจดมงหมายไวชดเจนวา

“โดยทสมควรกำาหนดนโยบายและวางระเบยบปฏบตราชการเพอใหการจดระเบยบบรหารกจการบานเมองและสงคมเปนไปอยางม

91

ประสทธภาพ ตามหล กกฎหมายและการปกครองในระบอบประชาธปไตยใหสงคมสามารถมสวนรวมและรบผดชอบในระบบบรหารกจการดงกลาว ดวยการเปดเผยขอมลขาวสารและใหโอกาสตรวจสอบได ตลอดจนขยายการใหบรการภาครฐไปสประชาชนอยางรวดเรวทวถงและเปนธรรม”27

ระเบยบนอาศยอำานาจตามมาตรา 11(8) แหงพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ. 2534 ระเบยบฉบบนกลาวถงเหตผลวา บานเมองเพงผานวกฤตการณทางเศรษฐกจ เมอป 2541 หากไมไดรบการจดการแกไขอยางแทจรงและรบดวน โอกาสทจะนำาพาประเทศใหฟ นตวจากวกฤตยอมเปนไปไดยาก ทงนยงอาจจะกอใหเกดความเสยหายรายแรงตอเศรษฐกจ สงคม และการเมองของประเทศยงข นอกดวย ดวยกระแสอทธพลของธนาคารโลกและกองทนการเงนระหวางประเทศในขณะนน รฐบาลชวน หลกภย จงไดเสนอกฎหมายดงกลาวในรประเบยบสำานกนายกรฐมนตร แตจดมงหมายทระบนเปนเรองทแปลกประหลาด เพราะมไดชถงแนวความคดของธรรมาภบาลในทางสากลเลย จดมงหมายในระเบยบกลบเขยนอยางกวางขวางถง 5 ขอ คอ

(1) สรางกฎเกณฑและกลไกทดในการบรหารกจการบานเมองและสงคมเพอใหหนวยงานทมอ ำานาจหนาทโดยตรง สามารถสง

27 รวบรวมโดย ธระพล อรณะกสกร และสหาย (กรงเทพฯ: สำานกพมพวญญชน, 2542) ระเบยบนไดรบบรรจเปนวาระในการประชมคณะรฐมนตรเมอวนท 11 พฤษภาคม 2542 และประกาศในราชกจจานเบกษา ฉบบประกาศทวไป เลมท 116 ตอนท 63 ง เมอวนท 10 สงหาคม 2542 ตอมาวนท 16 สงหาคม 2542 สำานกเลขาธการคณะรฐมนตรไดแจงเรองระเบยบฯ นใหหนวยงานรฐทกแหงทราบและถอปฏบต ตามหนงสอ สำานกงานเลขาธการคณะรฐมนตร สลค ท 0204 ว/ว 130

92

สญญาณเตอนภย และผมหนาทเกยวของสามารถปรบเปลยนกลไกและฟนเฟองการทำางานและการประสานงานในภาครฐและภาคเอกชนรองรบไดอยางทนทวงทในยามทมปญหา

(2) พฒนาศกยภาพของนกวชาการใหสามารถศกษา คนควาและเสนอแนะแนวทางแกไขจดบกพรองตางๆ ทจำาเปนตอการบรหารกจการบานเมองและสงคมอยางถกตอง กลาหาญ และมจรยธรรม

(3) ปรบปรงระบบการตดสนใจและการบรหารจดการทงของภาครฐและภาคธรกจเอกชนใหรวดเรว ชดเจนและเปนธรรม

(4) ขยายโอกาสของประชาชนในการรบรขอมลขาวสาร โดยเฉพาะขอมลเกยวกบสถานการณบานเมองเพอรวมกบภาครฐในการตดสนใจและแกไขปญหาสวนรวม

(5) ขจดการทจรตประพฤตมชอบ และการหลกเลยงกฎหมายเพอแสวงหาประโยชนใสตนหรอกจการทตนมสวนไดเสยทงในภาครฐและภาคธรกจเอกชนเพอใหเกดความสำานกรบผดชอบตอสวนรวมรวมกน

สวนในขอ 4 ของระเบยบเปนการบรรยายถงแนวทางสำาคญในการจดระเบยบสงคม ทงภาครฐ ภาคธรกจเอกชน และภาคประชาชน ซงครอบคลมถงฝายวชาการ ฝายปฏบตการ ฝายราชการ และฝายธรกจใหสามารถอยรวมกนอยางสงบสข มความรรกสามคคและรวมเปนพลงกอใหเกดการพฒนาอยางยงยน และเปนสวนเสรมความเขมแขงหรอสรางภมคมกนแกประเทศ เพอบรรเทาปองกนหรอแกไขเยยวยาภาวะวกฤตภยนตรายทอาจจะมมาในอนาคต โดยในระเบยบขอนยงพรรณาวา เพราะสงคมจะรสกถงความยตธรรม ความโปรงใส และความมสวนรวม อนเปนคณลกษณะสำาคญของศกดศร ความเปนมนษยและการปกครองแบบประชาธปไตยอนมพระมหากษตรย

93

ทรงเปนพระประมข สอดคลองกบความเปนไทย รฐธรรมนญ และกระแสโลกในปจจบน

สงเกตวา การอธบายทผานมามความสบสนอยางยงวา รฐไทยตองการอะไรจากการออกระเบยบสำานกนายกรฐมนตร วาดวยการสรางระบบบรหารกจการบานเมองและสงคมทด เพราะเนอหาทเขยนมานน มลกษณะวกวนและสบสนวา สงคมไทยกำาลงจะเตบโตไปในทศทางใด มคำาศพทสองคำาทควรกลาวถงคอ ความโปรงใสและความมสวนรวม ซงเปนองคประกอบของโครงสรางธรรมา-ภบาล อยางไรกตาม ความชดเจนของระเบยบฯ ฉบบนปรากฏในขอ 4.2 ทระบวา ในการบรหารกจการบานเมองและสงคมทด รฐควรสงเสรมใหสงคมไทยยนอยบนพนฐานของหลกอยางนอย 6 ประการ (เนนโดยผเขยน) คอ

(1) หลกนตธรรม ไดแก การตรากฎหมาย กฎ ขอบงคบตางๆ ใหทนสมยและเปนธรรม เปนทยอมรบของสงคม และสงคมยนยอมพรอมใจปฏบตตามกฎหมาย กฎ ขอบงคบเหลานน โดยถอวาเปนการปกครองภายใตกฎหมาย มใชตามอำาเภอใจหรออำานาจของตวบคคล

(2) หลกคณธรรม ไดแก การยดมนในความถกตองดงาม โดยรณรงคใหเจาหนาทของรฐยดถอหลกนในการปฏ บต หน าท ให เป นต วอยางแก สงคมและสงเสรมสนบสนนใหประชาชนพฒนาตนเองไปพรอมกน เพอใหคนไทยมความซอสตย จรงใจ ขยน อดทน มระเบยบวนย ประกอบอาชพสจรต จนเปนนสยประจำาชาต

(3) หลกความโปรงใส ไดแก การสรางความไววางใจซงกนและกนของคนในชาต โดยปรบปรงกลไกการทำางาน

94

ขององคกรทกวงการใหมความโปรงใส มการเปดเผยขอมลขาวสารทเปนประโยชนอยางตรงไปตรงมาดวยภาษาทเขาใจงาย ประชาชนเขาถงขอมลขาวสารไดสะดวก และมกระบวนการใหประชาชนตรวจสอบความถกตองชดเจนได

(4) หลกความมสวนรวม ได แก การเป ดโอกาสให ประชาชนมสวนรวมรบร และเสนอความเหนในการตดสนใจปญหาสำาคญของประเทศ ไมวาดวยการแสดงความเหน การไตสวนสาธารณะ การประชาพจารณ การแสดงประชามต หรออนๆ

(5) หลกความรบผดชอบ ไดแก การตระหนกในสทธหนาท ความสำานกในความรบผดชอบตอสงคม การใสใจปญหาสาธารณะของบานเมอง และกระตอรอรนในการแกปญหา ตลอดจนการเคารพในความคดเหนทแตกตางและความกลาทจะยอมรบผลจากการกระทำาของตน

(6) หลกความคมคา ไดแก การบรหารจดการและใชทรพยากรทมจำากดเพอใหเกดประโยชนสงสดแกสวนรวม โดยรณรงคใหคนไทยมความประหยด ใชของอยางคมคา สรางสรรคสนคาและบรการทมคณภาพสามารถแขงขนไดในเวทโลกและรกษาพฒนาทรพยากรธรรมชาตให สมบรณยงยน”

ปญหากค อ ท ำาอยางไร รฐไทยจงจะสามารถยกระด บคณภาพของธรรมาภบาล เพราะม

การกลาวอางกนในป 2540 – 2541 อยางมากวาวกฤตการณทเกดขนในไทยนนเปนผลมาจากการขาดธรรมาภบาล ดวยเหตน

95

ระเบยบฯ นจงตงยทธวธในขอ 5 เพอสรางระบบการบรหารราชการบานเมอง และสงคมทดใหเกดขนในทกภาคของสงคม ทงในระยะสน ปานกลางและระยะยาว โดยอางวารฐตองมการปฏรปใน 3 สวน คอ (เนนโดยผเขยน)

“5.1 ภาครฐ ตองมการปฏรปบทบาทหนาท โครงสรางและกระบวนการทำางานของหนวยงานและกลไกการบรหารภาครฐใหเปนกลไกการบรหารทรพยากรของสงคมทโปรงใส ซอตรง เปนธรรม มประสทธภาพ ประสทธผล และสมรรถนะสง ในการนำาบรการของรฐทมคณภาพไปสประชาชน โดยเนนการเปลยนทศนคต คานยมและวธการทำางานของเจาหนาทรฐ ใหถอเอาประโยชนของประชาชนเปนจดมงหมายในการทำางานและสามารถรวมทำางานกบประชาชนและภาคเอกชนไดอยางราบรน

5.2 ภาคธรกจเอกชน ตองมการปฏรปและสนบสนนใหหนวยงานของเอกชนและองคการอกชนตางๆ มกตกาการทำางานทโปรงใส มความรบผดชอบตอสงคม มระบบตรวจสอบทมคณภาพ มมาตรฐานใหบรการ รวมทำางานกบภาครฐและประชาชนอยางราบรนและไววางใจซงกนและกน

5.3 ภาคประชาชน ตองสรางความตระหนกตงแต ระดบปจเจกบคคลถงระดบกลมประชาสงคม ในเร องสทธหนาทและความรบผดชอบทางเศรษฐกจ สงคมและการเมอง เพอเปนพลงของประเทศทมคณภาพ มความร ความเขาใจในหลกการของการสรางกลไกบรหารกจการบานเมองและสงคมทด

นอกเหนอจากการเสนอกลยทธทางธรรมาภบาลแลว ในระเบยบฯ ยงกลาวถง แนวทางในการปฏบตเพอใหเกดผลทเปนจรงขน โดยเนนวาตองดำาเนนการอยางเรงดวนวามแนวทางปฏบตในขอ 6 ซงแบงไดเปน 5 ขอใหญ คอ

96

6.1 สรางความตระหนกรวมกนในสงคมเพอใหเกดกระบวนการสรางสรรคกลไกการบรหารกจการบานเมองและสงคมทด

6.2 ออกกฎหมายประกอบรฐธรรมนญและกฎหมายอนๆ ทจ ำาเปนตองดำาเนนการใหเปนไปตามรฐธรรมนญ อกทงดำาเนนการตามเจตนารมณของรฐธรรมนญ

เรงรดใหเกดการปฏรปและเปลยนแปลงในการบรหารภาครฐอยางเปนรปธรรม โดยเฉพาะอยางยงการปฏรประบบราชการ และการปฏรปการศกษา

เรงรดแกไขปญหาการทจรตประพฤตมชอบในภาครฐและภาคธรกจเอกชน

“เรงรดสรางมาตรฐานการดำาเนนธรกจ”แตเพอใหดวามความขงขงอยางจรงจง นายกรฐมนตรชวน หลกภย ในขณะนนไดประกาศ

ระเบยบฯน เมอ 30 มถนายน 2542 วาตองมมาตรการเพอมารองรบกลยทธและแนวทางปฏบต มาตรการทกลาวถงน เขยนไวคอนขางละเอยดในขอ 7 ถง 7 ขอ ซ งเปนมาตรการทกลาวตามแบบแผนราชการไทยโดยทวไปนนคอ

7.1 เรงรดใหหนวยงานของรฐทกแหงทำาความขาใจและตระหนกถงความจำาเปนทตองปฏบตหนาทตามหลกการของระบบบรหารกจการบานเมองและสงคมทด ดงน

(1) ให หน วยงานของรฐทกแหงก ำาหนดแผนโครงการเพอปรบปรงงานในความรบผดชอบใหสอดคลองกบหลกการดงกลาว และรายงานผลการดำาเนนการในรอบปตอคณะรฐมนตร โดยใหสำานกงาน ก.พ. ใหคำาแนะนำา ประสานงานและตดตามประเมนผล

97

(2) ใหกรมประชาสมพนธเปนหนวยงานหลกในการทำาความเขาใจ รณรงคสรางจตสำานกใหคนไทยเขาใจบทบาทหนาทในการประสานการทำางานรวมกนของภาครฐ ภาคธรกจเอกชน และภาคประชาชน เพอสนบสนนระบบบรหารจดการบานเมอง และสงคมทดของประเทศไทย

(3) กำาหนดแนวทาง วธการและขอบเขต การทำาประชาพจารณในเรองโครงการสาธารณะทจะมผลกระทบในวงกวางตอสงคม

7.2 เ ร ง ร ดการด ำา เน นการ เพ ออกกฎห มา ยต ามรฐธรรมนญใหเสรจสนโดยเรว โดยเฉพาะอยางยง ใหสภาทปรกษาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตทจะจดตงขนตามาตรา 8928

7.3 เรงรดการดำาเนนการตามแผนปฏรปบรหารภาครฐ เพอพลกฟ นใหภาครฐเปนพลงและอาวธสำาคญในการนำาชยชนะมาสประเทศ เพอสรางระบบเศรษฐกจและสงคมของประเทศใหพฒนาตอไปอยางแขงแกรงและยงยน

7.4 เรงรดใหหนวยงานของรฐทกแหงดำาเนนการใหเปนไปตามหลกการและเจตนารมณของพระราชบญญตขอมลขาวสารของราชการ พ.ศ. 2540 เพอใหประชาชนมโอกาสไดรบขอมลขาวสารเกยวกบการดำาเนนการของรฐอยางเปดเผย โปรงใสและเขาถงไดงาย28 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2540 มาตรา 89 “เพอประโยชนในการดำาเนนการตามหมวดน ใหรฐจดใหมสภาทปรกษาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต มหนาทใหคำาปรกษาและขอเสนอแนะตอคณะรฐมนตรในปญหาตางๆ ทเกยวกบเศรษฐกจและสงคม แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตและแผนอนตามทกฎหมายบญญต ตองใหสภาทปรกษาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตใหความเหนกอนพจารณาประกาศใช องคประกอบ ทมา อำานาจหนาท และการดำาเนนงานของสภาทปรกษาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ใหเปนไปตามทกฎหมายบญญต

98

7.5 สงเสรมและก ำาก บใหหนวยงานของรฐทกแหงกำาหนดแผนการสรางความโปรงใสและปองกนการทจรตประพฤตมชอบในระบบราชการ และรายงานผลการดำาเนนการในรอบปตอคณะรฐมนตร

7.6 สนบสนนการทำางานของคณะกรรมการทมหนาทในการปองกนและปราบ ปรามการทจรตและประพฤตมชอบในวงราชการใหสามารถดำาเนนการไดอยางมประสทธภาพ และประสทธผล

7.7 ใหกระทรวงพาณชย กระทรวงการคลง และหนวยงานของรฐอนทมหนาทความรบผดชอบเกยวกบการดำาเนนงานของธรกจเอกชน สงเสรม สนบสนนระบบเศรษฐกจแบบเสร โดยอาศยกลไกตลาด และกำากบดแลใหมการแขงขนอยางเปนธรรม ใหความคมครองแกผบรโภค ปองกนการผกขาดตดตอนทงทางตรงและทางออม สงเสรมใหมมาตรฐานทดในการดำาเนนธรกจ โดยเฉพาะในเรองดงตอไปน

(1) ปรบปรงกฎหมาย กฎ ระเบยบทเกยวกบการกำากบดแลการ

ดำาเนนธรกจใหทนสมย เปนธรรม และมระบบตรวจสอบภายในทมประสทธภาพ

(2) กำาหนดเงอนไขและกตกาวาดวยความรบผดชอบของ

คณะกรรมการบรษทมหาชนทมตอผถอหนและตอสงคม ใหชดเจน รดกม

(3) สนบสนนองคกรกลางดานอาชพ วชาชพ และธรกจเอกชนทเปน

อสระใหมสวนรวมและมบทบาทสำาคญในการผลกดนและยก

ระดบการดำาเนนธรกจของภาคเอกชน

99

(4) สงเสรมพฒนาองค กรและกระบวนการคมครองผบรโภคใหม

ความเขมแขงและมศกยภาพในอนทจะท ำาหนาทพท กษค มครองผลประโยชนของผบรโภคและผถอหนรายยอย”

ตามระเบยบฯ ฉบบน ส งทเขยนไวไมอาจนำาไปปฏร ประบบขาราชการแมแตนอย เพราะในทายคำาสงน ในขอ 8 ใหหนวยงานรฐและผเกยวของปฏบตตามระเบยบน และรายงานผลการดำาเนนการ ความคบหนา ตลอดจนปญหาและอปสรรคตอคณะรฐมนตรเปนระยะหรอตามเวลาทกำาหนดในระเบยบน โดยมนายกรฐมนตรเปนผรกษาการตามระเบยบน ไมชาไมนานระเบยบฯ นจงกลายเปน สสาน ของ“ ”ธรรมาภบาลในประเทศไทย เพราะเหตวา ไมม เจาภาพ ทแทจรงท“ ”ทำาใหระเบยบนเกดผลอยางจรงจง

หลงจากนนในป 2546 นายกรฐมนตรทกษณ ชนวตร ไดออกพระราชกฤษฎกาวาดวย หลกเกณฑและวธการบรหารกจการบานเมองทด พ.ศ. 254629 โดยยกเลกระเบยบฯ ฉบบเกาป 2542 ในพระราชกฤษฎกาใหมน ไดอางเหตผลตามตวอกษรในทายราชกจจานเบกษาวา

“เหตผลในการประกาศใชพระราชกฤษฎกาฉบบน คอ โดยทมการปฏรประบบราชการ เพอใหการปฏบตงานของสวนราชการตอบสนองตอการพฒนาประเทศและใหบรการแกประชาชนไดอยางมประสทธภาพยงขน ซงการบรหารราชการและการปฏบตหนาทของสวนราชการน ตองใชวธการบรหารกจการบานเมองทดเพอใหการบรหารราชการแผนดนเปนไปเพอประโยชนสขของประชาชน เกดผล

29 ราชกจจานเบกษา เลมท 120 ตอนท 100 ก 9 ตลาคม 2546

100

สมฤทธตอภารกจของรฐ มประสทธภาพ เกดความคมคาในเชงภารกจของรฐ ลดขนตอนการปฏบตงานทเกนความจำาเปน และประชาชนไดรบการอำานวยความสะดวกและไดรบการตอบสนองความตองการ รวมทงมการประเมนผลการปฏบตราชการอยางสมำาเสมอ และเนองจากมาตรา 3/1 แหงพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ. 2534 ซงแกไขเพมเตมโดยพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน (ฉบบท 5) พ.ศ. 2545 บญญตใหการกำาหนดหลกเกณฑและวธการในการปฏบตราชการและการสงการใหสวนราชการและขาราชการปฏบตราชการเพอใหเกดการบรหารกจการบานเมองทดกระทำาโดยตราเปนพระราชกฤษฎกา จงจำาเปนตองตราพระราชกฤษฎกาน”

เปาหมายของพระราชกฤษฎกา 9 ฉบบน เขยนไวอยางชดเจนในมาตรา 6 ซงมเปาหมาย 7 ประการคอ

(1) เกดประโยชนสขของประชาชน (2) เกดผลสมฤทธตอภารกจของรฐ

(3) มประสทธภาพและเกดความคมคาในเชงภารกจของรฐ(4) ไมมขนตอนการปฏบตการเกนความจำาเปน(5) มกา รป ร บ ป ร ง ภา รก จข อ งส ว นรา ชกา ร ให ท นต อ

สถานการณ(6) ประชาชนไดรบการอำานวยความสะดวกและไดรบการตอบ

สนองความตองการ(7) มการประเมนผลการปฏบตราชการอยางสมำาเสมอ

ขอนาสงเกตกคอ ในเปาหมายทง 7 ประการน ในประการท 3 นบวา นาสนใจเพราะมการนำาเอาแนวความคด Value for money เขามาไวในพระราชกฤษฎกาอยางชดเจน อยางไรกตาม เปาหมาย

101

ถง 7 ประการ กมใชกระบวนการของธรรมาภบาลทรฐไทยปรารถนา ดงนนใน พระราชกฤษฎกา 9 ฉบบน จงพยายามวางกรอบอยางกวางๆ วา การปฏบตภารกจของสวนราชการตองเปนไปโดยซอสตยสจรต สามารถตรวจสอบได และมงใหเกดประโยชนสขแกประชาชนทงในระดบประเทศและทองถน

โดยสาระสำาคญ พระราชกฤษฎกาน พยายามจะสรางธรรมาภบาลใหเกดขนจรงในสงคมไทย แตกรอบของกฎหมายทระบไวในมาตราตางๆ นนเปนเพยงกฎกตกาทไมอาจทำาลายสถาบนทไมเปนทางการทครอบงำาสงคมไทยมาชานาน ในแงทวาขาราชการยงถอวาประชาชนไมใชเจานายทแทจรงจงสามารถใชอำานาจของตนในการบรหารราชการดงเชนเดม การบรหารราชการเพอใหเกดประโยชนสขแกประชาชนนนเปนเพยงสโลแกนทสวยหร ดงเชนทปรากฏในมาตรา 8 ของพระราชกฤษฎกา วาสวนราชการจะตองดำาเนนการโดยถอวาประชาชนเปนศนยกลางทจะไดรบบรการจากรฐ ดวยเหตนลกษณะความสมพนธเชงอปถมภทมมาชานานในสงคมไทยจงไมอาจเกดขนไดภายในพระราชกฤษฎกาฯ ฉบบน

ในบางมาตราเปนเร องทพยายามจะสรางกรอบของธรรมาภบาลใหม ในแงทวาในมาตรา 11 “กำาหนดใหสวนราชการมหนาทพฒนาความรในสวนราชการ เพอใหมลกษณะเปนองคกรแหงการเรยนรอยางสม ำาเสมอ โดยตองรบร ขอมลขาวสารและสามารถประมวลผลความรในดานตางๆ เพอนำามาประยกตใชในการปฏบตราชการไดอยางถกตอง รวดเรวและเหมาะสมกบสถานการณ รวมทงตองสงเสรมและพฒนาความรความสามารถ สรางวสยทศนและปรบเปล ยนท ศนคต ของขาราชการในสงก ด ให เป นบ คลากรท ม ประสทธภาพและมการเรยนรรวมกน ทงน เพอประโยชนในการปฏบต

102

ราชการของสวนราชการใหสอดคลองกบการบรหารราชการใหเกดผลสมฤทธตามพระราชกฤษฎกาน”

นอกเหนอจากน หมวดทสำาคญในพระราชกฤษฎกาฉบบนคอ หมวด 4 เร องการบรหารราชการอยางมประสทธภาพและเกดความคมคาในเชงภารกจของรฐ ในหมวดน ระบชดเจนในมาตรา 20 วา ใหสวนราชการจดทำาบญชตนทนในงานบรการสาธารณะแตละประเภทขนตามวธการทกรมบญชกลางก ำาหนด เงอนไขทส ำาคญในการควบคมประสทธภาพคอ ในกรณทรายจายตอหนวยของงานบรการ“สาธารณะใดของสวนราชการใดสงกวารายจายตอหนวยของงานบรการสาธารณะประเภทและคณภาพเดยวกนหรอคลายคลงกนของสวนราชการอน ใหสวนราชการนน จดทำาแผนการลดรายจายตอหนวยของงานบรการสาธารณะดงกลาว เสนอสำานกงบประมาณกรมบญชกลาง และ ก.พ.ร. ทราบ และถามไดมขอทกทวงประการใดภายในสบหาวนกใหสวนราชการดงกลาวถอปฏบตตามแผนการลดรายจายนนตอไปได”

ในพระราชกฤษฎนไดใหอำานาจทนาสนใจแกหนวยงานของรฐคอสำานกงานคณะกรรมการ พฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาตและสำานกงบประมาณ โดยในมาตรา 22 ระบวา

“มาตรา 22 ใหสำานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต และสำานกงบประมาณรวมกนจดใหมการประเมนความคมคาในการปฏบตภารกจของรฐทสวนราชการดำาเนนการอยเพอรายงานคณะรฐมนตรส ำาหรบเปนแนวทางในการพจาณาวาภารกจใดสมควรจะไดดำาเนนการตอไปหรอยบเลกและเพอประโยชนในการจดตงงบประมาณของสวนราชการในปตอไป ทงน ตามระยะเวลาทคณะรฐมนตรกำาหนด

103

ในการประเมนความคมคาตามวรรคหนง ใหคำานงถงประเภทและสภาพของแตละภารกจ ความเปนไปไดของภารกจหรอโครงการทดำาเนนการ ประโยชนทรฐและประชาชนจะพงไดและรายจายทตองเสยไปกอนและหลงทสวนราชการดำาเนนการดวย

ความคมคาตามมาตราน ใหหมายความถงประโยชนหรอผลเสยทางสงคม และประโยชนหรอผลเสยอน ซงไมอาจคำานวณเปนตวเงนไดดวย”

แมวาจะเปนการใหอำานาจแกหนวยงานทประเมนโครงการเชน สภาพฒนฯ แตเคร องมอนก ยงมลกษณะทไมเขมงวดเทาทควร เพราะความคมคาระบไวในมาตราน ใหหมายถงประโยชนหรอผลเสยทางสงคม หรอประโยชนหรอผลเสยอน ดงนน การประเมนวาภารกจหรอโครงการใดๆ ไมคมคาทางเศรษฐกจจงเปนเร องทล ำาบากมาก และอาจไมสามารถเปนมาตราวดทเปนวทยาศาสตรได

อยางไรกตาม พระราชกฤษฎกาฉบบนดเหมอนจะใหอำานาจในการตรวจสอบและถวงดลแก ก.พ.ร. ไมนอย โดยในมาตรา 34 นให ก.พ.ร. พจารณาแลวเหนวาภารกจของรฐทสวนราชการไดรบผดชอบดำาเนนการอยสมควรเปลยนแปลง ยกเลก หรอเพมเตม ใหเสนอคณะรฐมนตรพจารณา เม อคณะรฐมนตรเหนชอบแลวใหสวนราชการนนดำาเนนการปรบปรงภารกจ อำานาจหนาทโครงสรางและอตรากำาลงของสวนราชการนนใหสอดคลองกน โดยในมาตรา 34 ระบวา

“มาตรา 34 ในกรณทมการยบ เลก โอน หรอรวมสวนราชการใดทงหมดหรอบางสวน หามมใหจดตงสวนราชการทภารกจหรออำานาจหนาททมลกษณะเดยวกนหรอคลายกนกบสวนราชการดงกลาวขนอก เวนแตมการเปลยนแปลงแผนการบรหารราชการแผน

104

ดน และมเหตผลจำาเปนเพอรกษาความมนคงของรฐหรอเศรษฐกจของประเทศ หรอรกษาผลประโยชนสวนรวมของประชาชน และโดยไดรบความเหนชอบจาก ก.พ.ร.”

สวนหมวดท 7 เปนเร องการอำานวยความสะดวกและการตอบสนองความตองการของประชาชนซงกเปนเร องของความรบผด (Accountability) ทรฐมตอประชาสงคม ในพระราชกฤษฎกาน พยายามระบใหประชาชนสามารถตดตอขอขอมลจากสวนราชการได โดยเนนใหกระทรวงเทคโนโลยสารสนเทศและสอสารเปนผดแลจดหาใหมระบบเครอขายสารสนเทศใหมากขน ในแงน พระราชกฤษฎกาพยายามสรางความโปรงใสเทาททำาได โดยระบใหมาตรา 44 ใหรฐตองเปดเผยขอมลเกยวกบการจดซอจดจาง

“มาตรา 44 สวนราชการตองจดใหมการเปดเผยขอมลเกยวกบงบประมาณรายจายแตละป รายการเกยวการจดซอหรอจดจางทจะดำาเนนการในปงบประมาณนน และสญญาใดๆ ทไดมการอนมตใหจดซอหรอจดจางแลว ใหประชาชนสามารถขอดหรอตรวจสอบได ณ สถานททำาการของสวนราชการ และระบบเครอขายสารสนเทศของสวนราชการ ทงน การเปดเผยขอมลดงกลาวตองไมเกดความไดเปรยบหรอเสยเปรยบหรอความเสยหายแกบคคลใดในการจดซอหรอจดจาง

ในการจดทำาสญญาจดซอหรอจดจาง หามมใหมจอความหรอขอตกลงหามมใหเปดเผยขอความหรอขอตกลงในสญญาดงกลาว เวนแตขอมลดงกลาวเปนขอมลทอยภายใตบงคบกฎหมาย กฎ ระเบยบ หรอขอบงคบทเกยวกบการคมครองความลบทางราชการ หรอในสวนทเปนความลบทางการคา”

105

นอกเหนอจากนน ในหมวด 8 วาดวยเร องการประเมนผลการปฏบตราชการ ในพระราชกฤษฎกานพยายามสรางแรงจงใจมากกวาจะพยายามลงโทษ โดยกำาหนดรางวลไวถง 2 มาตรา คอ มาตรา 48 และ 49

“มาตรา 48 ในกรณทสวนราชการใดดำาเนนการใหบรการทมคณภาพและเปนไปตามเปาหมายทกำาหนด รวมทงเปนทพงพอใจแกประชาชน ให ก.พ.ร. เสนอคณะรฐมนตรจดสรรเงนเพมพเศษเปนบำาเหนจความชอบแกสวนราชการหรอใหสวนราชการใชเงนงบประมาณเหลอจายของสวนราชการนน เพอนำาไปใชในการปรบปรงการปฏบตงานของสวนราชการหรอจดสรรเปนรางวลใหขาราชการในสงกด ทงน ตามหลกเกณฑและวธการท ก.พ.ร. กำาหนดโดยความเหนชอบของคณะรฐมนตร

มาตรา 49 เมอสวนราชการใดไดดำาเนนงานไปตามเปาหมาย สามารถเพมผลงานและผลสมฤทธ โดยไมเปนการเพมคาใชจายและคมคาตอภารกจของรฐหรอสามารถดำาเนนการตามแผนการลดคาใชจายตอหนวยไดตามหลกเกณฑท ก.พ.ร. กำาหนด ให ก.พ.ร. เสนอคณะรฐมนตรจดสรรเงนรางวลการเพมประสทธภาพใหแกสวนราชการนน หรอใหสวนราชการใชเงนงบประมาณเหลอจายของสวนราชการนนเพอนำาไปใชในการปรบปรงการปฏบตงานของสวนราชการหรอจดสรรเปนรางวลใหขาราชการในสงกด ทงน ตามหลกเกณฑและวธการท ก.พ.ร. กำาหนด โดยความเหนชอบของคณะรฐมนตร ”

แนวทางทเสนอไวในพระราชกฤษฎกาวาดวยหลกเกณฑและวธการบรหารราชการบานเมองทด พ.ศ. 2546 น แมวาจะมความลกซ งและครอบคลมประเดนตางๆ ไดมากกวาระเบยบส ำานกนายก

106

รฐมนตรวาดวยการสรางระบบบรหารกจการบานเมองและสงคมทด พ.ศ. 2542 แตกยงไมอาจนำาแนวความคดของธรรมาภบาลในทางวชาการในตะวนตกมาแปรเปนกฎหมายไดอยางเปนรปธรรม เพราะทางทฤษฏนน ธรรมาภบาลมใชหมายถง การปกครองบานเมองทดหรอไม หากแตหมายถง

“Institutions associated with governability and accounts for institutional variety as well as its importance for state capacity in conducing policy reform” (Ebner, 2005)

ปญหาของไทยกคอ พระราชกฤษฎกานยงไมสามารถปฏรประบบขาราชการไทยใหมลกษณะเขมแขง ซอสตย และทำาประโยชนเพอสงคมอยางแทจรง สวนทส ำาคญมาจากคณภาพของระบบขาราชการไทยทยงไมใชแบบ Weberian type Bureaucracy นนเอง ธรรมาภบาลเนนทคณภาพของนโยบายสาธารณะและผลกระทบทมตอหนวยตางๆ ทางเศรษฐกจ การมธรรมาภบาลคอ การเปลยนแปลงของโครงสรางทางสถาบนและกระบวนการทางการเมองทสามารถสรางสรรคนโยบายทดและมเครองมอทเหมาะสม ซงขนอยก บความหลากหลายของการประสานงานของหนวยทางเศรษฐกจของรฐและเอกชน ดวยเหตน อาจกลาวไดวา โครงสรางของธรรมาภบาลสะทอนถงลกษณะของ collective goods ซงคณภาพของธรรมาภบาลนขนกบคณภาพของรฐ เอกชน และประชาสงคมในสงคมนนๆ อกทอดหนง

4. ขอสงเกตสงทาย

ในแตละสงคมยอมมโครงสรางของอภบาลหรอธรรมาภบาลของตนเอง ปญหากคอโครงสรางของธรรมาภบาลนนมคณภาพหรอ

107

ประสทธผลเพยงใด ในชวงหลายทศวรรษทผานมา เราไดเรยนรวา การยดถอแนวความคดวาการมโครงสรางของธรรมาภบาลทดเลศ (best practice of good governance) หรอกลาวใหเจาะจงคอ โครงสรางของธรรมาภบาลแบบตะวนตก ซงมกหมายถงแบบอเมรกนทเปนแบบประชาธปไตยเสรนยมนนดทสดหรอเปนทพงปรารถนา จนกลายเปนสวนหนงของระเบยบเศรษฐกจระหวางประเทศแบบใหม ในการศกษานพยายามชใหเหนวา ความจรงมไดเปนเชนนนทงในกลมประเทศ NICs และจนตางกมโครงสรางของอภบาลแบบของตนเปนการเฉพาะ ซงอาจจะยงไมใชธรรมาภบาลในความหมายสากลทเขาใจกนในหมองคกรโลกบาลทงหลาย เพราะหากเปนธรรมภบาลจรง จำาเปนตองอยภายใตระบบประชาธปไตยเทานน ดงนนการจะยดโครงสรางของธรรมาภบาลแบบตะวนตกทมความเชอแอบแฝงในระบบคณคาประชาธปไตยและพยายามทจะทำาใหเกดขนเปนจรงไดนนอาจประสบความลมเหลวมากกวา เพราะโครงสรางของสถาบนในแตละสงคมมลกษณะทแตกตางกนอยางสนเชง โดยเฉพาะในแงประวตศาสตร วฒนธรรม และคณคาตางๆ ในสงคมนน ซงยากทจะลอกแบบหรอโอนยายจากตะวนตกสประเทศกำาลงพฒนาไดงายๆ ปญหาของไทยกคอ เราจะเดนตามกลมประเทศ NICs กไมได เพราะไมมรฐทเขมแขง หรอจะเดนตามประชาธปไตยแบบตะวนตกกไมไดอก เพราะประชาชนยงไมมจตสำานกแบบประชาธปไตยมากพอ ดวยเหตน เรากำาลงยนอยบนทางสองแพรงอยางหลกเลยงไมได แตเราอาจจะสรางโครงสรางอภบาลแบบของไทยได แตในระยะยาวแลว สงคมไทยควรเดนไปสโครงสรางและสถาบนแบบธรรมาภบาล

เราไดเรยนรอกวา โครงสรางของธรรมาภบาลนนมใชเร องทเกดขนงายๆ หรอเพยงการเปลยนแปลงกฎหมายเพยงไมกฉบบ แททจรงนนจกตองอาศยกระบวนการทางการเมองอยางเขมขนในการ

108

เปลยนแปลงและมรฐทเขมแขง (strong state) มขาราชการทเป ยมลนดวยความสามารถและมความซอสตยสจรจเปนทตงทจะทำาประโยชนเพอสวนรวม คำาถามกคอจะเปลยนแปลงไปในทศทางใด แบบทนยมมากทสดภายใตกระแสโลกาภวฒนกคอ แบบตะวนตก (western best practice institutions) แตอยางทกลาวมาแลว การเปลยนโครงสรางของธรรมาภบาลถอเปนการเปลยนแปลงโครงสรางทางสถาบนมใชเพยงการเปลยนแปลงนโยบายชดหนง ดงนนจงอาจตองใชเวลาคอนขางนานกวาทสงคมนนๆ จะสามารถปฏรประบบราชการหรอปฏรปวธการทำาธรกจของภาคเอกชน เพราะสถาบนทเลวมกดำารงอยไดเปนเวลาอนยาวนานและยงยากทจะถกทำาลายหรอเปลยนแปลง

ปญหาใหญสดของระบบอภบาลกคอ ประเทศตางๆจำานวนมากยงมไดปกครองภายใตระบอบประชาธปไตย เชน ประเทศไทย เปรตน การฉอราษฎรบงหลวงซงเปนศตรตวฉกาจของธรรมาภบาลยงปรากฏอยอยางดาษดนในรฐบาลในอดตและรฐบาลทแลว ทำาอยางไรจงจะสรางสงคมทมธรรมาภบาลทมคณภาพใกลเคยงกบตะวนตก ยงเป นเร องท ท าทายอยางหน งของประเทศก ำาล งพฒนาเชน ประเทศไทย ดงนน เวลาจะเปนเคร องพสจนวา ภายใตบรบทของสงคมไทยทโครงสรางของสถาบนทไมเปนทางการ โดยเฉพาะระบบอำานาจน ยมแบบอปถ มปยงมอ ทธพลครอบง ำาอย มาก เราจะสรางสรรคธรรมาภบาลทมประสทธผลไดอยางไร ในเมอสงคมไทยมรฐมลกษณะออนแอ (weak state) และในระบบขาราชการไทยยงคงเตมไปดวยความไรประสทธภาพและการฉอราษฎรบงหลวง เหนท เราคงตองฝากความหลงไวทชนรนหลงกระมง

References

109

Abreu, D. (1986). “Extremal equilibria of oligopolistic supergames”. Journal of Economic Theory 39, 19 1-225.Acemoglu, D. (2003). “Why not a political Coase Theorem? Social conflict, commitment and

politics”. Journal of Comparative Economics 31, 620-652.Acemoglu, D., Johnson, S. and Robinson, J.A. (2001). “The colonial origins of comparative

development: An empirical investigation”. American Economic Review 91, 1369-1401.Acemoglu, D., Johnson, S. and Robinson, J.A. (2002). “Reversal of fortune: Geography and

institutions in the making of the modern world income distribution.” Quarterly Journal of Economics 117, 1231-1294.Acemoglu, Daron, Johnson, Simon and Robinson, James (2004), “Institutions as the fundamental

cause of long- run growth”, NBER Working Paper No. 10481. Cambridge, Mass: NBER.Acemoglu, K.D. and Robinson, J.A. 2005. Economic Origins of Dictatorship and Democracy. New York: Cambridge University Press.Asian Development Bank (1999) “Governance in Thailand: Challenges, Issues and Prospects,”

(April).Ahrens, Joachim (1998a), “Economic Development, the state, and the importance of the

governance in East Asia”, Economic Systems, 22(1), pp. 23-51.Ahrens, Joachim (1998b), “The Political Economy of Policy Reform in Russia; In Search of

110

Developmental Institutions”, Baltic Journal of Economics, 1(1), pp. 59-86.Ahrens, Joachim (2000), “Toward a Post-Washington Consensus: The Importance of Governance Structures in Less Developed Countries and Economies in Transition’, Journal for

Institutional Innovation”, Development and Transition, 4, pp. 78-96. Ahrens, Joachim (2001), “Governance, Conditionality and Transformation in Post-Socialist

Countries”, in: Herman W. Hoen (ed.), Good Governance in Central and Eastern Europe. The Puzzle of Capitalism by Design, Cheltenham; UK and Northampton, US: Edward Elgar, pp. 54-90. Ahrens, Joachim (2002), Governance and Economic Development. A Comparative Institutional

Approach. Cheltenham: Edward Elgar.Ahrens, Joachim and Meurers, Martin (2002), “How Governance Affects the Quality of Policy

Reform and Economic Performance: New Evidence for Economies in Transition”, Journal for Institutional Innovation, Development and Transition (lB Review), Vol. 6.Ahrens, Joachim (2006) “Governance in the Process of Economic Transformation,” Draft Version (April). Aoki, Masahiko; Murdock, Kevin and Okuno-Fujiwara, Masahiro (1997), “Beyond The East

Asian Miracle:Introducing the Market-Enhancing View,” in: Aoki, Masahiko; Kim, Hyung-Ki and Okuno-Fujiwara, Masahiro (eds.), The Role of Government in East Asian Economic Development.

111

Comparative Institutional Analysis. Oxford: Clarendon Press, pp. 1-37.Bardhan, Pranab (1997), The role of governance in Economic Development. A Political Economy

Approach, Paris: OECD Development Centre Studies.Barro, R.J. (1999). Determinants of Economic Growth: A Cross-Country Empirical Study.

Cambridge, MA: MIT Press.Bernstein, L. (1992). “Opting out of the legal system: extralegal contractual relations in the

diamond industry”. Journal of Legal Studies 21, 115-157.Borner, Silvio, Brunetti, Aymo and Weder, Beatrice (1995), Political Credibility and Economic

Development, New York: St. Martin’s Press.Bratton, Michael and Nicholas van der Walle (1992), “Toward Governance in Africa: Popular

Demands and State Responses”, in: Goran Hyden and Michael Bratton (eds), Governance and Politics in Africa, Boulder, CO: Lynne Rienner, pp. 27-55.Chalker, L. (1991), Good Governance and the Aid Programme, London: Oversea Development

Administration.Che, Jiahua (2002), “Rent Seeking and Government Ownership of Firms: An Application to China’s Township- Village Enterprises”, William Davidson Institute Working Paper No.497..Che, Jiahua and Qian, Yingyi (1998a), “Insecure Property Rights and Government Ownership of

112

Firms”, Quarterly Journal of Economics, Vol. 113, No.2, pp. 467—496.Che, Jiahua and Qian, Yingyi (1998b), “Institutional Environment, Community Government, and

Corporate Governance: Understanding China’s Township-Village Enterprises”, Journal of Law, Economics, and Organization, Vol.14, No.1, pp. 1-23.Coase, R.W. (1937). “The nature of the firm”. Economica 4, 386-406.De Soto, H. (2000). Mystery of Capital: Why Capitalism Triumphs in the West and Fails

Everywhere Else. New York: Basic Books.Dethier, Jean-Jacques (1999), “Governance and Economic Performance: A Survey” (ZEF Discussion Paper on Development Policy 5), Bonn.Dixit, A. (2004). Lawlessness and Economics: Alternative Modes of Governance. Princeton, NJ:

Princeton University Press.Djankov, S., Glaeser, E. L., La Porta, R., Lopez-de-Silanes, F., Shleifer, A. (2003), “The New

Comparative Economics”, Journal of Comparative Economics, Vol. 31, No. 4, pp. 595—

619.Doornbos, Martin (1995), “State Formation Processes under External Supervision: Reflections on “Good Governance”’, in Olav Stokke (ed.), Aid and Political Conditionality, London: Frank Cass, pp.377-91.Dower, J.W. (1999). Embracing Defeat: Japan in the Wake of World War II. New York: W.W. Norton.

113

Dutt, Amitava Krishna; Kim, Kwan S.; and Singh, Ajit (eds.) (1994), The State, Markets and

Development. Beyond the Neoclassical Dichotomy, pp. 3—21. Aldershot: Edward Elgar.Ebner, Alexander (2005), “Governance,” forthcoming in: O’Hara, Phil (ed.), International

Encyclopedia of Public Policy: Governance in a Global Age, London and New York: Routledge.Eggertson, T. (2005). Imperfect Institutions: Possibilities and Limits of Reform. Ann Arbor, MI:

University of Michigan Press.Engerman, S.L. and Sokoloff, K.L. (2002). “Factor endowments, inequality, and paths of

development among New World economies”. Economia 3, 41-109.Ensminger, J. (1992). Making a Market: The Institutional Transformation of an African Society.

New York: Cambridge University Press.Eucken, Walter (1990/1953), Grundsatze der Wirtschaftspolitik, (revised edition). TUbingen:

J.C.B.Mohr (Paul Siebeck).Evans, Peter (1995), Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation. Princeton, NJ:

Princeton University Press.Evans, Peter B. and James E. Rauch (1995), ‘Bureaucratic Structures and Economic Performance in Less Development Countries’ (IRIS Working Paper No. 175), University of Maryland,

College Park. Fafchamps, M. (2004). Market Institutions in Sub-Saharan Africa: Theory and Evidence.

Cambridge, MA: MIT Press.

114

Fehr, E. and Gächter, S. (2000). “Cooperation and punishment in public goods experiments”.

American Economic Review 90, 980-994.Feng, Yi (2003), Democracy, Governance, and Economic Performance: Theory and Evidence,

Cambridge, MA and London: The MIT Press.Fosu, Augustin, Robert Bates and Anke Hoeffler (2006) “ Institutions, Governance and Economic

Development in Africa: AN Overview,” Journal of African Economics, Vol. 5 (Supplement), pp. 1-9.Frischtak, Leila L. (1994), ‘Governance Capacity and Economic Reform in Developing Countries’, World Bank Technical Paper No. 254, Washington, DC.Gambetta, D. (1993). The Sicilian Mafia: The Business of Private Protection. Cambridge, MA:

Harvard University Press.Giavazzi, F. and Tabellini, G. (2004). “Economic and political liberalizations”. Milan: IGIER

Working Paper No. 264.Glaeser, E., La Porta, R., Lopez-de-Silanes, F. and Shleifer, A. (2004). “Do institutions cause

growth?” Journal of Economic Growth 9, 27 1-303.Greif, A. (1993). “Contract enforceability and economic institutions in early trade: The Maghribi

traders’ coalition.” American Economic Review 83, 525-548.Greif, A. (1994). “Cultural beliefs and the organization of society: A historical and theoretical

reflection on collectivist and individualist

115

societies.” Journal of Political Economy 102, 912-950.Greif, A. (2006). Institutions and the Path to the Modem Economy: Lessons from Medieval Trade.

New York: Cambridge University Press.Greif, A., Milgrom, P. and Weingast, B.R. (1994). “Coordination, commitment, and enforcement:

The case of the merchant guild.” Journal of Political Economy, 102, 745-776.Grindle, Merillee S. (1997), “The Good Government Imperative: Human Resources, Organizations, and Institutions”, in: Grindle, Merilee (ed.), Getting Good Government: Capacity Building in the Public Sectors of Developing Countries. Boston, MA: Harvard University Press.Hall, R.E. and Jones, C.I. (1999). “Why do some countries produce so much more output than

others?” Quarterly Journal of Economics 114, 83-116.Heilmann, Sebastian (1998), “Die marktinduzierte Transformation eines leninistischen Staates”,

in:Wolfgang Merkel, Eberhard Sandschneider (eds.), Systemwechsel IV: Die Rolle von Verbdnden im TransformationsprozeJi. Opladen: Leske + Budrich, pp. 279-328.Hoff, K. 2003. Paths of institutional development: A view from economic history. World Bank

Research Observer 18, 205-226.Hyden, Goran (1992), ‘Governance and the Study of Politics’, in: Goran Hyden and Michael

Bratton (eds), Governance and Politics in Africa, Boulder, CO: Lynne Rienner, pp. 1-26.

116

Johnson, S., McMillan, J. and Woodruff, C. (2002). “Courts and relational contracts.” Journal of Law, Economics, and Organization 18, 221-277.IMF (1994) IMF Survey. Washington DC: IMF.Kaufmannm Daniel and Aart Kraay (2002) “Growth without Governance,” Economia 3(1), pp. 169-215.Kaufmann, D., Kraay, A. and Mastruzzi, M. (2004). “Governance matters IV: Updated governance indicators 1996-2004.” Washington, DC: World Bank research paper, available at http://www.worldbank.orgJwbi/govemance/pubs/govmatters4.htmlKaufmann, Daniel, Kraay, Aart and Mastruzzi, Massimo (2003), ‘Governance Matters III:

Governance Indicators for 1996-2002’, World Bank Policy Research Working Paper No. 3106, Washington, DC: The World Bank.Kaufmann, Daniel, Kraay, Aart and Zoido-Lobatón, Pablo (1999), ‘Governance Matters’, World Bank Policy Research Working Paper No. 2196, Washington, DC: The World Bank.Kaufmann, Daniel, Kraay, Aart and Mastruzzi, Massimo (2007) “ A Decade of Measuring: The

Quality of Governance, Governance Matters 2007 Worldwide Governance Indicators, 1996-2006,” Washington DC: The World Bank. Kaul, Inge (2001), “Public Goods: Taking the Concept to the Twenty-First Century,” in: Drache,

Daniel (ed.), The Market or the Public Domain: Global Governance and the Asymmetry of Power, London and New York: Routledge, pp. 255—273.

117

Keefer, P. (2004). “What does political economy tell us about economic development — and vice

versa?” Annual Review of Political Science 7, 247-2 72.Khan, Mushtaq H. (2002), “State Failure in Developing Countries and Strategies of Institutional

Reform”, paper presented at the ABCDE Conference Europe, Oslo 2002.Kjaer, Mette (1996), ‘Governance-Making It Tangible’, paper presented at the ‘Good

Governance’ working group at the EADI conference, Vienna. 11-14 September, 1996.Klitgaard, Robert (1991), Adjusting to Reality. Beyond “State versus Market” in Economic

Development. San Francisco: ICS Press.Kornai, Janos (2000), “What the Change of the System Does and Does not Mean”, Journal of

Economic Perspectives, 14(1): 27-42.Kornai, János (2001), “Hardening the budget constraint: The experience of the post-socialist

countries”, European Economic Review, Vol. 45, Issue 9, pp. 1573—1599.Kranton, R. (1996). “Reciprocal exchange: A self-sustaining system.” American Economic

Review 86, 830-851.Krug, Barbara and Hendrischke, Hans (2004), “Entrepreneurship in Transition: Searching for

Governance in China’s New Private Sector”, Discussion Paper ERS-2004-008-ORG, Rotterdam: Erasmus Research Institute for Management.Landel-Mills, P. and I. Serageldin (1992) “ Governance and the External Factor” Proceedings

118

of the World Bank Annual Conference on Development Economics, 1991 Supplement to

the World Bank Economic Review and the World Bank Research Observer, Washington,

DC: The World Bank.La Porta, R., Lopez-de-Silanes, F., Shleifer, A. and Vishny, R. (1998). “Law and finance”. Journal of Political Economy 106, 1113-1155.La Porta, R., Lopez-de-Silanes, F., Shleifer, A. and Vishny, R. (1999). “The quality of government.” Journal of Law, Economics, and Organization 15, 222-279.Lamoreaux, N.R. and Rosenthal, J-L. (2004). Legal regime and business’s organizational choice: A comparison of France and the United States during the mid-nineteenth century. UCLA working paper, available at http://www.econ.

ucla.edulpeople/papers/Rosenthal/Rosenthal3o9.pdfLateef, K.S. (1992) “Comment on Governance and Development” by Boeinger, Proceedings of the World Bank Annual Conference on Development Economics, 1991 Supplement to the World Bank Economic Review and the World Bank Research Observer, Washington, DC: The World Bank.Lau, Lawrence J., Qian, Yingyi and Roland, Gerard (2001), “Reform without Losers: An

Interpretation of China’s Dual Track Approach to Transition”, Journal of Political Economy, Vol.108, No.1, pp. 20—143.Leftwich, Andrain (1993) “Governance, Democracy and Development in the Third World,” Third World

119

http://www.econ/

Quarterly, Vol. 14 (3), pp. 605-624.Leftwich, Andrian (1994) “Governance, the State and the Politics of Development,” Development

and Change, Vol. 25 (April), pp. 636-386.Leisinger, Klaus M. (1995), ‘Gouvernanz oder: “Zahause mub beginnen, was leuchten soll im

Vaterland”’, in: Klaus M. Leisinger and Vittorio Hosle (eds), Entwicklung mit menschlichem Antlitz. Die Dritte und die Erste Welt im Dialog, Munich: C.H.Beck, pp. 114-72.Li, J.S. (2003). “Relation-based versus rule-based governance: An explanation of the East Asian

miracle and Asian crisis.” Review of International Economics, 11, 651-73Macaulay, S. (1963). “Non-contractual relationships in business: A preliminary study.” American

Sociological Review 28, 55-70.Maggi, G. (1999). “The role of multilateral institutions in international trade cooperation.”

American Economic Review, 89, 190-2 14.Mattli, W. (2001). “Private justice in a global economy: From litigation to arbitration.”

International Organization 55, 919-947.McIntyre, Andrew J. (2003), The Power of Institutions: Political Architecture and Governance,

Ithaca, NY, and London: Cornell University Press.Milgrom, P.R., North, D.C. and Weingast, B.R. (1990). “The role of institutions in the revival of

trade: The law merchant, private judges, and the Champagne fairs.” Economics and Politics 2, 1-23.

120

Montinola, Gabriella, Qian, Yingyi, and Weingast, Barry (1995), “Federalism, Chinese Style: The

Political Basis for Economic Success in China”, World Politics, Vol.48, No.1, pp.Murrell, Peter (1995), “The transition according to Cambridge, Mass.”, Journal of Economic

Literature, Vol. 33, No. 1, pp. 164—178.Myrdal, Gunnar (1968) Asian Drama. Harmondsworth: Penguin.Myrdal, Gunnar (1989), “The Equality Issue in the World Development: Nobel Memorial Lecture, March 17, 1975”, The American Economic Review, Vol.79, No.6, pp.Nelson, J. (1992) “Comment on Governance and Development” by Boeinger Proceedings of the

World Bank Annual Conference on Development Economics, 1991 Supplement to the World Bank Economic Review and the World Bank Research Observer, Washington, DC: The World Bank.North, Douglass C. (1990), Institutions, Institutional Change and Economic Performance,

Cambridge: Cambridge University Press.North, Douglass C. (1997), “The Contribution of the New Institutional Economics to an Understanding of the Transition Problem,” WIDER Annual Lectures, Internet:

http:/www.wider.unu.edulpublications/annual lectures/annua-lecture- 1 997.pdfOstrom, E. 1990. Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action.

Cambridge, UK, and New York: Cambridge University Press.

121

Pejovich, Svetozar (1994), “The Market for Institutions vs. Capitalism by Fiat: The Case of

Eastern Europe”, Kyklos, Vol.47, No. 4, pp. 5 19-529.Persson, T. 2005. “Forms of democracy, policy, and economic development.” Cambridge, MA: NBER Working Paper No. 11171.Piazolo, Daniel (1998), “Economic Growth through the Import of Credibility: The Importance of

Institutional Integration for Eastern Europe”, (unpublished manuscript. Kiel Institute of World Economics).Qian, Yingyi (1999a), “The Institutional Foundation of China’s market transition”, Paper prepared for the World Bank’s Annual Conference on Development Economics, Washington, D.C., April 28-30, 1999. Internet: http://www-

econ.stanford.edulfaculty/workp/swp99O 11 .pdf.Qian, Yingyi (1999b), “The Process of China’s Market Transition (1978-98): The Evolutionary,

Historical and Comparative Perspectives”, paper prepared for the Journal of Institutional

and Theoretical Economics symposium on “Big-Bang Transformation of Economic Systems as a Challenge to New Institutional Economics,” June 9-11,1999,

Wallerfangen/Saar,Germany,Internet:http://www.econ.stanford.edu/faculty/workp/swp99 0 I 2.pdf.Qian, Yingyi (2003), “How Reform Worked in China”, in Rodrik, Dani (ed.), In Search of

Prosperity. Analytic Narratives on Economic

122

http://www-

Growth. Princeton and Oxford: Princeton University Press, pp. 297—335.

Rajan, R.G. and Zingales, L. 2003. “The great reversals: the politics of financial development in

the twentieth century.” Journal of Financial Economics 69, 5-50.Rodrik, Dani (1995) “Getting Intervention Rights: How South Korea and Taiwan Grew Rich,”

Economic Policy, Vol. 20, pp. 55-97.Rodrik, Dani (1996) “Understanding Economic Policy Reform,” Journal of Economic

Perspective, Vol. XXXXIV (1), pp. 9-41.Roland, Gerard (2000), Transition and economics: politics, markets, and firms. Cambridge, MA:

The MIT Press.Roland, Gerard (2002), “The Political Economy of Transition”, Journal of Economic Perspectives, Vol. 16, No. 1.Roland, Gerard (2004), “Understanding Institutional Change: Fast-Moving and Slow-Moving

Institutions,” Studies in Comparative International Development, Vol. 38, No. 4, PP.

109-131.Root, Hilton (2001), “Do Strong Governments Produce Strong Economies?”, The Independent

Review, Vol.5, No.4, pp. 565-573.Root, Hilton L. and Weingast, Barry R. (1996), “The State’s Role in East Asian Development”, in Root, Hilton L., Small Countries, Big Lessons. Governance and the Rise of East Asia. Hong Kong: Oxford University Press.

123

Stiglitz, Joseph E (1996) “Some Lessons from the East Asia Miracle,” The World Bank Research

Observer 11(2), pp.151-177.Stiglitz, Joseph E. (1999), “Whither Reform? Ten Years of the Transition”, paper prepared for the

Annual Bank Conference on Development Economics, Washington, D.C., April 28-30, 1999. Internet Website:http://www.worldbank.org/researchlabcde/washington_l I /pdfs/stiglitz.pdf.Stiglitz, Joseph E. (2003) “Democratizing the International Monetary Fund and the World Bank:

Governance and Accountability,” Governance: An International Journal of Policy , Administration and Institutions, Vol. 16 (January), pp. 111-139.Stiglitz Joseph E. (2006) Making Globalization Work. New York: W.W. Norton.Streeten, Paul (1993), “Markets and States: Against Minimalism,” World Development, Vol. 21,

No. 8, pp. 1281- 1298.Streeten, Paul (1996), “Governance”, in: Quibria, M. G. and Dowling, J. Malcolm (eds.), Current

Issues in Economic Development. An Asian Perspective. Hong Kong: Oxford University Press, pp. 27-66.Streit, Manfred E. and Wohlgemuth, Michael (1997), “The Market Economy and the State -

Hayekian and Ordoliberal Conceptions”, prepared for the Fifth Annual SEEP-Conference

on Economic Ethics and Philosophy, Section I, Marienrode 29 October -1 November 1997, Internet:

124

http://www.dundee.ac.uklcepmlp/journal/assets/images/Streit- onHayek97.pdf.Svejnar, Jan (2002), “Transition Economies: Performance and Challenges”, Journal of Economic

Perspectives, Vol. 16, No.1.Varese, F. (2001). The Russian Mafia: Private Protection in a New Market Economy. Oxford,

UK: Oxford University Press.Wagener, Hans-Jurgen (2004), “Good Governance, Welfare, and Transformation,” European

Journal of Comparative Economics, Vol. 1, No. 1, pp. 127-143.Weingast, Barry (1995), “The Economic Role of Political Institutions: Market-Preserving Federalism and Economic Development”, Journal of Law, Economics & Organization, Vol.11, No.1, pp.1-31.Weiss, Thomas (2000) “Governance, Good Governance and Global Governance: Conceptual and Actual Challenges,” Third World Quarterly, Vol. 22 (5), pp. 795-814.Weiss, Linda (1999) “Globalization and National Governance: Antimony or Interdependence?”

British international Studies Association, pp. 59-88.Weiss, Linda (2005) “Global Governance, National Strategies: How Industrialization States Make

Room to Move under the WTO,” Review of International Political Economy, Vol. 12

(December), pp. 723-749.Williams, Andrew and Abu Siddique (2007) “The Use (and Abuse) of Governance Indicators in

125

http://www.dundee.ac.uklcepmlp/journal/assets/images/Streit-

http://www.dundee.ac.uklcepmlp/journal/assets/images/Streit-

Economics: A Review,” Economics of Governance, Vol. 8 (2).Williamson, O.E. (1975). Markets and Hierarchies: Analysis and Antitrust Implications. New York: Free Press.Williamson, Oliver E. (1985), The Economic Institutions of Capitalism. Firms, Markets,

Relational Contracting, New York: The Free Press.Williamson, Oliver E. (1994), “The Institutions and Governance of Economic Development and

Reform”, in: Michael Bruno and Boris Pleskovic (eds), Proceedings of the World Bank Annual Conference on Development Economics 1994, Washington, DC: The World Bank, pp. 171-197.Williamson, O.E. (1995). The Mechanisms of Governance. New York: Oxford University Press.Williamson, O.E. (2005). “The economics of governance”. American Economic Review 95,

Papers and Proceedings, 1-18.Woods, Ngaire (1999) “Good Governance in International Organization,” Global Governance,

Vol. 5 (1), pp. 1-14.World Bank (1989) Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth. Washington DC: The World Bank.World Bank (1992) Governance and Development. Washington DC: The World Bank.World Bank (1997), World Development Report 1997. The State in a Changing World. Oxford.:

Oxford University Press.

126

World Bank (2000), Reforming Public Institutions and Strengthening Governance, Washington,

DC: The World Bank.

บรรณานกรมภาษาไทย

Sam Agere, ไชวฒน คำาช ประทมพร วชรเสถยร กลลดา เกษบญช และศภมตร ปตพฒน (แปล). Godd Governance: ธรรมาภบาล การบรหารการปกครองทโปรงใสดวยจรยธรรม. กรงเทพฯสำานกพมพนำาฝน, 2545.

จรส สวรรณมาลา. จดบอดบนทางสธรรมาภบาล บทบาทของบอรดองคการมหาชน. กรงเทพฯ. สำานกพมพจฬาลงกรณมหาวทยาลย 2546.

จไรรตน แสนใจรกษ (บก.). ธรรมาภบาลกบคอรรปชนในสงคมไทย. กรงเทพฯ. สถาบนวถทรรศน มลนธวถทรรศ, 2546.

เจรญ เจษฎาวลย. การตรวจสอบธรรมาภบาล ทฤษฎและภาคปฏบต. กรงเทฯ. ไมปรากฏสำานกพมพ, 2547

ชลลดา เทพอำานวยสข. “ความร ความเขาใจของบคลากรภายในองคการตอแนวคดบรรษทภบาล”. วทยานพนมหาบณฑต คณะสงคมสงเคราะหศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร. 2544.

ชยอนนต สมทวณช. ประชารฐกบการเปลยนแปลง. กรงเทฯ. สำานกพมพนโยบายศกษา. 2542.

ทองทพภา วรยะพนธ. ผบรหารยคบรรษทภบาล. กรงเทพฯ อนฟอรมเดย บคส. 2545

ธรยทธ บญม. ธรรมรฐแหงชาต: ยทธศาสตรกหายยะประเทศไทย. กรงเทพฯ. สายธาร. 2541.

_______________. สงคมเขมแขง. กรงเทพฯ สำานกพมพมงมตร, 2536.

127

ณฐพร พนธอดม. แนวทางการควบคมภายในทด. กรงเทพฯ. ฝายสอสงพมพ ตลาดหลกทรพยแหงประเทศไทย. 2549.

นวพร เรองสกล. บรรษทภบาล (Corporate governance) เรองทนกลงทนและกรรมการตองร. กรงเทพฯ. บรษท มาสเตอรคย จำากด. 2545.

บวรศกด อวรรณโณ. การสรางธรรมาภบาล (ในสงคมไทย). กรงเทพฯ. สำานกพมพวญญชน, 2542.

บษบง ชยเจรญวฒนะ และบญม ล (รวบรวมโดย). “ตวชวดธรรมาภบาล (Indicators of good governance).”รายงานการวจย จดทำาโดย สถาบนพระปกเกลา. นนทบร. สถาบนพระปกเกลา. 2544.

ประเวศ วะส. การปฏรปทางการเมองทางออกของประเทศไทย. กรงเทพฯ. สำานกพมพหมอชาวบาน. 2538.

ปรชา ชางขวญยน. ธรรมรฐ-ธรรมราชา. กรงเทพฯ. โครงการตำารา คณะอกษรศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย. 2542

พทยา วองกล (บก). ธรรมรฐ: จดเปลยนประเทศไทย?. กรงเทพฯ. โครงการวถทรรศ. 2541

รง แกวแดง. รเอนจเนยรงระบบราชการไทย. กรงเทพฯ. สำานกพมพ มตชน, 2542.

วทยากร เชยงกล. นโยบายทางเศรษฐกจของรฐบาล การคอรรปชนเชงนโยบาย. กรงเทพฯ. สถาบนพระปกเกลา, 2549.

วนา พนธรตน. ธรรมาภบาลกบความสำาเรจของ SMEs. กรงเทพฯ. กลมผลตภณฑเพอธรกจขนาดกลางและขนาดเลก ธนาคารกรงเทพฯ. 2545.

สถาบนพระปกเกลา. ทศธรรม ตวชวดการบรหารกจการบานเมองทด. กรงเทพฯ. สถาบนพระปกเกลา, 2549.

128

สงเวยน อนทรวชย. รวมบทความ การกำากบดแลกจการท“ด”. กรงเทพฯ. ไมปรากฎสำานกพมพ, 2545.

______________. ทระลกพธพระราชทานเพลงศพ ศาสตราจารยสงเวยน อนทรวชย. กรงเทพฯ. บรษท อมรนทรพรนตงแอนดพบลชชง จำากด (มหาชน). 2544

สมหมาย ปารฉตร (บก). ธรรมรฐกบสงคม. มมมองของนายอานนท. กรงเทพฯ. สำานกพมพมตชน. 2541.

______________. มมมองของนายอานนท เลม 2. กรงเทพฯ. สำานกพมพมตชน. 2544.

สรศกด ไชยธนกจ. “วเคราะหปจจยความสำาเรจและความลมเหลวของระบบธรรมาภบาลบรษทไทยผานกรอบทฤษฎตรมต”. วทยานพนธดเดนดษฎบณฑตสาขาสหวทยาการ สำานกบณฑตศกษา มหาวทยาลยธรรมศาสตร. 2549.

อดม มงเกษม (บรรณาธการ). การบรหารกจการบานเมองและสงคมทด Good governance. นนทบร. สถาบนพฒนาขาราชการพลเรอน สำานกงาน ก.พ. 2543.

อมรา พงศาพชญ และนตยา กทลรดะพนธ (บก). องคกรใหทนเพอประชาสงคมในประเทศไทย. กรงเทพฯ สถาบนวจยสงคม จฬาลงกรณมหาวทยาลย. 2541.

อรพนท สพโชคชย. “สงคมเสถยรภาพและกลไกประชารฐทด (Good Governance).” รายงานทดอารไอ ฉบบท 20 เดอนธนวาคม 2541.

เอกสารอน

129

อานนท ปนยารชน. “เตาของ Good Governance”. หนงสอพมพเนชนรายวน วนท 18 กมภาพนธ 2541.

อานนท ปนยารชน. “ธรรมรฐ : อกครงของสงครามความคด”. “ไฮคลาส (Hi-Class) ฉบบเดอนมถนายน 2541.

Kasian Tejapira, Good Governance or Thammarat, Paper prepared for the concluding workshop on “Words in Motion” organized by the Social Science Research Council at Raid Fes hotel, Fez, Morocco, 1-6 June 2004.

130

ธรรมาภิบาลภายใต้กระแส ...c7%d4%b7%c2%b… · web viewto...

Documents